ТЕМА 26 ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.


При рассмотрении механизмов защиты прав и свобод человека необходимо учитывать то, что защита прав человека является правовой обязанностью абсолютно всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц.
Каждый из этих органов, действуя в пределах своих полномочий, обязан решать проблему защиты прав и свобод человека своими собственными методами. Именно для того, чтобы убедиться и проконтролировать, что все государственные органы выполняют свои функции усердно и добросовестно, учитывая личные интересы граждан, и был создан институт омбудсмана или уполномоченного по правам человека.
История появления института омбудсмана.
Институт Уполномоченного по правам человека или омбудсмана является новым и необычным способом защиты прав человека для России. Идея правозащитника или народного заступника, независимого от государства и стоящего на стороне простого народа, человека, который восстанавливал бы справедливость во взаимоотношениях людей с государством, была популярна в народе во всех странах и во все времена. В наиболее яркой форме идея была осуществлена Римлянами республиканского периода, которые создали институт народных трибунов для защиты и поддержки угнетаемых плебеев со стороны патрицианских магистров. Обладая правом остановить любое решение, которое на его взгляд вредит народу, трибун сделался блюстителем его интересов, хранителем его прав и достоинства, сторонником демократического законодательства.
Должность парламентского омбудсмана в нынешнем виде возникла в 1809 году в Швеции. После этого омбудсман получил распространение во многих странах мира. В 1919 году ввела подобный институт Финляндия, в 1952 году такая должность была учреждена в Норвегии, в 1953 в Дании, а в дальнейшем омбудсман был создан во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. В тех или иных вариациях данный институт (посредник или
393
медиатор во Франции, Парламентский Уполномоченный по делам администрации в Великобритании, Комиссии по правам человека, различные специализированные омбудсманы) существуют более чем в 100 странах мира. Специалисты замечают, что институт омбудсмана является самым значительным национальным вкладом Швеции в зарубежное и международное право.
Популярность института омбудсмана в мире привела к тому, что часто создаются учреждения, построенные по его типу. В США и Канаде были учреждены не только службы исполнительных омбудсманов, но и омбудсманы городов, газет, банков, страховых компаний и университетов.
Омбудсман - это независимое, достойное доверия должностное лицо, чаще всего управомоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями и представителями, но без права изменения принятых ими решении.'
Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина «омбудсман» - это «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады».2
Так же, как различаются правовые системы и законодательство разных стран, различаются компетенция и полномочия омбудсманов в национальных правовых системах. Однако везде одинаковыми остаются основные черты, присущие этому институту. Этот орган является дополнительным средством защиты прав человека, он не подменяет и не замещает существующие средства защиты, не является ни органом власти или государственного управления, ни судебным органом. Путем обращения в компетентные инстанции омбудсман старается добиться
1 Хаманева Н.Ю. «Роль омбудсмана в охране прав граждан в сфере государственного управления».
В.В. Бойцова «Омбудсманы для Университетов?». Правововедение. №4. 1994.
394
рассмотрения или пересмотра дела в соответствии с законом, принципами справедливости, таким образом, защищая права человека.
Принципиальное отличие института омбудсмана от других правовых средств защиты заключается в том, что в большинстве случаев омбудсман рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации. Он может выносить решение о человечности, справедливости, целесообразности действий государственных органов.
Так международный институт омбудсмана выделил четыре характеристики, которые должны быть присущи каждому омбудсмана в мире и которые характеризуют этот институт наилучшим образом. Это: справедливость, беспристрастность, эффективность и независимость.
Институт омбудсмана относится к высшим органам государства. Он независим при исполнении своих функций и располагает большими полномочиями в проведении расследований. Независимость - важнейшая черта института омбудсмана. Она обеспечивается тем, что в большинстве стран он избирается парламентом и отчитывается только перед ним. Более того, во многих странах порядок назначения омбудсмана таков, что он имеет дело с двумя различными составами парламента.
Омбудсман рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
При обнаружении нарушения прав человека и гражданина омбудсман вправе направить органу, допустившему нарушение прав личности, рекомендации по восстановлению справедливости. Результатом рассмотрения обращения и контрольных мероприятий, прежде всего, являются реализация прав граждан и исправление нарушений в деятельности государственной администрации. Главным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ работы. Он связан с непосредственным доступом населения к омбудсману и принципом бесплатного производства.
Поскольку омбудсман не обладает принудительной силой исполнения своих решений, многие считают, что ему не хватает властных рычагов. В настоящее время все омбудсмановские службы в
395
мире являются так называемыми «магистратурами убеждения», так как она использует лишь оружие гласности, критики и убеждения. Когда омбудсман находит нарушение прав гражданина, он отправляет рекомендацию о восстановлении нарушенного права органу, ответственному за нарушение. Чаще всего администрация прислушивается к данным рекомендациям, в первую очередь благодаря престижу, которым обладает омбудсман в большинстве стран мира. Как отмечает Бойцова, «Омбудсманы одерживают победы тогда, когда они в состоянии убедить своими доводами административные органы, оказать морально-правовое воздействие на администрацию».1 Сама «философия омбудсманства» предполагает, что благородная цель деятельности омбудсманов - устранение административного насилия, произвола и бессердечия - не может достигаться принудительными мерами. В большинстве стран они работают, во многом, на улучшение качества государственной службы, путем убеждения администрации в их ошибках и повышения правовой культуры и правового сознания.
В мире существует две основные модели омбудсмана -законодательная и исполнительная. Несмотря на то, что более распространено мнение, что существенной характеристикой омбудсмана является независимость его от исполнительной власти, многие государства учредили службы исполнительных омбудсманов, когда он назначается исполнительной властью и подотчете ей же. Во Франции, институт омбудсмана - это назначаемый исполнительной властью административный чиновник, на которого возлагается обязанность осуществлять посредничество между аппаратом управления и управляемыми. Таким же образом, ряд штатов США отказался от понимания омбудсмана как агента законодательной власти, установив омбудсмановские службы при губернаторах штатов либо предусмотрев подотчетность их исполнительным органам власти штатов. Исполнительные омбудсманы существуют также в Италии, Австралии, Канаде.
Законодательная    или    парламентская    модель   омбудсмана
считается классической. Первый в мире шведский омбудсман был, и
,   сейчас    остается,    парламентским    учреждением.    В    Российской
Федерации избрана именно парламентская модель Уполномоченного
по правам человека.
1 Бойцова В.В. «Службы защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт». М. 1996.
396
Кроме того, специалисты выделяют несколько моделей института парламентского омбудсмана в мире. Наряду с классической шведской моделью, где четыре парламентских омбудсмана наделены широкими полномочиями, в том числе контролировать судебные решения и выносить рекомендации ко всем органам власти, кроме парламента страны, существует, по крайней мере, еще две модели этого учреждения. Модель Парламентского Комиссара для Администрации Великобритании кардинально отличается от шведской модели, так как она была адаптирована к англоамериканской системе общего права. Парламентский Комиссар занимается не защитой прав человека, а улучшением качества государственной службы. Его главная цель не восстановление нарушенного права или интереса, а расследование обстоятельств дела и рекомендации государственному органу по улучшению его работы. Модель уполномоченного по правам человека Российской Федерации была создана по образцу польского Комиссара по правам человека (Commissioner on human rigts), учрежденного 1 января 1988 года - этот омбудсман занимается непосредственно правами человека. Так мы можем видеть эволюцию системы омбудсманства - от широких контрольных полномочий к заботе об улучшении государственной службы и затем к правам человека.
Надо отметить, что в последнее время создается все большее правозащитных омбудсманов. Как отметила первый уполномоченный по правам человека Польши Эва Лентовская, этот институт обладает уникальным свойством изменяться под правовую систему страны, которая его учреждает. Он заполняет пробелы, существующие в правовой системе, будь то качество государственной службы или права человека. В посткоммунистических странах институт омбудсмана пришелся очень кстати и заполнил существовавший недостаток государственных средств защиты прав человека. Все возрастающее значение и роль этого института во всем мире, а не только в посткоммунистических странах говорит о возрастающем внимании к правам человека как основной ценности человечества.
В 1994 году при Европейском Союзе был создан омбудсман Европейского Союза, юрисдикция которого построена по примеру англо-американской системы, и который занимается преимущественно контролем за работой органов Европейского Союза. Граждане ЕС могут подать заявления и жалобы на работу институтов Европейского Союза, если они считают, что те выполняют свои
397
функции недобросовестно и в результате нарушаются их права и интересы.
Также в мире существуют европейский и мировой Институты омбудсмана, занимающиеся изучением и обобщением практики работы омбудсманов в мире, работающие над общими стандартами их работы. В какой-то степени институты омбудсмана также стараются оградить данный пост от непрофессиональных и некомпетентных организаций, претендующих на данное имя.
В Европейский Институт омбудсмана входит более 170 европейских национальных и региональных омбудсманов. В 2002 году российский Уполномоченный был избран членом Совета Директоров Европейского Института омбудсмана.
История создания института омбудсмана в России.
В Советском Союзе «буржуазный» институт омбудсмана, как практически все западные правовые механизмы, всячески осуждался. В Большой Советской Энциклопедии по этому поводу написано следующее: «Омбудсман (от шведского ombudsman - представитель чьих-либо интересов), в буржуазных государствах лицо, уполномоченное конституцией или специальным законом контролировать деятельность правительств, учреждений, министерств и ведомств. В большинстве стран омбудсман действует формально от имени парламента по инициативе обратившихся к нему физических или юридических лиц. В большинстве стран его контроль очень ограничен...1
С течением времени, с происшедшими изменениями в общественной и правовой жизни, в общественном сознании, появилась и возросла уверенность в необходимости независимого органа, который рассматривал бы обращения граждан о нарушении их прав и свобод. Отдельные предложения по введению института омбудсмана в правовую систему России стали высказываться в конце 80-х - начале 90-х годов. Э.М. Аметистов в 1989 году сформулировал предложения об учреждении союзного омбудсмана в форме парламентского комитета, занимающегося разрешением жалоб. Н.Ю. , Хаманева неоднократно выносила на обсуждение научной общественности идею омбудсмана как ценную и неотложную задачу. В 1991-1992 годах она ставила вопрос об обсуждении возможности
Большая Советская Энциклопедия. Том 18. 1974. С. 392.
398
создания института омбудсмана в нашей стране, предлагая использовать парламентские механизмы контроля за соблюдением прав граждан.
В первоначальных вариантах российский омбудсман именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека. Парламентским Уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.1
В 1991 году Верховный Совет принял Декларацию Прав Человека и Гражданских Свобод. Этот документ впервые на законодательном уровне закреплял существование института омбудсмана в правовой системе и предусматривал его создание в России. «Парламентский контроль за соблюдением прав человека и гражданских свобод в РСФСР будет осуществляться парламентским Уполномоченным по правам человека» - гласил этот документ.
В Конституции Российской Федерации 1993 года институт омбудсмана или Уполномоченного по правам человека закреплен в статье 103 Конституции. Там зафиксировано положение, согласно которому Государственная Дума назначает Уполномоченного по правам человека. Хотя это единственное упоминание об институте парламентского правозащитника в Конституции Российской Федерации, введение данного механизма защиты прав человека в разряд конституционных является доказательством возросшего внимания к проблеме защиты прав человека в России, признания обществом важности роли человека во взаимоотношениях с государством.
Уже на начальной ступени существования данного механизма защиты прав человека в России он вызывал горячие споры, разногласия и дискуссии. На всех этапах - от конституционного закрепления данного института, и назначения Сергея Ковалева первым уполномоченным, до его снятия, принятия закона об Уполномоченном и назначения в 1998 году, после продолжавшейся более года поиска подходящей кандидатуры Олега Миронова, новым Уполномоченным - этот институт сопровождали трудности.
17 января 1994 года Государственная Дума назначила первого в России омбудсмана - Уполномоченного по правам человека Российской Федерации Сергея Ковалева. Как и введение самого
В.В. Бойцова, «Формирование института омбудсмана в России». Известия вузов: Правоведение. № 5-6. 1994.
399
института Уполномоченного, множество споров вызвала деятельность первого российского Уполномоченного по правам человека. Его действия получили горячее одобрение и признание одних и осуждение других. Высказывалось мнение, что он дискредитировал идею омбудсманства в России. Ковалева обвиняли в слишком активном занятии политикой. Вместе с тем есть совершенно противоположные оценки деятельности Сергей Ковалева в качестве Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. Авторы склонны согласиться с мнением, что причиной смещения Ковалева с должности стал именно тот тип поведения, к которому должны стремиться омбудсманы в любой стране мира - независимое, открытое и честное оповещение общественности о нарушениях прав человека.
Смысл создания и функционирования рассматриваемого института может быть оправдан только в том случае, когда критический настрой Уполномоченного, защита им прав граждан как самоценности, бескомпромиссно и без оглядки на пресловутую «целесообразность», должны рассматриваться как приоритетная задача в числе всех иных государственных задач. Ведь защита прав человека никогда не может быть чрезмерной. Она может быть только недостаточной. Государственному интересу должна соответствовать защита индивидуальных интересов, гражданских свобод и прав человека.
После долгого периода обсуждения и согласования, закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года, одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года и подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 года в седьмом чтении.
Сущность института Уполномоченного по правам
человека/омбудсмана.
Главная цель, преследуемая обществом и государством, при учреждении службы омбудсмана - это создание дополнительных гарантий против нарушения гражданских прав административными органами, бюрократического отношения к интересам индивида. В споре гражданина с администрацией омбудсман должен становиться на сторону гражданина, таким образом, ослабляя ощущение беззащитности человека перед бездушной системой органов и учреждений. Этот институт должен отличаться высокой степенью

открытости     и      публичности.      Он      призван     уравновешивать противоречивые интересы государственной власти и граждан страны.
Уполномоченный по правам человека дополняет существующие средства правовой защиты. Но, в отличие от них, он менее формален и имеет ряд других, не менее важных преимуществ. Суды связаны множеством формально-юридических требований и условий, они рассматривают дела по принципу законно - незаконно. Органы прокуратуры традиционно выступают как представители государства, и не всегда бывают беспристрастными. Уполномоченный по правам человека не в такой степени связан формальными рамками, и как уже подчеркивалось, может руководствоваться соображениями не только законности, но и своими представлениями о справедливости.
Еще одним преимуществом института Уполномоченного по правам человека является то, что заявление или жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной. Он является беспристрастным и квалифицированным органом, который действует неформально, безотлагательно, бесплатно.
Рекомендации Уполномоченного не обладают обязательной силой для органов государственной власти. На наш взгляд, эта черта является одной из значительных преимуществ института, а не его недостатком, как считают некоторые ученые.
Уполномоченный может рекомендовать и советовать органам государственной власти как исправить некорректную практику, так и с большим вниманием относиться к правам и интересам граждан. Выполнение или невыполнение рекомендации зависит непосредственно от критикуемого органа, давая ему возможность добровольно исправиться. Таким образом, не представляя никакой угрозы для независимости государственного органа, омбудсман развивает правовую культуру, сознательность и добрую волю среди государственных служащих министерств и ведомств. Вот как описывает свои взаимоотношения с государственными органами области Уполномоченный по правам человека в Саратовской области А Ландо: «В случае игнорирования рекомендаций и просьб Уполномоченного каким-либо чиновником, я заявляю об этом на заседании правительства области. Следующим шагом может стать «представление губернатору о служебном несоответствии какого-либо чиновника». Такая мера дважды применялась против министров
400
401
областного правительства. И оба, в конце концов, расстались с занимаемыми должностями».1
С точки зрения эффективности функционирования Уполномоченного, интересным представляется вопрос его независимости от государственной власти, и способы ее достижения. Для того чтобы Уполномоченный стоял выше экономических, политических и других интересов, согласно закону он не может являться депутатом государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели (ст. 11 Закона РФ, ст. 12 Закона РБ).
Гарантией независимости Уполномоченного является наделение его неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности.
Закон РФ об Уполномоченном по правам человека.
Согласно статье 1 Федерального конституционного закона РФ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», должность уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В 3 статье закона подчеркивается, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и
Совет Европы и Россия. Информационный бюллетень. Спец. выпуск. 2002. С. 50.
402
свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
В компетенцию Уполномоченного по правам человека входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Обязательным условием является предварительное рассмотрение обжалуемых решений, действий (бездействий) в судебном или административном порядке (Статья 16).
Уполномоченный не наделен правом рассмотрения жалоб на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Статья 12).

Кроме письменных жалоб, граждане могут обратиться непосредственно в приемную заявлений аппарата Уполномоченного в Москве. Граждане могут встретиться с Уполномоченным, работниками его аппарата, получить необходимые консультации по телефону.
В федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» существует временное условие, ограничивающее возможность подачи жалобы Уполномоченному. Согласно статье 17 заявление или жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. По закону жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. В законе не определена возможность подачи устной жалобы, но на практике уполномоченный не исключает принятие устных жалоб. Обязательным условием рассмотрения Уполномоченным жалобы является предшествующее рассмотрение обжалуемого решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке (Статья 16). Но рассмотрение дела судебным или административным органом может затянуться, и годичный срок подачи жалобы в этом случае будет трудно соблюсти.
403
Исходя из этого, на наш взгляд, необходимо расширить сроки, в течении которых обращения принимаются к рассмотрению. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:
1)         принять жалобу к рассмотрению;
2)         разъяснить     заявителю     средства,     которые     тот    вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3)          передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
4)         отказать в принятии жалобы к рассмотрению. Уполномоченный должен уведомить заявителя о решении принятом по его жалобе или заявлению в десятидневный срок. Уполномоченный также должен уведомить орган, действия или бездействие которого обжалуются. Отказ в принятии жалобу должен быть мотивирован, отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.
Уполномоченный вправе осуществлять проверку по собственной инициативе при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина, либо в случаях, имеющих особое общественное значение, либо в защиту интересов лиц умственно отсталых, престарелых, страдающих физическими или психическими недостатками, а также иных лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (Статья 21 Закона РФ).
Уполномоченный обладает широкими правами во время проведения расследований и проверок по жалобам, такими как право беспрепятственного посещения органов государственной власти, запрашивать и получать информацию от государственных органов, знакомиться с уголовными и гражданскими делами, проводить совместные проверки и так далее (Статья 23). Уполномоченный обязан предоставить органу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по вопросам, подлежащим выяснению, а также мотивировать свою позицию (Статья 25).
Уполномоченный направляет государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и свобод (Статья 27). Он также может направлять государственным органам свои замечания и
предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. Он также может обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального и регионального законодательства, восполнении пробелов в законодательстве (Статья 31).
Согласно статье 29 федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1)         обратиться  в  суд  с  заявлением  в  защиту  прав  и  свобод, нарушенных       решениями      или      действиями      (бездействием) государственного   органа.   Органа   местного   самоуправления   или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2)         обратиться    в    компетентные    государственные    органы    с ходатайством         о         возбуждении         дисциплинарного        или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного     лица,     в     решениях     или     действиях     которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3)         обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4)         изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить     протесты,     а    также     присутствовать     при     судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5)         обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой  на нарушение  конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Согласно закону, Уполномоченный ежегодно отчитывается перед Государственной Думой о результатах работы за истекший период. (В странах, где учрежден правительственный омбудсман, он отчитывается перед правительством. Частные специализированные омбудсманы, такие как омбудсманы банков и университетов, соответственно отчитываются перед советом директоров банков или ученым советом университета). В Российской Федерации ежегодный доклад Уполномоченного представляется на заседании Государственной Думы и публикуется для общественного пользования в газетах и юридических журналах. Известно, что во
404
405
многих странах омбудсманы озабочены преданием большей гласности своей работы и следовательно доведении своих докладов и отчетов о своей работе до широкой публики. Так, первый омбудсман Польши Эва Лентовская взяла за правило еженедельно вести колонку о своей деятельности в одной из центральных газет. Уполномоченный по правам человека в РФ кроме подробной и доступной интернет-страницы, с информацией о его деятельности и правозащитными документами,1 издает сборники документов2 и Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, с материалами о правах человека, формах и методах их защиты.
Кроме ежегодных докладов, омбудсман, в случае необходимости, составляет специальные доклады по той или иной теме. Так, за 1998-2000 года Уполномоченный по правам человека в РФ опубликовал специальные доклады «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами», «О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности», «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в РФ», «О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД РФ и уголовно-исполнительной системы Министерства Юстиции РФ». Также Уполномоченный прослеживает выполнение Россией обязательств пред Советом Европы, результатом этой деятельности явился доклад «О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы» (2002 г.).
Уполномоченный по правам человека в РФ самостоятельно утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях. В настоящее время численность сотрудников аппарата Уполномоченного - 200 человек. При Уполномоченном существует консультативный орган - Экспертный Совет, в состав которого входят ученые, квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, в том числе представители российских правозащитных организаций.
Практическая работа Уполномоченного по правам человека в РФ.
Деятельность Уполномоченного по правам человека хорошо иллюстрируется данными его очередного доклада в Государственной
www.ombudsman.gov ш
2  См.  Защита прав  человека.  Сборник документов   1998-2000   М.  Юридическая литература. 2001.
406
Думе. Проанализируем доклад за 1999 года с точки зрения его функций, полномочий и эффективности деятельности.
В адрес Уполномоченного и рабочего аппарата ежемесячно поступает около двух тысяч обращений и жалоб. В 1999 году поступило около 23 тысяч обращений и жалоб. Из них 31% касался гражданского права и жилищного законодательства, почти столько же по криминогенным проблемам. 14% обращений были вызваны трудовыми спорами и т.д.
Согласно данным, предоставленным в докладе, около 19% жалоб, принятых к рассмотрению, удовлетворяются. Уполномоченный подчеркивает, что это является европейским стандартом: «я общаюсь со своими коллегами, и, по их статистике где-то 14-18% поступивших к ним жалоб удовлетворяются».'
В 2000 году Уполномоченный рассмотрел около 25 тысяч обращений и жалоб. 45,8% всех полученных жалоб касались уголовной проблематики. 24,7% обращений было связано с вопросами гражданского права и жилищного законодательства, 10% обращений касались трудовых отношений, 6,2% - социальных и пенсионных проблем, 5,3%- нарушений в области конституционных процедур и административного права. Проблемы военнослужащих и членов их семей составили 4,3%, беженцев и вынужденных переселенцев - 1,5%, вопросам международного права было посвящено 1,6% всех обращений.2
Практика работы Уполномоченного показывает, что в случае обнаружения нарушения конституционных прав и свобод граждан, Уполномоченный составляет заключения на нарушение прав и свобод, которые впоследствии публикуются в прессе. Так, Уполномоченный составляет заключения на проекты законов и на действующие законы, которые, по его мнению, противоречат Конституции и международным обязательствам России, заключения на распоряжения и положения министерств и ведомств, и на нарушающую права граждан практику этих органов.
Второе направление деятельности Уполномоченного, после рассмотрения жалоб и заявлений граждан - это совершенствование законодательства РФ в области прав человека и приведение его в соответствие с европейскими стандартами.
; Вестник прав человека. № 1. 2000. С. 7.
" Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2000 год.
407
Значительные усилия Уполномоченного по правам человека в РФ были направлены на введение института гражданского контроля за соблюдением прав лиц, находящихся под стражей и осужденных. Эти меры, отвечающие интересам общества, считает Уполномоченный, приблизят Россию к выполнению рекомендаций Совета Европы по обращению с лицами, содержащимися под стражей и лишенными свободы.1 Введение института гражданского контроля, как и вообще расширение социального контроля в стране и гражданских инициатив, было бы движением в нужном направлении. Появление в местах лишения свободы гражданских лиц, посещение СИЗО, колоний и тюрем могло бы оздоровить обстановку в этих учреждениях.
Другой важнейшей функцией Уполномоченного является правовое образование, и не только правовое образование граждан, предоставление консультаций и рекомендаций нуждающимся лицам, но, в первую очередь правовое образование чиновников и государственных служащих. Вот как высказался на эту тему Уполномоченный по правам человека в Астраханской области В. Виноградов: «...зачастую некоторые чиновники осуществляют свою деятельность не с точки зрения интересов населения и отдельного гражданина, а с точки зрения того, как это выгодно, удобно, привычно им».2
Ему вторят столь же высокопоставленные государственные правозащитники: Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области М. Таранцев и Уполномоченный по правам человека в Саратовской области А. Ландо. Первый из них пишет: «...многие руководители государственных, правоохранительных органов весьма скептически относятся к правозащитной тематике, недопонимают важности соблюдения прав и свобод граждан, зафиксированных в основном законе страны. Как результат постоянные жалобы на действия государственных, муниципальных служащих, представителей силовых структур».3 Второй продолжает эту тему: «...государственные и муниципальные служащие, правоохранительные органы при принятии решений мало, когда руководствуются положениями основополагающих прав и свобод человека... указанные органы и лица чаще всего не несут
1  Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году. М. Юридическая литература. 2001. С. 99.
2 Совет Европы и Россия. Специальный выпуск. 2002. С. 43.
3 Там же. С. 44.
408
ответственности за нарушение прав и интересов граждан». Именно с этой проблемой федеральному и региональным уполномоченным по правам человека в России и предстоит бороться.
Противники учреждения служб уполномоченных ссылаются на то, что часто омбудсман исполняет роль «пересылочного пункта» жалоб и обращений граждан переправляя их судам, прокуратуре или другим министерствам и ведомствам по подведомственности. Это и правда временами является недостатком деятельности уполномоченного. Однако, полностью избежать этого нельзя, и, даже в случае, когда омбудсман пересылает жалобу или заявление в другой орган, он привлекает внимание государственных чиновников к той или иной проблеме или региону. Согласно мировой практике, омбудсман подчас выполняет роль посредника, промежуточного звена между гражданином и организацией ответственной за устранение нарушения. Это означает, что омбудсман не рассматривает заявление непосредственно, а просит какой то орган обратить внимание на проблему. В этой области значительно взаимное сотрудничество омбудсмана и органов прокуратуры. В виду этого, Уполномоченный по правам человека РФ заключил «Соглашение о формах взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и Генеральной прокуратуры РФ» в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан от 6 июля 1998 года.
Специализированные Уполномоченные.
В недавнее время Уполномоченный по правам человека в РФ Олег Миронов высказал предложение о введении специализированных уполномоченных, действующих в различных сферах общественной жизни, так называемой «деконцентрации на центральном уровне»: создание уполномоченных по военным делам, национальным вопросам, защите прав потребителей, охране частной жизни. Дискуссия по этой теме была поднята В.В. Бойцовой и В.А Карташкиным ранее. Бойцова высказывалась за создание специализированных уполномоченных, следуя примерам большинства зарубежных стран. В.А. Карташкин, не соглашаясь с ней, писал, что является нецелесообразным вводить уполномоченных по отдельным вопросам. Достаточно создать различные отделы - по национальным делам, охране частной жизни, защите прав потребителей и т.д.,
Там же. С. 48.
409
которые будут готовить соответствующие материалы для Уполномоченного.
Следует отменить, что во многих странах парламентский (или правительственный) уполномоченный обладает универсальной юрисдикцией (Польша, Франция). В то же время существуют парламентские специализированные уполномоченные, например, по здравоохранению, делам тюрем (Великобритания), делам детей и так далее. Наряду с государственными (парламентскими или правительственными) омбудсманами, существует большое количество частных омбудсманов, созданных различными службами -университетами, банками, страховыми компаниями, пенсионными фондами и т.д. - для улучшения качества их работы.
Несмотря на то, что на федеральном уровне специализированных уполномоченных еще не существует, регионы учреждают такие посты. Так, в 2002 году г. Москве, в соответствии с законом «Об Уполномоченном по правам ребенка в г. Москве» учрежден уполномоченный по правам ребенка. Согласно закону, приоритетами его деятельности является защита прав детей-сирот, детей, оставленных без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Большим опытом работы обладают, учрежденные ранее уполномоченные по правам ребенка в Волгограде, Новгороде, Калуге и других городах и регионах. В Уфимском педагогическом университете на протяжении ряда лет действует университетский омбудсман.
Уполномоченный по правам человека в регионах РФ.
При всей важности федеральных органов правозащитной деятельности и при всем значении федерального законодательства, наибольшее количество возникающих нарушений прав человека должно решаться на региональном уровне. В связи с этим, представляется важным исследовать учредить институты региональных уполномоченных по правам человека.
В настоящее время региональные Уполномоченные по правам человека существуют в 20 регионах страны. Учреждают Уполномоченных также и города. Так, рассматривается проект закона об Уполномоченном по правам человека в Москве.
Одной их первых институт Уполномоченного был учрежден в Республике Башкортостан. Закон Республики Башкортостан об «Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека»
410
был принят 29 апреля 1996 года. Статья 15 Закона гласит: «Уполномоченный рассматривает заявления и жалобы граждан Республики Башкортостан на нарушение или ненадлежащее соблюдение их прав и свобод действиями, бездействием или решениями органов государственной и местной власти и их должностных лиц.
Уполномоченный может принять к рассмотрению заявления и жалобы на действия или решения негосударственных организаций и их должностных лиц, если заявителями исчерпаны все предусмотренные законом возможности защиты своих прав».
Положение, изложенное в этой статье, на наш взгляд, способно ограничить возможности личности к обжалованию действий, нарушающих их права и свободы, так как требует исчерпания всех предусмотренных законом средств защиты.
Уполномоченный Республики Башкортостан по правам человека выступил с интересной инициативой. В число его помощников входят специальные региональные представители Уполномоченного в городах и районах республики. Они работают на добровольной основе и способствуют рассмотрению жалоб и заявлений граждан в районах республики, а также ведут мониторинг ситуации с правами человека в данном регионе.
В соответствии со статьей 39 Закона Уполномоченный вправе назначать доверенных представителей на общественных началах в городах и районах Республики Башкортостан. Это делается для осуществления большей осведомленности Уполномоченного о положении дел, касающихся прав человека в районах республики, о случаях нарушения прав человека на местах. Доверенные представители назначаются Уполномоченным по рекомендации представительных органов местной власти. При выполнении своих функций они наделены довольно широким кругом полномочий. При исполнении своих обязанностей и поручений Уполномоченного РБ по правам человека они независимы и неподотчетны никаким государственным органам и должностным лицам. Основными правами и обязанностями доверенных представителей являются:
анализ информации районной и городской прессы, содержащей факты массовых или грубых нарушений прав человека и гражданина на своей территории и информирование об этом Уполномоченного;
411
lllllll
ведение работы по правовому просвещению населения района, города по вопросам прав и свобод человека;
проведение проверок по фактам нарушений или несоблюдения прав и свобод граждан в районе, городе самостоятельно или в составе комиссий, а также по поручению Уполномоченного. По результатам проверок доверенные представители подготавливают сообщения Уполномоченному. Также они обязаны ежегодно представлять отчет о проделанной работе.
В 74 регионах республики были назначены доверенные представители Уполномоченного, чаще всего по 2 человека в регионе. Их общее количество - 143 человека.
Перспективы развития института Омбудсмана в РФ.
Как отмечет Уполномоченный по правам человека в РФ, «несмотря на общие цели институтов государственной защиты и наличие общих принципов стратегического подхода к решению стоящих пред ними задач, существует определенное качественное различие самих задач институтов омбудсмана западноевропейских и восточноевропейских стран. В странах переходного периода, там, где институт омбудсмана не имеет глубоких исторических традиций, вопрос повышения эффективности его работы лежит в области основания и упрочения этого института как такового, вплетения того образования в ткань формирующегося гражданского общества. Успешная работа института омбудсмана восточноевропейских стран, наверное, как нигде более зависит от личности самого омбудсмана, его умения сочетать организаторские способности, принципиальность защитника прав и свобод человека, смелость занимать последовательную, независимую, понятную каждому позицию».1
Проводя линию различий между восточноевропейскими и западноевропейскими омбудсманами немного дальше, мы хотели бы вновь сделать ударение на правозащитном аспекте работы восточноевропейских омбудсманов. Есть все основания полагать, что данное различие в юрисдикции омбудсманов сохранится.
Всероссийский Чрезвычайный Съезд в защиту прав человека, прошедший в Москве 20-21 января 2001 года, составил ряд интересных рекомендаций по поводу дальнейшего развития института
Уполномоченного   по   правам  человека   в  Российской   Федерации. Среди рекомендаций Съезда:
а)          наделение Уполномоченного правом принесения протестов по гражданским и уголовным делам и участия в надзорном рассмотрении дел судом;
б)         создание    института    представителей    Уполномоченного    в субъектах федерации. Кроме того, Съезд настаивал на учреждении должностей федеральных уполномоченных по правам детей и по правам военнослужащих.
Также Съезд видит необходимость в форсировании создания институтов уполномоченного по правам человека в регионах России.1 Сам Уполномоченный видит необходимость принятия федерального закона об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. № 2 2002. С. 75.
412
Правозащитник. Январь-март. 1-2001. С. 17.

<< | >>
Источник: Утяшев М.М., Утяшева Л.М.. Права  человека  в  современной  России:  Учебник для  ВУЗов  и средних учебных заведений. — Уфа: полиграфкомбинат,2003. — 616 с.. 2003

Еще по теме ТЕМА 26 ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.:

  1. 52. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
  2. Статья 322-1. Ознакомление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с гражданским делом
  3. 38. Институт Уполномоченного по правам человека в России.
  4. 35. ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РФ
  5. 55. Институт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге
  6. Права уполномоченного по правам человека при осуществлении контроля
  7. Уполномоченный по правам человека и его роль в соблюдении основных прав и свобод военнослужащих
  8. 29. КОНТРОЛЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПЕРСОНАЛА УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ
  9. 122. Институт муниципальной службы в Российской Федерации.
  10. 104. Институт мировых судей и его правовое регулирование в Российской Федерации.
  11. РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. Актуальные правовые вопросы в Российской Федерации на современном этапе Интернет-конференция Советника Президента Российской Федерации В.Ф. Яковлева (18 мая 2005 г.)
  13. Тема XI. Суды субъектов Российской Федерации
  14. Н.А. Власенко. Нормотворческая юридическая техника. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013г., 2013
  15. Невозвращение на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран (ст. 1 90 УК РФ)
  16. Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253 УК РФ)
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Социальное право России - Страховое право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -