1. Начало реформ

Попытки проведения радикальных реформ управления. В послевоенный период в стране сохранялась без каких-либо серьезных изменений та система государственного управления, которая сложилась в 30-е гг.

Между тем произошли существенные изменения как в положении СССР в мире, так и в его внутренней жизни. Советский Союз стал военной сверхдержавой, победителем во Второй мировой войне, обладателем ядерного оружия. Внутри страны нарастали противоречия между быстро развивавшимся промышленным сектором экономики, в особенности тяжелой промышленности, и сельским хозяйством. Послевоенные репрессии вызывали плохо скрываемое недовольство в среде партийной, государственной и военной элиты.

Смерть Сталина 5 марта 1953 г. повлекла за собой реформы различных сфер государственного управления. Эти события были предопределены существовавшей три десятилетия особой ролью Сталина как главы государства в партии. В новых условиях требовались иные организационно-управленческие подходы. Реформы затронули все важнейшие управленческие системы.

На совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР, собравшемся в Кремле в последние минуты жизни Сталина, состоялся передел власти в пользу представителей той части высшей партийно-государственной номенклатуры, которые выдвинулись в 30-е гг. Главой государства, Председателем Совета Министров, стал Г.М. Маленков. Его первыми заместителями стали Л.П. Берия, получивший одновременно пост министра внутренних дел, Н.А. Булганин, получивший пост военного министра, В.М. Молотов, вернувший себе после смерти Сталина пост министра иностранных дел, Л.М. Каганович. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР получил К.Е. Ворошилов.

Особая роль представителей «старой сталинской гвардии» была закреплена изменениями в составе Президиума ЦК КПСС. Вместо прежнего, утвержденного после XIX съезда КПСС численностью в 25 человек, новый насчитывал 11 членов и 4 кандидатов в члены Президиума. Членами Президиума стали Маленков, Берия. Молотов, Ворошилов, Хрущев, Булганин, Каганович, Микоян, Сабуров, Первухин. Кандидатами в члены Президиума - Шверник, Пономаренко, Мельников, Багиров. Секретарями ЦК стали С.Д. Игнатьев, П.Н. Поспелов, Н.Н. Шаталин.

Принципиальный характер имели попытки четко разграничить полномочия высших государственных и партийных учреждений. 14 марта - на девятый день после смерти Сталина — состоялся Пленум ЦК КПСС. На Пленуме было принято решение о нецелесообразности «совмещения функций Председателя Совета Министров СССР и секретаря ЦК КПСС». Глава Совета Министров Маленков, таким образом, не мог быть секретарем ЦК. Однако было бы преждевременно сделать отсюда вывод об ослаблении позиций Маленкова в руководстве. Следующими пунктами этого постановления было записано: «2. Председательствование на заседаниях Президиума ЦК КПСС возложить на тов. Г.М. Маленкова. 3. Руководство Секретариатом ЦК КПСС и Председательствование на заседаниях Секретариата ЦК КПСС возложить на секретаря ЦК КПСС тов. Хрущева Н.С.».

Будучи главой исполнительной власти, Г.М.Маленков одновременно возглавил деятельность высшего политического института страны — Президиума ЦК КПСС. Работой аппарата ЦК КПСС должен был руководить Н.С.Хрущев, ставший секретарем ЦК и членом Президиума ЦК КПСС. В отличие от своих коллег он не получил никаких государственных должностей. Вместе с тем очевидно, что Хрущев, секретарь КПСС, оказывался в подчиненном положении по отношению к Председателю Совета Министров СССР – Маленкову. На этом этапе истории управления в СССР влияние государственного аппарата было выше, чем аппарата ЦК КПСС. Специальным постановлением Совета Министров СССР были расширены права министров СССР.

Свидетельством начавшихся серьезных перемен в политическом руководстве стало изменение отношения к памяти Сталина. Пропаганда по инерции еще призывала навечно сохранить память о Сталине — генеральном вожде и учителе, великом продолжателе дела Маркса — Энгельса — Ленина. Однако уже на следующий день после похорон, 10 марта, Маленков, выступая на Президиуме ЦК КПСС, подверг критике советскую печать, потребовав обязательно «...прекратить политику культа личности». П.Н. Поспелову, секретарю ЦК по пропаганде, было поручено контролировать прессу, а Хрущеву следить за материалами о Сталине, которые собирались публиковать. Были решительно свернуты попытки создать музей Сталина, остановлено издание его собрания сочинений. Решением Президиума ЦК КПСС было запрещено нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.

Изменения в составе министерств и ведомств. Радикальные изменения были намечены и частично реализованы по отношению к министерствам и центральным ведомствам. Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств (количество министерств резко сократилось с 51, существовавших в 1952 г., до 25, образованных в 1953 г.). Оно затронуло главным образом связанные между собой отрасли оборонной промышленности и машиностроения. В Министерство машиностроения СССР вошли министерства: автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. В другое сохранившееся Министерство транспортного и тяжелого машиностроения вошли Министерство тяжелого машиностроения, транспортного машиностроения, строительного и дорожного машиностроения, судостроительной промышленности. Новое Министерство оборонной промышленности включило в себя два из нескольких оборонных министерств — вооружения и авиационной промышленности.

Пересмотр карательной политики. Уже в первые недели после смерти Сталина были проведены масштабные акции по прекращению политических репрессий, направленных прежде всего против представителей элиты. В первых числах апреля 1953 г. «дело врачей» было официально отменено, ответственность за незаконные аресты была возложена на прежнее руководство Министерства госбезопасности. За этим последовали оправдания репрессированных деятелей авиационной промышленности и командования ВВС, конструкторов артиллерийской техники, партийных работников, пострадавших по «Ленинградскому делу», деятелей «Еврейского антифашистского комитета» и др. Эти решения были тем более важны, что они давали представителям партийно-государственной элиты известную гарантию от практики повторения массовых репрессий в будущем.

Были приняты меры по возвращению на родину людей, «незаконно выселенных с территории Грузинской ССР» на основании решений Особого совещания МГБ СССР. По предложению Берии готовились также предложения в ЦК КПСС о положении немцев, граждан СССР, высланных в годы войны в спецпоселения.

Наряду с реабилитацией обвиненных по отдельным политическим процессам Берия предложил внести ряд изменений в существовавшую тогда судебную систему. Он выступил с инициативой ограничения полномочий внесудебного органа - Особого совещания, проведения амнистии в стране. Из 2,5 млн заключенных были амнистированы около 1 млн человек, осужденных на срок до 5 лет за должностные преступления, престарелых, женщин, имевших детей до 10 лет, несовершеннолетних, тяжелобольных.

Из состава МВД СССР был передан в гражданские министерства целый ряд предприятий и строек: Дальспецстрой на Колыме, спецуправление Енисейскстрой, Главное управление горно-металлургической промышленности и др. Это привело к прекращению существования «великих строек коммунизма», обеспеченных практически бесплатным трудом узников ГУЛАГа. Среди них - железные дороги Салехард - Игарка, Байкало-Амурская магистраль, Красноярск — Енисейск, тоннель, который должен был связать материк с островом Сахалин, многочисленные гидросооружения — от Главного Туркменского канала до Волго-Балтийского водного пути. Им же была предпринята попытка передать ГУЛАГ — исправительно-трудовые лагеря и колонии с лагерным аппаратом и военизированной охраной в ведение Министерства юстиции СССР.

В первые месяцы после смерти Сталина определилось соперничество между тремя лидерами - Маленковым, Хрущевым и Берией. За последним не было поддержки партийного и государственного аппаратов. Внутри самого МВД продолжалось соперничество между двумя частями аппарата, унаследованными от МВД и МГБ. В этой среде не пользовались поддержкой мероприятия Берии по прекращению прежней карательной практики. Другим раздражавшим фактом для номенклатуры были его настойчивые попытки повысить удельный вес представителей «коренной национальности» в органах управления союзных республик. Участие Берии в репрессиях против военных стало причиной плохо скрываемого недовольства в рядах генералитета. Кроме этого, действия Берии воспринимались его «соратниками по руководству» как потенциальная угроза. Есть свидетельства того, что Берия готовил компрометировавшие материалы против Маленкова и Хрущева.

26 июня 1953 г. Берия был арестован прямо на заседании Совмина СССР. Его осудили по ст. 58 «за измену Родине и действия в интересах иностранного капитала» и расстреляли.

Налоговые реформы в сельском хозяйстве. Одной из острейших проблем начала 50-х гг. была острая нехватка продовольствия. Послевоенная колхозная деревня потеряла миллионы своих тружеников на фронтах Великой Отечественной войны. Работа в колхозах оплачивалась плохо. Крестьяне жили за счет своих подсобных хозяйств, но эти хозяйства были обложены высокими налогами. Неэффективность колхозного производства и непомерные налоги на личные подсобные хозяйства приводили к острой нехватке продовольствия. Даже в Москве существовали проблемы с обеспечением населения самыми необходимыми продуктами — хлебом, картофелем, овощами.

На сентябрьском (1953) Пленуме ЦК КПСС были признаны серьезные проблемы в сельском хозяйстве. Пленум констатировал «нарушение в сельском хозяйстве принципа материальной заинтересованности работников в развитии производства». Он признал неоправданно высокими налоги, собиравшиеся с приусадебных участков, и указал на связь между этими налогами и снижением числа коров, свиней и овец в хозяйстве колхозников. В решениях Пленума были предусмотрены налоговые льготы, которые должны были способствовать восстановлению поголовья скота в подсобных хозяйствах. С колхозников, рабочих и служащих списывалась задолженность по обязательным поставкам продуктов животноводства.

Решения Пленума были оформлены соответствующими законами. В 1954 г. отменены налоги на владение коровами и свиньями, в 1958 г. - обязательные поставки продуктов сельского хозяйства с личных приусадебных участков колхозников, рабочих и служащих. Были значительно повышены закупочные цены на мясо, молоко, масло, зерновые. В период 1952-1958 гг. они выросли: на крупный рогатый скот - в 12 раз, на пшеницу — в 6 раз. Выросли и денежные доходы колхозников. Эти меры позволили несколько улучшить положение с продовольствием, способствовали развитию частного производства мяса, молока, овощей, молочных продуктов в крестьянских хозяйствах, непосредственно облегчили жизнь миллионов граждан СССР в городах и деревнях, создали благоприятные условия для ведения личного подсобного хозяйства по всей стране. Двенадцатого марта 1954 г. Маленков, выступая перед избирателями, сделал ряд важных заявлений. Он предложил изменить систему приоритетов в экономике и усилить финансирование легкой промышленности. Это означало попытку разорвать давнюю традицию преимущественного развития тяжелой промышленности, ее оборонных отраслей. Характеризуя международное положение страны, он заявил, что «Советское правительство стоит за дальнейшее ослабление международной напряженности, ... решительно выступает против политики холодной войны, ибо эта политика есть политика подготовки новой мировой бойни, которая при современных средствах войны означает гибель мировой цивилизации». Положение о том, что мировая война с применением ядерного оружия не будет иметь победителей и приведет к гибели человечества, было совершенно новым и противоречило военным доктринам, принятым в наиболее развитых странах мира о возможности победы в ядерной войне, в том числе и в СССР.

Эти шаги политического руководства, отождествлявшиеся в сознании широких слоев населения с деятельностью Маленкова, сделали его в 1953—1955 гг., пожалуй, самым популярным человеком в стране.

Нарастание противоречий между высшими эшелонами государственной и партийной ветвей власти. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Хрущевым и Маленковым, за которой скрывалось противостояние государственной и партийной частей аппарата управления.

Первый секретарь ЦК Хрущев с начала 1954 г. предложил свой вариант решения продовольственной проблемы в стране. Если меры Маленкова по снижению налогового гнета стимулировали развитие частных подсобных хозяйств, то Хрущев решил осуществить программу создания «агрогородов», рабочие которых должны были работать на государственных предприятиях — в совхозах. Другой его инициативой стало «освоение целинных и залежных земель» на востоке страны — в Казахстане, Западной Сибири, в Оренбургской, Курганской, Омской областях. Были вспаханы и засеяны 60 млн га земли, прежде использовавшиеся по преимуществу в качестве пастбищ. Многие тысячи людей переехали «на целину». Строились поселки, дороги, зернохранилища. После первых успешных лет земледельцы столкнулись с быстрым истощением почвы, с пыльными бурями. Потребовались специальные сельскохозяйственные технологии для ведения зернового хозяйства в таких условиях. Сельское хозяйство, которое за всю историю России и СССР всегда было источником инвестиций для государства, само превращалось в источник получения средств из бюджета, становилось дотационным.

Год за годом тема Сталина и участие его соратников в репрессиях все больше становились оружием в политической борьбе. Инициативу здесь захватил Хрущев, ставший из «просто» секретаря ЦК - Первым секретарем ЦК, раньше других понявший силу партийного аппарата. На январском Пленуме (1955) Хрущев обвинил Маленкова в организации «ленинградского дела». Благодаря этому Хрущеву удалось снять Маленкова с должности Председателя Совета Министров. На его место был назначен Н.А. Булганин. Первый секретарь ЦК Хрущев получил право вести заседания Президиума ЦК КПСС, большая часть которого состояла из заместителей Председателя Совмина и руководителей крупнейших министерств. Тем самым позиции партаппарата в системе управления страной укрепились.

В июле того же года объектом критики за прошлое, за следование в фарватере сталинской политики стал Молотов. Он был снят с поста министра иностранных дел и заменен Д.Т. Шепиловым, которого считали ближайшим помощником Хрущева. «Проблема Сталина» приобретала особый политический смысл и актуальность. И не Сталин в этот момент интересовал Первого секретаря ЦК КПСС Хрущева, а соратники Сталина и его, Хрущева, соперники. Впрочем, критика соратников была тайной. Однако логика политической борьбы требовала следующего шага — сказать об этом вслух. Борьба за власть толкнула Хрущева к его знаменитому выступлению на XX съезде. Заметим, что Хрущев выступал со своим «секретным докладом» перед делегатами съезда уже после официального окончания съезда. Люди, писавшие Хрущеву проект его доклада (секретарь ЦК Поспелов, заместитель председателя Комитета партийного контроля Комаров, секретарь ЦК Аристов и кандидат в члены Президиума ЦК Шверник), сделали все, чтобы свести вопрос о репрессиях ко временам 30-х гг. Виноватыми объявлялись Сталин и наркомы внутренних дел Ежов и Берия. Тщательно обходился вопрос об участии в репрессиях Маленкова, Молотова, Ворошилова, Кагановича и, конечно, самого Хрущева.

Редактируя и переделывая проект доклада, Хрущев сделал главными «антигероями» советской истории не только Сталина, Ежова и Берию, но и своих коллег по Президиуму ЦК Маленкова, Молотова, Кагановича. Он настоял на том, чтобы текст доклада прочитали во всех партийных организациях, во всех крупных предприятиях. Повсеместно стихийно начиналось обсуждение доклада. Люди пытались понять, почему стали возможны массовые репрессии, кто, кроме Сталина, ответствен за преступления недавнего прошлого, кто из тогдашних политиков должен был отвечать за это. По всей стране прокатились митинги студентов — от Иркутска и Томска до Ленинграда. В Грузии, где доклад был воспринят как нападки на великого грузина Сталина, 5-9 марта 1956 г. прокатились беспорядки в Абхазии, вылившиеся в столкновения грузин и мингрелов с русскими, армянами и абхазами. В Тбилиси пик беспорядков пришелся на 9—10 марта. «Секретный доклад» повлиял на «лагерь социализма», подтолкнул проявления массового недовольства в Польше и Венгрии.

Власть заметалась. От планов углубить критику «периода культа личности», провести летом специальный Пленум (с резко антисталинским докладом должен был выступить маршал Г.К. Жуков) перешли к постановлению ЦК 30 июня 1956 г. «О преодолении культа личности и его последствий», построенному по незамысловатому принципу: «с одной стороны» — великий революционер, «с другой стороны» — некоторые ошибки.

В этих условиях пошатнулись позиции и самого Хрущева. Он становился все более опасным для старых членов Президиума — Маленкова, Молотова, Ворошилова, Кагановича и др., последовательно выдавливая их из власти. Более молодых членов Президиума тревожила склонность Хрущева к авантюрам в управлении государством. Было и активное неприятие и опасение последствий антисталинской риторики Первого секретаря ЦК КПСС.

Противники Хрущева в Президиуме ЦК КПСС, являвшиеся в большинстве своем заместителями Председателя Совмина СССР, подготовили попытку его смещения с поста Первого секретаря ЦК КПСС 18 июня 1957 г. Неожиданно для Хрущева было собрано заседание Президиума. Большинство его членов - Маленков, Каганович, Ворошилов, Булганин, Первухин — потребовали отставки Хрущева. Однако Хрущеву удалось затянуть процедуру отставки. Аппарат ЦК КПСС вызвал в Москву первых секретарей обкомов партии и других членов ЦК КПСС. Генералитет во главе с маршалом Жуковым потребовал от членов Президиума немедленного созыва Пленума ЦК. 22—29 июня 1957 г. на Пленуме Хрущеву удалось заручиться поддержкой армии и местного партийного аппарата. Маршал Жуков, а следом за ним и сам Хрущев смогли убедить членов ЦК, что возвращение к власти Маленкова, Кагановича, Ворошилова — главных исполнителей, а часто и инициаторов репрессий — приведет к возобновлению террора и его жертвами могут стать секретари обкомов. Кроме того, осуществление планов заговорщиков - отменить пост Первого секретаря ЦК КПСС - могло привести к ликвидации постов первых секретарей обкомов.

Итогами неудавшегося заговора стало:

— повышение роли партийного аппарата, который на несколько десятилетий вперед подчинил себе государственный аппарат. Первый секретарь ЦК Хрущев стал в феврале 1958 г. Председателем Совмина СССР;

— отставка в октябре 1957 г. Жукова, обвиненного на Пленуме ЦК КПСС в «бонапартизме», игнорировании партийных органов. Отставка Жукова означала устранение армии из политической жизни страны и установление всевластия партийного аппарата;

— ослабление влияния таких ведомств, как Министерство внутренних дел, Министерство обороны, КГБ СССР; повысило роль отделов аппарата ЦК КПСС;

— установление в политической практике определенных гарантий для представителей высшего слоя партийно-государственной номенклатуры; отказ от применения в широких масштабах террора как способа управления.

Совнархозы. Попытка сократить число министерств, предпринятая весной 1953 г., оказалась неудачной. Их количество продолжало увеличиваться. В конце 1956 г. на декабрьском Пленуме ЦК КПСС обсуждалась проблема, как укрепить централизованное планирование промышленности, централизованный контроль над ней. Этот курс в руководстве КПСС связывался с деятельностью члена Президиума ЦК КПСС, первого заместителя Председателя Совмина СССР М.Г. Первухина. Однако к декабрю 1956 г. стало ясно, что составленный под его руководством амбициозный пятилетний план, принятый XX съездом КПСС, оказался нереалистичным.

В начале следующего, 1957 г. Н.С. Хрущев направил в Президиум ЦК КПСС записку «Об улучшении руководства промышленностью и строительством». Была создана комиссия, куда вошли члены Президиума, секретари ЦК, секретари обкомов партии, министры. Предложения Хрущева были вынесены на февральский (1957) Пленум ЦК. В высшей степени радикальные, они меняли весь прежний порядок управления промышленностью. «В соответствии с задачами дальнейшего развития народного хозяйства, — сообщалось в тезисах доклада Хрущева на Пленуме, — необходимо перенести центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам. В этих целях ... следует перейти от прежних ... форм управления через отраслевые министерства и ведомства к новым формам управления по территориальному принципу. Формой такого управления могут быть, например, советы народного хозяйства (совнархозы)». Предложения Пленума были утверждены в форме Закона «О дальнейшем совершенствовании организации промышленности и строительства» от 10 мая 1957 г. Верховным Советом СССР, узаконившим переход от вертикального управления — через министерства — к территориальному, через специально созданные совнархозы. Значительное число союзных ведомств упразднялось.

Ключевым звеном становились советы народного хозяйства экономических административных районов. Совнархоз - это, во-первых, территория, объединенная единством управления экономикой. Границы этой территории в Российской Федерации совпадали с автономными республиками, краями и областями. В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине - 11, в Казахстане - 9, Узбекистане — 4, по одному - во всех других союзных республиках. Во-вторых, совнархоз — это коллегиальный орган управления, руководивший комплексным развитием промышленности, которому подчинялись промышленные и строительные предприятия, хозяйственные учреждения, расположенные на этой территории. В структуре этого учреждения, кроме самого Совета народного хозяйства -руководящего органа — были еще производственно-отраслевые управления, создаваемые по отдельным отраслям промышленности, и функциональные отделы — транспорта, финансовый и некоторые другие. Централизованное управление оставалось только для наиболее наукоемких и важных отраслей военной промышленности. При этом по-прежнему осуществлялось централизованное планирование. Госплан СССР был не только сохранен, но и расширен.

Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными. Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории. Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов. Конечно, эти реформы вызвали негодование столичной бюрократии. Рушились складывавшаяся десятилетиями управленческая вертикаль наркоматов-министерств, а вместе с ней и рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива покинуть Москву, чтобы работать в совнархозах, была и нежелательной, и не слишком реальной — там были свои кандидаты на руководящие должности. В то же время местные партийные, хозяйственные элиты видели в ликвидации министерств расширение своих собственных возможностей. В выигрыше оказывались производственники. Непосредственно в руководство совета народного хозяйства входили председатель совнархоза, его заместители и начальники управлений и отделов совнархоза. В апреле I960 г. Совмин СССР принял постановление, по которому в состав руководства совнархозов входили также директора крупнейших предприятий и строек. Заметим, здесь не было представлено места партийному начальству обкомов партии. Конечно, связи между совнархозами и обкомами существовали, но они нормативно не предусматривались. Возникала ситуация, когда хозяйственники оказывались относительно самостоятельными по отношению к обкомам.

<< | >>
Источник: Р.Г. Пихоя. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ. Учебник. Издание 3-е, переработанное и дополненное. Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора Р.Г.Пихои. Москва - 2003. 2003

Еще по теме 1. Начало реформ:

  1. Начало трансформации римской цивитас в средиземноморскую державу. Реформы братьев Гракхов.
  2. 27. Аграрна політика і аграрна реформа України. Співвідношення замельної і аграрної реформи. Основні етапи аграрної реформи в Україні.
  3. 2. Реформы высших и центральных органов власти Реформа Сената
  4. 3.2 Земский собор 1648 года, принятие Соборного Уложения, государственные реформы и реформы областного управления.
  5. 3.2 Земский собор 1648 года, принятие Соборного Уложения, государственные реформы и реформы областного управления.
  6. § 2. Реформы первой половины и середины XVI в. Причины реформ. Духовные брожения в русском обществе к началу XVI в.
  7. 28.1. Аграрная реформа 1906 г. Аграрная реформа 1906 г. связывалась с именем главы правительства П.А. Столыпина. Ее проведение совпало с началом революции.
  8. Реформа
  9. Начало царствования Николая II
  10. КИТАИ: ПОЛИТИКА И РЕФОРМЫ
  11. 23.4. Судебная реформа.
  12. Начало кониа
  13. Структурная реформа  
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Социальное право России - Страховое право России - Трудовое право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -