Администрация при Екатерине II.

В первые годы царствования Екатерины II общий порядок администрации более или менее оставался тот же, какой был при Елизавете, разве с немногими изменениями. Современник Елизаветы и Екатерины, князь Михайло Михайлович Щербатов, известный сочинитель Истории Российской, следующим образом описывает главные центральные места управления в первые годы Екатерины II.

Первое и главное правительство есть Сенат. Он разделен на две части - одна в Петербурге, а другая в Москве; в Петербурге четыре департамента, а в Москве два.

Первый и пятый департаменты судят все дела государственные, касающиеся доходов и торговли, 2-й и 6-й департаменты судят все дела великороссийские апелляционные, вотчинные и юстицкие, а 3-й ведает те же дела по Малороссии, Лифляндии и Эстляндии и ему же подчинены все государственные строения, коммуникации и ученые дела, 4-й департамент судит все дела военные по Военной и Адмиралтейской Коллегиям. Каждый сенатор имеет право своим голосом остановить дело, и оно по увещанию прокурора идет в полное собрание всех департаментов, т.е. четырех в Петербурге и двух в Москве, полное же собрание производит в чины и определяет к должности. Ежели в полном собрании сенаторы не сойдутся во мнениях, тогда генерал-прокурор, сделав сперва предложение, покажет свои заключения и потом по несогласию сенаторов взносит дело к государю. В ведении же генерал-прокурора состоит вся сенатская канцелярия.

Второе правительство составляет Синод для управления делами духовными; в нем членами: архиереи, архимандриты и протопопы, по назначению государя. При Синоде состоит обер-прокурор, как посредствующее лицо между светской и духовной властью.

За Сенатом и Синодом следуют три главные коллегии, почти равные Сенату и Синоду.

1. Иностранная Коллегия; в ее ведении состоят все дела, касающиеся иностранных народов.
   Начальник и председатель этой коллегии - канцлер. Должность его состоит производить все дела, касающиеся до негоциации с чужеземными государствами; он дает наставления всем министрам (т.е. посланникам), ответствует на их реляции и докладывает непосредственно государю о всех делах, касающихся его департамента. В Иностранной же Коллегии хранится большая государственная печать, которой печатаются трактаты, грамоты и патенты. В ведении же этой коллегии состоит почтамт.
2. Адмиралтейская Коллегия имеет в своем ведении все касающееся морских сил; она имеет разные департаменты для разных снабжений флота, свой комиссариат, свою контору для строения, т.е. свою интендантскую, свою артиллерийскую, своего генерал-казначея. Начальники этих, департаментов называются экспедиторами и присутствуют в коллегии, как ее члены. Коллегия сама делает доклады государю о производстве в чины по морской службе и о всех важных делах своего ведомства.
3. Коллегия Военная; в ее ведении состоит управление всем сухопутным войском. Она имеет также свои департаменты: комиссариатский и провиантский; этой же Коллегии подчинен и артиллерийский корпус, хотя и имеет свое особое управление. Военная Коллегия относительно докладов государю пользуется теми же правами, как и Коллегия Адмиралтейская. Президенты всех этих трех коллегий непременно вместе со званием президента имеют звание сенатора и имеют чин генерал-фельдмаршала, а вице-президенты - чин генерал-аншефа, разумеется, кроме Иностранной Коллегии, где президентом канцлер, а вице-президентом - вицеканцлер. Впрочем, штата Иностранной Коллегии в то время, как писал Щербатов, еще не было положено, и вице-канцлеры иногда бывали президентами ее.

За этими главными центральными правительственными местами следовали коллегии второстепенные, до некоторой степени подчиненные Сенату. Эти коллегии следующие:

1. Камер-Коллегия находится в Москве и имеет свою контору в Петербурге. Она должна была собирать все сборы, кроме подушного, который отпускался прямо в Комиссариат, главный сбор этой коллегии был с винных откупов.
2. Юстиц-Коллегия в Москве.
   Она судит все дела криминальные и судные дела по апелляциям. На одной степени с этой коллегией стояла еще другая Юстиц-Коллегия для Лифляндских и Эстляндских дел и при общем департаменте для белорусских дел. Коллегия касательно Лифляндских и Эстляндских дел судит по их привилегиям и законам, а чего в их законах недостает, заимствует из шведских, любских и римских законов, как сие точно обозначено в тамошних привилегиях.
3. Камер-Коллегия Лифляндская и Курляндская для сбора казенных доходов с тамошних земель по их древним обычаям и законам, а в Финляндии и по шведским законам, так как сия область была присоединена к России от Швеции, с сохранением своих прежних прав и привилегий.
4. Вотчинная Коллегия. Она находится в Москве, и от нее один департамент в Петербурге: и как департамент, так и коллегия подсудны прямо Сенату. Сия коллегия судит все дела, касающиеся наследства и разных укреплений недвижимого имения, и для сего имеет архив всех писцовых старинных книг, записей, записку купчих, ввозных грамот и отказных и межевых книг, также и планов. Это важное государственное учреждение, весьма нужное для утверждения собственности и недвижимых имений, имеет много недостатков: 1)множество противоречащих законов, 2) недостаток законов в некоторых случаях и 3) беспорядок в архиве, который от многих пожаров отчасти истреблен, отчасти воровством расхищен и вообще находится под плохим смотрением.
5. Коммерц-Коллегия имеет попечение о пользе торговли; для этого она собирает все ведомости об отпускных и привозных товарах, судит по контрактам и по другим касающимся торговли делам, судит, по силе трактата, в торговых делах англичан, дает наставления и инструкции консулам и имеет с ними переписку. Учреждения сей коллегии по настоящему состоянию торговли довольно удовлетворительны. Коллегия сия состоит под апелляцией Сената.
6. Берг-Коллегия находится в Москве. В ведении ее состоят горные заводы в государстве, впрочем, не все, именно: от нее отделены Колывано-Воскресенские заводы и промысел цветных камней и мрамора.
   При Берг-Коллегии находится монетный департамент, обязанность которого разделять металлы и бить деньги. Департамент сей помещался в Петербурге в Петропавловской крепости. В ведении Берг-Коллегии состояло и Горное Училище.
7. Мануфактур-Коллегия. Коллегия сия по первоначальному учреждению Петром Великим имела обязанностью надзирать над всеми фабриками и мануфактурами и споспешествовать их распространению, но впоследствии отвлеклась от настоящего своего назначения и обратилась в Судный Приказ и Вотчинную Коллегию для фабрикантов и мануфактуристов; в ней начались суды и отыскивания имений. Наконец, при Екатерине II, с открытием свободных ремесел, когда по указу государыни каждый мог работать в своем доме, в деревнях по светлицам, Мануфактур-Коллегия совсем потеряла свое прежнее значение.
8. Коллегия Экономии, первоначально учрежденная Петром Великим и потом несколько раз закрывавшаяся и опять открывавшаяся, наконец снова была восстановлена Екатериной II указом от 12 мая 1763 года. Ей вверено управление и хозяйство во всех монастырских и архиерейских вотчинах и распоряжение доходами с их имений, которые будут оставаться за штатным содержанием архиереев и монастырей. Об этой Коллегии Щербатов говорит, что с передачей монастырских имений в ее ведение хозяйство в этих имениях пришло в крайний упадок; конские доходы, бывшие в некоторые имениях, совершенно разорились от худого смотрения, мельницы повалились, леса истреблены, пруды спущены, рыба распродана, самое земледелие потеряло многое от худого смотрения, многие поля поросли кустарником, а богатые монастырские хлебные магазины раскрадены и проданы за бесценок. И наконец, стараниями сей коллегии отняты на государя все церковные недвижимые имения.
9. Коллегия Медицинского Факультета. Она учреждена указом 12 ноября 1763 года. По указу эта коллегия разделялась на два департамента, именно на Коллегию докторского и лекарского искусства и на канцелярию, отправляющую всю экономию факультета. Коллегии сей даются все те преимущества, которые принадлежат и прочим коллегиям.
   Она имеет власть делать распоряжения, касающиеся врачевания во всей империи и распространения медицинской науки в государстве, а канцелярия подчинена только одному президенту коллегии. Штат коллегии состоит: из президента, который назначается из вельмож, из трех докторов медицины, одного штаб-лекаря, одного лекаря, одного оператора и одного ученого секретаря. В ведение этой коллегии поступали все доктора, лекари и аптекари в государстве, она их определяла к должностям и увольняла, также ведала все медицинские приходы и расходы и имела попечение о госпиталях и об обучении русских людей докторству, лекарству и аптекарству; она экзаменовала докторов, лекарей, операторов и аптекарей. Князь Щербатов об этой коллегии за свое время говорит, что она много теряла оттого, что президент в нее назначался не из докторов и не из ученых и что под ее ведением не было никакого медицинского училища, отчего между русскими медицина не распространялась и лишь только иностранцы и учившиеся в чужих краях получали дипломы от коллегии и назначались в должности докторов, лекарей и аптекарей.
10. Малороссийская Коллегия. Коллегия сия учреждена Екатериной II по указу от 10 ноября 1764 года. В этой коллегии президентом был малороссийский генерал-губернатор, а члены пополам из великороссийских и малороссийских чинов, именно: русских членов было 4, а малороссийских 3. Коллегия сия заменила для Малороссии гетманское управление и должна была судить во всем по малороссийским нравам. Князь Щербатов учреждение сей коллегии находит весьма мудрым и полезным, но замечает, что в его время в ней было много злоупотреблений.
11. Главный Магистрат. Эта коллегия, первоначально учрежденная Петром Великим, потом уничтоженная и потом опять возобновленная при Елизавете, существовала и при Екатерине II как главное и центральное учреждение суда и расправы для купцов и вообще посадских людей, имевшее в своем ведении все городские магистраты; она наблюдала, чтобы все торгующие купцы были записаны в гильдии и все мастеровые - в цехи, и судила все весельные дела и дела о банкротах.
    О Главном Магистрате за свое время князь Щербатов говорит: «Сие место, долженствующее быть защитою и подпорою купечества и мещанства, учинилось вертеп разбойников, где грабеж купцов и мещан и утесняют других подданных».

Кроме учреждений центрального управления, исчисленных у князя Щербатова, мы находим известия, в указе от 15 декабря 1763 г., о других центральных учреждениях, существовавших до Екатерины II и частью ею преобразованных, а частью уничтоженных, именно: к уничтоженным Екатериной II центральным учреждениям принадлежали: 1) Сибирский Приказ, 2) Печатная Контора, 3) Раскольничья Контора,

4. Розыскной Приказ, 5) Коммерц-Коллегии Комиссарство в Москве и 6) Тайная Канцелярия Преображенского Приказа. Оставленные, но преобразованные Екатериной прежние учреждения были: 1) Ревизион-Коллегия, 2) Штатс-Контора и ее конторы, 3) Соляная Контора с подведомственными ей местами, 4) Главная Полиция, 5) Ямская Канцелярия и ее конторы, 6) Банковые конторы для дворянства, 7) Судный Приказ,

8. Мастерская Оружейная Палата и 9) Канцелярия Конфискации и ее конторы.

Желая сколько-нибудь исправить неудовлетворительное состояние всех административных учреждений, Екатерина II в 1763 г. указом от 15 декабря назначила для всех этих учреждений новые определенные штаты с определенным жалованьем для каждого служащего. Из сих штатов мы видим, что для областного управления в то время существовали следующие учреждения:

1. В губерниях - Губернская Канцелярия, где председателем и главным начальником был губернатор и при нем два товарища, один прокурор, три секретаря, протоколист, регистратор, переводчик, архивариус и канцелярские служители разных разрядов в числе 28 человек.
2. В провинциях - Провинциальная Канцелярия, где главным начальником воевода и при нем один товарищ, один прокурор, два секретаря, протоколист, регистратор и 14 человек канцелярских служителей.
3. В уездных городах - Канцелярия уездного города, в ней начальником воевода и при нем товарищ, с приписью подьячий, переименованный по штату в секретари, и 11 человек канцелярских служителей. Таким образом, по порядку, заведенному еще до Екатерины и на первый раз утвержденному ею, областное управление было в руках воевод, губернаторов и их товарищей, которым были подчинены городовые магистраты.

Императрица Екатерина II, еще до радикального изменения прежнего порядка, явно неудовлетворительного, по признанию современников, пыталась исправить его разными частными преобразованиями и улучшениями. И для этого, еще прежде издания штатов, указом от З июля 1763 года учредила особую Розыскную Экспедицию, потом указом от 3 декабря того же года сделала преобразование в управлении Адмиралтейской Коллегии и ее контор; далее, по издании штатов, указом от 30 марта 1763 года дала новую инструкцию Камер-Коллегии.

Наконец, в 1766 году от 14 декабря Екатерина издала указ об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового уложения, которое бы охватило собою все законы для суда и управления. К этому делу она приступила с того, что повелела собрать депутатов со всего государства, которые бы представили свои соображения, каждый по своей части и по своей местности. Прежде всего велела выбрать и прислать депутатов от Сената, Синода и от всех коллегий и канцелярий, кроме губернских и воеводских. При выборе депутатов во всех правительственных учреждениях поступать по адмиралтейскому в баллотировании обычаю. Потом выбрать депутатов от городов и разных сословий, именно от каждого уезда, где губернии расписаны на уезды, где же уезды называются полками, рейсами или другим иным каким названием, то также и от этих, так называемых уездов, где есть дворянство - из каждого по одному депутату, от жителей (посадских) каждого города по одному депутату, от однодворцев каждой провинции - по одному депутату, от пахотных солдат и разных служб служилых людей, содержащих ландмилицию - по одному депутату от провинции, от государственных черносошных и ясашных крестьян - по депутату с каждой провинции, от некочующих разных в области нашей живущих народов, от каждого народа с каждой провинции - по одному депутату, от казацких войск и от войска запорожского потребное число депутатов, применяясь к их положению. Все же депутаты должны быть не менее 25 лет от роду каждый. Жалованье присланным депутатам в год производимо будет от казны: дворянам по 400 рублей, посадским по 122 рубля, прочим по 37 рублей. Преимущества депутатов: каждый депутат на всю жизнь, в какое бы прегрешение не впал: 1) свободен от смертной казни, 2) от пыток и

3. от телесного наказания.

Учрежденная в 1766 году Комиссия для сочинения проекта нового уложения по разным обстоятельствам, хотя и не могла привести к окончанию порученного ей дела и через некоторое время была распущена, тем не менее создание сей Комиссии, составленной из депутатов от всех сословий и из разных местностей, много способствовало к ближайшему ознакомлению правительства с современными нуждами государства, и не только дало средства с большей уверенностью приступать к необходимым в управлении реформам, но даже многие депутаты, участвовавшие в сей Комиссии, представили важные проекты необходимых преобразований, которыми правительство и успело воспользоваться по своему благоусмотрению. К числу таковых важных проектов принадлежит проект преобразования управления в губерниях и провинциях, которое впереди всех преобразований было на череде по крайней запутанности в делах областного управления, где на воеводской канцелярии лежало множество разнообразных дел: и казенные доходы, и счеты, и полиция, и суды - гражданский и уголовный. Проект этот 7 ноября 1775 года был издан императрицей Екатериной II под именем Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи, и за один прием ввел радикальную реформу в областном управлении, устроенном Петром Великим и его ближайшими преемниками.

В Учреждении о управлении губерниями, изданном Екатериной, главной задачей было постановлено отделить суд от администрации и каждому областному административному и судебному учреждению предписать определенные границы и правила, как исправлять возложенные на него обязанности, это для устранения запутанности в делах. А чтобы дела не накапливались в огромных количествах и чтобы не было медленности в делопроизводстве, для этого Учреждение о губерниях поставило себе другую задачу - по возможности раздробить губернии, так чтобы на каждую приходилось от 300 до 400 тысяч душ. Разрешением сих двух задач Учреждение о управлении губерниями вконец изменяло все порядки областного управления, устроенные Петром Великим и его ближайшими преемниками.

По управлению губерниями императрица Екатерина II назначила следующий штат административных и судебных присутственных мест.

1. Для целой губернии как центра областного управления: 1 ) Губернское или Наместническое Управление, где председателем был губернатор или наместник, и при ней два советника; 2) Палата Уголовного Суда, присутствие которой составляют: председатель, два советника и два асессора; 3) Палата Гражданского Суда, в которой также положены: председатель, два советника и два асессора; 4) Казенная Палата, где начальником вице-губернатор и при нем директор экономии, один советник, два асессора и губернский казначей; 5) Верхний Земский Суд, а по обширности губернии, ежели нужно будет, то и два таковых суда; в Верхнем Земском Суде - первый и второй председатель и 10 заседателей; 6) Губернский Магистрат, а где нужно будет и 2 таковых; в Губернском Магистрате два председателя и 6 заседателей; 7) Приказ Общественного Призрения, где председателем сам губернатор и при нем по два заседателя от Верхнего Земского Суда, от Губернского Магистрата и от Верхней Расправы, где в губернии таковая будет учреждена; 8) Совестный Суд, в котором председателем судья, а членами присутствия - по дворянским делам двое дворян, по городским - двое купцов, по расправным же - двое поселян;

9. Верхняя Расправа в тех губерниях, где в разных уездах будет от 10 до 30 тысяч однодворцев в одном уезде; в Верхней Расправе два председателя и 10 заседателей; 10) сверх того на каждую губернию определяется один губернский прокурор и один губернский стряпчий казенных дел и один губернский стряпчий уголовных дел, при Губернском Правлении и Палатах; также один прокурор и один стряпчий уголовных дел и один стряпчий казенных дел при Верхнем Земском Суде, и по столько же при Губернском Магистрате и при Верхней Расправе.

2. В уезды, на которые разделяется губерния, в каждый назначаются следующие присутственные места для суда и управления: 1) Уездный или Окружной Суд, где начальником уездный судья и при нем два заседателя; 2) при суде Дворянская Опека, где присутствуют уездный предводитель дворянства, уездный судья и его заседатели; 3) Нижний Земский Суд, где присутствуют земский исправник и 2 или 3 заседателя; 4) на каждый уезд сверх того назначены: один уездный казначей, один землемер, один доктор, один лекарь, два подлекаря и два лекарских ученика; 5) на каждый город определяется по одному городничему для заведования полицией города, кроме того, по городам и посадам остаются на прежнем основании старосты и судья словесного суда; 6) в каждом городе назначается Городовой Магистрат, где присутствуют 2 бургомистра и 4 ратмана, а в посадах вместо Магистратов назначаются Ратуши; 7) в каждом городе при Магистрате учреждается городовой Сиротский Суд, где председательствует городской голова и заседают два члена Магистрата и городовой староста; 8) в уездах, где живут в большом числе однодворцы, именно от 10 до 30 тысяч человек, в каждом учреждается особый суд под названием Нижняя расправа; в Нижней Расправе заседает расправный судья и 8 заседателей, из коих двое отсылаются для заседания в Нижнем Земском Суде и двое для заседания в Совестном Суде, по делам до их селения касающимся; 9) на каждый уезд назначается один уездный стряпчий.

Лица, назначаемые в разные должности губернских и уездных присутственных мест, в отношении назначения своего в должность разделяются на два разряда: лица одного разряда назначаются по определению от правительства и состоят в коронной службе, а лица другого разряда назначаются по выбору от самого общества и несут выборную службу.

КI разряду принадлежат: 1) губернатор, вице-губернатор, назначаемые самим государем; 2) председатели Палат и Верхнего Земского Суда избираются Сенатом и утверждаются высочайшим повелением; 3) советники и асессоры Губернского Правления и Палат определяются Сенатом;

4. директор экономии, губернский казначей, первый и второй председатели Губернского Магистрата и Верхней Расправы определяются по представлению Губернского Правления Сенатом; 5) судьи Совестного Суда определяются выбором каждого судебного места губернии и утверждаются губернатором; 6) уездный казначей определяется на три года по представлению Казенной Палаты государственным казначеем; 7) губернский и уездный землемеры определяются Сенатской Межевой Экспедицией; 8) уездный доктор и лекарь принимаются на службу губернатором по контракту; 9) городничий определяется Сенатом по представлению Губернского Правления; 10) расправный судья определяется Губернским Правлением из чиновных людей; 11) губернский прокурор и другие прокуроры и губернские стряпчие определяются Сенатом, а также Сенатом определяются стряпчие других губернских мест; 12) уездные стряпчие определяются Губернским Правлением.

Ко II разряду принадлежат: 1) уездные предводители дворянства, выбираемые дворянством уезда через каждые три года по баллам; 2) заседатели от дворянства в Верхнем Земском Суде, заседатели от дворянства в Уездном Суде и в Нижнем Земском выбираются дворянством через три года и утверждаются губернатором; 3) уездный судья и земский исправник также выбираются на три года дворянством и утверждаются губернатором; губернатор выбранных дворянством может и не утвердить, ежели найдет за кем из выборных какой явный порок; 4) по городам и посадам - городской голова, бургомистры и ратманы выбираются городским обществом через каждые три года по баллам; 5) старосты и судьи Словесного Суда выбираются тем же обществом каждый год по баллам; 6) заседатели Губернского Магистрата и Совестного Суда избираются губернским городом из купцов и мещан этого города через каждые три года по баллам и утверждаются губернатором, буде нет за ними явного порока; 7) заседатели Верхней и Нижней Расправы выбираются теми селениями, которые подведомы той Расправе; выбор делается на три года и представляется на утверждение к губернатору, который имеет право и не утвердить выбора, ежели за выбранным найдет явный порок.

Таким образом, по Учреждению для управления губерниями, вся администрация и суд были разделены между чинами, служащими по определению правительства и чинами, выбранными от общества, но с явным перевесом власти на сторону чинов, определенных правительством; притом же губернатор был полным хозяином губернии, мог утверждать выборы и не утверждать по своему усмотрению, указав на какой-либо порок выбранного. Но зато действительно судебные дела были отделены от административных, и при этом столько было наделано разных подразделений и ведомств, что учреждения Екатерины в этом отношении едва ли не превзошли распорядки Петра, и вскоре оказалось нужным уничтожить Нижние Надворные Суды, Верхние Земские и обе Расправы.

Введение Учреждения для управления губерниями повлекло за собой новое разделение губерний, и указом от 15 июня 1781 г. вся Россия была разделена на 40 губерний, из которых каждая подразделялась, согласно с Уложением, на уезды, а прежние провинции были окончательно отменены как несогласные с Учреждением о губерниях. В каждую губернию назначены губернаторы, а над двумя губерниями - генерал-губернаторы. В распределении губерний и уездов положено основанием число душ, именно: для губерний - от 300 тысяч до 400 тысяч, для уездов - от 20 до 30 тысяч душ.

За реформой областного управления мало-помалу последовала реформа и в центральном административном управлении, состоявшем из коллегий, - коллегии были уничтожены, а оставлены только Сенат и Синод. Уничтожение коллегий произошло в конце царствования Екатерины.

Вот в хронологическом порядке это уничтожение коллегий; 1) прежде всего уничтожена в 1779 г. Мануфактур- Коллегия; 2) в 1783 г. уничтожена Берг-Коллегия; 3) в 1784 г. Камер-Коллегия; 4) в 1786 г. Коллегия Экономии; 5) в том же 1786 г. были уничтожены Вотчинная и Малороссийская коллегии; 6) в 1788 г. отменена Ревизион-Коллегия; 7) в 1797 г. Коммерц-Коллегия. Остались при Екатерине II: Сенат, Синод, Коллегии - Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская и Медицинская, Главное Управление Училищ и Дирекция Государственного казначея. Все дела переходили к государыне через генерал-прокурора и секретаря самой государыни - начальника государевой канцелярии.