<<
>>

ГЛАВА 3. Местное управление в сер. XVI - XX веках.

Система местного управления представляет наибольшие трудности для рассмотрения, поскольку, во-первых, территория Российского государства формировалась на протяжении практически всей ее истории, включая даже XXI в.

и в ее состав входили регионы, лежащие не только в различных географических и климатических зонах, но даже и в пределах различных материков. Некоторые из этих территорий входили ранее в состав других государств, имели особый этнический, социальный состав, различные культурные и исторические традиции. Все это не могло не сказаться на специфике организации управления, но рассмотреть эти особенности не представляется возможным в пределах ограниченного по объему издания.

Во-вторых, с местным управлением связан целый ряд теоретических проблем, не до конца разрешенных в исторической науке. К их числу относится, прежде всего, проблема разграничения управления и самоуправления в России. Не вдаваясь в детальный анализ этого вопроса можно только констатировать, что четкая идентификация конкретных органов местного управления как органа управления и самоуправления чаще всего невозможна, в силу отсутствия принятых критериев разграничения этих понятий. А сам термин "самоуправление" входит в обиход только во второй половине XIX в., главным образом в научно-публицистической литературе. В законодательных актах все органы управления, которые сегодня относятся к сфере самоуправления, в дореволюционной России относились к элементам государственного управления.

Учитывая сказанное, мы будем рассматривать наиболее общие принципы и основания местного управления, отражая региональную специфику лишь по мере возможного. В отношении же управления и самоуправления неизбежно будет встречаться известная нечеткость и размытость формулировок, поскольку нам представляется невозможным использование подходов, получивших распространение в современной практике (хотя они появились еще в дореволюционный период), согласно которым самоуправление трактуется как одна из вариантов государственного управления.

На наш взгляд, существование двух терминов предполагает существование двух различных явлений. Поэтому при характеристике местного уровня мы будем чаще всего использовать термин "управление".

Кроме того, представляется затруднительным провести детальный анализ или сопоставление систем местного управления существовавших в других странах, поскольку для каждой из них потребовалось бы самостоятельное издание. Тем не менее, представляется необходимым отметить некоторые особенности, наиболее отчетливо проявившиеся в таких странах как Англия, Германия и Франция. Понятно, что эти черты также претерпевали определенную эволюцию, но здесь мы приводим только те, которые отмечались в начале XX в. как наиболее характерные, эталонные.

Английская система местного управления, пожалуй в наибольшей степени заслуживала названия самоуправления, так как судебные, административные и хозяйственные вопросы на местах решались местными жителями без прямого участия в этих процессах коронных чиновников. Источниками финансирования служили земские сборы, а основанием для участия в выборах органов местного самоуправления являлся факт платежа местных налогов. Для занятия должностей в системе местного самоуправления (как, в прочем, и для должностей от короны) требовался имущественный ценз, варьировавшийся в зависимости от занимаемой должности. Основными направлениями деятельности органов самоуправления являлись социальное призрение, строительство, содержание и строительство дорог, медицина. Связанные с ними вопросы (составление смет, раскладка местных налогов, расходование средств, назначение должностных лиц в исполнительных органах, наем и содержание служащих и др.) решались, как уже отмечалось, органами самоуправления самостоятельно. Мировые судьи, помимо собственно судебных дел решали и некоторые финансовые и административные вопросы по всем сферам управления - утверждение смет, отчетов о расходовании средств, рассмотрение жалоб о неправильном налогообложении и др.

Вместе с тем, вплоть до начала XX в.

значительная часть населения была лишена возможности участия деятельности органов самоуправления, в связи с уничтожением крестьянства как социального слоя и превращение его в пролетариев в ходе развития капитализма. Все права[55] (и соответственно - право участия в деятельности органов самоуправления) принадлежали либо собственникам недвижимого имущества, либо арендаторам этого имущества в городах и сельской местности. Конкретные формы организации местного управления с течением времени изменялись, в разное время ими были сходы домохозяев, собрания обывателей, приписанных к церковным приходам, съезды почетных и местных жителей, мировые судьи, назначаемые короной из крупных землевладельцев и др.

Во Франции система местного управления характеризовалась большей централизацией и большей ролью в местном управлении правительственной администрации. На наш взгляд, она была ближе к той системе местного управления, которая сформировалась в России. Местными административными единицами (департаментами, их частями) управляли префекты и суб-префекты, сельскими и городскими обществами - мэры, отдельными сельскими поселениями - полевые сторожа. Все эти должностные лица являлись агентами правительства, несмотря на то, что выбирались населением и главная задача их деятельности заключалась в обеспечении интересов государства, а не населения. Однако после Великой французской буржуазной революции на местах появились представительные советы из местных жителей, назначение которых заключалось в обеспечении интересов населения. Формировали они на основе всеобщего избирательного права, без каких-либо цензов (кроме возрастного). Имея право обсуждать широкий круг вопросов, они не могли принимать решения без его утверждения представителем правительственной администрации. Способ подоходного налогообложения при французской системе также имел свою специфику. Если в Англии размеры налогов определялись самим населением, то во Франции размер доходов определялся правительством на основе общего официального кадастра и устанавливался общегосударственный размер налога.

Местные власти могли добавить к нему местные налоги, исходя из установленной ими суммы необходимой для решения местных проблем, соотнесенной с платежеспособностью населения и установленной правительством нормы расходов. Для каждого налога установлен высший и низший размер. По данным А. Васильчикова[56], во второй половине XIX в. для постройки сельского моста стоимостью свыше 500 франков требовалось разрешение министра; на определение полевого сторожа или общественного пастуха требовалось утверждение мэра; список бедных просматривался префектом; сельский учитель определялся начальником департамента. Все должностные лица несли ответственность перед своим начальством и не могли быть преданы суду без согласия правительства.

Германское государство как единое целое возникает значительно позже английского и французского. При его создании в системе местного управления нашли отражение с одной стороны, элементы прежней феодальной организации, с другой - начинания, реализованные под влиянием английской и французской систем. Система местного управления строилась в германских государствах (прежде всего - в Пруссии) по сословному принципу - свое управление имели крестьяне, горожане и помещики. Город, сельское общество и помещичье хозяйство признавались низшими и не связанными друг с другом звеньями государственного управления. Владельцы дворянских имений при соответствующем имущественном цензе пользовались правом голоса "по праву". В пределах своего имения они осуществляли попечительские функции в отношении школ и училищ и возглавляли местную полицию. Крестьяне и землевладельцы-недворяне образовывали общины, во главе с выборными начальниками.

Городское сословие имело более широкие муниципальные права. Горожане избирали магистрат, бургмейстеров (бургомистров), могли организовывать особые собрания для обсуждения вопросов внутреннего управления. Земские органы управления были представлены окружными и областными собраниями также организованными по сословному принципу с подавляющим преобладанием дворянства[57].

Местная правительственная администрация была представлена ландратами, кандидатуры которых представлялись местными землевладельцами и утверждались коронной властью. Ландраты практически полностью подчиняли себе органы самоуправления с помощью губернских правлений и областных президентов, которые имели право утверждать или отклонять любые решения поместных, городских или общинных учреждений. В то же время на протяжении XIX в. в прусской системе государственного управления (в том числе и местного) явно прослеживалась тенденция к усилению бюрократизации, повышению роли чиновничества сопровождавшаяся усилением формальных начал в управлении (замещение должностей на конкурсной основе по результатам экзаменов).

Параллельно шло развитие различных частных (свободных) ассоциаций, организовывавшихся в различных сферах общественной жизни и постепенно заменявших государственные структуры в руководстве теми или иными отраслями управления. Так, социальное обеспечение в конце XIX - начале XX вв. контролировалась частными попечительствами и рабочими ассоциациями, в области медицины и образования наряду с существующими правительственными и общественными учреждениями начали действовать медицинские и учительские съезды, периодически созываемые в наиболее крупных городах. Все это способствовало ослабеванию и постепенному исчезновения старых сословных органов самоуправления.

Сопоставляя перечисленные системы местного управления (самоуправления) с российской, отметим только одну, наиболее принципиальную особенность, определившую характер развития системы местного управления в России - доминирование коллективных начал и неразвитость начала частного как в производственной деятельности, так и в сфере управления. Специфические условия русского государства сделали невозможным формирование характерного для европейской цивилизации феномена работающего собственника и, соответственно, препятствовали формированию представления о самоценности отдельно взятого индивида. Только как часть социального организма, отождествляемого с "землей" он мог реализовать свое предназначение. Для общинной организации сельского населения России характерными стали представления не о равенстве прав, а о равенстве обязанностей, повинностей, находивших выражение даже в начале XX в. (уравнительно-трудовое распределение земли - пункт аграрной программы партии эсеров, включенный в ленинский Декрет о земле). Среди рассмотренных систем местного управления многочисленное крестьянство существовало во второй половине XIX в. только во Франции, но в этой стране крестьянская община представляла собой территориальную единицу, тогда как России, особенно после отмены крепостного права она являлась формой поземельной организации крестьянского населения. Ее длительное существование позволило накопить огромный опыт отстаивания своих интересов, позволяло корректировать проводившиеся и реформы в местном управлении, адаптировать их к своим нуждам и потребностям.

3.1.

<< | >>
Источник: Зубов В.Е.. История государственного упрваления : учеб. пособие / В. Е. Зубов ; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2014. 2014

Еще по теме ГЛАВА 3. Местное управление в сер. XVI - XX веках.:

  1. Глава 1. Судьба Н. Я. Данилевского (школа жизни, наук и общений)
  2. Глава 2. Книга «Россия и Европа» – новое слово в историософии
  3. ОБ ИДЕЙНЫХ И СТИЛИСТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМАХ И МОТИВАХ ЛИТЕРАТУРНЫХ ПЕРЕДЕЛОК И ПОДДЕЛОК
  4. Все издания, предлагаемые в списке литературы, имеются в библиотеке БГУЭП.
  5. Планы курсовых работ и списки литературы
  6. Глава 11. Башкирские войны-восстания
  7. Примечани
  8. ДОКУМЕНТЫ 1892-1911 гг.
  9. Содержание
  10. ГЛАВА 3. Местное управление в сер. XVI - XX веках.
  11. Тема 3. Система государственною и местного управления в период Монголо-татарского ига и золотой орлы (ХІІІ-ХѴІ вв.)
  12. ГЛАВА III. ИСТОРИЯ ДРЕВНЕЙ ГРЕЦИИ
  13. ГЛАВА VII. ПОЗДНЕЕ СРЕДНЕВЕКОВЬЕ
  14. ГЛАВА X. СТРАНЫ ВОСТОКА В НОВОЕ ВРЕМЯ
  15. Глава 2. Польский вопрос и польские студии 1830-х–1850-х годов
  16. Глава 4. Польская тематика в литературе 1880-х–1890-х годов
  17. Глава 1. Основные модели церковно-государственных отношений. Особенности византийской модели. Правовая база церковногосударственных отношений.
  18. Развитие евразийского наследия Л.Н.Гумилева в конце XX века
  19. Глава IV. Ахейская Греция во II тысячелетии до н. э. Микенская цивилизация
  20. СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -