<<
>>

Местное управление во второй половине XVI - XVII веках.

К середине XVII в. организация местного управления сложившаяся в период феодальной раздробленности, перестала удовлетворять верховную власть и не соответствовала условиям завершения формирования централизованного государства.

Необходимость укрепления внутреннего единства страны, требовала, во-первых, унификации системы управления, выработки единых подходов к деятельности местных органов управления; во-вторых, требовалось создать систему этих органов, что выглядело далеко не простой задачей, поскольку московский великий князь не имел в своем окружении достаточно людей для того, чтобы обеспечить управление всеми присоединенными территориями; в-третьих, требовалось обеспечить в местном управлении интересы верховной власти. Существовавший институт наместников не обеспечивал решения этих задач, как и связанная с ним система кормлений. Первыми шагами с целью их изменения стали выдачи уставных грамот, в которых регламентировались размеры кормов и порядок их взимания, а позднее - попытки введения выборного начала - передача ведения судебных дел и финансовых вопросов в руки выборных из местного населения. В первую очередь из ведения кормленщиков были изъяты уголовные дела, затем вводятся так называемые "излюбленные головы" (судьи). Но наиболее радикальные шаги по изменению системы местного управления были предприняты в ходе губной и земской реформы, начала которых были разработаны в период правления Елены Глинской, а реализация осуществлена в период деятельности Избранной рады.

В ходе губной реформы на местах создаются судебные учреждения - губные избы во главе с выборными земскими старостами. Их создание существенно укрепляло позиции верховной власти, поскольку земские старосты избирались из среды дворян - социального слоя, неразрывно связанного с великокняжеской (царской) властью и заинтересованного в ее укреплении, поскольку от нее получали населенные крестьянами земли - как материальное обеспечение своей службы.

Кроме того, без поддержки монарха дворяне не могли выдержать конкуренции с крупными землевладельцами, переманивавшими крестьян из поместий в вотчины.

Используя материалы курса "история" сформулируйте отличия поместья от вотчины и объясните, почему крестьяне соглашались переселяться на вотчинные земли из поместий.

В введение земских старост переходил также контроль деятельности органов местного управления, созданных в ходе земской реформы Ивана IV. Исключение составляли районы черносошного землевладения, в которых деятельность земских органов управления находилась в ведении приказов. Во второй половине XVI в. губные учреждения становятся главными органами местного управления, к ним переходят не только судебные функции, но и составление кабальных книг, надзор за порядком в уездах.

Земская реформа осуществлялась в это же время и сопровождала отмену наместнического правления в общегосударственном масштабе. Функции наместников переходят к выборным местным властям в лице земских старост или "излюбленных голов", выбиравшихся из "лучших", т.е. наиболее зажиточных посадских людей и крестьян.

Являясь по механизму формирования органом самоуправления, губные и земские избы с течением времени все больше превращались в органы приказного управления. Служба в губных и земских учреждениях, оставаясь выборной и содержащейся на средства местного населения постепенно превращается из права, закрепленного в особых грамотах, полученных от верховной власти в повинность перед государством. Имели место случаи, когда губные дела поручались специальным должностным лицам, присланным из столицы, а губным старостам, наоборот, поручали дела, которые должна была осуществлять правительственная администрация (например, межевание земель). Юридически губные и земские структуры должны были существовать во всех частях государства, но на практике это требование выполнялось не везде, особенно в связи с быстрым развитием института воевод.

Его превращению в главный орган местного управления способствовало и развитие крепостного права, не позволявшее использовать начала самоуправления в обстановке, когда значительная часть населения превращалась в собственность землевладельцев. Кроме того, правительство нуждалось в органе местного управления, власть которого распространялась бы на все группы населения, а не только на тяглое.

Практика назначения воевод известна еще у древних славян и первоначально они имели только военные функции,

прекращавшиеся после окончания военных действий. В период феодальной раздробленности название воевод закрепилось за посадниками и наместниками, направлявшимися иногда в пограничные города вместе с войском. В русском централизованном государстве такие воеводы получили

название городовых (в отличие от ратных, командующих полками во время ведения военных действий). Но первоначально, до конца XVI в. они по-прежнему назначались преимущественно в окраинные пограничные города, особенно на вновь присоединенных территориях. Положение таких воевод и характер их власти мало отличался от власти прежних наместников. События Смутного времени, когда военные действия велись практически повсеместно, возникла

необходимость иметь военную администрацию не только в окраинных, но и во внутренних городах, что способствовало их повсеместному распространению. В XVII в. воевода становится ключевой фигурой местного управления, а выборные

учреждения превращаются в атрибут воеводской администрации.

Сравнивая воеводскую систему местного управления с наместнической, можно отметить как сходства, так и различия:

1. Назначение воевод, также как и наместников

осуществлялось по усмотрению царя, но проходило через приказ, в ведении которого находилось

воеводство.

2. Воеводы, также как и наместники, назначались из представителей феодальной аристократии и при назначении учитывались не столько способности,

сколько соответствие знатности рода статусу города в

который направлялось назначаемое лицо.

3. Должность воеводы входила в сферу государевой

службы и должна была обеспечиваться окладным жалованьем и доходами с поместья. Однако отношение к ней складывалось примерно такое же, как должности наместника, т.е. целью службы являлось повышение материального благосостояния назначенного лица[58].

К другим особенностям института воевод можно отнести следующие:

• в отличие от наместников воеводы должны были строить свою деятельность исходя из интересов государя, а не своих собственных;

• они находились в ином отношении к населению, по сравнению с наместниками;

• их деятельность имела минимальную регламентацию и недостаточно контролировалась приказной

администрацией;

• соединение в одних руках военного, финансового, полицейского и судебного управления.

• прямая связь с приказной администрацией вне зависимости от уровня воеводства.

Характеризуя эти особенности отметим, что воеводы, также

как и наместники должны были изыскивать новые

источники доходов, но если наместники использовали эти

доходы в свою пользу, то воеводы должны были (по крайней мере, номинально) использовать эти источники в интересах верховной власти, а не своих собственных, поборы с населения также должны были производиться не "на себя", а "на государя". Понятно, что проконтролировать характер использования полученных воеводами средств, на практике было весьма сложно.

Одним из способов решения проблемы стала практика посылки в один город двух, или даже трех воевод (один из них назывался старшим воеводой, а другие - его товарищами). При этом воеводам предписывалось вести дела совместно, но четкой иерархии и разделения дел между ними не было. Каждый из назначенных в город воевод напрямую подчинялся Москве и мог самостоятельно сноситься с приказом, в подчинении которого находился город, и доносить о злоупотреблениях, допущенных другим воеводой. По мере формирования разрядов, выстраивались некоторые формы подчинения городовых воевод разрядным (областным воеводам), но даже за воеводами малых городов, находившихся в определенном подчинении областных, сохранялась возможность по особо важным вопросам сноситься с Москвой напрямую.

Иные отношения с населением, в которых состоял воевода, также позволяли создать дополнительные механизмы контроля. С одной стороны, воевода осуществлял надзор за деятельностью приказных людей в уезде - старост, голов, приказчиков, но в то же время старостам, предписывалось "смотреть" за воеводою. Центральные власти пытались также ограничить компетенцию воевод в финансовых вопроса, поручая сбор таможенных и кабацких денег специальным головам и закрепляя в финансовой сфере за воеводами только надзорные функции. Однако, такой контроль нельзя было признать эффективным, поскольку воеводы, выступая первоначально в качестве надзорной инстанции за выборными губными и земскими учреждениями, постепенно подчинили их себе и превратились в начальников старост и целовальников, особенно в полицейской деятельности.

Большую независимость от воевод сохраняли таможенные головы, поскольку расчеты они должны были вести не с воеводой, а ежегодно в Москве. Руководством к сбору служили не распоряжения воевод, а уставные грамоты. Однако даже в этой сфере имелись значительные возможности для нарушений, поскольку некоторые таможенные сборы могли отдаваться на откуп и соответствующее распоряжение должен был принимать воевода.

Пресечь злоупотребления и повысить эффективность деятельности воевод центральная власть пыталась с помощью детальной регламентации их деятельности, которую предполагалось прописывать в наказах, выдаваемых приказом при отъезде воеводы на место службы. Однако, как оказалось, центральные учреждения имели весьма скудную информацию о положении дел на местах, в связи с чем регламентировать деятельность воевод таким путем оказалось невозможным. Выдававшиеся наказы составлялись по одному шаблону и очень мало отражали специфические задачи воевод в том или другом городе. Практически во всех наказах (возможно, даже, что и во всех, без исключения), встречается предписание решать те или иные вопросы "смотря по тамошнему делу", т.е. по обстановке.

Используя рекомендованные электронные ресурсы, или печатные подборки документов, ознакомьтесь с

содержанием наказов воеводам и сравните между собой наказы, относящиеся к различным годам (один из наказов за 1611 год) можно найти здесь: http ://www.vostlib .ru/istoriya- tatarii-v-materialah-i-dokumentah/materialy-i-dokumenty- 1371/2-prevrashenie-kazani- 1380/nakaz-misyuru-solovevu-

1382/__________________________________________________

Тем не менее, несмотря на такое обширное трактование пределов власти воевод, их деятельность, видимо,

недостаточно удовлетворяла правительство, поскольку в ряде случаев, на места направлялись специальные должностные лица - сыщики по губным делам, сыщики беглых, горододельцы, сборщики хлебного и денежного налога и др., решавшие дела, находившиеся в компетенции воевод.

В самом общем виде основные направления деятельности воевод могут быть определены следующим образом:

1) управление приказное;

2) управление военное;

3) управление казенное;

4) управление земское (полицейское).

Помимо этого, воеводы, особенно в начале XVII в., принимали участие в дипломатической деятельности, вступая в прямые контакты с соседними государствами. Позднее эти полномочия были сосредоточены в Посольском приказе, но воеводы принимали участие в их осуществлении, организуя прием и содержание послов, направлявшихся в столицу, или отъезжающих из нее. В пограничных городах воеводы к тому же должны были организовывать разведывательные мероприятия, направлять лазутчиков и информировать воевод городов, на которые ожидалось нападение о грозящей им опасности и осуществлять иные мероприятия. Так, в наказах Новгородским, Псковским, Торопецким и Великолуцким воеводам в конце XVII в. специально оговаривалась необходимость следить за полным написанием титула московского царя в челобитных, присылаемых из немецких городов. Воевода, после соответствующей проверки должен был направить их в Посольский приказ для рассмотрения. Более детально конкретные мероприятия, которые должен был осуществить воевода, рассмотрены в пособии "Сибирь в системе государственного управления России" (с.34- 42).

В этом же пособии на примере Сибири рассматривается деятельность других элементов системы местного управления - приказчиков пашенных крестьян, органов самоуправления (сохранявшихся на окраинах дольше, чем в центре страны, в том числе в среде служилых людей), таможенных голов, управление аборигенным населением и

др.

Здесь же мы ограничимся приведением схемы, на которой представлены обязанности уездного воеводы в Сибири XVII в. (рис.9.).

надзор за выбором и работой местного самоуправления

bgcolor=white>ссыльными
сыск беглых, надзор за
"прибор
гулящих в
крестьяне"

комплектование Уездный руководство
и руководство воевода приказчиками
штатом в волостях
приказной избы

приемка финансовой отчетности, денег, мехов

надзор за 'пашенным делом" солеварением

Руководство судом и расправой горожан

контроль сбора налогов и ясака суд по тяжким преступлениям

Обеспечение казенной монополии на пушнину командование гарнизоном города, оборона уезда

наблюдение за противопожарной безопастью в городе

сношения с разрядным центром и Москвой

Рисунок 9 Обязанности уездного воеводы в Сибири XVII в.

Характеризуя развитие местного управления необходимо упомянуть о некоторых особенностях развития российских городов и городского управления, особенно отчетливо

Приводится по изданию: Зубов В. Е. История государственного управления в России (в схемах). Часть I. — Новосибирск: СибАГС, 2004. - С. 41 (схема 34). В этом же пособии имеет смысл обратиться к схемам 32 и 33, отражающим организацию местного управления в Сибири XVII в. и приказно-воеводскую систему управления.

проявляющихся при сопоставлении российских городов с городами Западной Европы. Благоприятные в целом условия, в которых происходило развитие европейской цивилизации в эпоху средневековья способствовали тому, что европейский город примерно с XII в. получил значительную автономию от центральной власти, превратившись в некотором смысле в "государство в государстве". Выступая в качестве самостоятельной политической силы городские общины оказывали вначале действенную помощь верховной власти в деле централизации, участвуя в борьбе против власти сеньоров и папского Рима, а позже - содействуя ограничению королевской власти и развитию началам конституционализма.

Далее, необходимо отметить определенную преемственность в развитии европейских городов, связанную с существованием Римской империи. Вопрос о ее степени породил в свое время известную дискуссию, и обсуждение этого вопроса продолжается до настоящего времени. Подробно останавливаться на ее содержании мы не имеем возможности, но такое влияние выглядит бесспорным (хотя и противоречивым), как минимум для некоторых областей Европы.

Европейский город стал местом формирования базовых принципов буржуазного общества - здесь формируются идеи верховенства закона, разделения властей, утверждаются формы публичного права. Его военная, административная и финансовая организация становится своего рода эталоном, распространяясь на всю территорию государства.

В то же время развитие русских городов протекало в иных условиях. Постоянная внешняя угроза и преобладание деревянной застройки часто приводило к полному разрушению городов, что замедляло накопление ресурсов и усиливало зависимость города от центральной власти (выступавшей организатором обороны в пределах всего государства). Особенно сильное влияние на развитие города оказало монгольское нашествие, в результате которого не

только было уничтожено множество городов, но и возникла ситуация, препятствовавшая их подъему. Этому препятствовал, во-первых, постоянный отток средств в период монголо-татарского ига, шедших на уплату ордынского "выхода", а также резкое изменение баланса сил в обществе в пользу князя. Если раньше города имели отстаивать свои права и привилегии, поскольку располагали (также как и европейские) собственными военными силами (классический пример - Новгородская республика и некоторые западные города, управление которыми строилось на основе Магдебургского права), то в период монгольского ига князь, управлявший на основе ханского ярлыка, получил явный перевес, поскольку мог привести непокорный город к повиновению с помощью монгольских войск. Препятствием к развитию самостоятельности русских городов стало и развитие крепостного права, которое было распространено и на города, где раскладка повинностей осуществлялась на весь город, в результате чего возникала система круговой поруки и жители не могли свободно менять место жительства, поскольку остающиеся должны были нести "государево тягло" и за выбывших из состава общины. Некоторые изменения, как указано выше, происходили в период реформ Ивана Грозного, но дальнейший ход развития привел к тому, что даже выборные структуры в городах являлись органами правительственной администрации, а не самоуправления и ориентировались в большей степени на удовлетворение запросов правительства.

<< | >>
Источник: Зубов В.Е.. История государственного упрваления : учеб. пособие / В. Е. Зубов ; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2014. 2014

Еще по теме Местное управление во второй половине XVI - XVII веках.:

  1.   ПРАКТИЧЕСКАЯ ФИЛОСОФИЯ ГЕГЕЛЯ  
  2. ТЮРГО Его ученая и административная деятельность или начало преобразований во Франции XVIII века.
  3. 2.6. Русское законодательство второй половины 19 века о процессуальных формах заключения брака.
  4. §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа
  5. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  6. Тема 4. Высшие органы власти и управления
  7. Вопросы для подготовки к экзамену
  8. ПРЕДИСЛОВИЕ
  9. Мы изложим здесь несколько замечаний об известных нам собраниях местных адатов в древнее время, а затем скажем о сборниках, составленных в 40-х и последующих годах под руководством местного Горского управления.
  10. Причины профессионального нищенства, его виды и формы на рубеже ХІХ-ХХ веков
  11. ГЛАВА 3. Местное управление в сер. XVI - XX веках.
  12. Тема 3. Система государственною и местного управления в период Монголо-татарского ига и золотой орлы (ХІІІ-ХѴІ вв.)
  13. Междуречье
  14. Двоякий урок Венеции
  15. На путик британской оккупации Египта: от открытия Суэцкого канала к восстанию Араби (1869 – 1882 гг.)
  16. ФЕОДАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ПОЛЬШИ
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -