Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Организация губернского управления

В эпоху абсолютизма Россия вступила со старой системой местного управления, ключевой фигурой которой оставались воеводы. Даже после начала губернской реформы власть городах оставалась по-прежнему в руках воевод, переименованных в комендантов и обер-комендантов.

Однако реформы, проведенные в других областях жизни потребовали более существенной реорганизации местного управления. Первым крупным преобразованием в этой сфере стала губернская реформа Петра I, изменившая прежнее деление на области (разряды).

Необходимость проведения реформы диктовалась прежде всего военными соображениями. Переход к регулярной армии и изменение порядка ее комплектования, необходимость расквартирования и содержания расквартированных полков ставили новые задачи перед местной администрацией, к выполнению которых она, в прежней ее форме, не была готова. К этому следует добавить и реформу налогообложения, введение подушной подати, которая должна была расходоваться на содержание армии и флота также ставили новые задачи по организации ее сбора и распределения перед местным управлением.

Создание губерний, основываясь на дате, зафиксированной в Полном собрании законов Российской империи, обычно относят к 1708 г., однако эту дату нельзя признать вполне достоверной[59].

0

Термин "губернатор" появился задолго до официальной даты начала губернской реформы. Впервые так был назван архангельский воевода Апраксин еще в 1694 г. Известный деятель петровского времени Меньшиков был назначен губернатором Петербурга в 1703 г., а в 1704-1705 гг. он стал главой Ингерманландской "губернии". В том же 1704 году титул киевского губернатора получает князь Голицын.

Первым шагом стало создание восьми губерний: Ингерманландской (с 1710 г. — Петербургской), Московской, Киевской, Смоленской, Архангельской, Казанской, Азовской и Сибирской. Во главе каждой из них были поставлены

губернаторы, являвшиеся личными представителями монарха, но находившиеся под контролем Сената. При каждом из них действовала губернская канцелярия, в которой работали

подьячие, позднее - канцеляристы, копиисты, протоколисты и др. В связи с продолжением губернской реформы, состав канцелярии менялся вплоть до середины 20-х гг. XIX в.

Создание губерний произошло раньше реформы центрального управления, в связи с чем остро встала проблема

взаимодействия местного и высшего уровня управления. Первоначально для ее решения был создан институт комиссаров, которых губернии направляли в Сенат "для спроса и принимания указов" (см. раздел 1.2 о создании сената). Однако общая неупорядоченность деятельности государственных учреждений (прежде всего в финансовой сфере - в связи с постоянным ростом расходов и несоблюдением высшей властью собственных распоряжений по этим вопросам), заставили не только обратиться к реформе центрального управления, но и к продолжению реформы

местного.

На местном уровне, также как и на центральном, Петр

предполагал использовать коллегиальные начала, для чего предполагал создать рядом с губернатором совет из "губернских персон" - обер-коменданта, обер-комиссара, обер- провиантмейстера и ландрихтера, однако повсеместно была введена только должность обер-коменданта.

Кроме них, создавались выборные коллегии ландратов[60], позаимствованные, вероятно, в Прибалтике. Их состав формировался из местных дворян и насчитывал в крупных городах - 12 человек, в средних - 10 и в малых - 8.

Губернская реформа в ее первоначальном варианте проводилось очень поспешно, в связи с необходимостью скорейшего обеспечения потребностей армии, губернии получились большими по размеру и трудноуправляемыми, поскольку при приписке городов к губернскому центру не учитывались экономические и исторически сложившиеся связи между регионами. Это предопределило новые преобразования, начавшиеся практически сразу же после создания губерний и продолжались практически непрерывно. Одним из первых мероприятий стало разделение губерний на доли, руководство которыми поручалось обер-комендантам и комендантам, а в городах, где не было военных гарнизонов[61] - ландратам, которым придавался соответствующий штат работников - 4 подьячих и 12 рассыльщиков.

Указом 28 января 1715 г. в административные и судебные функции комендантов были переданы ландратам и сохранялись за ними до создания провинций в 1719 году. В городах, где не отсутствовали военные гарнизоны, должности комендантов и обер-комендантов упразднялись, а в городах с гарнизонами — их функции сводились к общему командованию войсками. Ландраты были обязаны один раз в год отчитываться перед губернатором, в другое время он не мог вмешиваться в их дела за исключением экстраординарных случаев.

Непосредственная власть ландратов распространялась на сельское население. В отношении городского они должны были действовать через выборных земских бурмистров. Однако институт ландратов не получил повсеместного распространения (поскольку они должны были избираться дворянством) и степень его изученности недостаточна.

Изменения в организации управления губерниями происходят практически непрерывно и зачастую меняются, не успев вступить в силу. Так, не было осуществлено введение новой номенклатуры должностей, заимстованной в Швеции. и

предусмотренной указом 1718 г.[62]. Мотивировкой отказа послужило утверждение Петра I, что "ис крестьянства умных людей нет" (они должны были участвовать в управлении низшей единицей, предусмотренной указом - кирхшпилем). Следующим шагом в развитии местного управления, стало разделение губерний на провинции, которое обычно называют второй областной реформой Петра I.

Строго говоря, это мероприятие можно назвать "следующим" шагом с известной долей условности, так как деление на провинции появляется намного раньше деления на губернии. Однако полной ясности в этом вопросе нет. Возможно, что первоначально деление на провинции вводилось не повсеместно и было связано, главным образом, с торговыми делами. Известная дата такого разделения - 1719 г. может быть принята только с некоторыми уточнениями: ее можно считать датой повсеместного введения провинций, хотя такая единица появляется значительно раньше (в 1699 г.) и существовала в различных вариантах.

В 1719 г. все губернии были разделены на провинции, которые с течением времени превратились в основные звенья местного управления, хотя провинции, созданные Петром I, просуществовали всего восемь лет - до начала 1727 года. Реформа, с одной стороны, придавала большую стройность системе местного управления, отменяя деление на доли и вводя, помимо губернии, новые единицы - провинцию и дистрикт. Кроме того, в ней, также, как и в протекавшей фактически параллельно реформе центральных учреждений (см. раздел 2.2), усиливалась дифференциация управления между отдельными лицами, разделялись судебные функции и

общеадминистративные. Во главе провинций были поставлены воеводы, подчиненные Сенату и коллегиям. В тех городах, которые одновременно являлись прежними губернскими центрами, они сохраняли звания губернаторов и генерал- губернаторов.

Согласно инструкции 1719 г. провинциальный воевода осуществлял общий надзор за ходом провинциального

управления, заботился о безопасности и благосостоянии края. Важной функцией становился надзор за соблюдением законов всеми органами управления, в том числе прямо ему не подчинявшимися.

Финансовая сторона деятельности провинциального звена управления находилась в руках камерира, отвечающего за казенные сборы и имущество, для чего создавалось специальное, подчиненное ему учреждение - земская контора. Рентмейстер отвечал за работу провинциального казначейства, провиантмейстер - хлебными магазинами, т.е. натуральной составляющей казенных сборов.

Нижним звеном управления становились земские комиссары, действующие в дистриктах.

Наконец, следует упомянуть и об идее создания местных отделений коллегий. При рассмотрении центрального управления отмечалось, что в полной мере ее реализовать не удалось, но, тем не менее, помимо указанных финансовых коллегий, законченную структуру получила система городского управления (магистраты, замыкавшиеся на Главный магистрат); дворцовое, в лице приказчиков дворцовых вотчин, подчиненных дворцовому приказу; лесное, представлявшее особое подразделение адмиралтейств-коллегии, возглавляемый вальдмейстером которому на местах подчинялись унтер- вальдмейстеры и их служители - лесные надзиратели; органы надзора - фискалы во главе с обер-, а потом - генерал-фискалом и сменившие их прокуроры. Планировалось также создание особого, горного управления, в связи с чем губернаторам и воеводам предписывалось не вмешиваться в "рудокопные дела", за исключением случаев, когда такое вмешательство будет инициировано берг-коллегией или ее служителями[63].

Используя шведскую систему местного управления Петр I вводит разделение провинции на дистрикты, каждый из которых должен был включать около двух тысяч тяглых дворов по переписи 1678 года, т.е. больше, чем в Швеции[64]. Число дистриктов также было различным и зависело от плотности населения и размеров провинции. Так, в угличской провинции было 4 дистрикта, тульской - 7, московской - 19. Соотношение со старым делением на уезды не может быть прослежено, поскольку прежнее деление на уезды уже было нарушено разделением на доли. В некоторых случаях территория прежнего уезда делилась на несколько дистриктов с разделением последних на станы; иногда, наоборот, два (а в отдельных случаях даже три) небольших по размерам уезда соединялись в один дистрикт; наконец, значительное число уездов территориально совпадало с дистриктом.

Провинции (соответствующие шведским ландсгевдинствам) также получали большие размеры. Существенную роль здесь сыграли соображения экономии бюджетных средств, хотя она и сопровождалась падением эффективности управления в более крупных административных единицах. Тем не менее, новая система представляла собой шаг вперед, поскольку провинции и дистрикты по размерам были меньше губерний и долей. Достаточно сказать, что вместо 10 губерний (к 1715 году) было образовано 50 провинций, не включая сюда городов, приписанных к адмиралтейству.

В рамках новой системы существенно изменился порядок взаимоотношений структурных единиц — провинциальное звено становилось более независимым от губернской

администрации. Иерархическая подчиненность губернаторам сохранялась только по вопросам рекрутской повинности,

дворянских смотров и в судебной сфере, поскольку губернатор являлся президентом надворного суда, низшей инстанцией

которого (с 1722 г. и не во всех губерниях) являлся суд

провинциальный. В остальных вопросах текущего управления провинциальные воеводы подчинялись коллегиям и сенату.

На практике, однако наблюдалось вмешательство губернаторов в компетенцию провинциальных воевод, избежать которого не представлялось возможным, поскольку за губернатором сохранялась ответственность за обеспечение установленных сборов и представление всей необходимой документации в пределах губернии, хотя его власть теперь ограничивалась провинцией губернского центра. К тому же отношения коллегий и провинций часто строились через губернское звено. Губернские комиссары, направлявшиеся из губерний в коллегии и постоянно там присутствовавшие, служили передаточным звеном не только для губернской, но и для провинциальной администрации, хотя бумаги, предназначенные для провинций, направлялись ими в губернский центр. Однако провинциальные воеводы предпочитали взаимодействовать с коллегиями и сенатом напрямую, минуя губернскую администрацию.

Главным образом, взаимодействие происходило с камер- коллегией, поскольку финансовые интересы являлись приоритетными в деятельности местных учреждений, что обусловливалось потребностями снабжения и обеспечения действующей армии и расквартированных по губерниям полков. Финансовая часть, согласно действующим документам, должна была распределяться между несколькими должностными лицами - камерирами, рентмейстерами и земскими комиссарами, провинциальный воевода должен был осуществлять общий надзор за их деятельностью. В действительности же воевода не ограничивался функциями надзора, а принимал активное участие в финансовом управлении, зачастую игнорируя мнение камерира, но чаще всего - действуя совместно с ним.

После создания дистриктов эти задачи ложатся на ключевую фигуру в низовом звене управления - земского комиссара возглавлявшего управление дистриктом. В развитии этого звена местного управления можно выделить два этапа - с 1719 по 1724 г., когда земский комиссар бессрочно назначался камер- коллегией и фактически являлся представителем центрального ведомства на местах, подчиняясь прежде всего камериру (впрочем, имели место случаи, когда камер-коллегия, испытывая дефицит свободных кадров для замещения вакансий, делегировала назначение земских комиссаров провинциальным властям с утверждением камер-коллегией).

Второй этап начинается с 1724 г., когда параллельно с назначаемыми, появляются "комиссары от земли" - являющиеся выборными от земских обществ (прежде всего от дворян), а с введением подушной подати и началом размещения полков в провинциях, появляется новая административная единица - полковой дистрикт в котором создаются полковые штабы, также занимавшиеся организацией управления в пределах размещения полка.

В распоряжении земских комиссаров находился небольшой штат сотрудников, входивший в состав "земской канцелярии" дистрикта, кроме того, он мог использовать выборную крестьянскую администрацию - сотских, десятских. сельских старост и выборных от крестьянского мира.

Главной задачей, возложенной на земских комиссаров являлось выполнение полицейских и финансовых функций - борьба с "подозрительными элементами", поимка беглых, преступников, исполнение решений суда, доставление необходимых справок. В этом отношении его компетенция была даже уже губного старосты XVII в., имевшего полномочия суда и казни пойманных разбойников.

Наиболее значительными были обязанности земского комиссара в финансовой сфере - сбор натуральных повинностей, формирование рекрутских команд и сбор работников для выполнения казенных работ, подвоз хлеба и других припасов для армии, сбор денежных податей. Их нужно было собрать и отправить в провинциальную рентерею (казначейство). Собственного бюджета дистрикт не имел, даже содержание органов управления никак не регламентировалось, что оборачивалось поборами с населения.

Параллельно с образованием провинции происходило формирование судебных учреждений подчиненных юстиц- коллегии. В этой сфере также просматривается влияние шведской судебной системы. Но при ее адаптации к условиям России возникли значительные проблемы в связи с иной административной структурой, существованием крепостного права, отсутствием достаточного числа подготовленных кадров, средств на их содержание и существованием сената и юстиц- коллегии. В результате судебные округа получились значительно большими по размеру, что также сказалось на эффективности судебных учреждений. Достаточно сказать, что даже к июлю 1720 года были замещены не все судебные должности, поскольку для всех местных судов требовался 371 человек, а налицо имелось только 326 человек, в связи с чем для 45 судебных учреждений не хватило людей.

Созданная 1719-1720 гг. система включала надворные суды (гофгерихты), действовавшие в "знатных губерниях" - в обеих столицах, Казани, Курске, Нижнем Новгороде, Воронеже, Тобольске, Смоленске, Енисейске и Риге. В создании таких судебных округов прослеживаются следы прежнего деления на губернии, пять губернских центров которых совпали с центрами судебных округов.

Какие из центров судебных округов не являлись старыми губернскими центрами?

В трех из прежних губерний было создано по два округа в каждой.

Среднюю инстанцию образовывали провинциальные суды, а нижнюю - городовой суд.

Предусмотренное первоначально отделение суда от администрации фактически не было реализовано, поскольку должности президентов и вице-президентов надворных судов занимали губернаторы, вице-губернаторы и воеводы - первоначально в качестве временной меры, вызванной невозможностью сразу найти лиц с нужной квалификацией, а в дальнейшем - как общее правило (хотя и вопреки воеводской инструкции 1719 г.). Только для отдельных судов (азовского) сохранялось запрещение губернатору участвовать в заседаниях суда. Но и оно на практике не соблюдалось.

Для надзора за соблюдением законности с 1722 г. в судах устанавливается должность прокурора, подчиненная генерал- прокурору сената и заменившая на местах и в столице должности фискалов. Прокурор в отличие от фискала, должен

был непосредственно следить за делопроизводством, препятствовать решениям, противоречащим закону. Компетенция надворных и городовых судов имела

определенные ограничения, касавшиеся, в частности,

посадского населения, которое должно было судиться в городовых магистратах.

Созданная система надворных судов существенно отличалась от своего шведского прототипа, выступавшего в качестве высшей судебной инстанции с окончательным решением дел, на которые не допускалась апелляция. Российский же суд выступал в качестве средней, а зачастую и низшей инстанции (при рассмотрении дел жителей города, в котором он находился). Этим он отличался и от созданных в ходе губернской реформы 1775-83 гг. судебных палат - центральных учреждений, расположенных на местах.

Подводя итоги рассмотрению реформ Петра I в области местного управления отметим, что одной из причин их недолгого существования стала попытка использования европейского опыта без учета специфики России.

Вполне оправданное стремление использовать одну из считавшихся наиболее эффективной систем местного управления (шведскую) не было дополнено пониманием того, что размеры территории России потребуют более многочисленного аппарата управления, большего числа административных единиц, адекватных по размерам шведским и, соответственно, значительных расходов на местное управление.

Стремление сделать местное управление максимально дешевым привело к увеличению размеров провинций, дистриктов, а недостаток квалифицированных служащих и, опять-таки, отсутствие средств на их содержание, не позволили компенсировать это увеличение адекватным ростом численности государственного аппарата.

"Дешевая" система местного управления не смогла решить главной задачи, которая ставилась перед нею в ходе реформ - обеспечить регулярное и полное поступление средств в государственный бюджет.

Отсутствие достаточного вознаграждения со стороны государства привело к росту злоупотреблений и поиску механизмов борьбы с ними, сопровождавшемуся появлением новых контрольных структур, требующих дополнительных расходы и еще больше усугублявших проблему.

Кроме того чрезмерное значение получила фискальная составляющая, которой были подчинены все остальные направления деятельности местной администрации. Отделение суда от администрации существовало очень недолго, после чего произошел возврат к прежней практике.

Учитывая сложность и многоплановость проводимых преобразований можно попытаться схематически представить последовательность преобразований в сфере местного управления, проведенных в эпоху Петра I.

После смерти Петра I пересмотр системы местного управления, начавшийся (в судебной сфере) еще при его жизни, продолжился. Причины, вызвавшие это решение рассмотрены в разделе 2.2., поэтому здесь отметим только стремление максимально сократить расходы на содержание аппарата управления, которые затмевали собою все остальные проблемы.

Образовался своего рода замкнутый круг: неэффективная система местного управления не позволяла обеспечить наполнение государственного бюджета и усиливала дефицит средств, а отсутствие средств (относительное, поскольку огромные средства в эпоху дворцовых переворотов шла на содержание двора и фаворитов) не позволяло обеспечить необходимую эффективность управления.

Так, из положенных к сбору в 1724 году 7804880 рублей было недобрано 2086039 рублей, т.е. 26,7% ожидаемой суммы, в том числе недоимка подушной подати составляла 33%. В 1726 г. во многих полковых дистриктах недоимки превосходили половину оклада и доходили в отдельных случаях до 82-83% окладной суммы.

Ко времени учреждения специального доимочного приказа в 1732 г. сумма недоимок составляла около 15 млн. рублей.

В такой ситуации начинают идеализироваться предшествующие реформам Петра I порядки, в том числе в области местного управления.

Уже в 1726 г. были уничтожены должности рентмейстеров, вальдмейстеров, в 1727 г. - должности рекетмейстеров; надворные суды, камерирские конторы, суд и расправа соединены были в руках губернаторов и воевод. Ликвидировалось обособленное управление дворцовыми землями, которые также переходили под управление воевод. В других сферах власть воевод также восстанавливается в прежнем объеме - выборные должностные лица находятся в их полном подчинении. В качестве судебных органов в течение некоторого времени выступают специальные судебные комиссары (в отдаленных городах с 1724 г.), а в дальнейшем их функции переходят к городовым воеводам, которые при исках до 50 рублей рассматривали дела единолично.

Ликвидировались или прекращали свою деятельность и другие местные учреждения и должностные лица, в той или иной степени выполнявшие функции местной администрации - переписные канцелярии, созданные в ходе введения подушной подати, полковые команды, занимавшиеся ее сбором, а также генералы и полковников, занимавшихся выяснением проблем во взаимоотношениях воеводской и полковой администрации и, естественно, вмешивавшихся в компетенцию гражданской администрации (после перемещения расквартированных полков из уездов в города, хотя получение подушной подати на содержание полков из тех дистриктов, к которым они были приписаны, сохранялось).

Вместе с тем система воеводского управления не может быть напрямую отождествлена с воеводским управлением XVII в., поскольку ее принципиальное назначение заключалось в "лучшем охранении" торгово-промышленных слоев города и деревни, а не только в надзоре за сбором податей и отправлением казенных повинностей. Отдельный вопрос - насколько выполнялись эти попечительские функции администрации, зафиксированные ряде документов и прежде всего - в наказе 1728 г. Тем не менее, по крайней мере на уровне установок, воеводская администрация второй четверти XVIII в. должна была продолжать линию Петра I и может рассматриваться как предшественница новой административной системы, созданной в эпоху просвещенного абсолютизма. С другой стороны, она стала, в каком-то смысле, даже более единоличной, чем была в XVII в. Если в то время в одно место могло быть направлено два, а то и три воеводы, то во второй четверти воеводский аппарат (с 1727 г.) на уровне провинции был представлен одним штаб-офицером одного из полков, расквартированных в данной провинции, в задачи которого входил сбор и отправка подушной подати с помощью подчиненных ему земских комиссаров.

Еще одной особенностью воеводской системы второй четверти XVIII в. стала иерархическая организация. Если в прошлом воеводы любого уровня могли прямо сноситься с приказами, то теперь, воеводы, назначавшиеся в пригороды, приписанные к городам (чего также не было в XVII в.) подчинялись воеводе "настоящего" города, городовые воеводы - провинциальным, а провинциальные - губернаторам. Соответственно губернатор отвечал перед верховной властью за положение дел в губернии, провинциальный - за деятельность воевод в провинциальных городах и т.д. Губернатор мог налагать на воевод губернии штрафы и являлся апелляционной инстанцией для воевод всех уровней (в этом вопросе иерархия нарушалась), однако назначение всех воевод оставалось прерогативой верховной власти.

Тем не менее, положение в системе губернского управления оставалось далеким от идеального и усугублялось тем, что система отчетности местных органов управления не была отработана ни в период петровских реформ, ни в эпоху дворцовых переворотов. Контроль Сената и коллегий распространялся только на деятельность губернаторов, которые считались единственными ответственными лицами, отвечавшими за состояние дел во всех сферах местного управления. Коллегии требовали от губернаторов множество разнообразных документов подготовить которые во-время не было возможности. Только при Елизавете Петровне было установлено правило наложения штрафов на губернаторов Сенатом, а при Екатерине II финансовые дела были выделены в особую сферу.

В таком состоянии система губернского управления сохранялась до реформы 1775-83 гг.

Эпоха просвещенного абсолютизма традиционно связываемая в исторической науке с именем Екатерины II, изменила представление о назначении местного управления, роли различных социальных групп в его функционировании.

Используя материалы пособия "Сибирь в системе государственного управления", учебных изданий по

отечественной истории или специальных научных публикаций, ознакомьтесь с содержанием понятия "просвещенный

абсолютизм" и основными мероприятиями проводившимися государственной властью в этот период.

Общее расстройство системы управления, особенно на местном уровне, вызвало к жизни одну из крупнейших реформ в области губернского управления — реформу 1775-1783 гг.[65], начала которой сохранялись как минимум до середины XIX в., а по мнению ряда исследователей и в более позднее время.

Причины реформы достаточно хорошо известны и описаны в научной литературе, поэтому мы не будем здесь подробно на них останавливаться[66]. Отметим только, что на наш взгляд, заслуживает внимания мысль некоторых авторов о влиянии на реформу событий, происходивших в других странах - в частности в Речи Посполитой и Новом Свете[67].

Реформе предшествовала значительная подготовительная работа, однако текст "Учреждений" выглядит запутанным и сложным для понимания. Учитывая, что данная реформа (на примере Сибири) рассмотрена в предшествующих публикациях[68], мы ограничимся перечислением ее основных особенностей и остановимся на ее отдельных моментах, могущих вызвать затруднения при изучении.

К числу основных особенностей реформы относятся следующие:

— новое административно-территориальное деление страны, в основу которого был положен статистический принцип;

— усиление специализации органов управления, связанное с выделением административно-полицейской, финансовой и судебной сферы в деятельности органов местного управления;

— децентрализация управления, сопровождавшаяся ликвидацией ряда коллегий и передачей их функций местным учреждениям;

— усиление бюрократических начал управления при широком использовании выборов и коллегиальной формы организации учерждений;

— сословный принцип организации местного управления;

— Расширение попечительских функций государства.

К моменту начала царствования Екатерины II страна разделялась на 15 (по другим данным - 18) губерний,

разделявшихся на 44 провинции, а последние - на 178 уездов. К моменту начала губернской реформы число губерний возросло до 23 - главным образом за счет приобретения новых территорий, т.е. без уменьшения размеров уже существующих губерний. Эта структура изначально была положена в основу новой системы местного управления. Желая усилить контроль за положением дел на местах, Екатерина II вводит в губернское звено управления новую должность - государева наместника или генерал-губернатора. Соответственно, термины "губерния" и "наместничество" в тексте "Учреждений" используются как синонимы. Однако должность губернатора не упразднялась, а существовала параллельно с должностью наместника. Точно также, т.е. в качестве синонимов используются (хотя и не всегда, так как в ряде губерний область образовывала самостоятельную единицу) термины "провинция" и "область" на которые подразделяется губерния.

Однако организация управления областями была зафиксирована только в документах, вышедших после "Учреждений.", а в тексте базового документа этот вопрос не раскрывался.

Во главе областей находились коменданты и обер-коменданты, действовали совестные суды, губернские магистраты и верхние расправы. Финансовое управление осуществляли областные казначейства, причем в процедуре их создания наблюдались значительные расхождения в разных местностях.

Известно, что Екатерина II предполагала поручить управление провинциями вице-губернатору, но эта идея не была реализована, поскольку в этом случае он не мог выполнять функции заместителя губернатора и заменять его в ходе отлучек. Таким образом, встречающееся в литературе утверждение, что "Учреждениями..." создавалось 40 новых губерний, нельзя признать вполне достоверным. Это произошло только после того, как статус губернии был присвоен бывшим провинциям, т.е. спустя шесть лет после издания "Учреждений. 1775 г".

Изменения в административно-территориальном делении, возможно, были связаны и с тем, что на губернском уровне управления возникли две должности с близкой компетенцией - генерал-губернатора[69] и губернатора, причем оба этих должностных лица назначались верховной властью и имели выход на императрицу. Позже, однако, должность генерал- губернатора (наместника) была выведена за рамки губернского звена и ему стали подчиняться несколько губерний. Новый порядок был зафиксирован в законе от 13 июня 1781 г. Эту дату можно считать начальной точкой процесса преобразования провинций в губернии (наместничества). Как правило, в подчинении генерал-губернатора находилось две губернии, но были и исключения. Так Потемкин был назначен генерал- губернатором сразу четырех губерний - Саратовской, Астраханской, Азовской, Новороссийской, в то время как генерал Броун являлся генерал-губернатором только одной губернии - Рижской. В Ревельской губернии - генерал- губернатор не назначался и она находилась только под управление губернатора. Новый закон, казалось бы, должен был установить новую структура местного управления: наместничество (несколько губерний под управлением генерал- губернатора) - губерния (под управлением губернатора), уезд

(под управлением земского исправника). Однако, по крайней мере, формально, такое деление не может использоваться вследствие сохраняющейся терминологической путаницы: термины "губерния" и "наместничество" по-прежнему использовались как синонимы. В одном из представленных на высочайшее утверждение докладов Сената приводится

формулировка: "По именному вашего императорского

величества указу Владимирская провинциальная канцелярия учреждена наместничеством и к оному приписаны города."[70]. Такие же формулировки встречаются и докладах по другим городам и губерниям.

В итоге, из 50[71] губерний, созданных к концу царствования Екатерины II наместники фигурировали в штатах только 23 губерний. В остальных же действовали губернаторы. Некоторые исследователи объясняют это обстоятельство нехваткой

способных людей, пригодных для назначения наместниками, однако на наш взгляд, это объясняется именно тем

обстоятельством, что должность наместника была выведена за рамки губернского звена и им поручалось руководство

несколькими губерниями.

Указанные несоответствия, вкупе с другими причинами привели к тому, что институт генерал-губернаторов (наместников) в ходе дальнейшего развития не стал повсеместным, но в отдельных регионах генерал-губернаторства существовали и в начале XX века.

Следующая проблема, возникающая при изучении губернской реформы Екатерины II также связана с нечеткостью терминологии, наблюдаемой при наименовании отдельных учреждений, в частности - нижнего земского суда. Как известно, в реформе широко использовался сословный подход, особенно в судебной сфере. Организация системы сословных судов, возможно, отражала увлечение Екатерины II идеями французского Просвещения и может рассматриваться как попытка адаптации идеи верховенства закона применительно к условиям крепостнической России.

Высшими судебными учреждениями на местах[72] должны были стать бессословные судебные учреждения - палата гражданских и палата уголовных дел. В нее должны были поступать дела из судов низших инстанций построенных по сословному принципу и действующих на уровне губернии, уездного города и сельской территории уезда. К сословным судам для дворян относились Верхний земский суд и уездный суд (на уровне губернии и уезда соответственно); для горожан - губернский магистрат, сиротский суд, городовой магистрат и ратуша; для государственных крестьян - верхняя расправа и нижняя расправа[73]. К числу судебных учреждений формально (следуя тексту "Учреждений." может быть отнесен и нижний земский суд, в связи с чем достаточно часто встречаются два вида ошибок: во-первых, представляется неоправданным само

включение его число судебных учреждений, поскольку реально он являлся административным учреждением, хотя и мог выполнять судебные функции[74] и, во-вторых, обучающиеся часто относят его к судебным учреждениям нижней инстанции для дворян, выстраивая зависимость Верхний земский суд -

Нижний земский суд. Необходимо помнить, что нижней инстанцией для дворян являлся уездный суд.

Нижний земский суд относился к выборным учреждением (в центральных районах страны с поместным землевладением), но в выборах могли принимать участие только дворяне. Крестьяне (государственные) участвовали в формировании нижнего земского суда не прямо, а через нижнюю расправу, создававшуюся в губерниях, где не было поместного землевладения. Двое из заседателей нижней расправы направлялись для участия в работе нижнего земского суда. Вообще, в плане использования выборного начала реформа Екатерины II создавала своеобразную ситуацию, когда в рамках государственной системы управления действовали учреждения с разными принципами комплектования:

1. учреждения, должности которых заполнялись в порядке бюрократического назначения. К ним относились губернское правление, казенная палата.

2. Учреждения со смешанным составом, как правило, с назначаемым руководителем и выборными заседателями - совестный суд, верхний земский суд, магистраты, расправы;

3. С полностью выборным составом - дворянская опека и нижний земский суд.

Однако значение выборного начала не следует преувеличивать - выборные органы не являлись органами самоуправления, а выступали в качестве элементов общегосударственной системы управления. Кроме того, принцип выборности зачастую нарушался, как вследствие общей нехватки кадров, так и ненадлежащего состава населения. Поэтому в судебных и иных учреждения выборные должности зачастую замещались в порядке назначения.

С судебной сферой связано еще одно противоречие, касающееся деятельности совестных судов. Апелляционной инстанцией для них должен был стать высший совестный суд (ст. 402 "Учреждений"), упоминание о нем приводится и в статье 430, но никаких разъяснений относительно того что собой должно представлять это учреждение не приводится. На практике оно не существовало.

Особого внимания заслуживают попечительские функции государства, отраженные в реформе.

Мысль о том, что задача государства заключается не только сборе налогов и пресечении преступлений, но и в улучшении условий жизни подданных не являлась чем-то принципиально новым. Она прослеживается уже в городовой реформе Петра I проведенной в 20-е гг. XVIII в. В Европе она получила отражение в работах философов-просветителей и Екатерина II, очевидно, вполне разделяла такой взгляд на предназначение государства.

Эта идея находила в реформе разнообразное отражение - в создании совестных судов, которые в своей деятельности должны были руководствоваться не только законом, но и «отвращением от угнетения и притеснения человечества» и всеми мерами стремиться к примирению сторон; в деятельности дворянской опеки, сиротских судов, но наиболее показательно в этом отношении новое губернское учреждение - приказ общественного призрения. Прежде всего необходимо отметить, что, согласно штатам, он имел только одного работника - секретаря. Остальные его члены входили в состав других государственных учреждений. Председателем его являлся губернатор, а заседателями - представители сословных судов губернского уровня - губернского магистрата, верхнего земского суда и верхней расправы. В необходимых случаях на заседания приказа приглашались предводители дворянства и городские головы. При этом он имел широкие полномочия, относящие к различным сторонам жизни губернского общества - в его попечении находилось народное образование, здравоохранение, благотворительность, работные и смирительные дома.

Четвертая проблема, которую необходимо затронуть, связана с децентрализацией управления, проведенной в ходе реформы. Указом 24 октября 1780 г. на центральном уровне управления ликвидировались канцелярия над таможенными сборами, канцелярия строения государственных дорог, соляная контора, департамент Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел,

Санктпетербургская монетная экспедиция. Но ряд учреждений, особенно в финансовой сфере, продолжал свою деятельность на протяжении ряда лет[75], поскольку передача их функций казенным палатам представляла определенные трудности. Казенная палата представляла собой, согласно ст. 118 "Учреждений." "соединенный департамент Камер- и Ревизион- коллегии". Однако, в отличие от коллегий, палата не имела судебных полномочий и должна была решать спорные дела в соответствующих судебных учреждениях, а бесспорные - через губернское правление.

Реорганизация финансовой сферы потребовала длительного времени - в 1781 году при казенных палатах организуются счетные экспедиции, в 1782 г. - экспедиции по винной и соляной частям, расширяется штат сотрудников. Правила деятельности казенных палат регламентировались рядом

законов, принятых в разное время[76]. Упразднение ряда коллегий и передача ведения их дел на места сопровождалось развитием горизонтальных связей, что облегчало и упрощало

функционирование местного управления. Соответствующая процедура прописывалась в ст. 128 "Учреждений." получившей характерное обозначение: "Палаты по делам

производят сообщение между собой". Такой подход, с одной стороны, позволял облегчить процедуру комплектования штатов местных учреждений, за счет выборов населением должностных лиц, участвующих в их работе, но с другой - породил трудно разрешимые проблемы для высших государственных

учреждений и прежде всего для Сената. Упразднение

значительной части центрального управления (исключение было сделано только для финансовой сферы, в которой в 1780 г. была создана экспедиция о государственных доходах, подчиненная генерал-прокурору) привело к тому, что Сенат оказался завален множеством частных вопросов, возникавших на местах. Кроме того, децентрализация управления ослабила связи центрального и местного управления - основными связующими звеньями стали губернаторы и генерал-губернаторы. Это порождало в высших эшелонах власти опасение развития сепаратистских настроений, особенно усилившееся после начала войны за независимость в американских колониях.

В силу указанных причин в конце XVIII в. начинает просматриваться иная тенденция - к усилению централизации управления с наибольшей отчетливостью проявившаяся в период деятельности Павла I и при его преемниках.

Используя схемы, приведенные в пособиях "История государственного управления в схемах, часть1" и "Сибирь в системе государственного управления России", ознакомьтесь с организацией губернского управления в эпоху просвещенного абсолютизма.

Причины, вызвавшие к жизни пересмотр начал реформы 1775­83 гг. лежали в различных плоскостях и были связаны как самой реформой[77], так и с иными причинами (расстройство финансов, стремление ограничить независимость дворянства от верховной власти, потребность усиления роли монарха в управлении и др.). Однако, несмотря на проведенные мероприятия, основные начала реформы сохранились, а перемены заключались в упразднении генерал-губернаторов, некоторых судебных учреждений, сокращении и унификации штатов.

На протяжении первой половины XIX в. система местного управления претерпела значительные изменения не столько в формальном (крупных общероссийских реформ местного управления, сопоставимых с реформой Екатерины II в это время не проводилось), сколько под влиянием преобразований в других сферах жизни, вызывавших внесение частичных изменений в характер деятельности местных учреждений. Накапливаясь, они, постепенно трансформировали губернское управление.

Рассмотрение хода этой трансформации является сложной задачей, поскольку местное управление после перехода к министерской системе приобретает четко выраженный ведомственный характер, усиливавшийся на протяжении всего XIX столетия. Рассмотреть, хотя бы бегло все ветви местного управления, особенно действовавшие на губернском уровне, не представляется возможным, поэтому ниже мы сосредоточим основное внимание на эволюции общего губернского управления, в значительной мере ориентированного на министерство внутренних дел. Развития учреждений других ведомств мы будем касаться эпизодически.

Наиболее существенная трансформация местных учреждений была осуществлена под влиянием перехода к министерской системе на центральном уровне управления, несмотря на то, что Александром I одновременно восстанавливалась екатерининская система местного управления.

При губернских прокурорах вводились упраздненные должности губернского стряпчего гражданских и губернского стряпчего уголовных дел, в казенных палатах увеличивалось число асессоров, созданная Павлом единая палата суда и расправы снова разделялась на палату гражданского и палату уголовного суда с восстановлением выборных заседателей от дворянства и купечества, восстанавливались совестные суды с избираемым дворянами судьей и выборными заседателями от сословий, восстанавливалась штатная должность секретаря приказа общественного призрения, увеличивалось число заседателей от крестьян в нижнем земском суде, вводится должность уездного землемера и восстанавливается должность уездного стряпчего. В городах восстанавливались штатные

команды91.

Изменения затронули и первую очередь институт губернаторов. Не возвращая в полном объеме должности генерал- губернаторов, Александр I вводит в пяти пограничных губерниях так называемых военных губернаторов, причем Киевскому военному губернатору поручалось управление и Минской губернией. Статус гражданских губернаторов в них, соответственно понижался. В дальнейшем, начиная с 1809 г.

должности генерал-губернаторов появляются и в других районах.

0

В 1803-1804 г. создается Сибирское генерал-губернаторство, в 1809 г. назначается генерал-губернатор для управления Ногородской, Тверской и Ярославской губерниями, в 1816 г. главнокомандующие в Москве и Петербурге переименовываются в генерал-губернаторов, а в 1822 - главноначальствующий[78] Херсонской, Екатеринославской и Таврической губерниями получает статус Новороссийского генерал-губернатора.

Вновь назначаемых генерал-губернаторов, Александр наделял прежде всего надзорными функциями, в том числе в отношении губернаторов. Именно в этом качестве генерал-губернаторы существовали на протяжении всего XIX века. Гражданские губернаторы в некоторых случаях, например, при сдаче дел, должны были отчитываться не только перед министром внутренних дел, но и перед генерал-губернаторами. Окончательно положение генерал-губернатора как особого органа местной администрации было определено в инструкции генерал-губернаторам, утвержденной в 1853 году, согласно которой ему поручался общий и полный надзор за всеми отраслями местного управления и устранение всего, что не согласовано с интересами высшей власти, которые известны ему как лицу, облеченному полным доверием императора. Другими словами, генерал-губернаторы постепенно превращаются в элемент политической власти на местах, который должен был действовать в ситуациях, не регламентированных действующим законодательством. Не случайно предложения о расширении сферы действия генерал-губернаторов появляются в переломные эпохи русской истории.

Естественно, что положение губернатора, который также имел прямой выход на императора, не могло не измениться, хотя в действовавших документах всячески подчеркивалось, что он является "хозяином губернии". Но выполнять эту задачу в обстановке, сложившейся во внутреннем управлении в XIX в. было довольно сложно.

Во второй главе отмечалось, что переход к министерской реформе усилил ведомственное начало в управлении, подчинив местные учреждение соответствующим министерствам (финансов, внутренних дел, юстиции, полиции, народного просвещения и др.).

При этом сам губернатор, оставаясь лицом, назначаемым императором, проходил по министерству внутренних дел, являясь, хотя бы формально, его чиновником. При этом он оставался "хозяином губернии" несшим ответственность за положение дел в губернии в целом. Но, подчиненные ему, как главе губернии местные учреждения, имели собственное ведомственное начальство, могли обращаться непосредственно к своему министру и не обязаны были исполнять распоряжения лиц, относящихся к другому ведомству.

Власть стремилась разграничить различные отрасли управления и организовать прежде всего ведомственный контроль деятельности местных учреждений с помощью министерств. Такого контроля было бы достаточно, если бы речь шла о небольших государствах Центральной Европы. В условиях же России представлялось целесообразным помимо ведомственного, установить и непосредственный контроль за местным управлением в целом через губернатора. Отсюда и возникала проблема, когда непосредственные рычаги управления уходили из его рук, но сохранялась ответственность за положение дел в губернии.

Попытки оптимизировать систему губернского управления и уточнить положение губернаторов в условиях министерской системы продолжались на протяжении всей первой четверти XIX века.

Основные изменения, происшедшие в характере губернаторской власти в это время могут быть охарактеризованы следующим образом:

1. Руководство полицией передавалось губернатору (по Учреждениям эта роль принадлежала генерал- губернаторам). Необходимость подобной меры заключалась в расширении хозяйственной деятельности полицейских учреждений, связанной с развитием путей сообщения, строительством, сбором статистических сведений.

2. Губернатор должен был непосредственно наблюдать за осуществлением рекрутской и земских повинностей, городских сборов и представлять верховной власти свои предложения по их совершенствованию.

3. Надзор, наряду с министерством государственных имуществ, за деятельностью казенных предприятий.

4. Расширены полномочия губернаторов в области судопроизводства - они получили право утверждать решения уголовных палат, без чего эти решения не могли вступить в силу. В некоторых случаях, на утверждение губернаторов поступали и решения судов низших инстанций. Кроме того, точно были определены их обязанности по надзору за деятельностью судебных учреждений и производству следствий.

Обязанности, возложенные на губернаторов в итоге оказались настолько обширными, что выполнить их в полном объеме было практически невозможно.

0

Губернатор должен был председательствовать в разное время в 15 - 18) присутственных местах: губернском правлении, приказе общественного призрения, комиссии народного продовольствия, строительной и дорожной комиссии, оспенном комитете, губернском комитете общественного здравия, отделении коммерческого совета, мануфактурном комитете, комитете о коннозаводстве, в рекрутском комитете, комитете земских повинностей, особом о земских повинностях присутствии статистического комитета, в попечительном о тюрьмах комитете[79], в губернском по крестьянским делам присутствии.

Он должен был также осуществлять надзор за всеми правительственными учреждениями и присутственными местами всей губернии, надзор за деятельность разрешенных корпораций, руководил всей полицейской (в широком смысле слова) деятельностью в губернии, руководил частью финансового управления, принимал участие в деятельности уголовного суда и наблюдал за правильным действием гражданского суда.

В ходе проведенных в начале XIX в. преобразований статус губернского правления также изменялся: из главного

учреждения в системе местного управления, оно превращается в орган только полицейского управления и становится на один уровень с палатами. Кроме того, его функционирование осложнялось рядом обстоятельств:

— ростом объемов переписки, начавшимся после введения "Учреждений. 1775 г." и еще больше усилившегося после введения министерств;

— нехваткой кадров, усугублявшейся вследствие недостаточного финансирования в связи с ростом инфляции.

Попытки бороться большим числом нерешенных дел путем наказаний губернских служащих чинами, проводившими сенатские ревизии, не давали результатов, в связи с чем сенаторы стали направляться на места не для проверки, а для непосредственного управления и наведения порядка в делах. С этой же целью неоднократно создавались различные комитеты, однако их деятельность не дала желаемого результата.

После принятия в 1837 г. нового губернского учреждения, губернское правление получило организацию, показанную на рисунке 10.

При рассмотрении данной схемы следует обратить внимание на некоторые особенности:

1. После принятия нового положения изменился статус вице-губернатора. По "Учреждениям. 1775 г." он возглавлял казенную палату и после введения министерств перешел в подчинение министерства финансов, потеряв прямую связь с губернатором. По новому положению он был включен в число четырех советников губернского правления. Старший из них получал статус вице-губернатора и являлся прямым заместителем губернатора. Все советники определялись по представлению министра внутренних дел - вице­губернатор - именным указом, а остальные - указами Сената.

2. Все дела решались через канцелярию, в которой создавалось 4 отделения. Исключение составляли столицы. В канцеляриях московского и петербургского губернских правлений создавалось 5 отделений дела между которыми распределялись в зависимости от реальной нагрузки.

Присутствие

губрНвор

Еицегубеа-агср ссвэп-и< ссвэтнк, ссвэт-к

Архив квНцепнрин гуррНскмзмиекор типография
ГГУРрНКЙЗЕМРМр
отделения урДНэйземелр)

ZL

Первое

Второе

Третье

Четвертое

Пятое (в Москве, Петербурге)

Особые отделения (Казань, Перьмь, Астрахань)

бвгоостонНи

губрНиі

звкНв

ИЗЕЗСрИаПОНЁНкЯ

Оренапопця

И ОбЦЕІТЕЕНИСГО СТПКоЙсВН

ДНМРНР

НВХДоВсРРНН

иСТПСНЕНиМДП

пспицискм

арДтвНМ

ПоупрвпНик ткрьмміи иымі МЕОЗМ ЗВИК—НН

Устройтво

гсроовисЕПНй

ИВДЕвЫ НорСЫ (грим отсввв НёГраЕЫИ ПЕНИ ОПОКІ ЧИ-ОвИКЕЕ)

Погопици

жояСгае+Нй

ИаПСНРНР

судЕбых

гриовоге

СгроивьНнчвсь

ИКОЕННЫЗДНН

Подє PH ым ЕЫКНиМ

Земкри гоодкр повиНоси

ЖоЯЙГНЕННЫ

Девпоузроству и псрнк КНрПриі

ДПВКВРННГо

уірввРНн

ДЕПмсу-Вйые

Рисунок 10 Структура и функции губернского правления по положению 1837 года.

3. В канцеляриях губернских правлений Казани, Астрахани и Перьми также создавалось пять отделений, но пятое (особое) отделение имело в них четко определенную компетенцию: в Казани и Перми оно занималось делами о ссыльных, а в Астрахани - рыбным и тюленьим промыслом.

4. Помимо указанных должностных лиц в состав канцелярии входили секретари, регистраторы, столоначальники канцелярские чиновники, служители и низшие служители.

5. Первое отделение канцелярии функционировало под наблюдением вице-губернатора.

6. Каждое из обозначенных на схеме направлений деятельности отделений канцелярии включало множество конкретных задач, привести которые на схеме не представляется возможным. Однако введение нового положения не дало желаемых результатов, что обусловило необходимость новых изменений, обсуждения которых продолжались до 1845 г. когда новое положение о губернских учреждениях было введено, сначала в виде опыта сроком на 3 года в 15 губерниях, а с 1846 г. - во всех остальных.

Окончательно новое положение о губернском правлении, определяемым как "высшее в губернии место, управляющее

ii94

оною, в силу законов, именем императорского величества" , было принято в 1852 г. и созданные на его основе структуры просуществовали до начала реформ Александра II.

Недостаток места не позволяет рассмотреть ход эволюции других губернских учреждений, поэтому ограничимся краткой таблицей с обозначением некоторых изменений в этой системе.

Год изменения
1806 Введение должности уездных землемеров для проведения специального межевания.
1822 Введение сибирского учреждения 1822 г.
1828 Введение межевания под надзором губернского правления
1832 Преобразование строительных экспедиций в строительные комиссии под председательством губернатора и передача их в ведение главного управления путей сообщения и публичных зданий.
1833

1848

создание губернских дорожных комиссий передача в их ведение строительной части
1834 новое положение об обеспечении народного продовольствия и введение в губерниях губернской комиссии народного продовольствия
1836- Подготовка и начало общего специального

1839 размежевания. Открытие в губерниях, где было проведено генеральное межевания комитетов, под руководством губернаторов, для разработки правил специального межевания. Открытие посреднических комиссий и введение должности посредника полюбовного размежевания. Преобразование специального межевания в общее.
1837 создание министерства государственных имуществ и создание в губерниях палаты государственных имуществ с подчиненными структурами[80], преобразованные в 1866 г. в управления государственных имуществ.
1849 Преобразование строительных комиссий в строительные и дорожные комиссии.
1851 создание особого присутствия о земских повинностях и комитета о земских повинностях (в каждой губернии)
1859 Преобразование посреднических комиссий для межевания в постоянные.
1859­

1861

Введение новой организации губернского управления в отдельных губерниях по проекту Васильчикова.
1865 Присоединение к губернскому правлению врачебной управы__________________________________________

Следует также отметить, что первая половина XIX в.

ознаменовалась попытками апробировать различные формы

организации губернского управления, проведенными в

отдельных районах страны. Одна из них, связанная с

проведении реформы 1822 года в Сибири раскрыта в пособии "Сибирь в системе государственного управления России". Здесь же очень коротко обозначим более узкое, по сравнению с реформой 1822 г., преобразование, осуществленное по проекту князя Васильчикова в ряде губерний Украины и Лифляндии в

1859-1861 гг. и касающееся реорганизации деятельности губернских правлений.

К основным принципам проведенной реорганизации относятся следующие:

1. Все местные учреждения, входящие в ведомство

министерства внутренних дел, кроме приказа

общественного призрения и тюремного комитета,

соединяются в одно губернское правление.

2. Губернское правление не рассматривает никаких судебных дел, кроме корчемских.

3. Строительная комиссия присоединяется к губернскому управлению на условиях, разработанных главноуправляющим путями сообщения и публичными зданиями.

4. Формы делопроизводства изменяются по усмотрению генерал-губернатора.

Новая структура губернского правления, установленная в

соответствии с этим планом показана на рис. 11.

губернское управление

пспирикзе

ащшжв

сфсигепнае

вемннв

(дяроэбсрв

нетеныхеП

(ВРНБ&ея

урв)

особое присутствие о

повинностях

комиссия

народного

продовольствия

комитет

общественного

здравия

Рисунок 11. Организация губернского управления по проекту Васильчикова.

В зависимости от характера рассматриваемых дел они могли приниматься следующими способами:

— коллегиальным - по постановлению присутствия, утвержденного губернатором;

— единоличным решением губернатора;

— единоличным решением вице-губернатора;

— единоличным решением начальника отделения.

Оценивая состояние административной системы местного управления к моменту начала реформ современники констатировали его несоответствие тем задачам, которые придется решать в связи с предстоящей отменой крепостного права, что подтвердилось на практике.

Обстановка, сложившаяся в стране в ходе проведения реформ Александра II, вызывала новые изменения в системе местного управления. Эти изменения были обусловлены двумя группами факторов - самими реформами, которые так или иначе были связаны с местным управлением, или прямо относились к нему (отмена крепостного права, земская, судебная и городовая реформы) и изменением обстановки в стране, произошедшей после проведения реформ.

Мы не будем подробно останавливаться на содержании земской и судебной реформы, поскольку они достаточно хорошо изложена в имеющихся учебных пособиях по истории, истории государства и права и истории государственного управления. Обратим внимание только на те последствия, которые они имели для общего губернского управления.

Используя материалы курса "История", ознакомьтесь с содержанием и ходом реформ второй половины XIX века.

Проведенные реформы привели к появлению на местах новых учреждений и должностных лиц (мировых посредников, мировых судей, земских собраний и др.) и в местную жизнь, впервые вводились начала самоуправления.

В 1861 г., в ходе отмены крепостного права вводится должность мировых посредников, обеспечивавших соглашения крестьян с помещиками, учреждаются их съезды как апелляционные инстанции и создаются новые губернские учреждения - губернские по крестьянским делам присутствия как органы высшего надзора за приведением в действие положения 19 февраля 1861 г. и деятельностью органов крестьянского самоуправления.

Из ведения казенных палат выделяется заведование акцизными сборами и передается специально созданным управлениям акцизными сборами.

Преобразование системы государственного контроля вызывает изъятие из ведения казенных палат контрольной части и передачу ее в заведование вновь учрежденных контрольных палат.

Создание в ходе реформы 1870 г. органов городского самоуправления сопровождалось появлением губернского по городским делам присутствия. Проведение военной реформы, вызвало появление губернских и уездных по воинской повинности присутствий.

При этом губернатор, после введения новых судебных уставов, лишался возможности вмешательства в судебную сферу, а введение земских учреждений привело, во-первых, упразднению или реформированию ряда губернских учреждений: комитетов и присутствий о земских повинностях, приказов общественного призрения, дорожных и строительных комиссий; во-вторых, к изменению статуса губернатора как "хозяина" губернии. Выполнение этой роли становилось еще менее возможным в условиях роста специализации управления. Наконец, в-третьих, на губернатора возлагались функции надзора за законностью действий земских учреждений с правом протеста и приостановки решений. Наделение губернаторов дополнительными контрольными функциями диктовалось и необходимостью изменения положения других должностных лиц в системе губернского управления. В первую очередь, оно коснулось губернского прокурора на которого в ходе судебной реформы возлагался ряд новых обязанностей - надзор за порядком производства дел в губернских учреждениях, участие в продаже с торгов недвижимости, присутствие во множестве комитетов и комиссий, наблюдение за исполнением законов о порядке судопроизводства и др. Помимо них он должен был заниматься проверкой журналов присутственных мест и в случае необходимости опротестовывать их. В связи с этим губернские прокуроры были уже в 1866 г. освобождены от значительной части несудебных обязанностей.

После покушения Каракозова в 1866 году процесс свертывания реформ стал более явным (хотя он начался раньше) и на первый план выдвинулся вопрос об усилении контрольных и надзорных функций местной администрации, в первую очередь губернатора. Для этого губернаторы наделялись следующими полномочиям:

1. Им предоставлялось право проводить ревизии местной администрации по всем ведомствам, кроме почтовых контор, телеграфных учреждений и контрольных палат.

2. Они могли приостанавливать исполнение всякого распоряжения любого местного учреждения или должностного лица и предложить свое распоряжение.

3. В кадровых вопроса губернатор назначал и увольнял всех чиновников до VII класса включительно, мог подвергать, по представлению непосредственных руководителей, административным взысканиям всех должностных лиц и привлекать их к суду (за исключением начальников управлений) и представлять их к наградам.

4. Мог вызывать для объяснений должностных лиц любого ведомства и частных лиц.

5. Издавать распоряжения о закрытии частных собраний, различных общественных клубов, артелей и др. организаций.

Еще больше расширяются эти полномочия в царствование Александра III в связи с разработкой программы контрреформ. Она, в частности, предусматривала усиление влияния правительственной администрации на органы самоуправления, начиная от крестьянского, где предполагалось введение для управления крестьянами единоличных административных органов управления, включение земских и городских учреждений в общую систему государственных учреждений и расширение влияние министра внутренних дел на их деятельность, повышение роли дворянства в местном управлении и передачу рассмотрения ряда дел из судебного ведомства в административное. Одновременно шел поиск путей сокращения числа губернских учреждений (комиссия М. С. Каханова)[81].

В полной мере эта программа, особенно в части преобразования земских и городских органов самоуправления не была выполнена и они сохранились как органы самоуправления. Тем не менее, их связь с правительственной администрацией значительно усилилась. По положению о земских учреждениях 1890 г. Губернатор получил право надзора за назначением и перемещением земских служащих, от него зависело предоставление их к наградам и предоставление отпусков за пределами губернии, он утверждал в должности членов управы, возбуждал дела об уголовной и дисциплинарной ответственности земских служащих, мог приостанавливать решения земских собраний не только в связи с их незаконностью, но и под предлогом нецелесообразности и т.д. Положение земских служащих сближалось с положением правительственных чиновников, тем более, что их должности стали включаться в систему Табели о рангах и им, правда, зауряд, присваивались определенные классы. Так, председатель губернской земской управы по должности находился в V классе, председатель уездной земской управы - в VI, член губернской управы - в VI, а уездной - в VII. Такая же практика распространялась и на служащих органов городского самоуправления: городской голова в столицах считался по должности в IV классе, в прочих городах - VIII и т.д.

Понятно, что такое включение, особенно в связи с тем, что земские служащие могли представляться к наградам, делало их более послушными и зависимыми от правительственной администрации. Наконец, следует добавить, что по положению 1890 г. в обязанности земских учреждений включалось "удовлетворение потребностей государственной

администрации и суда".

Принятые меры, однако, не обеспечивали необходимого

97

единства управления и создание новых присутствий , большинство из которых должно было функционировать под председательством губернатора приводило ко все большему ослаблению его реального влияния на местное управление и усугубляло существовавшую со времен губернской реформы 1775-83 гг. проблему оптимизации начал централизации и децентрализации управления.

Общая схема губернских учреждений в начале XX в. показана на рис. 12. Следует учитывать, что в их составе наблюдались определенные различия: так, в районах, где не было земских учреждений, вместо губернского по земским и городским делам присутствия создавалось губернское по городским делам присутствие; в районах, где не был введен закон о земских начальниках, вместо губернского присутствия действовало губернское по крестьянским делам присутствие.

Рисунок 12 Губернские учреждения в начале XX в.

Учреждения, относившиеся к другим ведомствам - контрольные, таможенные, военные, горные, церковные, морские, учебные, почтово-телеграфные и др. не считались губернскими, хотя и могли иметь равный с ними статус.

Действовали они зачастую автономно от губернских властей и даже могли иметь собственное территориальное деление, не совпадавшее с общеадминистративным[82]. Следует также обратить внимание, что институт генерал-губернаторов, как уже отмечалось действовал не повсеместно (поэтому на схеме он обозначен пунктиром)[83].

Рассмотрение низовых звеньев местного управления также представляет значительные сложности в силу наличия различных уровней их организации и множества учреждений осуществлявших управленческие функции.

Введение министерств осложнило функционирование низовых звеньев местного управления, пожалуй, еще в большей степени, чем губернских, поскольку создавать значительное число новых учреждений на уровне уездов и, тем более, волостей, не представлялось возможным, поэтому дополнительная нагрузка ложилась на уже существующие структуры. В наиболее тяжелом положении оказались земские суды, поскольку они становились местными структурами сразу нескольких ведомств. Недостаточность средств и штатов при росте документооборота, вызванного теми же причинами, что и на губернском уровне, в уездах ощущалась еще сильнее.

0

По данным бывшего Тамбовского губернатора Т. С. Безобразова, до введения министерств, в самых многолюдных уездах губернии в нижние земские суды поступало в год 200­300 дел и исходящих дел - до 500. В 1827 г. число исходящих бумаг составляло 10-12 тысяч единиц. При этом состав судов ограничивался четырьмя-пятью служащими.

Первая четверть XIX в. характеризуется разработкой множества проектов реорганизации всех сторон управления, в том числе и уездного (проекты Сперанского, Балашова, Балугьянского деятельность Комитета 1826 г. и др.). Не рассматривая в деталях поступавшие в то время предложения, отметим только, что основная задача заключалась в создании более сильной и авторитетной власти в уезде.

Основное внимание было обращено на такие известные проблемы как недостаток штатов и неправильное распределение дел в земских судах. Результатом этой работы стало принятие положения о земской полиции 1837 г.

К этому времени характер земских судов существенно изменился. Введение единоличной ответственности в министерской системе ослабило коллегиальные начала земских судов. Постоянное отсутствие заседателей и исправника, находившихся в непрерывных разъездах, привело к сосредоточению делопроизводства в руках секретаря и отсутствию какого-либо контроля за принимаемыми решениями.

По Положению о земском суде 1837 г. в его состав входили исправник и заседатели, из которых один, названный "непременным" выбирался, также как и исправник, местным дворянством и утверждался в должности губернатором, а двое "сельских заседателей" - крестьянством (также после утверждения губернатора). Эти лица должны были постоянно находиться в земском суде. Остальные заседатели, сохраняя свои прав права и статус, направлялись на места, в участки или станы, и получали название становых приставов. Специальные лица назначались в таможни и для борьбы с корчемством. Становые приставы назначались губернскими властями, а заседатели для борьбы с корчемством - губернатором.

Порядок рассмотрения дел устанавливался коллегиальный, а в некоторых случаях исправник мог принимать решения единолично.

Принятое положение, сохраняя основные начала "Учреждений. 1775 г." не решило проблем, существовавших в управлении уездом, но еще больше запутывало ситуацию.

Проблемы, выявленные в ходе применения Положения о

1 O O *7 100

земском суде 1837 г. сводились к следующим:

- раздробление сил полиции и еще большее ослабление ее, так как введение становых приставов оказалось бесполезным;

- двойственное положение земского исправника, который нес ответственность за беспорядки в уезде, но не мог контролировать действия становых приставов и не располагал мерами воздействия на них;

- обилие дел (хозяйственных, исполнительных, следственных, судебно-полицейских), возложенных на станового пристава при отсутствии какого-бы то ни было канцелярского аппарата, кроме выборных тысяцких, пятисотских, сотских и десятских, лишало его возможности эффективно выполнять свои обязанности;

- неопределенность положения непременного заседателя, полномочия которого не были четко определены;

- невозможность использования коллегиального принципа.

После создания министерства государственных имуществ и создания на местах округов государственных имуществ[84], ситуация еще больше ухудшилась вследствие конфликтов окружных начальников и чинов земской полиции. Окружные начальники препятствовали действиям земской полиции на территории, населенной государственными крестьянами.

Для устранения выявленных недостатков был разработан ряд проектов, но ни один из них не был осуществлен и до конца 1850-х гг. ситуация оставалась практически без изменения. К этому времени становится все более очевидной необходимость разграничения полицейских функций - разделения хозяйственной, следственной и судебной части и введения на местах, специальных должностных лиц для каждой части.

Эти, а также отмеченные выше проблемы рассматривались в ходе работы Комиссии о преобразовании уездных учреждений, созданной в 1859 году (комиссия Милютина).

Результатом проделанной работы стало введение в действие указом 25 декабря 1862 г. Временных правил общего учреждения полиции, а после введения в действие судебных уставов 1864 г. продолжение работ осуществлялось в особом отделе комиссии в 1865-1869 гг., но никакого общего документа по результатам деятельности принято не было.

На положение полицейских учреждений в уездах существенно повлияли судебная и земская реформы. Судебная реформа освободила полицейские органы от выполнения судебных функций, оставив за ней возбуждение уголовных дел, проведение следствий, исполнение приговоров судов.

Земская реформа 1864 г. освободила полицейские учреждения от выполнения хозяйственных функций, перешедших к органам самоуправления. Однако в районах, где земства не вводились, за полицией оставалась хозяйственная деятельность. Наконец, по закону от 12 марта 1903 г. взимание окладных сборов с крестьян перешло в руки земских начальников и податных инспекторов. Таким образом, к началу XX в. основным документом, регламентирующим деятельность уездных полицейских органов стали Временные правила 1862 г. с некоторыми изменениями, сделанными в 1867, 1878, 1889 и др. годах. В губерниях, управляемых на основе Общего губернского учреждения, уездная (земский исправник и земский суд) и городовая (городничий и его канцелярия) полиции объединялись в составе уездного полицейского управления. Уездная полиция была подчинена исправнику, заседатели от сословий были упразднены, а делопроизводство передано специальной канцелярии. В составе уездного полицейского управления остались только исправник и его помощник, присутствия и временные отделения также были ликвидированы. В 1878 г. вводится должность помощника станового пристава - полицейского урядника, действовавшего в пределах уряднического участка, охватывающего несколько волостей. На уровне сельских поселений полицейские функции осуществлялись выборными должностными лицами крестьянского самоуправления - сотскими и десятскими, действовавшими под надзором полицейского урядника.

В 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках была создана уездная полицейская стража.

В целом, организация полицейского управления в России конца XIX - XX вв. приведена в пособии "История государственного управления (в схемах)", часть II, схема 60 (с. 83).

К этому следует добавить, что наряду с общей полицией существовали и другие ее виды. Одни из них существовали в специальных территориальных единицах, создававшихся в рамках ведомственного управления (например, горного)[85], другие - имели узко-специализированный характер (речная, конная полиции). На уровне уездов и административных единиц, входивших в их состав помимо рассмотренных полицейских органов действовала так называемая наружная полиция, представлявшая собой подвижные вооруженные силы, находившиеся в распоряжении начальника уездной полиции. На протяжении предшествующего периода она была представлена прежде всего сотскими и десятскими, но во второй половине XIX - начале XX веков этот род полиции получил особое развитие в связи с необходимостью подавления крестьянских выступлений и борьбы с революционным движением. К нему относился корпус жандармов, нижние чины которого служили и в уездах, корпус внутренней стражи и городовые полицейские команды.

Общее представление о развитии "наружной" полиции можно получить, ознакомившись со схемами 57-60 в пособии "История государственного управления в России (в схемах), ч. II. Рассмотрение последних низовых звеньев местного управления - участковых, волостных и сельских затруднено рядом обстоятельств: наличием различных социальных групп в составе сельского населения в целом и различных групп крестьянства в частности; существованием различных территорий со специфической организацией управления, в том числе и сельского, наконец, неоднократными преобразованиями в сфере управления крестьянами на протяжении XIX в. в связи с апробацией различных подходов к освобождению крестьян.

Для лучшего понимания сложностей, возникающих при рассмотрении местного управления, можно ознакомиться с его структурой, сложившейся к началу XX века, приведенной на рис. 13.

В предыдущих публикациях ("Сибирь в системе государственного управления") были рассмотрены особенности организации управления крестьянами в Сибири, имевшей определенную специфику, обусловленную, с одной стороны, отсутствием помещичьего землевладения и преобладанием государственных и кабинетских крестьян, а с другой - проведением реформы 1822 года, в связи с чем на Сибирь не распространялись положения реформы П. Д. Киселева 1837 года, касавшейся организации управления государственными крестьянами.

Здесь же мы коротко остановимся на двух реформах затронувших организацию управления крестьянами - реформу 183 7 года и закон о земских начальниках.

главный начальник (генерал-губернатор) губернатор губернское правление статистический комитет

губернская

губернское по земским и городским делам присутствие губернское по крестьянским делам присутствие губернское по воинской повинности присутствие губернское по питейным делам присутствие казенная палата

губернский распорядительный комитет управление государственных имуществ (в некоторых губерниях: губернское по фабричным делам присутствие, лесоохранительные комитеты, комиссии народного продовольствия

приказы общественного призрения, губернские земские собрания и губернские земские управы)

Уездный исправник

уездный съезд или уездное по крестьянским делам примсутствие

уездное по воинской повинности присутствие

уездное податное присутствие

уездная

уездное по питейным делам присутствие

казначейство

уездный врач

уездные комитеты общественного здравия и оспенные дворянская опека

уездный распорядительный комитет уездное земское собрание уездная земская управа

Градоначальник (в Петербурге, Одессе, Севастополе и Керчи)

Обер-полицмейстер (в Москве)

Полицмейстер (в городах с отдельной от уезда полицией)

городская

Городовые врачи

городская дума

городская управа

городской староста

сиротский суд

участковая

~~Г~

волостная

+

сельская

в местностях, где введено положение о земских участковых начальниках - в каждом земском участке - земский участковый начальник

волостной сход I волостной старшина

сельский сход сельский староста

Рисунок 13 Структура местного управления в начале XX века.

Для проведения реформы П. Д. Киселева первоначально было создано временное V отделение Собственной е. и. в. канцелярии, а затем создано специальное министерство - министерство государственных имуществ во главе с П. Д.

Киселевым. В задачи министерства входило управление государственной собственностью - предприятиями, землями и др., осуществление попечительских функций в отношении государственных крестьян и колонистов, проведение межевания казенных земель, охрана лесов, разработка и осуществление различных мер по развитию сельского хозяйства. На местах деятельность министерства осуществлялась через казенные палаты, но уже в следующем, 1838 году в порядке эксперимента в четырех губерниях были созданы специальные палаты государственных имуществ. В 1843 г. к ним добавились еще 43 палаты. Им подчинялись 280 окружных, 1308 волостных и 5860 сельских управлений. С течением времени компетенция министерства государственных имуществ расширялась и после отмены крепостного права, в 1866 году в его составе создается временный отдел для поземельного устройства государственных крестьян, а с 1873 г. - в его ведение переходит горное дело и местными органами министерства становятся горные управления.

Низовой уровень управления был представлен волостью и входившими в ее состав сельскими обществами с общей численностью до 6 тыс. душ м. п. Все они должны были находиться в одном уезде, по возможности ближе друг к другу. Органами управления волостью становились волостное правление, волостная расправа и, периодически созываемый для проведения выборов, волостной сход. Волостное правление включало волостного голову и двух заседателей (по полицейским и по хозяйственным делам). Должностные лица волостного управления избирались на сходе и утверждались в должности на три года палатой государственных имуществ по представлению окружного начальника[86]. Волостной голова за свою деятельность получал жалованье в размере от 200 до 400 рублей в год, а заседатели - от 100 до 200 рублей. Таким образом, волостное управление, несмотря на наличие элементов выборности, являлось элементом правительственной административной системы, а не органом самоуправления. Ключевой фигурой в волостном управлении являлась фигура волостного писаря, который назначался окружным начальником бессрочно из государственных крестьян волости или приглашался со стороны в случае отсутствия грамотных. При необходимости, на эту должность могли назначаться и мещане, и отставные нижние воинские чины, а также гражданские чиновники и канцелярские служители. Писарь также получал жалованье, причем его размер варьировался в зависимости от его сословной принадлежности - для крестьян он составлял от 200 до 400 рублей, а для вольнонаемных (видимо в связи с тем, что они могли не иметь своего хозяйства в волости) - до 600 рублей.

В компетенцию волостного правления входили:

1. управление сельскими обществами, входившими в состав волости;

2. надзор за исполнением повинностей, руководство хозяйственной деятельностью крестьян;

3. наблюдение за состоянием неосвоенных земель;

В рамках каждого направления существовало множество конкретных задач, охватывающих все стороны жизни крестьян. Следует также отметить, что полномочия волостного правления распространялись и на свободных хлебопашцев, вошедших в состав волости.

Волостное правление подчинялось окружному начальнику[87], но обязано было также направлять "доношения" становому приставу по делам, входящим в его компетенцию.

Выборы должностных лиц, как отмечалось, происходили на сельских сходах и предусматривали несколько этапов проведения:

1. Частные сельские

2. Общие сельские

3. Волостные выборы.

На частных сельских выборах избирались выборные для сельского и волостного схода. Норма представительства для них составляла два человека от каждых десяти крестьянских дворов. Если сам хозяин отсутствовал на момент выборов, то его место замещалось старшим совершеннолетним членом его семьи мужского пола (крестьянская патриархальная семья включала несколько поколений).

На общих сельских выборах, проводившихся, также как и все прочие 1 раз в три года, присутствовали выборные, избранные на частных сходах. На них выбиралась сельская администрация - сельский старшина, сельские старосты, сборщики податей, смотрители сельского запасного магазина, добросовестные сельской расправы, полесовщики, пожарные старосты, сотские и три кандидата на каждую из должностей волостного управления.

На волостном сходе из кандидатов, представленных сельскими обществами, избирались волостной голова, заседатели и добросовестные волостной расправы.

Судебные функции на уровне волости осуществляла волостная расправа, являвшаяся второй инстанцией по отношению к сельской расправе, действовавшей на уровне сельского общества[88]. Приговоры волостной расправы считались окончательными и только в случае, если наказание составляло свыше 20 ударов розгами, требовалось утверждение приговора окружным начальником.

В подчинении волостных правлений находилась администрация сельских обществ, входивших в состав волости, по отношению к которым волостное правление осуществляло надзорные функции.

Сельское общество образовывалось либо из одного большого селения и присоединенных к нему близко расположенных мелких, либо из нескольких мелких расположенных друг от друга не дальше, чем на 15 верст[89] и общей численностью населения до 1500 душ м.п. Сельское общество могло быть образовано и на базе одного отдаленного небольшого селения. В этом случае состав сельского управления в нем сокращался.

Структура управления сельскими обществами показана в пособии История государственного управления в схемах, ч. II, схема 28. и имела сходную структуру с волостным управлением. В его компетенцию входило проведение выборов сельской администрации, назначение кандидатов на должности по волостному управлению, назначение крестьянских детей для подготовки к должностям волостных писарей и оспопрививателей, увольнение крестьян из сельских обществ при переходе в другие сословные группы, или при переселении в другие места, прием новых членов в состав сельского общества, принятие мер по взысканию недоимок, дела по рекрутской повинности и др.

Периодичность созыва сходов была различной: для раскладки повинностей и взыскании недоимок он собирался три раза в год, а для проведения выборов - 1 раз в три года. На сельском сходе не допускалось присутствие посторонних, в том числе чиновников палаты государственных имуществ и окружного начальства. Подобная мера, по мнению разработчиков проекта должна была обеспечить независимость решений схода, однако на практике она не была обеспечена, поскольку ключевые вопросы его работы находились в руках правительственной администрации. Соединение, по сути, в одних руках административной и судебной власти также обеспечивало подконтрольность сходов. Избрание сельского старшины на сходе не давало крестьянам никаких преимуществ, поскольку представление к утверждению в должности должно было делать волостное правление и начальник округа, а утверждение в должности осуществляла палата государственных имуществ. Увольнение от должности также осуществлялось ею.

Аппарат сельского старшины включал сельских старост, смотрителя сельского запасного магазина и сельского писаря. На сельских старост возлагались полицейские функции, наблюдение за хозяйством крестьян и управление мирскими имуществами, не разделенных между крестьянами - лесными участками, мирскими оброчными статьями и др., принятие мер к взысканию недоимок. Для помощи, с утверждения сельского схода, он назначал десятских из числа крестьян, которые сменяясь ежемесячно, выполняли его поручения.

Должность сельского писаря представляется, пожалуй, даже более важной, чем волостного, поскольку его назначение также производил окружной начальник на тех же основаниях, что и волостного. При этом особое внимание обращалось на формирование своего рода кадрового резерва, для чего на сельском сходе выбирались в качестве кандидатов на замещение этой должности один или два мальчика, которые после окончания приходской школы направлялись для освоения делопроизводства в канцелярию окружного начальника. Сельский писарь вел все письменные дела по всем частям сельского управления - схода, старшины, смотрителя запасного магазина, сельской расправы. По сути дела, в его руках было сосредоточено все управление сельским обществом. Государственного жалованья служащие сельского управления не получали, но для их обеспечения был установлен специальный общественный сбор с подведомственного населения.

Судебные функции возлагались на сельскую расправу, являвшуюся низшей судебной инстанцией. Состав ее показан на схеме 28 (ист. гос. упр. в схемах, ч.2). При расправе создавалась также тюрьма, находившаяся под надзором сельского старосты. Добросовестные исполняли свои обязанности безвозмездно. Кроме судебных дел, относящихся к государственным крестьянам и не связанных с исками по документам, составленным в государственных учреждениях, расправа занималась составлением описей, оценкой и продажей движимого и недвижимого (продажа недвижимости не входила в ее компетенцию) имущества государственных крестьян за долги. Уголовные дела, как и дела, в которых помимо государственных крестьян участвовали и лица других состояний, сельской расправой не рассматривались. Она могла выносить окончательные решения по имущественным искам не более 5 рублей серебром.

В целом, исследователи и современники низко оценивают результаты реформы Киселева, отмечая, что положение государственных крестьян после ее введения оказалось едва ли не хуже, чем положение помещичьих крестьян. Более высоко оценивалось управление удельными крестьянами, являвшимися собственностью императорской фамилии[90].

К моменту начала освобождения крестьян, недостатки системы управления по реформе Киселева вполне выявились и разработчики реформ могли учесть их при выработке новых правил организации управления бывшими помещичьими крестьянами. При их разработке в Редакционных комиссиях 1859-1860 гг. предполагалось максимально реализовать идею подлинного самоуправления крестьян.

Согласно Положению 19 февраля 1861 г. низшей административной единицей крестьянского самоуправления становилась волость, тогда как сельское общество становилось хозяйственной единицей.

Кратко охарактеризуйте содержание Положения 19 февраля 1861 г.

При этом число ревизских душ в волости колебалось в пределах от 300 до 2000. Однако на практике эти рамки не соблюдались и к концу XIX в. в некоторых волостях число душ м.п. превышало 19000. Первоначально волость существовала как исключительно крестьянская сословная единица. Ни помещики, ни другие лица в состав волости не входили (иную организацию имели волости в Прибалтике). Однако лица других податных состояний могли приписываться к ней с согласия волостного схода. Постепенно сословное начало в волостной организации ослабевало и уступало место представлению о волости как о территориальной единице. Однако сословное начало официально продолжало сохраняться и находило выражение в том, что расходы по содержанию волостного управления лежали только на крестьянах. В связи с этим возникла идея перехода к бессословным волостям, активно, хотя и безрезультатно, обсуждавшаяся в общественных и правительственных кругах в конце XIX в.

В ходе реформ подверглась реорганизации и судебная система в волостях. Волостной суд должен был решать дела на основе обычного права и разбирать только маловажные дела. Соответственно он должен был выносить окончательные решения, поскольку апелляция на решения, вынесенные на основе местных обычаев, становилась невозможной. На основании общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости ежегодно волостным сходом избиралось от четырех до двенадцати судей, которые могли отправлять должность как в течение всего года, так и сменясь с таким расчетом, чтобы присутствие суда состояло не менее чем из трех судей. Суд мог выносить окончательные решения по следующим делам:

— тяжбы между крестьянами, с иском до 100 рублей

включительно, и другие дела, которые стороны согласятся рассматривать в волостном суде;

— о маловажных проступках, совершенных в пределах

волости без участия лиц других состояний. Виновные в таких нарушениях могли быть приговорены к общественным работам — до шести дней, к денежному взысканию — до трех рублей, к аресту — до семи дней, или к телесному наказанию розгами до двадцати ударов.

Волостной старшина и сельские старосты не должны были вмешиваться в производство волостного суда и не могли присутствовать при обсуждении дел.

Изменения в этот порядок было внесено Положением об устройстве сельского состояния 1866 г., по которому решения волостных судов могли быть обжалованы в съезд мировых посредников, который решал вопрос о соблюдении меры власти суда и процедуры при вынесении решения. В 1874 г. функции мировых посредников перешли к уездному по крестьянским делам присутствию.

Проведенные в ходе реформ изменения, существенно укрепили позиции крестьянской общины и крестьянского

самоуправления и пересмотру сложившейся ситуации было уделено самое серьезное внимание при разработке программы контрреформ. Основная задача, которая была поставлена перед разработчиками, заключалась в усилении роли дворянства в местном управлении и усилении роли правительственных структур в местном управлении. После закрытия Кахановской комиссии в 1885 г. дальнейшую разработку реформ местного управления осуществляло министерство внутренних дел. Результатом этих работ стала так называемая судебно­административная контрреформа 1889 г., существенно

изменившая систему управления крестьянством.

В ходе контрреформы, во-первых, упразднялись уездные и губернские по крестьянским делам присутствия (вместо них создавались губернские и уездные присутствия) и институт участковых мировых судей (почетные мировые судьи сохранялись), а их функции передавались так называемым земским участковым начальникам.

Во-вторых, реорганизовывались волостные суды, которые должны были теперь действовать наряду с земскими начальниками, городскими судьями, уездными членами окружных судов и губернскими присутствиями и в некоторых случаях подчиняться им.

Судебная и административная власть земского участкового начальника распространялась на часть территории уезда, которая образовывала так называемый земский участок, причем в его состав могли входить не только сельские территории, но и уездные города.

Кандидаты для замещения этой должности должны были обязательно относиться к местному потомственному дворянству и могли отбираться из 2-х групп лиц K первой группе относились потомственные дворяне:

— прослужившие в губернии не менее 3 лет в должности предводителя дворянства;

— дворяне, имеющие высшее образование, или сдавшие соответствующий экзамен, или прослужившие не менее 3-х лет в должности мирового посредника, мирового судьи или непременного члена присутствия по крестьянским делам. Для них требовался имущественный ценз в виде земельной собственности определенного размера или недвижимого имущества, оцененного не менее 7500 рублей.

Вторая группа включала потомственных дворян:

— имеющих среднее образование и классный чин - для них устанавливался удвоенный, по сравнению с первой группой размер имущественного ценза;

— имеющие недвижимость, но не соответствующую по стоимости первой группе.

Для ряда губерний, где имелось недостаточное количество потомственных дворян, делались дополнительные изъятия, снижавшие требования к кандидатам. Но тем не менее, подбор кандидатов, отвечающих необходимым требованиям

представлял значительные сложности, поэтому в дальнейшем требования к ним снижались.

Земские исправники имели весьма широкие полномочия при минимальном контроле. Он должен был осуществляться

уездным съездом участковых начальников, которые зачастую, были достаточно тесно связаны друг с другом. Контроль уездного предводителя дворянства губернского присутствия и губернатора также был скорее формальным.

Между тем земские начальники в порядке надзора они контролировали процедуру выбора должностных лиц

волостного управления, могли приостанавливать решения волостных судов. В административном порядке - назначали волостные сходы и утверждали их повестку, отстраняли от должности неблагонадежных волостных писарей, решали

поземельные вопросы и налагали взыскания на должностных лиц. В судебной сфере - рассматривали иски на сумму до 300 рублей и принимали окончательное решение при исках до 30 рублей. Уголовные дела рассматривались ими в случаях, когда предусматривалось наказание в виде штрафа до 15 рублей. С течением времени их компетенция все более расширялась - в 1894 г. к компетенции городских судей и земских начальников отнесены дела о нарушениях акцизных уставов; в 1895 г. они включены в состав уездных училищных советов; временными правилами 12 июня 1900 г. главным образом на них возложено, обеспечение продовольствием сельского населения; в 1901 - наблюдение за ходом мобилизации на местах и т.д.

Принятие закона о земских начальниках изначально встретило значительное сопротивление даже в правительственных кругах. При обсуждении проекта в Государственном совет большинство проголосовало против проекта, но император, не связанный мнением большинства (см. гл. 1), тем не менее, утвердил проект.

Однако недовольство созданным институтом не прекращалось и в начале XX в. правительству пришлой пойти на ограничения компетенции земских участковых начальников, а законом 15 июня 1912 г. по которому восстанавливался мировой суд, земские исправники лишались судебных функций мировых судей, которые им были переданы. Но до 1917 г. этот закон не был исполнен в полном объеме.

Сказанного, конечно, недостаточно для того, чтобы охарактеризовать полностью систему управления крестьянством. Территория Российской империи была настолько разнообразной, что уложить все варианты организации управления сельским населением в какую-то одну схему не представлялось возможным. В конце XIX - XX вв. существовало минимум девять различных вариантов организации местного управления в отношении крестьян. Получить общее представление о них можно ознакомившись со схемой 49 (История государственного управления в схемах. Ч.

II. - с. 71).

Не менее сложно характеризовать более высокие уровни управления, так как и здесь наблюдается разнообразие различных вариантов его организации. В начале XX в. местный уровень управления образовывали губернии, области, округа и градоначальства. При этом они могли управляться на основе общего губернского учреждения (49 губерний), на основе особенных учреждений, действовавших для отдельных территорий, включавших как губернии, так и области. К таким территориям относились: губернии Царства Польского;

Кавказский край - 6 губерний, 4 области и два округа; Закаспийская область; Туркестанский край - 5 областей; 5 самостоятельных областей; Иркутское генерал-губернаторство - 3 губернии; Приамурское генерал-губернаторство - 3 области и остров Сахалин; Тобольская и Томская губерния; аборигенное население ряда территорий. Мы уже не упоминаем о созданном в 1903 г. наместничестве Дальнего Востока, созданного из Приамурского генерал-губернаторства и Квантунской области. Наконец, на основе особенных правил управлялись область войска Донского и земли Астраханского казачьего войска.

<< | >>
Источник: Зубов В.Е.. История государственного упрваления : учеб. пособие / В. Е. Зубов ; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2014. 2014

Еще по теме Организация губернского управления:

  1. 2.1 Отечественный и зарубежный опыт деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка
  2.   2. Мероприятия партии и правительства по организации товарообмена и торговли  
  3. Глава 2. Организация земельного дела в период смены власти (лето — осень 1918 г.)
  4. Глава 3 Концепции земского самоуправления 1860-х годов
  5. Политико-экономическая и оперативная обстановка в стране. Организация деятельности ЭКУ ВЧК — ОГПУ по защите экономической безопасности государства
  6. 3. Организация и деятельность государственных органов по созданию системы мер по борьбе с коррупцией в России
  7. §2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.
  8. §1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны
  9. § 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции
  10. §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции
  11. §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа
  12. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  13. 19-20.Развитие государственной системы России. Реорганизация высшего государственного управления Российской империей в первой половине 19в.
  14. 2. Основные черты государственного управления в рамках СССР
  15. § 7. Развитие государственного аппарата. Строительство высших органов власти и управления Союза ССР.
  16. Организация губернского управления
  17. 3.2.2. Организация городового управления
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -