Центральное управление в XIX - начале XX в.

Начало XIX в. ознаменовалось не только очередным дворцовым переворотом (хотя завершение эпохи дворцовых переворотов принято связывать с царствованием Екатерины II), но и очередной крупной реформой в области центрального управления, связанной с переходом от коллегиальной к министерской системе управления.

исполнителями и лицами, принимающими решение. Кроме того, коллегиальное начало находилось в известном противоречии с неограниченной властью монарха усиливавшимся по мере укрепления положения императора. Достоинства же коллегиальной системы, игравшие важную роль в начале XVIII

в., к началу XIX в. в известной мере потеряли свою

актуальность. Уже был накоплен определенный опыт

функционирования системы управления на новых основаниях, созданы (хотя и в недостаточном количестве) учебные

заведения, повысился образовательный уровень дворянства.

Нельзя сбрасывать со счетов и влияние Западной Европы, где на протяжении XVIII в. происходило разложение коллегиальной системы и переход к министерской. Раньше других это переход происходит в Англии, но и на континенте, в частности во Франции, к моменту начала Великой французской буржуазной революции действовало уже пять министерств - юстиции, внутренних дел, налогов и государственных доходов, иностранных дел, морское и военное. Аналогичные процессы протекают в Пруссии при Фридрихе Великом, Швеции - при Карле XI (см.

Аналогичные процессы происходившие в России в конце XVIII в. имели определенную специфику, связанную с тем, что во-первых, в России отсутствовали представительные учреждения, существовавшие в большинстве европейских стран (хотя назначение министров в некоторых странах могло входить в компетенцию монарха), а во-вторых - с тем, что министерства в европейских странах относились к высшему уровню управления, образовывали правительство - кабинет министров, выступавший в политической деятельности как единое целое, тогда как в России действовал ряд высших государственных учреждений (см. главу 1), занимавших (по крайней мере, формально) более высокое положение, чем министерства.

Тем не менее, министерская система в России имела ряд общих черт с европейской.

Характеризуя отличительные черты министерской системы в России необходимо отметить следующие:

— единоличная ответственность за принимаемые решения, лежащая на министре.

— министерства выступают в качестве связующего звена между высшим и местным управлением. Министры при этом не только возглавляют соответствующие ведомства, но и находятся в прямой связи с монархом, оказывая ему необходимую помощь в управлении страной и получая общие указания, воплощаемые ими (министрами) в соответствующие формальные распоряжения. Одновременно он представляет перед монархом интересы соответствующего ведомства.

— Деятельность министерств осуществляется через их местные ведомственные подразделения.

— наличие в составе министерства коллегиальных структур, в рамках которых обсуждаются вопросы, входящие в компетенцию министерств и требующие санкции министра.

— Свобода министра в принятии окончательного решения, его независимость от мнения коллегиальных органов.

Специфические особенности министерской системы в России частично рассмотрены в главе 1 при характеристике комитета министров и совета министров. Здесь же подчеркнем, что министерская система в России вплоть до начала XX в. носила узковедомственный характер, т.е.

Возникновение министерств в России относится к началу XIX в., усиление единоличного начала наблюдалось уже в правление Екатерины II (повышение роли генерал-прокурора - см. раздел 1.2.) и Павла I, поставившего во главе коллегий главных директоров, прямо связанных с императором и установившим первые должности министров. В 1797 г. в связи с разграничением государственной собственности и собственности императорской фамилии, появляется должность министра уделов, в 1800 г. - министра коммерции. Однако эти шаги не отменяли коллегиальную систему, а только устанавливали новые должности.

После прихода к власти, Александр I первоначально действовал в этом же направлении, т.е. вводил должности министров не упраздняя коллежскую организацию. Именно с этого началось в 1802 г. создание новой системы центрального управления. Разработка начальных оснований реформы проводилась в Негласном комитете на основе записок А. Чарторыйского и Н. Новосильцева. В это время было введены должности восьми министров, за которыми закреплялись коллегии. Первыми министрами стали видные государственные деятели начала XIX в. - А. И. Васильев - министр финансов, А. Р. Воронцов - министр иностранных дел, С. К. Вязмитинов - министр военно-сухопутных сил, Г. Р. Державин - министр юстиции, П. В. Завадовский - министр народного просвещения, В. П. Кочубей - министр внутренних дел, Н. С. Мордвинов - министр морских сил, Н. П. Румянцев - министр коммерции. Особое ведомство составляло государственное казначейство, не вошедшее в состав министерства финансов. Во главе его оставался государственный казначей, статус которого определялся указом 1780 г.

Министры имели право доклада царю, но только после согласования его с другими министрами. Контроль за деятельностью министров осуществлялся Сенатом, который мог требовать от них объяснений по тем или иным вопросам, входившим в их компетенцию и, в случае неудовлетворенности ответом докладывать об этом императору. В сенат же министры должны были направлять ежегодные отчеты, мнение о которых сенат также должен был представлять императору. Однако такой контроль осуществлялся только на начальном этапе реформы, поскольку в 1803 г. сенат потерял право делать замечания на высочайшие указы, а решения министров, как правило осуществлялись по результатам доклада императору и подкреплялись соответствующими высочайшими указами. Таким образом, практически сразу установился порядок подчинения министров только императору и отсутствие какого- либо контроля за их деятельностью со стороны других высших учреждений. В том же 1803 г. вводится важнейшее звено в министерской системе управления - департаменты, созданные во всех министерствах, за исключением министерства иностранных дел, и начинается упразднение коллегий, хотя некоторые из них сохранялись до 20-х гг. XIX в. На этом этапе реформы (в его разработке и реализации активное участие принимал М. М. Сперанский) происходило перераспределение полномочий министров, разрабатывались проекты создания ответственных министерств и устранения недостатков присущих министерской организации по положению 1802 г.

В дальнешем происходит упразднение министерства коммерции, функции которого были переданы частично министерству финансов, а частично - министерству внутренних дел, из состава последнего выделяется особое министерство полиции, создаются так называемые главные управления - особые учреждения с правами министерств: главное управление путей сообщения (1809-1810)[46], ревизии государственных счетов, духовных дел разных исповеданий (имелись в виду религии, распространенные в других странах).

Наконец последний, завершающий этап реформы относится к 1811 г.

Содержащиеся в нем положения закрепили двойственный статус министров, которые с одной стороны, являются посредниками между верховной властью и другими учреждениями, оказывают ей необходимую помощь в управлении высказывая свое мнение по интересующим ее вопросам и передавая на места ее распоряжения, а с другой - сами наделяются властью - властью подчиненного управления.

Властные полномочия, которыми были наделены министры, давали им право издавать распоряжения, относящиеся не только к подчиненным учреждениям, но и к населению страны, т.е. обязательные для исполнения юридические нормы. Особенно широкими возможностями в этом отношении пользовался министр внутренних дел, во власти которого находились вопросы приема в русское подданство, ссылка и надзор за неблагонадежными лицами, система административных наказаний, в том числе в отношении периодических изданий, в конце XIX - начале XX вв. он являлся руководителем корпуса жандармов, что еще больше расширяло возможности в плане издания обязательных распоряжений. Другие министры также имели такие права. Исключение составляли министры иностранных, дел, военный, морской, юстиции, государственный контролер.

В общем учреждении министерств устанавливалась и их общая структура министерств, сохранявшаяся до октября 1917

г. и в какой-то степени воспроизведенная в современной России. Во главе министерства стоял министр (главноуправляющий[47], главноначальствующий, главный директор и др. - в соответствующих структурах) при котором действуют заместитель (товарищ) министра, совет министра[48] особая канцелярия министра. В некоторых министерствах число заместителей могло быть больше одного и компетенция их могла варьироваться в весьма широких пределах, плоть до окончательного решения определенного круга вопросов.

Канцелярия министра занималась личным составом министерства, перепиской министра, ведением секретных и других дел, находящихся в прямой компетенции министра.

К обязанностям министра, рассмотренным выше, следует также отнести представление кандидатур директоров департаментов (их назначение осуществлялось верховной властью), распоряжение выделяемыми средствами, назначение должностных лиц в местных подразделениях министерств, занимающих должности V и VI классов табели о рангах, назначение отпусков служащим министерства на срок более 4-х месяцев, и служащих в местных учреждениях, назначаемых министром или по его представлению - императором. От министра зависело предание чиновников суду, наложение дисциплинарных взысканий, представление к наградам, совершение сделок от имени казны. Наконец, несмотря на стремление, особенно во второй половине XIX в. разграничить административную и судебную сферы, министры в ряде случаев выступали в качестве апелляционной инстанции и наделялись уголовно-судебною властью, что шло в разрез с принципами управления, декларируемы со второй половины XVIII в.

Для полного понимания характера власти министров важно подчеркнуть, что до 1906 г., помимо указанных, они располагали возможностью в экстраординарной обстановке использовать любые средства, даже незаконные.

ш

"В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения; но им доносить в то же время о принятых ими мерах и причинах их настоятельности."

(Учреждение министерств, ст. 158)

Важнейшим (хотя и не обязательным) структурным элементом в рамках министерств выступали департаменты. Их состав и число определялись характером ведомства и колебалось в пределах от одного[49] (в министерстве народного просвещения) до пяти (министерства внутренних дел и финансов). В таких министерствах, как министерство двора, военное, морское департаменты отсутствовали. Такой же статус могли иметь главные управления[50] и отделы, существовавшие в составе министерств. В свою очередь департаменты возглавлялись директорами и могли подразделяться на отделения и столы возглавлявшиеся, соответственно начальниками отделений и столоначальниками. Определенной системы в этом разделении не было, все определялось характером деятельности министерства.

В обязанности директора департамента входил, прежде всего, доклад дел министру, но директоры обладали и распорядительной властью, относящейся прежде всего к текущим и часто повторяющимся делам, для решения которых существовали установленные формы и правила.

Помимо указанных структурных подразделений в министерствах могли действовать и другие, а также различные совещательные советы. К последним, помимо совета министра относилось общее присутствие департамента.

Состав совета министра формировался из руководителей структурных подразделений и членов, назначаемых императором. Аналогично, общее присутствие департамента формировалось за счет начальников отделений и лиц, приглашенных директором департамента (не обязательно из числа работников данного министерства). На рассмотрение совета министра в обязательном порядке после рассмотрения в департамента и (или) в канцелярии выносились разрабатываемые законопроекты, сметы министерства, судебные дела, связанные с деятельностью министерства, представления о производстве в чины и др.

Ознакомиться со структурой министерств на примере созданного в ходе реформы управления государственными крестьянами в 1837 г. министерства государственных имуществ можно в пособии История государственного управления в хемах, ч. 2., схема 5, с. 26.

Рассмотреть детально организацию советов и общих присутствий департаментов не представляется возможным, поскольку здесь наблюдается значительное разнообразие, связанное со спецификой конкретных министерств. Так, в некоторых министерствах советов при министре не было вообще, в некоторых они возглавлялись не министром, а его заместителями, наряду с советом министра могли созываться специализированные советы, общие присутствия могли быть постоянными и временными и т.д.

Принципиально важно отметить, что министр не был связан результатами обсуждения вопросов в советах и общих присутствиях и мог выносить любое решение по собственному усмотрению. К этому нужно добавить, что деятельность совещательных структур подвергалась критике в связи с тем, что в их состав входили прежде всего подчиненные министра, что ослабляло эффективность коллегиального обсуждения проблем. Именно со стремлением обеспечить большую объективность рассмотрения вопросов была связана практика включения в совет посторонних лиц, независящих по должности от министра. Другим способом обеспечения независимости при решении возникающих проблем, стало создание различных специализированных советов, показанных на рисунке 7. Эти советы создавались исходя из практической потребности, но в их организации и характере деятельности отсутствовало единообразие и отмечались многочисленные несоответствия и несогласованности, мешавшие их эффективной деятельности.

совещательные советы в министерствах

технические представительные смешанные

ученый комитет морского министерства

мануфактурный (1828) коммерческий (1929) при министерстве финансов медицинский совет министерства внутренних дел

Совет торговли и мануфактур (с 1872 г.)

ученый комитет министерства народного просвещения

статистический совет министерства внутренних дел

ученый комитет министерства земледелия

сел ьскохозя йстве н н ый совет при министерстве земледелия и государственных имуществ ветеринарный комитет при министерстве внутренних дел

совет по железнодрожным делам при министерстве путей сообщения

техническо- строительный комитет при МВД

технический комитет при гу неокладных сборов министерства финансов

совет по тарифным делам при министерстве финансов

горный ученый комитет при горном департаменте министерства земледелия

лесной специальный комитет при лесном департаменте министерства земледелия

инженерный совет при министерстве путей сообщения

Рисунок 7 Совещательные советы в министерствах (XIX - нач. XX вв.)

Характеризуя особенности министерской организации необходимо остановиться на одной из черт, отличающих установленную в начале XIX в. систему от предшествовавшей ей коллегиальной. Речь идет о наличии местных учреждений подчиненных тому или другому министерству. Этот принцип предусматривался и при организации коллегий, но не был в полной мере реализован. В рамках же ведомственной организации, каждое министерство получило подчиненные структуры на местах, что позволяло осуществлять более эффективное управление и обеспечить необходимую централизацию управления. Ведомственность доходила до того, что порождала особое, ведомственное территориальное деление, не совпадавшее с общеадминистративным. Вместе с тем, ведомственная организация на местах создала значительные сложности для губернаторской власти, о чем будет рассказано в третьей главе.

Описанная организация центрального управления в своих принципиальных основаниях просуществовала до социалистической революции 1917 г. Изменения касались состава министерств, круга рассматриваемых дел, набора подчиненных им структур в местном управлении.

Заметные изменения в составе министерств происходят после свержения самодержавия: упраздняется одно из самых закрытых ведомств - министерство императорского двора, отдельные структурные подразделения министерства внутренних дел, главного управления по делам печати и министерства юстиции. Создаются новые министерства - труда, продовольствия, вероисповедания, государственного призрения. Для разработки земельной реформы был образован Главный земельный комитет при министерстве земледелия, а для разработки и осуществления экономической политики - Экономический совет и Главный экономический комитет (последний занимался вопросами снабжения Петербурга и Москвы).

Однако, эффективность их деятельности, обусловленная социальной природой Временного правительства проводимой им политикой, оставалась низкой.

Наиболее существенные проблемы возникали в сфере экономики. Здесь недееспособность Временного правительства усугублялась нежеланием российской буржуазии идти на соглашение даже с умеренными представителями социалистических партий, входивших в последние составы Временного правительства. Это заставило основной орган управления экономикой - Экономический совет отказаться даже от ограниченных мер, которые планировалось осуществить - введения государственного регулирования экономики и рабочего контроля. После чего его деятельность свелась к призывам, декларациям и обсуждению докладов отдельных ведомств о ситуации, сложившейся в них.

Попытки решения другого ключевого вопроса - аграрного, также оказались не эффективными. Деятельность Главного земельного комитета также не дала заметных результатов в плане проведения земельной реформы. Местные отделения комитета были созданы в 1/3 губерний России, но проведение самой реформы откладывалось до созыва Учредительного собрания. Следует также добавить, что проведение реформы в ряде случаев саботировалось местными властями. Так, Донской казачий круг в августе 1917 г. принял решение об отказе от создания земельных комитетов в Донской области.

Система земских учреждений, ставших властными органами на местах, получила свое завершение в виде общегосударственного Всероссийского земского союза, положение о котором было принято в июне 1917 года. Центральными органами союза стали Главный комитет и ревизионная комиссия. Его деятельность направлялась, прежде всего, на решение задач, вставших перед местным управлением в связи с войной, но часто выходила за пределы местного управления. Земский союз имел право приобретать имущество, заключать сделки, принимать на себя финансовые обязательства, мог создавать производственные и кредитные предприятия. Представители союза входили в многочисленный советы и совещания, создаваемые Временным правительством - в Совет по вопросам развития производительных сил страны, Заготовительный комитет при министерстве торговли и промышленности, Особый временный комитет о частных железных дорогах и др.

Однако проведенные Временным правительством изменения не меняли в принципе организации министерской системы за исключением того, что изменился характер их подчинения (в связи с отречением императора и отставкой всех назначенных им министрам). Новые министры, собственно и образовали Временное правительство. Единственным изменением (и то юридически не оформленным) стало усиление зависимости министров от своего аппарата, связанное с тем, что к власти пришли люди, не имевшие опыта управленческой деятельности на уровне отдельных ведомств.

Новый этап в развитии центрального управления начался в ходе осуществления социалистической революции.

2.3. Центральное управление в период социализма

Несмотря на кардинальное изменение общественного строя, произошедшего в ходе Великой Октябрьской социалистической революции и упразднение всех органов управления, существовавших в Российской империи и при Временном правительстве, в организации центрального управления сохранились определенные общие моменты, связанные, прежде всего, с ведомственной организацией управления и с некоторыми элементами организации центральных учреждений. Создание центрального аппарата началось буквально с первых часов существования советского государства и протекало по той же схеме "кабинета", которая была использована Временным правительством: руководители ведомств образовывали

правительство (Совет народных комиссаров - см. раздел 1.4.). В этом момент главная проблема заключалась в подборе кадров, обладавших нужными качествами.

ш

"Среди нас было много прекраснейших,

высококвалифицированных работников, было много преданнейших революционеров, в кандалах прошедших от Петербурга Варшавы, Москвы до Якутии и Верхоянска. Мы знали где бьют, как бьют, где и как сажают в карцер, но мы не умели управлять государством и не были знакомы ни с банковской техникой, ни с работой министерств".

(Г. И. Оппоков (А. Ломов))[51]

Помимо первых наркоматов, перечисленных в разделе 1.4, на протяжении первых месяцев существования Советской власти были созданы Комиссариат общественного призрения, позднее переименованный в наркомат социального обеспечения (нарком - А. М. Коллонтай), наркомат государственного контроля (Э. Э. Эссен), Совет врачебных коллегий (преобразован в народный комиссариат здравоохранения) (А. Н. Винокуров) и Высший совет народного хозяйства (В. В. Оболенский (Н.Осинский)). Состав наркомов в дальнейшем неоднократно менялся, как в связи с межпартийной борьбой, так и в связи с отбором наиболее компетентных руководителей. При этом далеко не всегда на первый план выдвигалась, как это сегодня принято утверждать, "преданность делу революции". Так, возглавить будущий наркомат морских сил было предложено контр­адмиралу Вердеревскому - командующему Балтийским флотом при Временном правительстве, но он от этого назначения отказался. В создании Красной армии принимали участие двенадцать царских генералов, в том числе А. А. Брусилов -

организатор известного "Брусиловского прорыва" в ходе Первой

60

мировой войны .

Первоначально, видимо, предполагалось, организовать центральное управление на коллегиальных началах, в черновых документах органы центрального управления назывались коллегиями, в мемуарах участников событий тех лет речь также шла о создании коллегиальных органов, однако, созданная система, на наш взгляд, занимала, скорее, промежуточное положение между коллегиальной и министерской. Ее основные положения были определены Конституцией РСФСР 1918 года, в 44 и 45 статьях которой указывалось: "при народном комиссаре, под его председательством, образуется коллегия, члены которой утверждаются Советом Народных Комиссаров. Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего народного комиссариата, доводя о них до сведения коллегии. В случае несогласия коллегии с тем или иным решением народного комиссара коллегия, не приостанавливая исполнения решения, может обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или в Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета". Такое же право имели и отдельные члены коллегии. Таким образом, сохранялся принцип единоличного принятия решений наркомом, также как это было в министерствах, но, с другой стороны, коллегия утверждалась вышестоящим органом (Советом народных комиссаров) и имела возможность оспорить решения наркома.

На этапе формирования советской системы центрального управления приходилось решать две взаимосвязанные задачи:

— осуществлять ликвидацию старого государственного аппарата, т.е. аппарата министерств;

— осуществлять создание нового аппарата - аппарата наркоматов.

61 В. И. Ленин Полн. собр. соч., т.33, с. 48

может быть речи. Это - утопия»61.

«Об уничтожении чиновничества сразу, повсюду, до конца не

Необходимость «слома буржуазного государственного аппарата» не предполагала, однако, немедленного упразднения министерств и отказа от использования их кадров.

«Недостаточно «убрать вон капиталистов, надо (убрав вон негодных, безнадежных «сопротивленцев») поставить их на новую государственную службу. Это относится и к

капиталистам, и к известному верхнему слою буржуазной

62

интеллигенции, служащих и т.д.»

Поскольку новые наркомы в начале своей деятельности не располагали ни достаточным количеством работников, ни опытом руководства соответствующими ведомствами, им приходилось выступать одновременно и в качестве руководителя новых центральных учреждений, и в качестве собственно «комиссара» т.е. лица - осуществляющего контрольные и надзорные функции в прежних министерствах. Например, В. Р. Менжинский постановление об открытии банков от 30 октября подписал как временный заместитель народного комиссара по министерству финансов, а декрет об упразднении совета министра финансов от 25 ноября им был подписан в качестве комиссара по делам финансов.

Решение указанных выше задач натолкнулось на сопротивление чиновничества, но в целом оно завершилось в конце декабря 1917 - середине января 1918 г., хотя процесс создания новых народных комиссариатов продолжался и в дальнейшем.

ш

«Советская власть вовсе не собиралась прижимать и гнуть чиновников и интеллигенцию. Напротив, народные комиссары шли занимать свои народные комиссариаты безоружные, без охраны, с парой товарищей. Думалось деловым образом принять дела».

(А. М. Коллонтай - первый народный комиссар общественного призрения)[52]

Функциональная специализация наркоматов соответствовала основным направлениям деятельности государства, сложившимся в имперский период и в период существования Российской республики. Переход к социалистическому строительству, происходивший в условиях продолжающейся войны и усиления разрухи хозяйственной жизни потребовал существенного усиления регулирующего воздействия на хозяйственную сферу. Необходимость усиления государственного регулирования осознавалась даже Временным правительством, создавшим Экономический совет, но реально приступить к решению этой проблемы удалось только после начала социалистической революции.

Для управления экономикой был создан Высший советом народного хозяйства (ВСНХ) действовавший на правах наркомата и объединивший бывшие отраслевые отделы министерства торговли и промышленности, аппараты особых совещаний по топливу, продовольствию и др., национализированные промышленные синдикаты - "Продамет", "Кровля" и др.

Структурными частями ВСНХ стали главки и центры по отраслям промышленности, или по отдельным видам продукции, в которых особенно нуждалось государство и общество

Образование СССР существенно повлияло на систему центрального управления. Прежде всего, усложнилась его структура: появилось пять общесоюзных наркоматов - военный и морской, почт и телеграфов, внешней торговли, иностранных дел, путей сообщения. С целью лучшей координации деятельности союзных республик на уровне Союза и в каждой союзной республике вводились объединенные наркоматы - ВСНХ, продовольствия[53], труда, финансов, рабоче-крестьянская инспекция (РКИ). В дальнейшем новые наркоматы появились в ходе различных реорганизаций в связи с изменениями задач,

стоящих перед государством и другими причинами. Так, в ходе реорганизации ВСНХ в 1932 г. он был разделен на общесоюзные наркоматы тяжелой промышленности и лесной промышленности и объединенный наркомат легкой промышленности. Затем был ликвидирован объединенный народный комиссариат труда СССР, созданный в ноябре 1923 г. в функции которого первоначально входили разработка основных законов о труде и их кодификация, мероприятия по организации труда на предприятиях, регулирование заработной платы и рынка труда, удовлетворение социально-бытовых потребностей рабочих (рисунок 8).

Рисунок 8. Структура объединенного Народного комиссариата труда (1923 г.).

В 1933 г. его функции были переданы ВЦСПС (Всесоюзный Центральный Совет Профессиональных Союзов). В дальнейшем в ведение профсоюзов перешли борьба с безработицей, регулирование и нормирование заработной платы, охрана труда, социальное страхование, регистрация коллективных договоров и др.

Помимо союзных и объединенных, в каждой союзной республике действовали 6 республиканских наркоматов, действовавших в ее пределах и находившихся в ее исключительном ведении: внутренних дел, юстиции,

просвещения, земледелия, просвещения, здравоохранения. Принципы их организации и деятельности определялись Общим положением о наркоматах СССР 1923 года.

Уполномоченные союзных наркоматов входили в СНК союзных республик с правом решающего или совещательного голоса (по усмотрению ЦИК союзной республики) и несли ответственность как перед союзными, так и перед республиканскими органами. Постановления республиканских органов, относящиеся к компетенции уполномоченных союзных наркоматов и не противоречащие общесоюзному законодательству являлись для них обязательными.

В союзных наркоматах заметнее проявлялось коллегиальное начало, проявившееся в частности в том, что члены коллегии не только утверждались, но и назначались вышестоящим органом - СНК СССР. Им же определялось число членов коллегии в каждом союзном наркомате.

В наиболее сложном положении находились объединенные наркоматы, которые находились в подчинении ЦИК и СНК союзных республик, но должны были в своей деятельности руководствоваться указаниями соответствующих наркоматов Союза.

Принятие Конституции СССР 1936 г. сопровождалось новыми изменениями в системе центрального управления СССР.

Число общесоюзных народных комиссариатов увеличилось до восьми:

— Обороны;

— Иностранныхдел;

— Внешней торговли;

— Путей сообщения;

— Связи;

— Водного транспорта;

— Тяжелой промышленности;

— Оборонной промышленности[54].

Объединенные наркоматы в это время были преобразованы в союзно-республиканские и должны были строить свою деятельность через одноименные наркоматы союзных республик. Прямое руководство союзно-республикнаских наркоматов допускалось в отношении ограниченного числа наиболее важных предприятий, список которых составлялся Президиумом Верховного Совета СССР. Общее число союзно­республиканских наркоматов также увеличилось. Из первоначально созданных наркоматов в их числе остался только народный комиссариат финансов. Все остальные возникли в период 1924-1936 гг. путем разукрупнения или реорганизации прежних наркоматов, либо были созданы вновь. В итоге возникли союзно-республиканские народные комиссариаты:

— Пищевой промышленности;

— Легкой промышленности;

— Лесной промышленности;

— Земледелия;

— Зерновых и животноводческих совхозов;

— Внутренней торговли;

— Внутреннихдел;

— Юстиции;

— Здравоохранения.

В дальнейшем число наркоматов и их названия продолжали меняться (к примеру, в 1938 г. появились общесоюзные наркомат Заготовок и наркомат Военно-морского флота); в 1941 г. число союзно-республиканских народных комиссариатов достигло 16-ти, а число республиканских наркоматов сократилось до пяти с одновременным изменением их состава:

— Просвещения;

— Местной промышленности;

— Коммунального хозяйства;

— Социального обеспечения;

— Автомобильного транспорта

Указанные тенденции отражали не только новые задачи в области управления, но и укрепление единства управления страной в предвоенный период.

Сравните структуру наркоматов по конституциям СССР 1924 г. и 1936 г.

В 1946 г. наркоматы были преобразованы в министерства, однако это преобразование не внесло никаких принципиальных изменений в принципы и организацию их работы и не сопровождалось публикацией общегосударственных

нормативных документов, подобных Положению о наркоматах

1923 года. Возможно, что в данном случае можно говорить,

66

скорее о переименовании, чем о кардинальной реорганизации и созданная министерская система была ближе к наркоматам, чем к министерской системе, существовавшей в дореволюционный период. Отличие заключалось в больших полномочиях коллегиальных органов в советских министерствах, по сравнению с дореволюционными, поскольку деятельность советских министерств строилась на основе сочетания единоначалия и коллегиальности. Если в Российской империи совет министра наделялся только совещательными полномочиями, то в советское время коллегия министерства имела право принимать собственные решения, оформляемые, как правило, как приказы министра и за его подписью. В случае разногласий в жизнь проводилось решение на основе мнения министра, а о возникших разногласиях сообщалось в Совет министров. Кроме того, заместители министра назначались в советских министерства вышестоящим органом - Советом министров СССР (за исключением республиканских министерств), а другие члены коллегии (заместители входили в нее по должности) утверждались Советом министров СССР. Это позволяло им более свободно высказывать и отстаивать свою позицию в случае расхождения мнений. Следует, впрочем, отметить, что и в Российской империи товарищ министра назначался императором, но число заместителей ограничивалось одним-двумя лицами и стало увеличиваться только в конце XIX - начале XX в. К общим чертам можно отнести персональную ответственность министра за выполнение стоящих перед министерством задач. Заместители и руководители структурных подразделений также несли персональную ответственность за работу предприятий, находящихся в их подчинении. Степень ответственности определялась министром. Сходство прослеживалось и в том, что при советских министерствах действовали различные научно­технические и консультативные советы, также, как это практиковалось в Российских министерствах начала XX века. Наконец, к общим моментам в организации этих систем относится осуществление судебных функций в пределах своей компетенции, для чего в советское время при министерствах образовывался Арбитраж.

Общими направлениями деятельности министерств в 80-е гг.

XX века являлись следующие:

— Планирование;

— научно-техническая сфера;

— капитальное строительство

— материально-техническое снабжение;

— финансы и кредиты;

— кадровый состав, условия труда, заработная плата;

— экономические, научно-технические и культурные связи с другими странами.

В период существования министерской системы в СССР продолжалось увеличение их числа, однако этот процесс имел не линейный характер. Соотношение между союзными и союзно-республиканскими министерствами менялось. Так, если в 1947 г. насчитывалось 36 общесоюзных и 22 союзно­республиканских министерства, то в середине 70-х гг. 29 общесоюзных и 31 союзно-республиканское. В основном прирост происходил за счет общегосударственных структур. Число республиканских министерств также увеличивалось, но не так заметно, как общегосударственных, например, в РСФСР в середине 70-х гг. XX в. насчитывалось 9 республиканских министерств: автомобильного транспорта, бытового

обслуживания населения, жилищно-гражданского

строительства, речного флота, жилищно-коммунального хозяйства, местной промышленности, строительства и эксплуатации автомобильных дорог, топливной промышленности, социального обеспечения.

Такое значительное число министерств служило объектом постоянной критики в связи с ростом бюрократизма, однако нужно учитывать, что государственная собственность являлась доминирующей формой общенародной собственности, поэтому, особенно в городах, практически все сферы жизни общества регулировались государством. И появление новых направлений деятельности государства сопровождалось появлением новых органов центрального управления и на союзном, и на республиканском уровнях. В то же время развитие хозяйственных связей между республиками, формирование единого народохозяйственного комплекса (создание единой системы коммуникаций, ЕЭС (единой энергосистемы), межрайонной и межреспубликанской кооперации стимулировали увеличение числа прежде всего союзных и союзно-республиканских министерств.

Министерская система получила распространение и в рамках Мировой системы социализма и Социалистического содружества. В Европе она формировалась под влиянием политической системы Советского Союза.

В странах, где существовал единоличный президент (председатель) назначение министров входило в его прерогативу, но утверждение в должности осуществлялось высшими представительными органами. В то же время на Кубе создание министерств, назначение и увольнение министров осуществляется декретом президента, а в Германской демократической республике (ГДР) - Народной палатой, являвшейся высшим органом власти. Такая же система существовала и в Венгрии (ВНР), где Совет министров формировался высшим представительным органом - Государственным собранием, Болгарии (БНР), Польше (ПНР). Некоторые особенности присутствовали в организации центрального управления Чехословацкой социалистической республики (ЧССР), где в состав министерства в 1968 г. была введена должность государственного секретаря, который вместе с министром входил в состав правительства. Появление этой должности было связано с федеративным характером государственного устройства ЧССР - наличием двух республик - Чехии и Словакии. Министр и государственный секретарь должны были быть гражданами разных республик, что обеспечивало пропорциональное представительство республик в союзном правительстве. В бывшей Югославии система министерств существовала до 1953 года, когда вместо министерств были созданы федеральные и союзные секретариаты, функции которых были близки к министерским.

В странах, не входивших в мировую систему социализма, министерская система в 1940-1990-х гг. претерпевала определенную трансформацию, связанную с усилением регулирующих функций государства и усилением социальной составляющей в его деятельности. При этом единообразные критерии классификации министерств отсутствуют. Они могут создаваться в зависимости от охватываемой территории (общегосударственные министерства и министерства в отдельных частях государства (как например современные министерства субъектов Российской Федерации), функциям, характеру специализации (отраслевые и территориальные) и внутренней структуре. С точки зрения внутренней структуры особенностью министерской системы в странах Западной Европы и Америки можно считать деление их кадрового состава на несменяемых чиновников (основу аппарата министерств) и политических руководителей, меняющихся при смене правительства. Такое деление сложилось еще в период становления европейских централизованных государств, в которых правительственный аппарата формировался на базе городских слоев и несменяемость чиновников рассматривалась как гарантия выполнения ими требований закона и механизм защиты от злоупотреблений со стороны королевской власти.

В последние десятилетия XX в. в ходе реформ государственной службы, проводившихся в этих странах, происходил отказ от принципа несменяемости чиновников, поскольку с одной стороны, был накоплен опыт контроля деятельности государственного аппарата, а с другой - сложилась корпоративная культура обеспечивающая (хотя и не полное) следование государственных служащих действующим нормативным актам и законам.

Контрольные вопросы:

1. Назовите характерные черты приказной системы управления.

2. Назовите характерные черты коллежской системы управления.

3. Сформулируйте отличия министерской системы в СССР от министерской системы в дореволюционной России.

Учебная литература

Мулукаев, Р.С. История государственного управления в России : учеб. пособие / Р. С. Мулукаев. - Москва : ЮНИТИ, 2012. - с. 56-59; 66-68; 120-122; 127-129.