<<
>>

Центральное управление в XVIII в.

Введение новой - коллегиальной системы управления представляло собой важный этап реформ управления, предпринятых Петром I. В это реформе можно выделить три существенных момента:

— введение новой процедуры принятия решений;

— изменение принципиальных оснований, на которых строилось не только центральное, но и все государственное управление;

— изменение состава центральных учреждений и их внутренней структуры.

Необходимо обратить внимание, что реформа центрального управления проводилась позже других реформ, хотя предложения о преобразовании его на коллегиальных началах делались Петру I еще во время его пребывания за границей в составе Великого посольства.

Какие реформы в области управления предшествовали реформе центрального управления?

Когда состоялось Великое посольство? Каковы его задачи и значение?

Необходимость создания новой системы центральных учреждений стала особенно очевидной в ходе проведения губернской реформы 1710 (1708) гг.[40], когда часть полномочий приказов была передана на уровень губерний. Существовавшие в это время приказы либо закрывались, либо становились московскими губернскими учреждениями. Созданный почти одновременно с началом губернской реформы Сенат оказался перегружен множеством частных коллизий поступавших с мест без надлежащего обобщения и предварительного анализа. Соответственно, он не мог выполнять свою функцию правительствующего учреждения. Имевшихся в его распоряжении комиссаров и фискалов явно не хватало для обеспечения полноценной связи с местными учреждениями и надлежащего контроля их деятельности.

Процесс создания новой коллегиальной системы управления занял несколько лет, даже если не учитывать подготовительных работ - первая коллегия - Коммерц-коллегия начала работать в 1715 г., в 1717 - составлены штаты и назначены президенты Ревизион-коллегии, Юстиц-коллегии, Берг-коллегии, Мануфактур-коллегии и Коммерц-коллегии.

В 1718-1720 появились регламенты большинства коллегий, в которых определялись их функции, порядок функционирования, обязанности должностных лиц. При их составлении широко использовались регламенты шведских коллегий, но опыт использования оказался не вполне успешным, поскольку в Швеции коллегии подчинялись непосредственно королю, т.е. относились к высшему уровню управления, а в России к этому времени уже действовал сенат, которому и было решено подчинить коллегии и только три из них - военная, адмиралтейств и иностранная занимали обособленное положение. При подчинении коллегий сенату произошла смена президентов, вместо сенаторов ими были назначены лица, занимавшие менее важное положение, а ревизион-коллегия вошла в состав сената.

Необходимо обратить внимание, на то, что в некоторых современных учебных изданиях утверждается, что в ходе реформы центрального управления приказы были переименованы в коллегии. Данный тезис нельзя признать удовлетворительным, поскольку, хотя приказный аппарат и использовался в качестве базы для создания некоторых коллегий (например, при создании юстиц-коллегии использовались работники судебных приказов), речь шла не просто о переименовании, а о создании новой системы, строящейся на иных принципах, нежели приказная система.

Характеризуя особенности коллегиальной системы центрального управления можно выделить следующие ее черты:

— более четкая функциональная специализация;

— общегосударственная компетенция (за редким исключением);

— новый (коллегиальный) порядок принятия решений;

— наличие подчиненных структур в местном управлении;

— иные основания деятельности.

Необходимо отметить, некоторые из приведенных характеристик содержат не столько качественные, сколько количественные различия. Это, в первую очередь относится к функциональной специализации коллегий. Иногда ее выделяют как наиболее яркое отличие коллегий от приказов. Между тем, функциональная специализация присутствовала и в деятельности приказов и применительно к коллегиям можно говорить о ней как о дальнейшем развитии этого принципа, но не как о качественно новом явлении.

Отличие коллегиальной системы от приказной в данном случае заключалось в том, что под то или иное направление деятельности создавалось одно учреждение. Специализация коллегии отражалась в ее названии: берг-коллегия, коммерц-коллегия, военная коллегия, адмиралтейств-коллегия и др. Исключение составляли финансовые коллегии. Среди них действовали камер-коллегия, отвечавшая за сбор налогов и других видов государственных доходов; штатс-контора (штатс-контор-коллегия) - расходование государственных средств; ревизион-коллегия (позднее - коллегия экономии) - проверка финансовой деятельности коллегий. Но при этом финансовое ведомство было выделено в самостоятельную сферу, хотя российские условия не позволили в полной мере осуществить принцип функциональной специализации именно в финансовой сфере: некоторые ведомства - дворцовое, монастырское, некоторые региональные (Украина, Сибирь) сохраняли автономию в финансовых вопросах, а получение доходов в пользу государства осуществляли не только финансовые, но и другие коллегии - военная, мануфактур-коллегия, берг-коллегия,

48 т->

соляная контора и др. В результате, на протяжении длительного времени высшая власть не имела информации о структуре бюджета и объеме государственных доходов и расходов.

0

Идея создания Штатс-конторы, как и вообще коллегиального устройства, была заимствована из европейского, в частности шведского, опыта. Но сходство это оказалось во многом внешним, тем более, что за образец брался тот вариант организации штас-конторы в Швеции, который уже значительно отличался от первоначально задуманного. Создавая это учреждение, Карл XI стремился упорядочить бюджет и не допустить сверхсметных расходов, для чего поручил расходование государственных средств самостоятельному учреждению, имеющему такой же статус, как и все прочие коллегии. После его смерти статус конторы изменился, она фактически потеряла самостоятельное значение и превратилась в департамент государственного казначейства. В таком виде она и была воспроизведена в России.

Недостаточно специализированной была и судебная сфера, поскольку в России судебные функции длительное время оставались объединенными с административными. Поэтому наряду с существованием юстиц-коллегии, все остальные коллегии могли осуществлять судебные функции в пределах своей компетенции.

Число коллегий на протяжении XVIII в. менялось - с их составом на разные периоды можно ознакомиться в пособии "История государственного управления в схемах, ч. 1., схемы 42, 50[41], 55 (стр.47, 53, 55).

Общим моментом в деятельности абсолютных монархий (и в России, и в Европе) стала унификация управления, подчинение местных органов власти и управления верховной власти действующей через своих агентов - чиновников, зависящих от центра и работающих под его контролем. Такая установка предполагала создание местных отделений коллегий, строящихся на бюрократических основаниях. Однако эта особенность коллегиальной системы не получила полной реализации и была решена только при переходе к министерской системе (не считая периода конца 1780-1790-х гг.).

Аналогичные проблемы, возникали, впрочем, и в других странах. Так, в Пруссии (считавшейся в XVIII в. образцом организации государственного управления)[42] высший "тайный совет" был разделен на департаменты с подчинением внутреннего управления "генеральной высшей директории финансов, военных дел и доменов" (создана в начале XVIII в.) Однако этому департаменту на местах подчинялись только палаты, связанные с армией и доменным хозяйством. А основная масса текущих дел по внутреннему управлению находилась в ведении земских советников, ландратов и других частично сословных, частично бюрократических должностных лиц, назначавшихся королем по рекомендации дворянских собраний. Связь между местной администрацией и центральными структурами практически отсутствовала.

Примерно такая же ситуация существовала в центральном управлении России до введения министерской системы.

Тем не менее, коллегии имели свои подчиненные структуры в виде канцелярий и контор.

При этом нужно учитывать, что существовали конторы различных видов. Часть из них действовала при сенате (раскольничья, сенатская контора в Москве, герольдмейстерская и др.) - такие конторы могли иметь статус, равный коллегиям. При самих же коллегиях, действовали как конторы с определенной компетенцией, являвшиеся самостоятельными учреждениями, так и так называемые счетные конторы и канцелярии, выполнявшие ограниченный круг функций и имевший небольшой по численности состав[43]. В дальнейшем, после смерти Петра I, соотношение компетенций между коллегиями и конторами зачастую начинает нарушаться, поскольку часть контор и коллегий переводится в Москву и за ними закрепляются определенные губернии - происходит ослабление централизации управления. В результате некоторые конторы из подчиненных структур превращаются в самостоятельные учреждения.

Широкое использование в качестве оснований для принятия решений регламентов и инструкций, потребовало новой организации процесса обсуждения дел. С этой точки зрения отличием коллегий стало введение принципа коллегиальности, ранее апробированного при создании Сената. Введение его объясняется множеством причин: во-первых, повсеместным распространением коллегиальных начал в организации учреждений в Европе, чей опыт широко использовал Петр I. Но, думается, не меньшее значение играли специфические условия, сложившиеся в России, где в новых условиях, с одной стороны, постоянно возникала нехватка юридических норм, требующихся для решений той или иной коллизии, а с другой — ощущалась резкая нехватка специалистов - необходимый опыт имели только иностранцы, а основную массу государственного аппарата составляли приказные работники, не умевшие работать в новых условиях. Тем самым введение коллегиального начала должно было количеством компенсировать недостаток качества аппарата. Свою роль в утверждении нового принципа, возможно, сыграли и личные предпочтения Петра I, разделявшего идеи, содержащиеся в регламенте духовной коллегии, что "Правление соборное.

совершеннейшее есть и лучшее, нежели единоличное правление, наипаче же в государстве монаршеском, яковое есть наше Российское .

К достоинствам коллегиальной системы относилась и большая свобода действий, и более регулярная работа, не зависящая от смены должностного лица при единоличном порядке. О наличии явных симпатий Петра к коллегиальной организации свидетельствует и тот факт, что он неоднократно пытался провести их в жизнь. Неудача попыток внедрить эти начала в городовом (бурмистры) и губернском (коллегии ландратов) управлении не остановили его и эти подходы были вновь были использованы при реформе центрального управления

Наконец, возможно, что имел место и перенос приказной практики: вопрос о порядке решения дел в приказах не выяснен окончательно. Принято считать, что решения в них принимались единолично, но есть определенная вероятность существования элементов коллегиальности при обсуждении и принятии решений.

В коллегиях для рассмотрения поступающих дел действовало так называемое "присутствие" - группа лиц, в состав которых входили президент, вице-президент, 4-5 асессоров, 4-5 советников и секретарь[44]. Процедура рассмотрения дел детально регламентировалась, все члены коллегии должны были высказывать свое мнение, окончательное решение, также как и особые мнения фиксировались в специальном журнале. Протокол заседаний подписывался всеми членами, решения принимались по большинству голосов, в случае равенства голосов принималось то предложение, за которое подал голос президент коллегии.

Коллегии, как уже отмечалось, подчинялись Сенату, но в случае получения от него указаний, противоречащих закону, коллегия должна была донести сенату о незаконности его требований, а в случае повторения, выполнить требование сената с обязательным уведомлением о его незаконности монарха.

По мере роста объема дел в составе коллегии могли оформляться внутренние подразделения - экспедиции, столы.

Рост объемов бумажного делопроизводства сделал необходимым существование в коллегиях особого звена - канцелярии, которая должна была заниматься обработкой входящей и исходящей корреспонденции, оформлением решений коллегий, подготовкой дел к слушанию. Во главе канцелярии стоял секретарь, входивший в качестве докладчика в состав присутствия. Состав коллегий показан на схеме 41 (История государственного управления в России в схемах. Часть 1, с. 46).

Коллегиальный принцип принятия решений содержит в себе ряд положительных моментов, связанных с ограничением произвола при принятии единоличных решений, однако обстановка, сложившаяся в стране в эпоху дворцовых переворотов, не позволила реализовать заложенный в нем потенциал. Определенную роль в этом сыграло то, что местные и центральные учреждения, комплектовались в значительной мере старыми кадрами, вносившими в новую систему управления старые традиции, заимствованные из приказно­воеводской системы. Этому способствовали и финансовые затруднения, вынуждавшие пересматривать сложившуюся систему, искать пути ее упрощения и сокращения числа учреждений.

Первый шаг в ослаблении коллегиального начала был сделан при сокращении числа членов коллегии, что значительно повышало роль президента при принятии решений. В дальнейшем, произвол в коллегиях значительно усилился после прекращения выплаты жалованья работникам канцелярии, в вотчинной и юстиц-коллегии и подчиненных им структурах, осуществленная в соответствии с указом от 2 июня 1726 г.

"... а приказным людям обретающимся в тех двух коллегиях, также в надворных судах и магистратских - не давать (жалованья - В. З.), а довольствоваться им ом от дел по прежнему обыкновению с челобитчиков, кто что даст по совей воле; токмо для излишних взятков тем челобитчикам в делах их волокиты, також ничего в противность регламентам и указам нашим отнюдь не чинить" (ПСЗ-1, т.6. № 4897).

Расстройство экономики страны и непомерные запросы временщиков и фаворитов порождали стремление к дальнейшему сокращению расходов на управление, что вызывало дальнейшее расстройство коллегиальной системы.

В итоге коллегии были сведены на положение второстепенных учреждений с весьма узкой компетенцией, еще более сузившейся после восстановления прав сената Елизаветой. Нечеткое разграничение полномочий высшего и центральных учреждений привело к тому, что к сенату отошел ряд дел, решавшихся ранее в коллегиях.

К началу царствования Екатерины II центральный уровень управления насчитывал примерно 50 учреждений, находившихся в подчинении Сената: 21 коллегия и их конторы, главный комиссариат, особые структуры, связанные с военной коллегией, насчитывавшие шесть канцелярий и контор (главный комиссариат, главная провиантская и главная артиллерийская конторы и др.); самостоятельные конторы: главная соляная, банковская, штатс-контора, имевшие в своем подчинении счетные конторы; канцелярии: конфискации, опекунства

иностранных, межевая, ямская, главная полицмейстерская (при некоторых из них действовали счетные конторы); почтамт; университет; дворцовое управление.

Наиболее радикальный шаг, поставивший под вопрос дальнейшее существование коллегий, был сделан в ходе работы Комиссии по составлению нового уложения в начале царствования Екатерины II и последовавшей затем губернской реформы 1775-1783 гг. Идя навстречу пожеланиям дворянских депутатов в комиссии, желавших приближения центральных учреждений к местам проживания дворян-помещиков, и осуществив более последовательное разделение функций местной администрации между различными учреждениями местного уровня, Екатерина II ликвидировала большинство коллегий, сохранив только военную, иностранных дел, адмиралтейств-, коммерц-коллегию и недавно (в 1763 г.) созданную медицинскую коллегию (см. схему 53 История гос. управления в схемах ч. 1, с. 56).

Однако отсутствие центрального звена управления ощущалось настолько сильно, что уже Павел I восстанавливает берг- и мануфактор-коллегии. Однако уже при нем отчетливо наметилась тенденция перехода к новой - министерской системе управления и были предприняты первые шаги по установлению единоначалия в центральном управлении.

2.2.

<< | >>
Источник: Зубов В.Е.. История государственного упрваления : учеб. пособие / В. Е. Зубов ; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2014. 2014

Еще по теме Центральное управление в XVIII в.:

  1. Русская юридическая школа XVIII в. и первые теоретики
  2. 2.3. Отношения государственного управления и менеджмента
  3. ФИЛОСОФИЯ РУССКОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ. СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ТЕОРИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XVIII в. 
  4. ТЕМА 8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ И ОФОРМЛЕНИЕ СОСЛОВНОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XVIII в.
  5. Государственный режим России в XVIII
  6. Местное управление
  7. Тема 4. Высшие органы власти и управления
  8. § 4. Государственный строй Украины во второй половине XVII и XVIII веке
  9. § 1. Государственный строй Российской Империи. Реформы Александра I и Николая I Монархия и дворцовые перевороты в XVIII в.
  10. Высшее управление в эпоху абсолютизма (XVIII - XIX вв.)
  11. Центральное управление в Московском государстве
  12. Центральное управление в XVIII в.
  13. Центральное управление в XIX - начале XX в.
  14. Организация губернского управления
  15. 3.2.2. Организация городового управления
  16. 7.2. Индия (VII – XVIII вв.)
  17. СИСТЕМА РАССЕЛЕНИЯ АЛАН ЦЕНТРАЛЬНОГО ПРЕДКАВКАЗЬЯ В I ТЫС. Н.Э. (ЛАНДШАФТНАЯ АРХЕОЛОГИЯ КИСЛОВОДСКОЙ КОТЛОВИНЫ) Исторические науки: специальность 07.00.06 - археология Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук ТОМ 3 ПРИЛОЖЕНИЕ II КАТАЛОГ ПОСЕЛЕНИЙ КИСЛОВОДСКОЙ КОТЛОВИНЫ
  18. Военные лиини России на границе северного региона Казахстана со стороны Южного Урала на рубеже XVIII-XIX веков
  19. ЦИНСКАЯ ДЕРЖАВА В ПЕРИОД РАСЦВЕТА (КОНЕЦ XVII-XVIII вв.)
  20. Политический кризис Речи Посполитой в XVIII в.
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -