ВВЕДЕНИЕ

Дисциплина "история государственного управления" входит в так называемый "профессиональный блок" дисциплин, установленных Федеральным образовательным стандартом третьего поколения, введенного в действие приказом Министерства образования и науки РФ от 17 января 2011 г.

N 41 "Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 081100 Государственное и муниципальное управление (квалификация (степень) "бакалавр")". Для работников, занятых в сфере государственного и муниципального управления необходимо знание и понимание тенденций развития общества, закономерностей, лежащих в основе его развития, проявляющихся, в частности, в сфере государственного управления. При этом необходимо понимание специфики развития отечественной системы управления, ее связи с общим ходом исторического развития России и других стран в той мере, в какой Россия является частью общемирового исторического процесса.

Целью пособия является предоставление обучающимся информации об этапах развития системы управления необходимых для формирования способности анализа состояния системы управления и соотнесения полученных результатов с передовой практикой.

В рамках реализации поставленной цели материал пособия позволяет решать следующие задачи:

1. Рассмотрение процесса становления и развития системы государственного управления как комплекса специальных учреждений его обеспечивающих и слоя лиц, профессионально специализирующихся на управлении.

2. получение учащимися знаний о роли административного управления в решении задач, стоявших перед русским государством на различных этапах его развития.

3. Понимание роли различных факторов, обусловливающих специфику регионального управления;

4. Формирование понимания характера и особенностей взаимодействия государственного управления и самоуправления

5. Формирование знаний о содержании и характере основных преобразований в организации государственного управления.

6. Анализ взаимосвязи изменений в системе государственного управления с изменением общественно­политического строя, господствующих идей и взглядов.

7. Получение представлений об изменениях во взглядах на роль и место государства в жизни общества и связанных с ним реформах и контрреформах в области управления.

8. Формирование комплекса базовых понятий, характеризующих развитие системы государственного управления.

При работе с пособием следует учитывать особенности изучаемой дисциплины и структуры пособия.

Исторический характер изучаемой дисциплины делает наиболее естественным хронологическое расположение материала, т.е. последовательное рассмотрение различных аспектов организации государственного управления в соответствии с основными этапами отечественной истории (или развития системы управления). Однако выдержать такую структуру пособия без значительного увеличения его объема представляется затруднительным, так как за пределами рассмотрения могут остаться крупные этапы отечественной истории. Поэтому, учитывая профессиональный характер дисциплины, мы сочли возможным взять за основу структурный подход, т.е. рассматривать развитие системы управления пределах отдельных блоков, в соответствии с принятым делением государственного управления на высшее, центральное и местное.

Использование структурного подхода заключается в том, что он позволяет охватить историю государственного управления на всех этапах существования российского государства. Но при этом нужно учитывать и присущий ему недостаток - сложность отражения связей между различными уровнями управления. Система управления - целостный организм, в котором все уровни управления активно взаимодействуют друг с другом (особенно заметно такая связь проявляется для высшего и центрального управления). Раздельная характеристика частей управления может создать ощущение их изолированности и отсутствия каналов взаимодействия.

Следует учитывать также и то, что на высшем и центральном (а некоторых случаях - и на местном) уровнях управления в России наблюдается значительно пересечение властных и управленческих функций что ставит перед нами трудноразрешимую проблему разграничения власти и управления. Сразу оговоримся, что мы лишены возможности даже обзорно рассмотреть существующие по этому вопросу точки зрения. Поэтому ограничимся только констатацией той позиции, которой будем придерживаться в рамках данного пособия: государственное управление выступает главным средством реализации государственной власти и длительное время сливается с нею. Кроме того, говоря о государственном управлении, мы будем ориентироваться, прежде всего, на исполнительную ветвь власти, хотя не всегда можно четко и однозначно выделить ее, особенно применительно к высшему и центральному управлению.

Учитывая исторический характер дисциплины, мы не считаем возможным полностью отказаться от хронологически- последовательного изложения материала (как наиболее естественного и органичного для исторической науки). Поэтому внутри структурных блоков мы будем по возможности придерживаться хронологии российской истории, прослеживая последовательность развития соответствующих органов управления.

Территориальные рамки охватывают пространство

современной России и иных государств, в состав которых входила территория современной Российской федерации. Для сопоставления в необходимых случаях будет привлекаться информация по истории государственного управления других стран (прежде всего европейских).

Кроме того, следует обратить внимание на ограничения хронологического порядка: мы вынуждены оставить за рамками издания начальные этапы становления русского государства. К ним относится период Киевской Руси, феодальной раздробленности, и первый этап формирования русского централизованного государства - "собирание земель" вокруг Московского княжества. В качестве исходного пункта выбрана середина XVI века - начало второго этапа централизации, когда происходит формирование системы внутренних связей (в том числе и управленческих), превращающий конгломерат земель и уделов в централизованное государство с общегосударственной системой управления. В качестве конечного рубежа выбран конец XX века, т.е. момент, когда произошел кардинальный разрыв с предшествующей российской историей и началась реализация модели, не соответствующей (в том числе в сфере управления) модели российской цивилизации в том виде, в каком она существовала ранее.

Отдельной проблемой является использование адекватного категориального аппарата. Недостаток места не позволяет нам охарактеризовать основные категории и понятия, используемые в пособии. По этой же причине мы вынуждены отказаться и от использования словаря. Обучающимся придется самим находить определения тех или иных категорий в справочной литературе. При этом желательно пользоваться специальными справочниками, поскольку многие термины используются в разных смыслах и имеют разное содержание в различные исторические эпохи (например, значение понятия "волость"). В отдельных случаях смысл термина зависит от правильно поставленного ударения (например разграничение терминов "округа" и "округ". Еще одна проблема связана с искажением в последние годы содержания ряда понятий в связи с политической конъюнктурой (замена понятия "революция" "переворотом", использование термина "индустриализация" применительно к концу XIX в. и др.). В этом плане учащихся ожидают большие трудности и мы не можем предложить удовлетворительного решения данной проблемы, за исключением отдельных случаев, когда определение термина будет включено в текст пособия.

Еще одно замечание необходимо сделать относительно изучения системы управления в период социализма, в ходе которого приходится сталкиваться с рядом проблем:

1. Сложность объективного рассмотрения вопросов, касающихся советского периода, который еще, по сути "не успел стать историей". Это период жизни значительной части населения страны и, следовательно, при изучении этого времени не может не проявляться субъективизм оценок, обусловленных как прошлым, так и современным опытом.

2. Сильная политизированность вопроса, обусловленная характером существующей в современной России (на момент написания работы) власти, не имеющей достижений, сопоставимых с советским периодом и заинтересованной во всемерной дискредитации идей, принципов и достижений социализма.

3. Недостаточная изученность ряда управленческих проблем - например, соотношения партийного и государственного управления в различных сферах жизни общества, характера и роли общественных организаций, в системе государственного управления, функционирования политической системы в условиях многопартийности (в рамках мировой системы социализма) и др;

4. Широта управленческой проблематики,

обусловленная, во-первых, доминированием государственного сектора и, соответственно, количеством субъектов государственного управления; во-вторых, многоуровневостью организации управления (государственное управление на уровне Союза ССР и на уровне союзных и автономных республик, округов).

5. Большое число временных органов управления,

действовавших на разных этапах развития советского общества. Их появление могло обусловливаться различными обстоятельствами. Часть из них появлялась в связи с экстремальной обстановкой (гражданская и Великая отечественная войны, период кризиса социализма); часть - в связи с тем, что социалистические преобразования проводились впервые в мире и, соответственно, не мог использоваться опыт предшественников, что требовало апробации различных вариантов организации управления.

Поэтому ряд организаций создавался как временные и либо быстро сходил с исторической арены, не оправдав возлагавшихся на них надежд, либо трансформировался в постоянные структуры.

Учитывая сказанное, мы вынуждены сделать ограничений при рассмотрении вопросов, относящихся к государственному управлению периода социализма:

1. До образования СССР в первую очередь будет рассматриваться государственное управление в РСФСР, после образования СССР - союзные органы управления;

2. Партийное управление и его связь с государственным управлением, также как и деятельность связанных с государством общественных организаций, не будут рассматриваться.

3. Специальные и временные органы управления будут рассматриваться выборочно.

4. Вне рассмотрения останется подавляющее большинство проблем, связанных с организацией управления экономикой и социальной сферой.

Далее, как отмечалось, наличие внешних ограничений заставляет до минимума сократить объем материала, приводимого в учебном пособии. Вследствие этого учащимся следует максимально использовать межпредметные связи. К изучению данной дисциплины необходимо приступать только после глубокого ознакомления с курсом отечественной истории (знаний, полученных в курсе "история" в его современном виде может оказаться недостаточно), так как мы лишены возможности в полном объеме отразить исторический фон, на котором происходило складывание и развитие системы государственного управления[1]. Между тем, отделение истории управления от отечественной истории совершенно неправомерно, поскольку развитие государства и системы управления, с одной стороны, является частью исторического процесса, а с другой - оказывает на его ход определенное влияние и без учета исторической обстановки, сложившейся в тот или иной период, понимание процессов, протекающих в сфере управления, будет затруднено.

Готовя материал пособия, мы исходим из того, что учащиеся обязаны иметь необходимую подготовку в области отечественной истории. Большую помощь могут также оказать учебники по истории государства и права[2]. Следует, однако, предупредить, что содержащаяся в них информация, может не соответствовать реальному положению вещей. Такое несовпадение возникает вследствие того, что историки права зачастую руководствуются соответствующими нормативными документами, действующими в тот или иной период в сфере управления. Однако воплощение документа в жизнь практически всегда сопровождается отступлениями от него, достигающими порой весьма значительных размеров. Поэтому, скажем, изучение реформ в сфере управления только по нормативным документам, даст недостаточно полную и достоверную картину.

Много полезной информации можно получить за счет электронных ресурсов и библиотек, к которым сегодня подключены вузы.

Вместе с тем, необходимо обратить внимание на ряд "подводных камней", связанных с использованием интернет-ресурсов.

Первый из них обусловлен специальным характером дисциплины. В интернете можно найти много материалов общего характера, касающихся фундаментальных оснований организации государственного управления. В то же время по ряду специальных вопросов, особенно выходящих за рамки законодательных материалов, информация в интернете отсутствует.

Второй "камень" связан с большим количеством недостоверной информации, размещенной в интернете. Особенность виртуальной информационной среды в том, что ошибка, допущенная на одном сайте, может быть растиражирована на множестве других. Эта проблема (применительно к вопросам истории государственного управления) актуальна даже для печатных изданий, применительно же к электронным ресурсам ее масштабы возрастают многократно.

Третий "камень" связан с большим объемом информации, размещенном в интернете и неумением пользователей отличать качественную информацию от некачественной. Строго говоря, начинать работу с интернет ресурсами по какой-либо дисциплине следует только после того, как эта дисциплина уже изучена. Полностью гарантировать качество информации, полученной из интернета невозможно, поэтому приводим некоторые рекомендации, позволяющие несколько увеличить вероятность получения достоверной информации.

1. Используйте информацию, размещенную на сайтах официальных учреждений, имеющих статус государственных. Это может быть сайт министерства образования, сайты и электронные библиотеки государственных учебных заведений высшего профессионального образования (университетов, академий, институтов), сайты научно-исследовательских институтов, входящих в систему Академии наук РФ[3], крупнейших российских библиотек[4], архивов.

2. Обязательно заходите на главную страницу сайта, на которой часто размещают программные материалы, информацию об авторах сайта и другие сведения, позволяющие получить хотя бы вероятностную оценку качества размещаемых на сайте материалов.

3. Если вы используете электронные версии печатных изданий или электронные книги, обращайте внимание на наличие реквизитов (рекомендации министерства образования и науки, грифа УМО и др.) Это, к сожалению, также не дает полной гарантии качества издания, но послужит неким ориентиром.

4. Очень осторожного отношения (не только в отношении изучаемой дисциплины) требуют материалы википедии и других энциклопедий, построенных на таких же основаниях, поскольку ряд принципов, положенных в основу их формирования (в частности, принцип анонимности, отсутствие методологии и единых подходов в выборе источников), позволяет появляться недоброкачественным и просто недостоверным материалам. Материалы википедии и аналогичных ресурсов должны обязательно проверяться по другим, более достоверным источникам информации!

Если используется электронная энциклопедия (что возможно для получения справочных материалов, определения понятий и др.), то лучше пользоваться апробированными и зарекомендовавшими себя изданиями. Например:

— Большая советская энциклопедия (http://slovari.yandex.ru/- книги/БСЭ/);

— Русский биографический словарь Брокгауза и Ефрона (http://www.rulex.ru/brbs.htm);

— Советская историческая энциклопедия (http://dic.academic.ru/ contents.nsisie/);

— Большой энциклопедический словарь (http://dic.academic.ru/ contents.nsienc3p/ ).

Однако при любом использовании электронного ресурса, особенно в письменной работе, следует представлять ссылку на него, чтобы приведенная информация могла быть проверена. В случае сомнений в достоверности приведенной информации решающим критерием может стать именно возможность проверки.

Избегайте использования сайтов религиозных организаций, поскольку оценки и объяснения каких-либо событий с позиций религии могут оказаться несостоятельными в научном плане. Наука и религия используют разную парадигму мышления, что не позволяет сопоставлять аргументы, строящиеся на основе религиозных догм, с выводами науки. Кроме того, поскольку исповедание той или иной религии является личным делом человека, система выводов и оценок принимает субъективный характер. Наконец, такие сайты часто основываются на этических установках, не приемлемых в светском государстве.

При использовании сайтов обращайте внимание на возможность обратной связи (адрес электронной почты, данные о правообладателе и др.), которые также являются дополнительным признаком добросовестного сайта и в некоторой степени повышают вероятность того, что размещаемые материалы проходят необходимую проверку на качество.

Дополнительно можно порекомендовать некоторые сайты, информация которых будет полезна при изучении истории государственного управления.

Электронный фонд Российской национальной библиотекиа [Электронный ресурс] Режим доступа: свободный http://leb.nlr.ru/ Дата обращения: 26 марта 2014 г.

Памятные книжки губерний Российской империи. Проект РНБ [Электронный ресурс]. Режим доступа: свободный

http://leb.nlr.ru/collections/41/Памятные%20книжки%20губерний%20Ро ссийской%20империи Дата обращения (26 марта 2014 г.)

Полное собрание законов Российской империи. [Электронный ресурс] Режим доступа: свободный. http://www.nlr.ru/e-

res/law r/about.html Дата обращения: 26 марта 2014 г.

Свод законов Российской империи (неофициальное издание) 1912 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: свободный

http://civil.consultant.ru/code/ Дата обращения 26 марта 2014 г.

Собрание государственных грамот и договоров, хранящихся в государственной коллегии иностранных дел. М.: тип. Н. С.

Всеволжского, 1813-1826 [Электронный ресурс] Режим доступа: свободный http://www.runivers.ru/lib/book6820/ Дата обращения 26 марта 2014 г.

Советская власть 1917-1993 (в схемах) [Электронный ресурс]. Режим доступа: свободный http://sovetvlast.narod.ru/ Дата обращения 26 марта 2014 г.

Федеральное архивное агентство. Портал Архивы России. [Электронный ресурс] Режим доступа: свободный

http://www.rusarchives.ru/index.shtml Дата обращения: 26 марта 2014 г.

В заключение обратим внимание, что некоторые аспекты рассматриваемых проблем раскрывались нами в других учебных пособиях[5], которые будут использоваться как составные части данного издания. И, в необходимых случаях, для сокращения объема издания, читатели будут адресоваться к ним.

Кроме указанных ресурсов может использоваться дополнительная литература, список которой приводится в конце пособия.

В пособии применяются следующие пиктограммы:

— задание.

I^ — дополнительная или разъясняющая информация. — цитата.

<< | >>
Источник: Зубов В.Е.. История государственного упрваления : учеб. пособие / В. Е. Зубов ; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2014. 2014

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Статья 314. Незаконное введение в организм наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов
  2. ВВЕДЕНИЕ История нашего государства и права — одна из важнейших дисциплин в системе
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Мысли об организации немецкой военной экономикиВведение
  5.   ПРЕДИСЛОВИЕ [к работе К. Маркса «К критике гегелевской философии права. Введение»] 1887  
  6. Под редакцией доктора юридических наук, профессора А.П. СЕРГЕЕВА Введение
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. Введение
  9. Введение
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Введение
  12. Введение
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -