<<
>>

Высшее управление в эпоху абсолютизма (XVIII - XIX вв.)

Начало XVIII в. связывается со вступление России в эпоху абсолютизма. Эта эпоха имеет общеевропейский характер и представляет собой последний этап в развитии феодального государства.

Понятие "абсолютизм" имеет сложный характер, под ним может пониматься не только этап в развитии феодального государства, но и форма правления, синонимами которой являются такие термины как "самодержавие", "неограниченная монархия", "абсолютная монархия". Переход к абсолютизму происходил не одновременно, на него оказывали воздействие разноплановые факторы.

0

В переходе к абсолютизму в европейских государствах наряду с главными причинами, связанными с изменениями в социальной структуре общества и характере экономического развития, свою роль сыграли такие факторы, как ослабление позиций церкви, которая стала нуждаться в поддержке монархов, изменение в военной организации (падение роли рыцарства как военного сословия), территориальная колонизация и другие факторы. В странах Восточной Европы (Пруссия, Австрия, Россия, Польша) переход к абсолютизму сопровождался усилением крепостного права.

В европейских странах абсолютизм утверждался в XVI - XVII в., в России его утверждение происходит в первой четверти XVIII в. , хотя отдельные его элементы начали формироваться раньше.

Важной особенностью российского абсолютизма стало отсутствие равновесия между феодальными и буржуазными элементами, игравшего важную роль в утверждении абсолютизма в ряде западноевропейских стран. Можно сказать, что абсолютизм в России утверждался на феодальной основе, в ситуации, когда главной социальной базой монархии выступало служилое сословие в лице дворянства. Это привело к значительно большей самостоятельности верховной власти, чем в европейских странах и большую ее роль в историческом процессе.

Для рассматриваемой нами темы важно подчеркнуть, что абсолютизм рассматривается не только как этап в развитии государства, но и как форма правления, характеризующаяся (и в России, и в Европе) определенными признаками, к которым следует отнести:

— слабое влияние на процесс принятия решений сословно­представительных учреждений или их полное отсутствие;

— глава государства (царь, король, император) рассматривается как единственный источник власти;

— наличие бюрократически организованного

государственного аппарата, осуществляющего

исполнительную власть, замыкающуюся на монарха;

— наличие регулярной армии и системы полицейских органов;

— система денежных налогов, расходуемых на содержание государственного аппарата и армии;

— подчинение церкви государству или превращение ее в государственный институт.

Таким образом очевидно, что практически все атрибуты абсолютной (неограниченной) монархии имеют отношение к организации управления.

В то же время, нужно отметить, что в положении монарха, как ключевого элемента в системе высшего государственного управления, переход к абсолютизму фактически не вызвал изменений. Связано это с тем, что ключевые позиции, определяющие его статус и положение в период абсолютизма, сформировались еще в предшествующий период. Так представления о полной свободе действий монарха, его свободе от каких-либо внешних регуляторов в принятии решений de facto сложилось еще в период опричнины.

Единственное существенное изменение, происшедшее в положении высшей власти - большая роль закона в обосновании неограниченной власти царя. Впрочем, и здесь не произошло принципиальных изменений, так как эта тенденция

Статус монарха, как неограниченного правителя, ни перед кем не ответственного в своих действиях, в XVIII в. был юридически установлен в Воинском артикуле Петра I.

прослеживается уже в середине XVII в. в Соборном Уложении

"Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен. Но силу и власть имеет свои государства и земли яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять" (артикул 20)

Через закон стал регулироваться и такой важный для высшего управления вопрос, как порядок передачи власти, хотя и здесь не произошло принципиальных изменений за исключением того, что этот вопрос стал регулироваться соответствующим законом[9]. Отмена его произошла только в конце XVIII в., при Павле I, установившем передачу власти по прямой мужской нисходящей линии (от отца к старшему сыну). В дальнейшем он не менялся вплоть до свержения монархии в феврале 1917 года.

Еще одним изменением, правда, не оказавшее практически никакого воздействия на систему государственного управления, стало провозглашение России империей и появление императорского титула в 1721 году.

Значительно большие перемены произошли в составе и характере высших государственных учреждений. Прежде всего, прекратился созыв боярской думы и назначение новых ее членов, вследствие чего данное учреждение естественным путем прекратило свое существование. В качестве высшего государственного учреждения в начале царствования Петра I использовалась канцелярия боярской думы (так называемая ближняя канцелярия), на которую были возложены функции высшего государственного учреждения, контролирующего деятельность приказов, к которому перешли функции упраздненного ранее счетного приказа.

"...сделана ближняя канцелярия под судом думного дворянина Никиты Зотова. Вельми то умно и похвально: ото всех дел, что всех приказов, по вся недели (вносится) ведомость, что где чего в приходе, в расходе, и кому что должно на что расход держать, и всего государства весь расход, с оклады и приходы и все расходы с оклады и без окладов"[10]

В контакте с ней действовала так называемая "консилия министров" в состав которой входили руководители важнейших приказов. Функции, возлагавшиеся на консилию министров и ближнюю канцелярию носили главным образом распорядительный характер и касались выполнения распоряжений царя и управления страной во время его отсутствия. В таком расширенном составе консилю и ближнюю канцелярию можно рассматривать как предшественницу Сената - нового высшего государственного учреждения, возникшего в 1711 г. (указ от 22 февраля).

Несмотря на название, заимствованное из европейской практики, не обнаружено никаких данных, свидетельствующих об использовании опыта других стран при создании Сената. Применительно к другим странам слово Сенат обычно отождествляется с верхней палатой парламента, но в России это было совершенно иное учреждение.

Сенат оказался самым "долгоживущим" среди высших государственных учреждений и просуществовал до Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г., поэтому дальнейшее рассмотрение изменений в высшем управлении мы будет вести на фоне эволюции Сената.

Этот орган управления далеко не сразу нашел свое место в системе государственного управления. И в дальнейшем вопрос о характере Сената, неоднократно обсуждался историками и правоведами. Вопрос, в конечном счете, упирался в возможность существования в стране двух инстанций, наделенных законодательными полномочиями.

Тем не менее, даже если отрицать самостоятельность Сената в вопросах законотворчества, он, особенно в первое десятилетие своего существования, выполнял роль высшего распорядительного органа и в определенных случаях мог действовать без прямой санкции царя. На наш взгляд, само название "Правительствующий" свидетельствует о том, что этот орган управления должен был быть наделен особыми полномочиями, выделяющими его из ряда других высших государственных учреждений.

Понимание его места и роли в системе управления не сразу сложилось, видимо, даже у самого Петра I. Об этом свидетельствуют функции, первоначально возложенные на Сенат и постоянный их пересмотр в течение всего времени правления Петра I. В указе, Сенату 2 марта 1711 г., ему поручался ряд дел, по своему характеру относящихся, скорее к центральным учреждениям: сбор налогов, контроль откупов, организация дворянских смотров, развитие торговли с Китаем и Персией и др.

«Какое дело позовет о новом каком определении генеральном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате, без подписания нашей руки чинить: а буде в отлучении нашем такое дело случится, обождать до прибытия нашего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать и потом публиковать.»

Вместе с тем, он наделялся такими полномочиями, в том числе в области законодательства, которые сближали его с высшими государственными учреждениями.

(из инструкции Петра I Сенату)

В дальнейшем, состав и компетенция Сената уточняются указами "О должности Сената" 1718 и 1722 гг., оформивших его именно как высшее государственное учреждение. К моменту смерти Петра I Сенат осуществлял назначение чиновников на должности, выступал в качестве высшей апелляционной инстанции, рассматривая жалобы на судебные решения коллегий и канцелярий, рассматривал дела, превышавшие компетенцию коллегий, решение вопросов, связанных с чрезвычайными ситуациями (начало военных действий, эпидемии, восстания населения и др.), присвоение рангов государственным служащим.

Практически одновременно с созданием Сената начинает формироваться круг учреждений и лиц, входивших в его состав или действовавших при нем. К таким учреждениям в первой четверти XVIII в. относились канцелярия Сената, Расправная палата и Сенатская контора.

В составе Сената формируются столы (отделения) - секретный, приказный, губернский и разрядный, к которым чуть позже добавился фискальный стол. Каждый из них разделялся на повытья в которых решался весьма широкий круг дел. Так, секретный стол, помимо того, что он должен был содержать в копиях все указы и письма царя, адресованные к Сенату и ответы на них, письма, отписки губернаторов, мемориалы послов и других лиц, осуществлявших переписку с Сенатом по управлению Малороссией, должен был вести переписку о приходах, расходах и "нарядах" из губерний, дела, касающиеся торговых трактатов, хранить оригиналы и осуществлять рассылку копий с сенатских приговоров и указов; приказный стол руководил перепиской Сената с приказами, и одновременно решал все дела по Московской губернии и касающиеся московского гарнизона, причем в "нарядах и запросах" подьячие приказного стола подчинялись секретному столу, а по всем другим - приказному; губернский - общее руководство созданными губерниями; разрядный - делами, связанными с военной службой; фискальный - перепиской по делам, заведенным фискалами.

В канцелярии же первоначально решался ряд вопросов, находившихся в компетенции сенаторов - заключение подрядов и откупов (на изготовление пороха, кружек для денежных дворов и др.), хотя подобная практика довольно быстро была прекращена.

Такое детальное представление о структуре Сената и его канцелярии необходимо потому, что при создании коллегий были использованы такие же подходы, что позволяет менее подробно характеризовать их в соответствующем разделе.

В конце 1712 г. в Сенате возникает Расправная палата, представлявшая собой особое присутствие, состоявшее частью из сенаторов, частью из других, назначенных Сенатом, лиц, в задачу которого рассмотрение дел, поступивших в порядке апелляции на принятые по ним решения, жалоб на волокиту. а также рассматривать доносы фискалов. После создания коллегий ее функции начинают передаваться надворному суду, а сама палата сливается с Сенатом, хотя номинально существует как самостоятельное подразделение.

После образования коллегий в Москве создаются их конторы (отделения), а для надзора и контроля исполнения указов Сената - Сенатская контора, во главе которой должен был находиться один из сенаторов, ежегодно сменяемый.

Контора действовала самостоятельно, но на ее решения можно было подавать жалобы в Сенат и она не могла выносить приговоры о смертной казни, ссылке на галеры, а отчеты, журнал заседаний и рапорты конторы должны были также рассматриваться Сенатом в Петербурге.

Также одновременно с созданием Сената начал формироваться круг лиц "состоящих при Сенате", в первую очередь за счет представителей из созданных губерний - губернских комиссаров и фискалов. Таким комиссаром от Сибирской губернии стал кн. В. И. Гагарин. Эти должные лица должны были выполнять роль посредников между Сенатом и губерниями и использовались для решения различных задач, в том числе не связанных с управлением - так, комиссарам от Казанской губернии была отдана для продажи привозная армянская икра и негодный клей. Но чаще всего, они использовались для производства разного рода денежных сборов и несения, причем комиссары несли и ответственность за неполный сбор. Так, за "непоступление" в 1713 г. для нужд посольского приказа 158 с лишним тысяч рублей из губерний, Сенат постановил "за недосланные ... деньги тех губерний комиссаров бить на правеже в посольском приказе, по тех мест, как те недосланные деньги в тот приказ сполна отправлены будут". После этого последовал новый запрос из посольского приказа: по каким дням комиссаров бить на правеже, так как оказалось, что по другому сенатскому приговору они держатся уже на правеже в Военной коллегии за то, что не выслали положенных денег в мундирную канцелярию.

После создания коллегий губернские комиссары выходят из ведения Сената и перемещаются в коллегии.

К числу состоящих при Сенате также относится и герольдмейстер (позднее он возглавил особую герольдмейстерскую контору[11]), появившийся одновременно с должностями генерал- и обер-прокуроров. В его задачи входило ведение дворянских списков и, в случае необходимости, представлять кандидатов для назначения на должности.

Институт фискалов был создан для осуществления тайного надзора за соблюдением правосудия и обеспечением интересов фиска, но их компетенция и положения были определены в законах недостаточно четко, в связи с чем Сенат начал возлагать на них, также, как на губернских комиссаров, различные поручения, не имеющие отношения к их прямым задачам (проверка списков чиновников, назначенных на проживание в Петербурге, продажа клея, изготовление шляп, башмаков и др.).

Менялся и состав самого сената. Так, в 1718 г. в него вошли президенты коллегий, но этот опыт был признан неудачным и в 1722 г. в составе Сената остались президенты только трех "первейших" коллегий - военной, адмиралтейств- и иностранных дел (соответственно А. Д. Меньшиков, Ф. М. Апраксин, Г. И. Головкин) и временно - президент Берг- коллегии Брюс. По своему положению, однако, они не сливались с составом Сената и не были обязаны присутствовать в нем постоянно.

Таким образом, при жизни Петра I Сенат оформился как высшее государственное учреждение, хотя и действовавшее под жестким контролем царя и его "ока государева" - генерал- прокурора.

Недостаточный опыт самостоятельных действий сказался после смерти Петра I, когда Сенат не смог реализовать открывшуюся возможность проявить инициативу в области законодательной деятельности и акцентировал внимание на продолжении мероприятий, начатых Петром.

Значение Сената падает после создания в 1726 г. нового высшего государственного учреждения - Верховного тайного совета[12].

Возникновение его обусловлено как борьбой противоборствующих группировок в дворянской среде (старой знати, основанной на породе и новой - выдвинувшейся за личные заслуги и службу при Петре I), так и личными амбициями отдельных фигур. Создание Верховного тайного совета можно рассматривать как своего рода компромисс старой и новой знати, что нашло отражение в его составе. Большую часть его членов составляли лица, выдвинувшиеся в период петровских реформ - А. Д. Меньшиков, Ф. М. Апркаксин, Г. И.

Головкин, А. И. Остерман, П. А. Толстой. Но в то же время в него вошел Д. М. Голицын - представитель одной из наиболее родовитых фамилий, известных еще со времен Рюриковичей, а также зять Екатерины I - герцог Карл Голштинский. Созданная структура, в отличие от Сената, взяла на себя, прежде всего, властные полномочия, сразу же отодвинув Сенат на вторые роли хотя бы тем, что на заседаниях Верховного тайного совета присутствовала сама императрица Екатерина I, тогда как раньше император присутствовал на заседаниях Сената. Сенат практически уравнивался с коллегиями, поскольку должен был теперь получать указы от Верховного тайного совета, а к нему обращаться с "доношениями", а взаимодействие Сената с коллегиями происходило на основе "промеморий".

Новый статус Сената определялся указом от 7 марта 1726 года, хотя некоторые изменения произошли сразу после создания Верховного тайного совета. Сенат переименовывался в Высокий (а не Правительствующий)13 и подчинялся Верховному тайному совету, а не монарху. Он терял прямой выход на императрицу, все представления на ее имя должны были проходить через Верховный тайный совет; из его ведения изымались дела "первейших" коллегий - военной, адмиралтейств-, иностранных дел, терял право назначения военных чинов, и высших должностных лиц. Компетенция его постоянно пересматривалась, причем делалось это бессистемно и не всегда обдуманно. Тем не менее, сенат продолжал оставаться высшим распорядительным органом сохраняя определенную самостоятельность даже в судебных делах, хотя здесь высшей инстанцией стал Верховный Тайный совет. Изменение состояло, во-первых, в том, что Сенат стал не единственной апелляционной инстанцией, а во-вторых, в том, что стал нарушаться установленный ранее порядок подачи жалоб через рекетмейстера, так как некоторые жалобы стали направляться в Сенат из Верховного тайного совета напрямую, что затруднило рассмотрение дел.

В свою очередь Верховный тайный совет, продолжая общую линию Петра I, предпринял ряд новых мер в сфере управления. Меры эти носили, главным образом, вынужденный характер и были связаны с постоянным дефицитом бюджета и нерегулярным поступлением налогов и других платежей. Одним из направлений решения проблемы стал пересмотр организации государственного управления и сокращение числа чиновников.

Период существования Верховного тайного совета закончился после вступления на престол Анны Иоанновны и связан с провалом попытки верховников ввести фактически олигархическое правление в России вместо самодержавного.

Используя литературу по курсу "история" ознакомьтесь с требованиями, которыми предполагалось ограничить власть монарха

4 марта 1730 года был опубликован Манифест новой императрицы о ликвидации Верховного Тайного совета ознаменовавший очередной поворот в судьбе Сената, права которого (включая прежнее название) восстанавливались в том же объеме, как при Петре I, а численный состав увеличивался.

Но уже 18 октября 1731 г. официально появляется новое высшее государственное учреждение - "Кабинет[13] ее императорского величества"[14] в составе трех министров - Остермана, Головкина и Черкасского. Формально он создавался "для порядочного отправления всех государственных дел, которые к собственному нашему определению и решению подлежат", но компетенция его и характер взаимоотношений с уже действующими структурами, в отличие от Верховного тайного совета, в законодательстве описывался крайне неопределенно.

0

Первоначально Кабинет министров включал: Г. И. Головкина, А. И. Остермана, А. М. Черкасского. После смерти Головкина по настоянию Бирона, для того, чтобы ослабить влияние Остермана, в Кабинет был введен П. И. Ягужинский. После смерти последнего Кабинет некоторое время состоял из двух министров, затем в его состав был назначен А. П. Волынский, казненный в 1740 г., а его место занял А. П. Бестужев-Рюмин, противник Остермана. Такой состав сохранился до смерти Анны Иоанновны.

Все перемены, происходившие в положении Кабинета непосредственно сказывались на Сенате. На первом этапе он сохранял свой статус высшего государственного учреждения и формально не был связан в своей деятельности Кабинетом (обращаясь на прямую к императрице), хотя через Кабинет министров передавались ее устные распоряжения. Тем не менее, уже на этом этапе Кабинет сосредоточил в своих руках средства контроля деятельности Сената и фактически занял место между ним и императрицей. На втором же этапе статус Кабинета министров оформляется юридически и все государственные учреждения, включая Сенат, становятся органами подчиненного управления по отношению к Кабинету. Сенат если и выделялся из ряда других центральных учреждений, то только по форме обращения - ему из Кабинета направлялись "сообщения", а в другие учреждения - "указы".

После очередного дворцового переворота, в 1741 г. на трон вступает новая императрица - Елизавета Петровна.

Используя материалы курса "история" изучите обстоятельства прихода к власти Елизаветы и основные события, связанные с ее правлением министров и генералитета" (он же "высокий совет" или "совет одиннадцати" - в донесениях иностранцев).

0

В состав "совета одиннадцати" входили два генерал- фельдмаршала - И. Ю. Трубецкой и П. П. Лесси[15]; канцлер А. М. Черкасский, генералы Г. П. Чернышев, А. И. Ушаков, В. Я. Левашов, адмирал Н. Ф. Головин, обер-шталмейстер А. Б. Куракин, действительные статские советники А. П. Бестужев- Рюмин и А. Л. Нарышкин, генерал-прокурор Н. Ю. Трубецкой.

В его ведении находились текущие государственные в первые дни правления Елизаветы - вопросы снабжения армии, проведение следствия над опальными деятелями прежних царствований, опись их имущества и т. д. Здесь же решался вопрос о дальнейшей судьбе Кабинета и роли Сената в управлении, был утвержден новый состав последнего.

Данный орган просуществовал до 12 декабря 1741 г., после чего значительная часть "совета одиннадцати" (8 человек из 14) вошла в состав Сената.

Тем не менее, внешние обстоятельства, связанные с ведением войны, требовали создания высшего органа, способного оперативно разрешать возникающие вопросы без "долгих и излишних между коллегиями переписок". Им стала созданная 14 марта 1756 г. так называемая Конференция.

Созданная для руководства военными действиями, Конференция себя не оправдала и, предоставив военной и морской коллегиям свободу действий, сосредоточилась на вопросах внутреннего управления, превратившись, по сути, в правительство, оттеснив Сенат, который стал играть роль подчиненной ей структуры. На заседаниях конференции обсуждались вопросы улучшения государственного хозяйства, развития торговли, денежной эмиссии и др.

Одновременно падает интерес к Сенату и со стороны императрицы, которая к тому же испытывала недоверие к Сенату, в связи с чем в Конференции был поднят вопрос о его реформе. Предлагалось, в частности, преобразовать Сенатскую контору в Москве в высшую апелляционную инстанцию, т.е. разделить Сенат на правительствующий и судебный. Этот проект не получил решения при Елизавете и вновь был поднят уже в царствование Петра III учредившего апелляционный департамент Сената. В дальнейшем к этой идее не раз возвращались на протяжении XIX века.

В целом можно констатировать, что в этот период усилилось подчиненное положение Сената вследствие, в частности, развития фаворитизма и усиления личного начала в высшем государственном управления. Поручения, дававшиеся отдельным лицам, выходили из-под контроля Сената. Новые государственные учреждения мало считались со статусом Сената как высшего органа управления, но требовали от него выполнения разного рода распоряжений. Вследствие недостатков организации центрального и местного аппарата, Сенат вынужден был фактически подменять собой нижестоящие инстанции, в том числе и в таких вопросах, которые не должны были входить в его компетенцию. Работа самого Сената была организована таким образом, что вся подготовка дел сосредотачивалась в канцелярии, что значительно повышало роль генерал-прокурора.

Царствование Петра III, несмотря на его кратковременность ознаменовало новые перемены в положении Сената. Указом 28 января 1762 года Конференция упразднялась, а все дела, находившиеся в ней на рассмотрении, передавались в Сенат. Тем самым, поскольку никаких иных указаний в принятом документе не было, восстанавливался прежний характер Сената как высшего государственного учреждения. Примерно в то же время вводились изменения структурного характера - создавался апелляционный департамент, дела упраздненной Петром III Канцелярии тайных розыскных дел переходят к Тайной экспедиции Сената.

Однако, меньше чем через четыре месяца, 18 мая 1762 г. создается очередное высшее государственное учреждение — совет при высочайшем дворе, снова отодвинувший Сенат от верховной власти, и занявший место высшей инстанции.

На долю Сената приходится в основном текущая работа, важнейшие документы, как например, подготовка манифеста о вольности дворянству, или вопрос о начале печатания бумажных денег, проходили мимо него, в лучшем случае, он ставился в известность о намерениях императора.

Подобное положение Сената сохранялось и в начале царствования Екатерины II.

Ознакомившись с материалами курса "история", сформулируйте основные причины, вызвавшие свержение Петра III.

Екатерина II получила довольно запущенное государственное хозяйство в целом и высшее управление в частности. Как отмечала сама императрица в своих воспоминаниях, Сенат не знал ни суммы, ни даже статей государственных расходов, заседания посвящались второстепенным вопросам, сенаторы не могли сами найти нужного решения и им приходилось его подсказывать и др.

"Господа обер-прокуроры московских сенатских департаментов! Слышу я, что много непорядков в московских Сената департаментах завелось, что оные департаменты мешаются в дела, в нижних местах не рашенные, хватают дела и вступают сами собою в изследования и в решения, Сенату совсем не приличныя. А в законе государя Петра Великого написано, что в Сенате дел никаких нет, Сенату иного не предписано, как только смотреть, исполнен ли закон или нет. Он высшая для того апелляция, чтоб смотреть, нижния места исполняют ли закон, а у вас Сенат из своего установлени выходи, от чего великий вред может происходить..." (Ист. правительствующего Сената, т.2., с. 344-345)

Одной из мер, с помощью которой Екатерина II пыталась поднять эффективность деятельности Сената стало изменение

положения генерал-прокурора, который стал действовать, по сути, как обособленный орган управления. В его ведении находились финансы, через него (после губернской реформы 1775-1783 гг.) через институт прокуратуры в провинциях осуществлялся контроль деятельности местной администрации, не говоря уже о том, что назначение ряда должностных лиц в местном управлении осуществлялось им же, в его ведение (как руководителя сенатской канцелярии), входила обработка материалов, поступающих из провинций, и работы по

проведению Генерального межевания. Его помощниками стали обер-прокуроры, число которых, после разделения Сената на департаменты возросло до шести человек - по одному на каждый департамент.

Но это изменение положения не было оформлено

соответствующими указами. Оно сложилось на основе

практики, также как и большинство других изменений в организации деятельности Сената. Единственной целенаправленной реформой стало его разделение на департаменты. Эта идея соответствовала состоянию

европейской мысли того времени, в которой доминировала идея разделения властей. Разделение Сената на департаменты произошло в соответствии с манифестом 15 декабря 1763 года. Одновременно реформировались и центральные учреждения - вводились новые штаты коллегий и канцелярий, увеличивались объемы финансирования государственных учреждений.

Используя материалы пособия "История государственное управление в России (в схемах), ч. 1., схемы 49 и 52, и структуру Сената, показанную на рис. 1 , сформулируйте изменения в организации Сената.

В ходе реформы была упразднена Сенатская контора в Москве, а в самом Сенате было образовано 6 департаментов (4 в Петербурге, 5 и 6 в Москве).

Информация о новой структуре Сената и компетенции департаментов показана на рис. 1

Петербургские Московские
департаменты департаменты

Первый Второй Третий Четвертый Пятый Шестой
департамент департамент департамент департамент департамент департамент

дела бывшей рекетмейстерской конторы

дела бывшей Сентаской конторы в Москве

дела по малороссийским, прибалтийским губерниям

дела по коллегиям: военной и адмиралтейской

апелляционные дела и дела по Г ерольдии (как во 2-м департаменте)

дела по Нарве, немецкие дела

государственные доходы и расходы

дела по юстиц- и вотчинной коллегиям

дела по главному кригс-комиссариату, артиллерии, по Сербии

дела по Герольдии и Синоду

дела по генеральному межеванию

дела по академиям: наук, художеств, медицинской университету

дела по корпусам: кадетскому, сухопутному, морскому

дела по важнейшим судоходным каналам и дорогам

дела по судному приказу, по сыскным делам, следствию

по смоленскому шляхетству

Дела по Томской, главной дворцовой конюшенной канцеляриям

- экономии

- иностранных дел

- канцелярии опекунства иностранных

- по ревизион-коллегии

- по штатс- и соляной конторам

- по канцелярии конфискаций по секретной и тайной экспедиции

по монетной экспедиции

- по бергколлегии

- по Колывановоскресенским и Нерчинским заводам

- по Коммерц- и Мануфактур-

дела по канцеляриям: егермейстерской, о строений

дела по оружейной конторе, главной и прочим провинциям

— по магистратам

— по банковским конторам для дворян и купцов

Рисунок 1. Изменения в структуре Сената по указу 1763 г. Распределение дел не являлось окончательным и могло меняться по усмотрению Сената, но при условии информирования императрицы об осуществляемых изменениях. Департаменты могли окончательно решать текущие дела по принадлежности, при условии единогласное решение членов департамента и соответствия решения закону. Принятое решение считалось окончательным решением Сената и апелляция на него могла быть подана только императрице. В случае отсутствия единогласного решения, или отсутствия закона, необходимого для решения дела, оно рассматривалось в общем собрании департаментов (московских или петербургских), где готовилось соответствующее представление императрице. На рассмотрение высшей власти дело передавалось и в том случае, если в общем собрании не удавалось выработать общее мнение. Но, если имелись законные основания для решения вопроса, то сенаторы обязаны были выработать общее решение.

"Итак я, потеряв целое утро, которого каждая минута для меня дорога, на такое дело, кое и без меня по законам решить можно было, отсылаю оное обратно, дабы Сенат окончал оное по вышеписанному, без меня же"

(Резолюция Екатерины II на докладе о не решенном в Сенате

деле).______________________________________________________

В этот период Сенат являлся высшим органом управления и контроля, но не законодательным органом. Даже общее собрание сенаторов при Екатерине II не могло принимать постановлений с силой закона.

Установленные 15 декабря 1763 г. структура и компетенция Сената оставались неизменными до начала XIX в. - до новых изменений, осуществленных Александром I.

В царствование Екатерины II, также как и при других правителях эпохи дворцовых переворотов действовала особая структура при монархе - Совет при высочайшем дворе, начавший работу 4 ноября 1768 г. (указ Сенату о создании совета последовал через два месяца - 17 января 1769 г.). Учрежденный в связи с началом войны с Османской империей, Совет сохранился и после нее, действуя и во время царствования Павла I. Необходимо, однако, отметить, что его статус существенно отличался от его предшественников - Кабинета, Конференции и Совета при высочайшем дворе Петра III. Отличие заключалось в том, что он изначально не должен был играть самостоятельной роли и все документы, исходящие из Совета должны были быть за подписью императрицы, т.е. Совет не имел права издавать указов собственной властью и исходящие из него документы получали силу только после подписания императрицей. Его нельзя считать и промежуточной инстанцией между монархом и Сенатом (они взаимодействовали друг с другом прямо, без обращения в Совет), последний, таким образом, выполнял роль совещательного, консультационного, а не высшего политического органа.

В период правления Павла I изменения в положении Сената касались, главным образом, отношений его с монархом. Павел не проявлял такого интереса к деятельности Сената, как его мать, что, безусловно, играло свою роль в определении положения Сената. Единственным существенным мероприятием павловского времени стало учреждение временных департаментов Сената для рассмотрения нерешенных дел, число которых составляло в декабре 1796 г. 11476 единиц. В Петербурге были созданы три департамента "для решения прежних дел": "временный казенный" - для рассмотрения казенных и других интересующих власть дел; "временный апелляционный" - для гражданских дел; "временный межевой" - для дел, связанных с генеральным межеванием. Одновременно создавалось и новое общее присутствие из собрания трех временных департаментов, причем в него могли направляться дела не только из временных, но и из основных департаментов.

Согласно первоначальному замыслу новые департаменты должны были существовать до завершения процесса рассмотрения нерешенных дел, но, как это часто случается в сфере управления - временные структуры оказываются самыми постоянными. Во временные департаменты стали направляться не только не решенные, но новые дела и, в итоге, при Александре I в 1805 г., временные департаменты были преобразованы в постоянные.

Менялся и состав учреждений при Сенате, но внесенные изменения кардинально не затрагивали сложившихся порядков деятельности и современники отмечали замедление скорости прохождения дел, тем более, что их количество имело тенденцию к росту.

Так, только в департаменты Сената в 1796 г. поступило 13 311 дел, а в 1800 - 28 043. Из них решено было в 1796 г. - 11 638, а в 1800 - 29 988[16].

Основная деятельность сосредотачивалась вокруг толкования законов, устранения имеющихся

несогласованностей, число которых, учитывая преобразования Павла на других уровнях управления, значительно возрастало. К этому нужно добавить участие Сената в организации местного управления, поскольку Павел пересмотрел губернскую реформу Екатерины II и существенно сократил местный аппарат управления (см. раздел 3.2). Важным перспективным мероприятием, хотя и не давшим непосредственных результатов, стала ревизия местного управления 1799 года.

Можно сказать, что Павел продолжил политику ограничения полномочий Сената, начатую Екатериной II и предусматривал его развитие главным образом в качестве судебного учреждения. Департаменты, на которые был разделен Сенат стали практически самостоятельными структурами. Усиливалось единоначалие как на высшем, так и на местном уровне. Обособленное положение занял генерал-прокурор, а на местах проводником интересов верховной власти стали личные представители императрицы - наместники.

Следует, впрочем, отметить, что аналогичные процессы, связанные со свертыванием коллегиального начала протекали в это время и в других странах. Во Франции, в Швеции, Пруссии и др. утверждаются министерские системы, коллегиальное начало сохраняется, как правило, только в судебной сфере и то, в ряде случаев формально.

С именем Павла I связано еще одно существенное изменение в характере высшего государственного управления - установление нового порядка передачи власти. Павел, как известно, не допускался своей матерью до власти и, вступив на престол, он принял меры, заложившие юридическую основу для прекращения дворцовых переворотов и произвольного

назначения наследника[17]. Был принят новый указ о

престолонаследии, устанавливающий (впервые в истории России) передачу власти по прямой мужской нисходящей линии (условно говоря - от отца, к старшему сыну). В некоторых изданиях указывается, что такой порядок не позволял передавать власть по женской линии, но такое утверждение не совсем верно. В некоторых случаях (при отсутствии сыновей в прямых мужских линиях) власть могла передаваться и по женской линии. Порядок передачи власти, установленный Павлом I сохранился вплоть до свержения монархии в ходе Февральской революции 1917 г.

Одновременно с указом о престолонаследии был издан еще один важный документ - Учреждение об императорской фамилии, определявший статус ее членов, порядок его получения и утраты, а также управления удельными землями. С его принятием завершился процесс разграничения государственной собственности и собственности императора и окончательно была оформлена система кабинетского управления - относившегося к собственным владениям императора. Этот вопрос (о кабинетском управлении) в рамках данного пособия не рассматривается, но, безусловно, играет важную роль в истории государственного управления. Достаточно сказать, что значительная часть территории Сибири находилась в собственности Кабинета.

Начало XIX в. ознаменовало окончательное решение вопроса о месте Сената в высшем государственном управлении.

Первые действия в области управления, вступившего на престол в результате очередного дворцового переворота Александра I, не отличались от действий его предшественников: 26 марта 1801 г. он упраздняет Совет при высочайшем дворе, существовавший со времен Екатерины II и 30 марта учреждает

Непременный Совет (называемый также государственным)[18] для рассмотрения важнейших государственных вопросов. Одновременно указом 5 июня 1801 г. он поручил Сенату разработать предложения по восстановлению его роли в управлении. Одновременно обсуждался вопрос о

реформировании центрального управления и переходе к министерской системе, в связи с чем остро вставала проблема взаимоотношений Сената и министров. В ходе обсуждений стало очевидно, что ясное представление о характере и месте Сената отсутствует даже в ближайшем окружении Александра I. Разброс позиций колебался от идеи превращения Сената в исключительно административное учреждение с еще большим усечением его полномочий, до превращения его в основу для создания органа народного представительства.

8 сентября 1802 г. появляется указ о правах и обязанностях Сената, но одновременно с ним был опубликован манифест о введении министерств, Начало реформы центрального управления фактически положило конец попыткам возвращения Сенату прежнего статуса, который он имел в начале XVIII в., хотя, согласно манифесту, за ним закреплялась функция контроля деятельности министров.

ш

"На Правительствующий же Сенат. возлагаем важнейшую и сему верховному месту наипаче свойственную должность рассматривать деяния министров по всем частям их управлению вверенных." (Манифест об образовании министерств)

Однако, дальнейший ход реформы и появление Комитета министров превратили этот контроль в пустую формальность и еще больше ограничили административные функции Сената.

Как отмечал М. М. Сперанский, изменения, в полномочиях Сената, установленные указом 8 сентября 1802 г., сводились к следующим:

— вводилось квалифицированное большинство (2/3 голосов) для принятия решения (вместо единодушного решения и простого большинства);

— в случае несогласия генерал-прокурора с решением Сената, он делал представление императору в присутствии членов Сената;

— право делать представления императору в случае принятия законов, неудобных для исполнения или противоречащих действующим, но не отмененным.

Из этих прав реально действовало только первое.

Таким образом, Сенат, хотя и назывался хранителем законов и "верховным местом империи", фактически был отстранен от участия в управлении и контроле деятельности министерств. Это породило стремление к новым реформам, которые разрабатывались вплоть до начала и в период царствования Николая I. В основном круг идей строился вокруг разделения Сената на два самостоятельных высших учреждения - административное и судебное. Из таких проектов наиболее известен проект М. М. Сперанского[19]. Новые проекты (проект Комитета 6 декабря 1826 г., проект И. А. Лобанова-Ростовского и др.) появляются и в период правления Николая I, однако они также остаются не реализованными. В результате ситуация в высшем управлении оставалась неудовлетворительной, поскольку не только не был четко определен статус Сената, но к созданным в начале XIX в. высшим учреждениям добавилось еще одно - Собственная его величества канцелярия, получившая больше прав, чем Сенат.

Характеризуя эволюцию Сената в первой половине XIX

в., можно отметить все больше суживание возможностей его участия в законодательной деятельности. Законосовещательные полномочия переходят в начале века к Государственному совету (1801 г.), а после того, как его значение падает - к вновь созданному Государственному Совету (1810 г.) и министрам. В области управления положение Сената также усложнилось, поскольку введение министерской системы управления и создание департаментов министерств привело к перераспределению полномочий - министры перестали представлять отчеты в Сенат и стали рассматривать их в Комитете министров, а административные функции министерств практически совпадали с аналогичными функциями Сената.

В итоге за Сенатом на протяжении всего XIX и начала XX вв. оставались следующие направления деятельности:

— публикация законов, хотя существовали законы, вообще не публиковавшиеся, а также публиковавшиеся помимо Сената;

— финансовые вопросы, связанные с взысканием недоимок, возвратом денег, неправильно поступивших в казну и др.;

— дела казенного управления - утверждение торгов, разрешение споров министерств относительно казенного имущества и проч.;

— утверждение в должности мировых судей (после судебнойреформы 1864 г.)

— решения о сословной принадлежности, переходе из одного сословия в другое, производство в чины за выслугу лет;

— дела о земельном устройстве крестьян;

— дела о законности управления;

— принятие жалоб на решения губернских властей, министров и губернской администрации;

— рассмотрение судебных дел.

Порядок осуществления этого круга полномочий существенно изменился после судебной реформы 1864 г. и создания кассационных департаментов, в которых рассматривались дела, поступавшие из новых судебных учреждений. В дальнейшем, из их состава, по мере развития революционного движения во второй половине XIX в. , было выделено особое присутствие, рассматривавшее дела о государственных преступлениях (исключенные из рассмотрения судами присяжных) и высшее дисциплинарное присутствие.

Общая схема организации Сената в конце XIX - начале XX вв. показана на рисунке 2.

Длительность существования в часто меняющейся обстановке и неопределенность статуса привели к тому, что Сенат представлял собой сложно организованную структуру. Достаточно сказать, что различные его части функционировали на различных основаниях, в связи с чем в его составе выделялся так называемый "Старый" Сенат - департаменты, действовавшие на основе дореформенных (по отношению к судебной реформе 1864 г.) правил. После проведения этой реформы были закрыты большинство апелляционных департаментов, кроме 4 и 5, которые вместе с межевым были объединены в 1898 г. в один судебный департамент.

Рисунок 2 Сенакт в начале XX века

Как уже отмечалось, в начале XIX в. наряду с Сенатом начали действовать ряд новых высших государственных учреждений, первым из которых стал Государственный Совет. Учреждения с аналогичным названием существовали во многих странах - Франции, Пруссии и других германских государствах, Италии, Голландии, Португалии, Австрии и др., но всех их объединяет то, что они создавались как совещательные учреждения, призванные подавать свое мнение по вопросам, интересующим и входящим в компетенцию верховной власти. Аналогичная структура с законосовещательными полномочиями начала действовать в начале царствования Александра I. Государственный Совет имел своих предшественников (см. Ист.

гос. упр. в схемах, ч. 2., схема 2, с. 23.). Уже первый его вариант - известный больше как Непременный совет, наделялся законосовещательными полномочиями и предназначался для рассмотрения законопроектов. Однако в это время большую роль играет, так называемый Негласный комитет, в состав которого входили близкие друзья Александра I - В. П. Кочубей, П. А. Строганов, Н. Н. Новосильцев, А. А. Чарторыйский. Именно этот комитет инициировал важнейшие реформы начала царствования Александра I.

В период возвышения М. М. Сперанского им выдвигается идея обновления Государственного Совета - как часть общего плана реформ системы управления разработанного им.

Однако фрагментарная реализация этого плана, в ходе которой созданный Государственный совет не был наделен запланированными полномочиями, породила разнообразные оценки этого учреждения, вплоть до того, что в нем видели попытку воскресить аристократический орган, подобный боярской думе. В действительности же, он действовал исключительно как законосовещательное учреждение. Правда в первые годы его деятельности, при утверждении законопроектов, рассмотренных в Государственном совете императором использовалась формула "вняв мнению Государственного Совета", означавшая утверждение мнения большинства, поскольку обычно слово "внимать" означает "согласиться". Однако, такое понимание данной формулы означало, что Совет ограничивает власть монарха, так как он должен был утверждать решение большинства членов Совета. Поэтому довольно быстро она перестала использоваться, и император никак не был связан в своих решениях мнением большинства[20].

Так, Александр I из 242 спорных случаев в 83 поддержал мнение меньшинства, а в 4 случаях - мнение единственного члена Государственного совета.

Сказанное не означает, что Совет не играл никакой существенной роли. В ряде случаев он мог существенно влиять на характер принимаемых законов, поскольку мог вносить поправки в обсуждаемые законопроекты. Однако и эти возможности Совет мог реализовать далеко не всегда, поскольку зачастую законопроекты поступали на обсуждение с резолюцией монарха о желаемом результате обсуждения, что, естественно, суживало свободу действий членов Совета.

В то же врем полномочия Совета могли быть расширены и он, в случае длительного отсутствия монарха, мог издавать законы собственной властью, но только в том случае, если на этот счет имелось специальное повеление императора, выдаваемое в случае каждой конкретной отлучки. Показательно, что это правило не публиковалось в Учреждении Государственного совета 1810 года и появились только в Своде законов 1832 г.

Характерно также, что Государственный совет не имел четко определенного круга законопроектов, подлежащих его рассмотрению. Помимо предоставления ему особых полномочий для решения любых вопросов (подобное было в 1812 и 1816 гг.), по указанию императора в нем могли обсуждаться самые разные вопросы - законодательные, связанные не только с принятием или отменой законов, но и их толкованием и частичным изменением; административные - связанные, например, с чрезвычайными обстоятельствами, финансовые, рассмотрение постановлений губернских земских собраний и городских дум, в которых губернаторы усмотрели определенные нарушения закона, законы, касающиеся юридического положения частных, физических и юридических лиц, их имущества, судебные дела, рассматриваемые высшей властью и др.

Внутренняя структура Государственного совета формировалась на протяжении длительного времени и к началу XX в. включала Общее собрания и департаментов. Кроме того, при Совете состояли особое присутствие для рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената и государственная канцелярия. Изначальное число департаментов - 5 (см. история государственного управления в схемах, ч. 2., схема 33, с. 55.), но

департамент Царства Польского просуществовал сравнительно недолго (в 1832 - 1862 гг.), департамент военных дел

практически не существовал; в начале XX в. выделился особый департамент промышленности, наук и торговли (ранее эти дела рассматривались в департаменте государственной экономии). Кроме того, в разное время при нем действовали различные комитеты и комиссии для решения крупных проблем. Так, сразу после создания Совета, при нем действовала Комиссия составления законов, в 1882 г. - после преобразования II Отделения собственной канцелярии - Кодификационный отдел при государственном совете, а в 1883 г. - отделение свода законов Государственной канцелярии. Кроме того в разное время при Совете действовали и другие структуры - в 1861 - 1882 гг. - главный комитет об устройстве сельского состояния, с 1874- 1881 гг. особое присутствие по воинской повинности, комитет по делам Царства Польского (с 1866 г.), сменивший упраздненный департамент. В новом Учреждении Государственного Совета 1901 г. (мало отличающемся от 1842

г.) узаконено создание новых структур - особых совещаний и подготовительных комиссий для предварительной проработки сложных законопроектов. Наконец, 3 января 1905 г. образуется особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев.

Особенностью Государственного совета в России по сравнению с аналогичными учреждениями в других странах являлась значительная роль канцелярии. Ее руководящие должностные лица назначались императором, причем их число (государственный секретарь, заместитель, 6 статс-секретарей и 40 помощников статс-секретарей) превышало число членов департаментов и более 40% численности членов Государственного Совета. Для сравнения - во Франции в сенате, численностью 300 членов, канцелярия состояла всего из 14 человек, а в палате депутатов с численностью более 500 человек - из 16.

Таким образом, роль Государственного совета на протяжении XIX в. менялась. В начальный период своей деятельности она может быть оценена достаточно высоко не только как совещательного органа, но и в какой-то степени ограничивающего монарха (пока император соглашался утверждать мнение большинства). В конце царствования Александра I эта роль падает, и Государственный совет подменяется Комитетом министров. При подготовке и проведении реформ второй половины XIX в. роль Совета снова возрастает, в том числе в связи с деятельностью Главного комитета об устройстве сельского состояния. Однако к началу XX в. его роль снова падает и в оппозиционных кругах неоднократно поднимается вопрос о его упразднении. Однако начало первой русской революции вновь обострило внимание к Государственному совету и он не только сохранился, но и изменил свой характер, заняв положение верхней палаты российского парламента.

Оценивая значение этого органа до реформы 1906 г. следует отметить, что в целом (за исключением отдельных коротких периодов) она оказалась незначительной. Ни одна из его компетенций не являлась исключительной и присущей только ему, все задачи которые он решал (прежде всего разработка и обсуждение законопроектов) могли решаться другими путями в обход государственного совета. Наделение его только совещательными функциями и отказ императора связывать себе руки мнением большинства совета делало его, (также как и современный Государственный совет) по сути, излишним звеном в системе управления.

Ряд высших государственных учреждений своим появлением обязаны преобразованиям центрального управления в ходе министерской реформы. К их числу относятся Комитет министров и Совет министров.

Комитет министров появился в ходе министерской реформы, однако его появление было заложено уже в создании Государственного совета, в который по должности входили министры, образующие, для решения текущих дел комитет (в смысле узкого по составу собрания), тогда как особо важные дела должны были рассматриваться в общем собрании совета.

В плане реформ М. М. Сперанского комитету министров вообще не нашлось места, поскольку министры должны были стать членами сената и представлять свои доклады по текущим вопросам через Сенат. Не упоминался Комитет министров и в "Общем учреждении министерств", однако он сохранился в ряду высших органов управления, хотя его статус и компетенция не были четко определены никакими нормативными документами. Попытка такого рода была сделана позднее в "Общем наказе министерствам" и в "Учреждении комитета министров" 1812 г.

"Устройство комитета министров совершалось более практически, нежели на основании обдуманных

предположений».

(Б. Н. Чичерин)[21]

Задачи, возлагавшиеся на Комитет, сводились, в конечном счете к тому, что он (вместе с Государственным советом) должен был освободить императора от текущих дел. В его компетенцию входили вопросы внутреннего управления (вопросы внешней политики и военные дела он не рассматривал.) Из круга дел, относящихся к ведению министерств, в комитете должны были рассматриваться межведомственные вопросы и те, которые для своего решения требуют высочайшего разрешения. Чаще всего под этот пункт попадали дела, требующие для решения отступления от действующих законов. Круг дел, подведомственных комитету, был определен только в 1905 г., когда встал вопрос о его дальнейшем существовании. Но и тогда перечень составлялся на основе обобщения тех дел, которые поступали в комитет в прошлом и не был систематизирован. В царствование Александра I, в связи с отсутствием монарха в столице и обстановкой военного времени Комитет министров получал права принимать окончательные решения по многим вопросам, но выступал не от собственного имени, а от имени императора. Но такие же полномочия давались и Государственному совету. При последующих императорах подобная практика прекратилась, так как вступала в противоречие с сущностью самодержавия, и место действующих высших учреждений заняли различные секретные комиссии, принимавшие решения от имени императора.

К наиболее важным делам, рассматривавшимся в комитете можно отнести следующие:

— связанные с внутренней безопасностью;

— по устройству путей сообщения;

— об учреждении акционерных компаний;

— о назначении пенсий и пособий;

— о лишении русского подданства;

— по надзору за органами самоуправления, отклонения земских ходатайств, отмена постановлений земских собраний;

— дела об аренде казенных земель;

— рассмотрение отчетов губернаторов и Государственного контроля.

Строго говоря, какой-либо системы или критериев отнесения дел к ведению комитета не существовало в силу нерешенности вопроса о разграничении закона и административного распоряжения.

Положение Комитета, как, впрочем, и всех других высших учреждений сильно зависело от внимания, проявляемого к данной структуре императором. В первые годы существования Александр I практически постоянно присутствовал на его заседаниях, что позволило Комитету заниматься не только текущими, но и законодательными вопросами, тем более, что такая деятельность ему разрешалась в следующих случаях:

— при необходимости срочного принятия закона;

— при временном характере закона;

— во время перерывов в работе Государственного совета;

— при принятии законов политического характера.

Основанием расширения компетенции комитета в сфере

законодательства служило и то, что с 1810 г. в состав комитета входили председатели Государственного совета, а в дальнейшем - государственный секретарь. Хотя их введение преследовало совершенно противоположные цели - исключить возможность обращения членов комитета к законодательным вопросам, но на практике это позволяло комитету заниматься такого рода делами. Через него прошли знаменитый указ "О вольных хлебопашцах", иностранных колонистах, положение о заселении Сибири и др., он рассматривал и финансовые, кадровые и даже внешнеполитические и военные вопросы. В сфере уголовного судопроизводства Комитет министров выступал иногда в качестве обвинительной инстанции, а по гражданским делам и - в качестве высшей апелляционной инстанции по отношению к сенату, принимая жалобы частных лиц на его решения. Таким образом Комитет министров в это время встал выше государственного совета и Сената. Подобное явление рассматривалось как не нормальное и ряд лиц в окружении Александра I выступал с проектами реформирования Комитета вплоть до его полного упразднения. Эти проекты не были реализованы, но во второй половине царствования Александра I роль Комитета заметно снижается, чему в немалой степени способствовало то, что император перестал посещать его заседания. Эта же тенденция сохранялась и в царствование Николая I - количество дел, поступающих в Комитет сокращается, а министры получают больше самостоятельности.

По особому повелению входили в состав комитета и ряд великий князей и наследник престола, для которого присутствие в комитете становилось школой управления. Иногда, на рассмотрение вопросов, касающихся местных дел приглашались генерал-губернаторы. Могли по приглашению управляющего делами или министров присутствовать и другие лица в качестве экспертов.

Общее число членов комитета в пореформенные годы составляло 19-24 членов, основную массу которых составляли министры и главноуправлявляющие.

Оценивая положение и роль комитета министров следует отметить, что они не соответствовали изначально поставленной задаче - преодолению ведомственного характера управления и обеспечению его единства. Преследуя прежде всего свои узковедомственные интересы, министры были погружены в текущую работу, что приводило к перегрузке комитета второстепенными делами. Члены комитета, с одной стороны не всегда могли глубоко проработать обсуждаемый вопрос, особенно если он относился к их ведомству, что вызывало бурные дискуссии, а с другой - легко шли на взаимные уступки. Иногда практиковались предварительные частные обсуждения для того, чтобы заручиться необходимой поддержкой.

О месте комитета министров позволяет судить и такой факт, что на пост его председателя (считавшийся вторым в империи после председателя государственного совета) назначались старейшие сановники, уже не способные к активной деятельности, либо министры (например, С. Ю. Витте), вызвавшие неудовольствие монарха, или его окружения.

"Комитет представлял (собой - В. З.) высшее административное учреждение, которое весьма мало служило объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама, ... а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета".

С. Ю. Витте

Может показаться, что роль комитета министров была незначительной, но в действительности его решения по частным случаям позволяли вносить определенные изменения - сначала как исключение, которое потом становилось общим правилом. При этом комитет должен был находить определенный баланс между действующим законом, социально-экономической целесообразностью и административной практикой.

Значительную роль сыграл комитет министров во второй половине XIX в. в борьбе с революционным движением. Принятые им документы усиливали надзор за студентами, позволяли отдавать в солдаты в случае участия в революционных действиях; после обсуждения в комитете, были усилены контрольные функции губернаторов, они получили право закрытия клубов, собраний, через него было проведено Положение об усиленной и чрезвычайной охране 1881 г.

В то же время, большинство дел, поступающих в комитет, рассматривалось формально, случаи отклонения документов, представляемых министрами, встречались крайне редко. Привести в систему принимаемые решения из-за их многочисленности и разнохарактерности, не представлялось возможным.

Только в 1904 г. комитет начала разработку программы общегосударственных реформ, но революция потребовала других решений. В созданной в ходе нее системе места комитету министров не нашлось. Его место занял обновленный совет министров.

Совет министров возникает позже других государственных учреждений - в 1857 г. и вначале действует неофициально, т. е. в связи с его созданием не было опубликовано никакого указа, манифеста или закона, а было только высочайшее повеление с весьма смутными указаниями относительно его компетенции.

В своем первоначальном варианте он мало напоминал то, что под этим термином понималось в европейских странах, где совет министров, или кабинет, означал правительство, действующее в соответствии с принципом единства управления. В то же время, исключать влияние европейской традиции, прежде всего, английского "тайного совета" и "кабинета" нельзя, поскольку они в то время считались своего рода эталонами организации исполнительной власти.

Характерной особенностью этой системы является сосредоточение административных полномочий в руках коллегиального органа, называемого кабинетом. Объединяя глав отдельных ведомств он, в то же время, являлся комитетом партии, имеющей большинство в палате общин. Перед ней он несет ответственность за свои решения, и она может распустить кабинет, если он утратит доверие большинства ее членов. Во главе кабинета стоит премьер-министр, назначающий министров, возглавляющий администрацию и представляющий ее перед королевской властью. Кабинет несет коллективную ответственность перед палатой общин и решение любого министра рассматривается как действие всего кабинета.

В то же время нужно учитывать, что европейский, в частности, французский, опыт демонстрировал и другие подходы. Так, в административной системе, созданной в ходе Французской буржуазной революции отсутствовала должность премьер-министра и все министры считались равными членами совета короля, причем могли даже не нести ответственности за меры, принятые королем по другому департаменту. В дальнейшем организация исполнительной власти во Франции менялась, но идея отделенных друг от друга министров, не образующих единого совета - осталась. Это произошло потому, что административные полномочия королевской власти во Франции, в отличие от Англии и других стран Европы, перешли не к министрам, а к органам законодательной власти. Министры же заняли место подчиненных исполнителей распоряжений высших органов управления. Юридически также была построена деятельность министров в США, но практика внесла свои коррективы - президент созывал собрания министров и обсуждал с ними наиболее важные вопросы. Департаменты также действовали под руководством президента и перед ним несли ответственность.

Свои особенности имела прусская система, связанная с тем, что "Пруссия XVIII столетия - не страна с армией, а армия со страною, служившей местом расквартирования и магазином продовольствия"[22]. Сложившееся здесь единство управления стало следствием перенесения армейских порядков на общее административное устройство страны. В центре управления находилась так называемая "Генеральная высшая, финансовая, военная и удельная директория", охватывавшая, в связи с необходимостью обеспечения потребностей армии, все отрасли внутреннего центрального управления. Являясь коллегиальным учреждением, она включала глав отдельных ведомств, причем в основу их создания было положено частично территориальное, частично функциональное распределение дел.

В ходе реформы Штейна и Гарденберга в начале XIX в. система была значительно модернизирована, но единство управления в ней оставалась выраженной весьма слабо: с одной стороны - все министры занимали равное положение и каждый был ответственен за общее ведение внутренней и внешней политики в не зависимости от того, в ведение какого министерства входило то или иное ее направление. Но с другой

- отсутствовали нормативные акты, обязывающие министров подчиняться большинству совета.

Тем не менее, эталонной в Европе считалась английская система и под ее влиянием на протяжении XIX в. вносились изменения в другие европейские системы. Во Франции ответственные перед палатой депутатов министерства появляются после реставрации Бурбонов и тогда же начинает реализовываться идея кабинета, строящего свою деятельность на основе единства управления. Она была реализована уже при отставке министерства Таллейрана, вместе с которым ушли и все руководители департаментов. Это событие стало своего рода прецедентом, на основе которого шло дальнейшее развитие французского совета министров[23] и аналогичных структур в связанных с нею странах (Бельгия, Сардиния, и др.), Затем такая форма совета министров появляется в Австрии и других германских государствах.

Таким образом, для создания отечественного совета министров имелся необходимый опыт, однако здесь (как и в других славянских государствах) его развитие пошло по другому пути. Одной из особенностей становления этого института стала меньшая роль обычая и более детальная, хотя и недостаточная регламентация его компетенции.

Согласно первоначальному плану совет министров должен был устранить главный порок центрального управления

- его ведомственный характер. Предполагалось, что в совете министров будут рассматриваться только важнейшие дела и работать он будет под непосредственным руководством царя. Реальное председательствование монарха при свободном обмене мнениями позволит обеспечить необходимое единство управления. Совет, согласно замыслу, должен стать промежуточным звеном между министрами и монархами, практика единоличных докладов министров должна была прекратиться и во главе центрального управления должен был стать коллегиальный орган. В него должны были войти министры, председатель государственного совета и комитета министров князь Орлов и генерал-адъютант Ростовцев. Постоянным председателем в совете министров должен был быть император. Без его участия совет не функционировал. Не исключено, что именно те особенности, которые отличали создаваемый совет министров от других высших учреждений (обязательное председательствование императора и прекращение единоличных докладов) и привели к тому, что совет министров долгое время не играл никакой существенной роли. Отказ от единоличных докладов шел вразрез с интересами министров, а требование обязательно присутствия в совете императора не давало возможности сделать его постоянно действующим органом управления, непрерывно воздействующим на проводимую в стране политику. Поэтому к моменту официального создания совета министров (в 1861 г.), в его статус было решено внести некоторые изменения. В частности, дела в совет министров должны были теперь вноситься только на основе высочайшего разрешения императора испрашиваемого непосредственно министром или главноуправляющим какого-либо ведомства. Соответственно, совет министров превращался в особое присутствие, созываемое весьма редко.

После 1882 г. и до 1905 г. заседаний совета министров не было. В ходе Первой русской революции он получил новое качество и полномочия.

К числу высших государственных учреждений, действовавших в XIX в. следует отнести и собственные е. и. в. канцелярии и разного рода комитеты и комиссии. Среди них, отметим Сибирские комитеты, деятельность которых рассмотрена в соответствующем пособии[24].

1.3.

<< | >>
Источник: Зубов В.Е.. История государственного упрваления : учеб. пособие / В. Е. Зубов ; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. — Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2014. 2014

Еще по теме Высшее управление в эпоху абсолютизма (XVIII - XIX вв.):

  1. МОСКОВСКИЙ РЕНЕССАНС. ИОСИФЛЯНСТВО 
  2.   УЧЕНЫЙ, МЫСЛИТЕЛЬ, БОРЕЦ
  3. А. Что такое история для неученых?
  4. § 4. Правовая система
  5. БОРЬБА ПАРТИЙ ВО ФРАНЦИИ ПРИ ЛЮДОВИКЕ XVIII И КАРЛЕ X
  6. Тема 1. СУЩНОСТЬ И ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВА
  7. Раздел  I.   ГОСУДАРСТВО
  8. § 4. Правовая система
  9. § 3. Политический строй
  10. § 4. Правовая система
  11. Государственный строй
  12. ГЛАВА VII. ПОЗДНЕЕ СРЕДНЕВЕКОВЬЕ
  13. Наука и модернизация
  14. Г.-В.-Ф ГЕГЕЛЬ
  15. Глава 2 Органы политического сыска и самодержавие
  16. Конец бунта
  17. Реформы просвещенного абсолютизма в Пруссии и Австрии и в других немецких государствах
  18. Эпоха Итальянских войн
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -