2. Применение нашего принципа

характеристики структуры и действия политической машины в демократических

странах.

1.

избирателей - формирование правительства. Это может означать выборы всех

представителей администрации. Подобная практика, однако, свойственна главным

образом выборам местного правительства и впредь мы будем ее игнорировать [Мы

сделаем это только для простоты. Это явление прекрасно ложится в нашу схему.].

Рассматривая только национальное правительство, мы можем ска­зать, что

формирование правительства практически сводится к решению, кто будет лидером

[Это верно лишь приблизительно. Хотя есть основания ожидать, что человек,

который восходит к верховной власти, как правило, будет сильной личностью,

каковы бы ни были его другие качества, - к этому мы вернемся позже - это вовсе

не всегда так. Следовательно, термин "лидер" не предполагает, что люди, которых

так называ­ют, обязательно одарены качествами лидера, или что они всегда

осуществляют некое личное руководство. Существуют политические ситуации,

благоприятные для возвы­шения людей, лишенных качеств лидера (и прочих качеств),

и неблагоприятные для создания сильных индивидуальных позиций. Партия или группа

партий может, следовательно, быть лишена лидера. Однако все признают, что это

патологическое состояние и одна из частых причин поражения.]. Как и раньше, мы

будем называть его премьер-министром.

Есть только одна демократическая система, в которой этот вы­бор является прямым

результатом голосования избирателей, - Соединенные Штаты Я полагаю, что мы можем

не принимать во внимание коллегию выборщиков. Называя президента Соединенных

Штатов премьер-министром, я хочу подчеркнуть фундаментальное сходство его поста

с постом премьер-министра в других демократических системах.

к минимуму различия, хотя многие из них скорее формальны, чем действительны.

Наименее важное из них состоит в том, что президент выполняет также те, в

основном церемониальные, функции, которые есть, скажем, у президента Франции.

Гораздо более важно, что он не может распустить конгресс - но этого не может и

премьер-министр Франции. С другой стороны, его позиция сильнее, чем у

английского премьер-министра, благодаря тому, что его президентство не зависит

от поддержки большинства в конгрессе - по крайней мере юридически, поскольку он

может попасть в тупик, если у него нет поддержки большинства. Он также может

назначать и увольнять членов кабинета министров (почти) по своей воле. Последних

едва ли можно назвать министрами в английском смысле слова. Они скорее

"секретари" в повседневном значении этого слова. Таким образом, мы можем

сказать, что президент - не премьер-министр, он единственный министр, если

только мы не сможем провести аналогии между функциями министра английского

кабинета и лидерами фракции правящей партии в конгрессе.

Несложно интерпретировать и объяснить эти и многие другие особенности в той или

иной стране с демократическим методом правления. Но в целях экономии места мы

будем рассматривать неимущественно английскую модель и трактовать остальные

случаи как большие или меньшие ”oтклонения”, исходя из того, что логика

демократического правления наиболее полно проявляется в английской практике,

хотя и не в ее правовых формах.]. Во всех остальных случаях голосование

избирателей формирует не непосредственно правительство, но посреднический орган

- впредь будем называть его парламентом [В дальнейшем нам придется вспомнить,

что я определял парламент как орган государства. Хотя это было сделано просто из

соображений формальной (правовой) логики, это определение особенно подходит к

нашей концепции демократического метода.

образом, государственной службой.], которому передастся функция формирования

правительства. Может показаться, что принятие или, скорее, эволюцию такого рода,

а также различные формы, которые он принимает в различных моделях общества,

легко объяснить как исторически, так и с точки зрения целесообразности. Но это

не логическое построение; это ес­тественное развитие, едва различимые оттенки и

результаты которого совершенно ускользают из официальных доктрин, не говоря уже

о правовых.

Каким образом парламент формирует правительство? Самый очевидный способ -

избрать его или, что более реалистично, избрать премьер-министра и затем

голосовать за список министров, который он представляет. Этот способ

используется редко [Например, он был принят в Австрии после краха в 1918 г.]. Но

он раскрывает природу данной процедуры лучше, чем любой дру­гой. Более того, все

остальные способы можно свести к нему, поскольку премьер-министром обычно

становится тот человек, которого избрал бы парламент. То, как он в

действительности назначается на должность - монархом, как в Англии, президентом,

как во Франции, или специальным органом или комитетом, как в Свободном Прусском

государстве Веймарского периода, - просто воп­рос формы.

Классическая английская практика такова. После всеобщих вы­боров победившая

партия обычно получает большинство мест в парламенте и, таким образом, может

проголосовать за резолюцию о вотуме недоверия любому лицу, кроме ее собственного

лидера, который таким "негативным" способом назначается "парламентом" на пост

главы государства. Он получаст полномочия от монарха - "целует руки" - и

представляет монарху список министров, частью которого является список членов

кабинета. В список он включает, во-первых, нескольких ветеранов партии, которые

получают то, что можно назвать почетным постом; во-вторых, лидеров более низкого

ранга - тех, на кого он рассчитывает в ходе борьбы в парламенте и которые

обязаны отданным им предпочтением как своей политической ценности, так и тем,

что могут стать помехой; в-третьих, восходящих политиков, которых он приглашает

в закол­дованный круг власти, чтобы "привлечь свежую кровь"; и иногда,

в-четвертых, несколько человек из тех, кто, по его мнению, особенно хорошо

профессионально подготовлен для занятия определенных постов [Сетование на то,

сколь малое значение имеет соответствие посту при подобном устройстве, выходит

за рамки нашего описания; самая суть демократической власти в том, что в первую

очередь имеют значение политические качества, а соответствие посту - лишь

иногда.

такие же результаты, какие дали бы выборы правительства парламентом. Читатель

увидит также, что там, где, как в Англии, у премьер-министра есть реальная

власть распустить ("назначить новые выборы"), результаты будут в какой-то

степени схожи с теми, которые мы могли бы ожидать при прямых выборах кабинета

избира­телями, если, конечно, последние его поддерживают [Если, как во Франции,

у премьер-министра нет такой власти, парламентские круги приобретают такую

независимость, что параллелизм между принятием министра парламентом и

электоратом ослабевает или разрушается. Это та ситуация, в которой кабинетная

игра парламентских политиков выходит за установленные рамки. С нашей точки

зрения, это отклонение от нормы. Раймон Пуанкаре был того же мне­ния.

Конечно, подобные ситуации бывают и в Англии, поскольку премьер-министр не

воспользуется своей властью распустить парламент, - строго говоря, в его власти

"посоветовать" монарху распустить палату общин, - если партийные круга этому

Противятся либо если выборы, скорее всего, не смогут усилить его контроль над

парламентом. Это означает, что он может иметь более сильные позиции в

парламенте, чем в стране. Такая ситуация довольно регулярно создастся после

нескольких лет пребывания правительства у власти. Но при английской системе это

отклонение от нормы не может быть очень долгим.]. Это можно проиллюстрировать на

известном примере.

2. В 1879 г., когда правительство Биконсфилда (Дизраэли) после почти шести лет

успешного пребывания у власти, кульминацией которого был эффектный успех

Берлинского Конгресса [ Я не имею в виду, что временное урегулирование вопросов,

вызванных русско-турецкой войной и присоединением совершенно ненужного острова

Кипр, было само по себе шедевром внешней политики. Но я имею в виду, что с точки

зрения политики внутренней это были такого рода эффектные успехи, которые, как

правило, тешат тщеславие среднего гражданина и сильно улучшают перспективы

правительства в атмосфере шовинистического патриотизма.

мнение, что Дизраэли победил бы, если бы распустил парламент сразу после

возвращения из Берлина.], по всем обычным расчетам могло бы ожидать успеха на

выборах, Гладстон неожиданно взбудоражил страну серией обращений непревзойдённой

силы (Мидлотианская кампания), которая раздула злодеяния турок так успешно, что

вознесла лично его на гребень волны народ­ной поддержки. Его партия не имела с

этим ничего общего. Некоторые ее лидеры не одобряли эту кампанию. Гладстон

оставил ру­ководство партии за много лет до этого и захватил страну в одиноч­ку.

Но когда Либеральная партия в результате этой кампании одержала потрясающую

победу, для всех было очевидно, что его опять нужно признать лидером партии -

более того, он стал лидером партии в силу его власти в стране - никто другой

просто не имел шансов. Он пришел к власти в ореоле славы.

Этот пример много говорит нам о том, как работает демократический метод. Прежде

всего отметим, что этот пример хотя и чрезвычайно драматичен, но вовсе не

уникален. Это исключительный пример нормального гения. Назовем обоих Питтов,

Пиля, Пальмерстона, Дизраэли, Кэмпбелла Баннермана и других.

Во-первых, о политическом лидерстве премьер-министра [Для английской

политической практики характерно, что официальное признание поста

премьер-министра задержалось до 1907 г., когда он был разрешен в суде в

соответствии с прецедентом. Но он так же стар, как и демократическая система

правления в этой стране. Однако, поскольку демократическое правление не было

введено конкретным законом, но медленно развивалось как часть всеобъемлющего

социального процесса, нелегко даже приблизительно указать дату или даже период

его "рождения". В течение довольно длительного срока это были лишь зародыши

демократии. Есть соблазн отнести рождение данного института ко времени правления

Вильгельма III, поскольку его положение было несравненно более слабым, чем у

правителей английского происхождения.

столько в том, что Англия тогда не была "демократией" - читатель вспомнит, что

мы не определяем демократию исходя из распространенности привилегий, - сколько в

том, что, с одной стороны, эмбриональный случай с Денби [Томас Осборн, герцог

Денби (1631-1712), - влиятельный английский политический деятель, лорд-хранитель

казначейства] относится ко времени правления Карла II, а с другой стороны,

Вильгельм III никогда не мирился с подобным положением и успешно держал в руках

некоторые дела. Мы не должны, конечно, путать премьер-министров с простыми

советниками, сколь бы ни были последние могущественны при своих монархах и сколь

бы сильны ни были их позиции в самом средоточии государственной власти - как,

например, Ришелье, Мазарини или Страффорд. Годолфин и Харли при королеве Анне -

это явно переходные случаи. Первый человек, которого, безусловно, признавали как

современники, так и историки, был сэр Роберт Уолпол. Но он, так же как и герцог

Ньюкаслский (или его брат Генри Пелэм, или оба вместе), и по сути все лидеры

вплоть до лорда Суинберна (включая Питта-старшего, который, даже будучи

министром иностранных дел, по сути подошел очень близко к выполнению наших

критериев), не имеют тех или иных характеристик премьер-министра. Первым

полноценным экземпляром был Питт-младший.

Интересно отметить, что в случае с сэром Робертом Уолполом (а позднее - с лордом

Картеретом /герцогом Гранвиллом/) общественное мнение тех лет не признавало, что

эти люди осуществляют функцию, важную для демократического правления. Напротив,

для современников это явление было подобно раковой опухоли, рост которой был бы

угрозой государственному благосостоянию и демократии - единственный министр или

"первый министр" было оскорблением, которое бросали Уолполу его враги. Этот факт

примечателен. Он не только указывает на сопротивление, с которым обычно

сталкивается новый институт. Более того, существовало ощущение, что этот

институт несовместим с классической доктриной демократии, в которой, по сути

дела, нет места политическому лидерству в нашем смысле и, следовательно, нет

места для поста премьер-министра.]. Наш пример свидетельствует, что оно состоит

из трех различных элементов, которые не следует путать и которые в каждом

отдельном случае сочетаются в разных пропорциях. Именно это сочета­ние

характеризует правление данного премьер-министра. Казалось бы, он получает пост

как глава своей партии в парламенте. Однако как только он введен в должность, он

становится лидером парла­мента, непосредственно той палаты, членом которой он

является, и косвенно - другой палаты. Это не просто эвфемизм, и это, несомненно,

больше, чем предполагает функция руководства партией. Он приобретает влияние и

на другие партии и их членов или вы­зывает их антипатию, и это имеет очень

важное значение для его шансов на успех. В крайнем случае - лучшим примером тут

слу­жит сэр Роберт Пиль - он может принудить свою партию к пови­новению тем или

иным способом. Наконец, хотя во всех нормальных случаях он также является

лидером партии во всей стране, сильный премьер-министр занимает в стране

позицию, отличную от той, которую он автоматически получает, возглавляя партию.

Он творчески руководит мнением партии - формирует его - и в конце концов

поднимается до управления общественным мнением за пределами партии, к лидерству

на уровне страны, которое до некоторой степени становится независимым от мнения

партии. Нет нужды говорить, насколько подобные достижения определяются

свойствами личности и насколько велика роль опоры премьер-министра вне партии и

парламента. Это даст в руки премьер-министра кнут, удар которого может заставить

подчиниться непослушных и заговорщиков внутри его партии, однако кнутови­ще

может больно ударить по неумелой руке.

Теперь мы можем уточнить наше утверждение, что в парламен­тской системе функция

формирования правительства ложится на парламент. Как правило, парламент решает,

кто будет премьер-министром, но в этом решении он не полностью свободен. Он

скорее соглашается с кандидатурой, нежели выдвигает ее. Исключая паталогические

случаи, такие, как французская chambre [палата - фр.], воля членов парламента,

как правило, не является единственным фактором при создании правительства. Члены

парламента скова­ны не только партийными обязательствами. Их также ведет тот

че­ловек, которого они "избирают", - ведет к самим "выборам" и после них. Каждая

лошадь, конечно, вольна сойти с дистанции и не слушаться узды. Но такие

исключения, как восстание или пассивное сопротивление руководству лидера, только

подчеркивают норму. И эта норма относится к сущности демократического метода.

Личная победа Гладстона в 1880 г. - аргумент против официальной теории, согласно

которой парламент создает и низлагает правительство [Сам Гладстон очень

поддерживал эту теорию. В 1874 г., когда он проиграл на выборах, он все еще

хотел выступить в парламенте, поскольку парламент должен был вынести решение об

отставке. Конечно, это еще ничего не значит. Точно так же он упорно говорил о

безграничном почтении к короне. Один биограф за другим восхищался этим почтением

к монархии со стороны великого демократического лидера. Но, без сомнения,

королева Виктория обладала большей проницательностью, чем эти биографы, если

сулить по ее резко отрицательному отношению к Гладстону начиная с 1879 г.,

которое биографы приписывают просто пагубному влиянию Дизраэли. Неужели не ясно,

что проявления почтения могут означать две разные вещи? Муж­чина, который

относится к своей жене с изысканной вежливостью, как правило, не относится к

числу тех, кто признает дружбу между полами на основах равенства. Между прочим,

вежливость - верный способ от этого уклониться.].