<<
>>

Государственная экологическая экспертиза.

Как самостоятельный институт экспертной деятельности ГЭЭ стала формироваться с 1988 г. в составе Госкомприроды СССР [176]. Основные функции ГЭЭ включали контроль за соблюдением экологических норм при разработке генеральных схем развития и размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства, новой техники, технологии, материалов и веществ, а также проектов на строительство (реконструкцию) предприятий и иных объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов [214].
ГЭЭ должна была дать ответ на вопрос, "насколько экологически допустима реализация конкретного проекта, имеющего принятые технические решения и соответствующие масштабы воздействия на окружающую среду" [253]. Несмотря на очевидные цели ГЭЭ, как института превентивного контроля в структуре органов государственного управления, в литературе можно встретить множество различных определений целей ГЭЭ, формирующихся на основе синтеза пелей прогноза изменений окружающей среды под влиянием ХДТ и контроля за качеством обосновывающей документации (табл.4.1). Анализ различных определений цели ГЭЭ показал, что во всех них отсутствуют, во-первых, четкие представления о предметной области экологической экспертизы, а, во-вторых, не разделены объект и субъекты экспертизы, без чего всякое определение цели становится не более чем лозунг,

Строитсн.иос SC.^MCE п<.г р^;юрм ироьлнное последние годы.

экспертизы, в том числе экологической, следует ориентироваться на некий доказуемый результат и заданные условия решения общей задачи СППР. Аналогично процессу формирования целей ГЭЭ, формировались и ее задачи, направленные на некие исследования воздействия ХДТ на окружающую среду, сопоставление альтернатив и мер по предупреждению неблагоприятных последствий (табл.4.2).

Таблица 4.2

ЗАДАЧИ ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ № Источник Задачи проведения ГЭЭ 1. Минаев Е.В., \4аксименко Ю.Л.

Об экологи леской экспертизе технической документации 1987 Выявление комплекса факторов воздействия народнохозяйственного мероприятия на природные компоненты и природные территориальные комплексы.

Оценка прямых и косвенных эффектов воздействия выявленных факторов на человека, флору, фауну, почву, водные объекты, атмосферный воздух, природный территориальный комплекс.

Сопоставление альтернативных вариантов управленческих решений, а также мер по предупреждению негативных изменений в природной среде в результате осуществления народнохозяйственного мероприятия.

Комплексная экологическая оценка воздействия изменения состояния природных компонентов и природных территориальных комплексов в целом под влиянием планируемого мероприятия с учетом всех принятых природоохранных мер и мероприятий по каждому варианту [158]. л Петров В.В., 1995 Оценка степени экологического воздействия конкретного хозяйственного объекта на окружающую среду и здоровье [240]. Толковый словарь. 1995. Выявление, анализ и сравнение всех реальных и разумных альтернатив проектных решений [306]. 4. Чегасов Г.С., 1995 Информирование заинтересованных лиц, общественности и граждан о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических, экологических и иных последствиях намечаемой деятельности [325]. 5.

1 1 1. | Федеральный закон "Об эко-логической экспертизе". 1995. Всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ обосновывающих материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники; определение их соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной" среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам [80]. Задачи тем более нереальные, потому что в средствах любого контроля не предусмотрено проведение текущих исследований.

Федеральный закон определил объекты ГЭЭ как различного рода обосновывающую документацию (от законов, соглашений, постановлений до проектов строительства), т.е.

предплановые, плановые, предпроектные и проектные документы (назовем, их П-объекты). Как уже отмечалось в главе Ш, разработчики обосновывающей документации и эксперты ГЭЭ пользуются только нормативами ПДК, ПДВ и ПДС, строительными нормами (СН) и правилами (СНиП) по проектированию и строительству предприятий, зданий и сооружений, правилами разработки градостроительной документации и т.д. Вряд ли в массовом порядке проектировщики эти нормы и правила нарушают. Казалось бы, между решениями, содержащимися в П-объскте (если они подготовлены с учетом всех вышеуказанных норм) и решением ГЭЭ по результатам рассмотрения П-объекга не должно быть разногласий. На практике же природоохранные органы столкнулись с ситуацией, когда множество проектов получает отрицательное заключение ГЭЭ именно из-за несоответствия в оценках разработчиков этих проектов и экспертов по вопросам воздействия реализации будущего объекта на окружающую среду.

Причина кроется в том, что из поля зрения ГЭЭ исчезли объекты, представляющие собой социальное окружение подготавливаемых решений (назовем их Р-объекты), в рамках которых должны рассматриваться подготовленные в обосновывающей документации решения с тем, чтобы по ним можно было сформировать обоснованное экспертное заключение. В настоящее время границы и структура последнего не определены (как, собственно, не определены и сами Р-объекты). Ответ на вопрос об этих границах принципиален, так как от его решения зависят области знаний, вовлекаемые в рассмотрение того или иного проекта ХДТ, масштаб экспертных исследований. Гели задать этот вопрос эксперту (например, по отношению к проекту реконструкции очистных сооружений канализации крупного города), то вряд ли кто-либо уточнит, где по отношению к местообитанию редких видов рыб (или промысловых) расположен объект, какие хозяйственные объекты обслуживает это предприятие, только ли промышленные и хозяйственно-бытовые стоки поступают в канализацию, есть ли в городе ливневая канализация и т.д. Объектом ГЭЭ являются непосредственно проектные, технологические, инженерные решения по объекту ХДТ, а не процесс их выработкн.

И лишь немногие эксперты интуитивно правильно установят соответствующие границы и структуру социального окружения будущего объекта, то есть более широкого информационного поля (Р-объекта), в рамках которого должен рассматриваться экспертируемый П-объскт.

По данным строительной экспертизы Госстроя России и экспертизы Минэкономики России, к реализации не принимался ни один проект ХДТ, который по действующим нормам был экономически неэффективен или технически неосуществим. Тем не менее, как уже отмечалось, и народное хозяйство, и состояние окружающей среды оцениваются в конце XX века как кризисные. Из этого факта можно сделать два вывода: (1) либо решения, заложенные в проекты были ошибочными, (2) либо нормы, в соответствии с которыми эти решения вырабатывались, были ошибочными или недостаточными. А поскольку ошибочные решения экспертиза этих ведомств вряд ли пропустила бы, то остается предположить второе - ошибочность и недостаточность норм выработки решений, в том числе и проектирования, а значит, и способов выявления возможности возникновения неблагоприятных экологических последствий реализации проектов ХДТ. Проблемы такого рода возникали всегда и казалось, что для их разрешения достаточно создания ГЭЭ. Однако, приняв в качестве собственной, нормативную базу существующих экспертиз с уже упоминавшимися нормами, ГЭЭ оказалась заложницей ошибочных заключений по тем же хозяйственным проектам. В этой связи становится понятной ситуация вокруг проекта строительства Высокоскоростной магистрали (ВСМ) Санкт-Петербург - Москва. При подготовке обосновывающей документации разработчики учли яге технические природоохранные нормы и правила. Однако противоречие принятых решений требованиям действующего природоохранительного законодательства было отмечено всеми экспертами-юристами. ГЭЭ, опираясь на процедурные нормы подготовки обосновывающей документации, могла предупредить возникший социально-экологический конфликт, показав заказчику, где, на каком этапе и каким образом должны быть учтены экологические требования в решениях по объекту намечаемой деятельности.

Вместо этого, одним из выводов экспертной комиссии явилось частное определение в алрес Минприроды России относительно несоблюдения норм процедуры работы экспертной комиссии и оформления ее итогов., что повлекло за собой "'разгорание" конфликта по поводу данного проекта [305].

В 1995 г. были установлены требования ГЭЭ к содержанию обосновывающей документации, которые касаются информации об учете экологического фак-тора в обосновывающей документации. Например, "Обоснование инвестиций в строительство предприятий'' должно содержать данные о прогнозе экологической опасности намечаемой деятельности: об экологических ограничениях на размещение объектов, о социальной организации территории (демографическая ситуация, трудовые ресурсы и т.д.) и пр. [254]. Формулируя эти требования, ГЭЭ не предложила ясную и понятную методологию выработки проектных решений с учетом экологического фактора, что сделало их выполнение проблематичным для разработчиков. Однако невозможность решать поставленные перед ГЭЭ задачи, используя имеющиеся у нее на вооружении нормы, связана не только с не-адекватностью содержания нормативных документов, но и, как отмечалось в 3 главе, с нарушением основного принципа нормирования - не определена предметная область нормирования в сфере проведения ГЭЭ.

Рассмотрим характерный пример, когда нарушение правил разработки нормативных документов и, следовательно, неадекватность содержания норм целям экологической экспертизы привели к тому, что ГЭЭ не может выполнить свою функцию проверки соответствия подготовленных проектных решений требованиям обеспечения экологической безопасности. Так, R лаключении экспертной комиссии ГЭЭ Госкомэкологии России по материалам "Обоснования инвестиций в реконструкцию и техническое перевооружение нефтепроводов по транспорту азербайджанской нефти через территорию Российской Федерации" указано, что "...основной целью проекта является реконструкция и техническое перевооружение существующих нефтепроводов от точки приема на российско-азербайджанской границе до Тихорецкой насосно-перекачивающей станции и

далее в действующую систему трубопроводов до Новороссийских терминалов и морской отгрузки в танкеры. Вопрос о выделении инвестиций .на эти работы актуален и правомерен и по нему уже достигнуты политические договоренности на межгосударственном уровне'".

Иными словами политическое решение принято -строить! Хотя проект получил отрицательное заключение ГЭЭ. По вопросам, связанным с оценкой вероятных экологических и других последствий реализации проекта, экспертная комиссия, например, рекомендует рассмотреть "устойчивость природной среды к ожидаемым воздействиям". Вместе с тем, очевидно, что занормировать показатели устойчивости природной среды к техногенному воздействию, учитывая множественность факторов, влияющих на устойчивость, практически невозможно. Делая подобного рода рекомендацию для доработки проекта, ГЭЭ ставит перед его разработчиками научную задачу, которую нельзя решить существующими методами проектирования.

На ГЭЭ представляется документация, подлежащая рассмотрению в соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Однако ни он, ни другие нормативные акты практически не затрагивают содержательную сторону этой документации, за исключением отдельных элементов (например, о предоставлении материалов по оценке воздействия на окружающую природную среду - статья 14). И выполнение поставленной перед экспертом задачи заключается в установлении полноты обеспечения в рассматриваемых решениях по объекту экспертизы имеющихся норм и правил. По существу, процедура экспертизы представляет собой нормоконтроль. Необходимость подготовки ответа на вопрос "строить - не строить", который требуется в настоящее время от экспертной комиссии, предполагает в качестве основного ме-тода работы жесткое сравнение "выполнено - не выполнено". Ко всем экспертам ГЭЭ предъявляется лишь одно общее требование; они не должны быть причаст-ны к разработке объекта экспертизы. Формально эксперты ГЭЭ независимы и могут объективно проводить рассмотрение обосновывающей документации. Другое дело, что в самой процедуре приглашения экспертов в ГЭЭ много субъактивного, их отоор контролируется природоохранным органом, который может подбирать экспертов, выражающих определенные интересы. Не способствует объективности заключения ГЭЭ также положение указанною Федерального закона, согласно которому мнение природоохранного органа, организующего экспертизу, и мнение экспертной комиссии должны совпадать (заключение экспертной комиссии ГЭЭ после его утверждения руководителем природоохранного органа приобретает статус заключения ГЭЭ - статья 18).

Следует также отметить уже длительное время оспариваемую практику-платности ГЭЭ. Предполагается, что средства, поступающие на экологическую экспертизу от конкретного заказчика, обезличиваются на счетах ГЭЭ. Однако на деле заказчик совместно с куратором проекта от ГЭЭ составляет смету, выделяя приоритеты затрат и т.д. Это значит, что, с одной стороны, эксперт - независимый специалист, отстаивающий только собственное видение той или иной проблемы и способы се решения, с другой - лицо, находящееся в плену ведомственных интересов или под давлением руководства экспертной комиссии.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе", определив обязанности и ответственность эксперта ГЭЭ, не гарантирует' его правовую защиту от давления со стороны заказчика. О том, что такое давление происходит, свиде-тельствует опять же пример ГЭЭ ТЭО строительства ВСМ Санкт-Петербург -Москва. Эксперты с самого начала работы комиссии испытывали давление со стороны заказчика обосновывающей документации, государственных органов, СМИ и ""зеленых". Так, на имя председателя экспертной комиссии поступили письма от ряда администраций субъектов Российской Федерации, руководители которых оказались акционерами РАО ВСМ Санкт-Петербург - Москва (от Мэра Санкт-Петербурга, Мэра Москвы, коллективное письмо от других руководителей субъектов Российской Федерации), в которых выражалось опасение "...возможности необъективного подхода при проведении экологической экспертизы" [305]. В СМИ в период работы экспертной комиссии "проходили" публикации как в поддержку, так и против проекта. Однако в обоих случаях авторы этих материалов оперировали не официальным заключением ГЭЭ, а выступали с собственными оценками. Например, газета "Известия" почти за месяц до окончания экспертизы опубликовала статью, содержащую вывод о том, что ''проект' высокоскоростной магистрали будет принят". Во всех последующих публикациях отношение к ВСМ формировалось под прессом слуха о положительном заключе-нии ГЭЭ. Нельзя не отметить позицию "зеленых". В данном случае они сыграли роль скорее не помощника ГЭЭ, а некоторого тормоза процесса, поскольку все их обращения сводились лишь к требованию к экспертной комиссии провести общественные слушания по проекту. Сама же общественность инициировать проведение общественных слушаний проекта не смогла. Заказчик ТЭО строительства ВСМ активно участвовал в работе экспертной комиссии, что само по себе уже является нарушением закона. Поставив себе задачу "пройти" ГЭЭ лю-быми путями, разработчики проектной документации "не давали экспертам покоя", присутствовали на всех заседаниях руководителей групп, лично посещали и звонили экспертам и их непосредственным руководителям по основному месту работы, противопоставляли экспертов друг другу, давали публичную оценку их работы. Все эти моменты не способствовали созданию благоприятной атмосферы для работы экспертов и позволили заинтересованным в том или ином решении лицам манипулировать заключением экспертной комиссии.

Заключение экспертной комиссии является важным элементом процесса ГЭЭ, в котором должны содержаться обоснованные выводы "о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной или иной деятельности" и о "возможности реализации" объекта ГЭЭ. Согласно статьи 36 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" "финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам произ-водится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы" [75]. Формально заключение ГЭЭ становится неким разрешением на реализацию проекта ХДТ и должно быть либо положительным, либо отрицательным. В положительном заключении ГЭЭ материалов "Рабочего проекта на строительство могильника твердых радиоактивных отходов траншейного типа на территории электрохимического завода г.Красноярска-45" говорится, что рабочий проект "в основном соответствует требованиям СНнП 1 1-01-95 "Инструкция о порядке разработке, согласования и утверждения н составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений". И далее, ";в представленных материалах в целом отражены решения по природоохранным мероприятиям и экологической безопасности намечаемой деятельности, что позволяет реализовать проект" [86]. Таким образом, вся ответственность за возможные неблагоприятные экологические последствия (даже если они возникнут в результате ранее принятых решений), ложится исключительно на ГЭЭ.

Анализ причин отрицательных заключений по множеству объектов ГЭЭ свидетельствует о наличии в обосновывающей документации следующих двух наиболее распространенных недостатков: (1) технические, размещенческие, инженерные решения по проекту традиционно ориентируются на технические нормы проектирования (СНиП, ГОСТ и т.д.), не учитывая реальных экологических последствий осуществления подобных решений; (2) нарушается процедура подготовки обосновывающей документации, что приводит к отсутствию у заказчика необходимых согласований, разрешений и т.д.; (3) часто имеется негативное общественное восприятие проекта, В этом случае ГЭЭ просто боится быть втянутой в экологический конфликт. Примером такой ситуации является ГЭЭ проекта строительства Северной ТЭЦ в Подмосковье.

Разработка процедурных норм ГЭЭ началась только через год после ее образования и касалась лишь правил проведения экспертизы - подбор экспертов, создание экспертной комиссии, сроки рассмотрения документации и т.д. Анализируя порядок проведения ГЭЭ, можно сделать вывод, что каждый эксперт знает, как надо правильно рассматривать и оценивать те или иные П-объекты. Почему же зачастую возникает ситуация, когда по одному и тому же проекту делается несколько взаимоисключающих заключений ГЭЭ? В качестве примеров можно привести противоречивые заключения разных экспертов по уже упоминавшимся

проекту строительства Северной ТЭЦ, по ТЭО строительства ВСМ Санкт-Петербург - Москва и яр. В связи с этим, гот, кто принимает решение о возможности реализации проекта, вынужден заказывать все новые и новые экспертизы, вместо того, чтобы опереться на единственно верное заключение. Это говорит о том, что в методологии ГЭЭ нет четких и однозначно всеми принимаемых норм и правил, определяющих действия каждого конкретного эксперта, а значит, позволяющих выявлять неоправданные отклонения от этих норм и правил.

Порядок работы ГЭЭ ориентирован на работу экспертной комиссии, которая представляет собой группу экспертов в той или иной области деятельности -биологи, географы, экономисты, инженеры, технологи и т.д., а также представи-телей общественности, населения территории, где намечено осуществить хозяйственную деятельность. К сожалению, по большей части представители общественности, будучи приглашенными в экспертные комиссии, понимают свою роль как решительное противодействие реализации большинства проектов ХДТ, что приводит к постепенному вытеснению их из этой области деятельности. Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" эксперт ГЭЭ обязан лишь "участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе". Однако ни общественность, ни ГЭЭ оказались не готовы к какому-либо взаимовыгодному сотрудничеству, Сыграли свою роль неверие общественности в возможность обеспечения государством экологических потребностей своих граждан и способность государственных органов сотрудничать с общественными организациями. В результате одна из возможностей участия общественности в СППР через экспертные комиссии ГЭЭ была по существу утрачена.

<< | >>
Источник: МАКСИМЕНКО Юрий Леонидович. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ подготовки и принятия ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1999

Еще по теме Государственная экологическая экспертиза.:

  1. Статья 236. Нарушение правил экологической безопасности
  2. § 4. Государственный контроль и надзор в области использования и охраны природных ресурсов
  3. 2. Экологическая экспертиза.
  4. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ И ПРОСВЕЩЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ
  5. ПРОБЛЕМЫ ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ ПРОЕКТОВ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  6. 18. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ, КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ЭТОЙ СФЕРЕ
  7. 19. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
  8. §4.1. Экологическая экспертиза
  9. Государственная экологическая экспертиза.
  10. Общественная экологическая экспертиза.
  11. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
  12. Экологическая функция государства и права
  13. § 1. Формулирование государственной экологической политики