Анализ деятельности государственной экологической экспертизы.
(1) Для чего нужна ГЭЭ в процессе выработки решений? Анализируя различные нормативные документы, регламентирующие деятельность ГЭЭ, за- метим, что на нее возлагаются различные контрольные функции, в частности контроль за соблюдением нормативных требований в обосновывающей докумен- тации. Но контрольных органов в структуре органов государственной власти в разное время было множество (госприемка, рабочий контроль и др.), оценка эф- фективности их работы не проводилась, закрытие (ликвидация) их, как правило, проходило незаметно и ничего не меняло в жизни. Поэтому мы можем изменить вопрос: "не для чего нужна", а "нужна ли ГЭЭ вообще"? Сотрудники экспертных подразделений природоохранных органов считают, что экспертиза нужна, хотя бы потому, что проектирование слишком несовершенно и только ГЭЭ способна улучшить проектное решение. Инициаторы деятельности рассматривают ГЭЭ как тормоз социально-экономического развития [2]. За 10-летний период работы ГЭЭ то расширяли, то сокращали. Иначе говоря, мнения тех, от кого зависело ее существование менялось на прямо противоположное: (а) ГЭЭ нужна, потому, что проектирование несовершенно; (б) ГЭЭ является лишним звеном в СППР и лишь удлиняет процесс выработки решений.
(2) Что является основным предметом экспертной деятельности, ка- ковы ее рамки, структура, содержание и какие задачи должны решаться в про- цессе проведения ГЭЭ? Казалось бы, в нормативных документах об этом сказано
четко.
Например, при экспертизе проекта строительства объекта ХДТ задачей ГЭЭ является оценка соответствия предлагаемых технологий мировому уровню, правильности технических и других показателей, соблюдение требований, в том числе экологических, действующего законодательства и т.п.. Однако, рассматривая эти требования более детально, нельзя не заметить, что, во-первых, те же требования предъявляются и к проектированию, иначе правильность проектных решений не будет обеспечена, а, во-вторых, задачи, перечисленные в Федеральном законе "Об экологической экспертизе'1, абстрактны, так как не отражают специфики экспортируемых объектов, целей реализации ХДТ и многих других факторов, характеризующих конкретные ситуации. Например, использует ли ГЭЭ одну процедуру для экспертизы объектов нового, экологически опасного вида ХДТ и объектов социальной значимости? Необходимо ли обосновывать по требованиям ГЭЭ плановое строительство (объектов, чье строительство было запланировано и оценено ГЭЭ еще на стадии разработки генплана города) и т.д. Задами ГЭЭ, прописанные в нормативных документах, не учитывают также того, что эксперт, прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению проектных решений, должен установить границы, в рамках которых он будет оценивать объект и от которых зависит, в конечном счете, правильность или ошибочность его заключения. "Имплантация" П-объекта в Р-объект - до сих пор предмет в основном интуиции, а не нормативных требований. Однако при отсутствии норм, ни какой здравый смысл не позволяет правильно определить области возможных конфликтов, которые могут сопровождать реализацию объекта ГЭЭ.(3) Чьи интересы выражает ГЭЭ? Сразу отметим, что ни в одном нормативном документе это не отражено, вследствие очевидности ответа - интересы государства. Однако анализ литературы говорит о некотором расхождении во мнениях. У специалистов ГЭЭ это - интересы государства или, как иногда говорят, народа, у общественности - ее собственные интересы. Что касается мнения отраслевых проектировщиков и заказчиков намечаемой деятельности, то ни считают, что ГЭЭ отстаивает интересы природоохранного ведомства и не более.
Ситуация наводит на мысль: ГЭЭ вообще не выражает ничьих интересов.Итак, поиск ответов на ключевые вопросы, выражающие суть .1 ЭЭ, показали, что нормативные документы практически их не затрагивают. А ведь то, что не зафиксировано, выпадает из-под контроля, ведет к произволу, ошибочным оценкам, мешает анализу и совершенствованию деятельности ГЭЭ. Можно апеллировать к позиции экспертов, которые, как они сами считают, прекрасно знают, что им делать, когда им представляют на рассмотрение объект экспертизы. Но речь идет не о том, что дают на ГЭЭ, а о том, что должны давать. Сегодня этот вопрос не обсуждается и нормами ГЭЭ не фиксируется. Как уже указывалось, в практике ГЭЭ часто имеют место конфликты мнений экспертов, иногда прямо противоположных но одному и тому же объекту. Причина такого явления может крыться только в отсутствии четких, однозначно понимаемых и принимаемых всеми экспертами правил, определяющих их действия в каждом конкретном случае. Норма, а не интуиция должна стать основой деятельности эксперта ГЭЭ.
Прежде чем переходить к оценке эффективности работы ГЭЭ, попробуем ответить на эти вопросы, представив их в виде определенных групп. Во-первых, процесс выработки решений, которые уже в оформленном виде (обосновывающая документация) являются предметом рассмотрения ГЭЭ, имеет сложный синтетический характер. На разных этапах этого процесса заказчику приходится иметь дело со множеством различных и не всегда осознаваемых явлений и представлений о соответствующих объектах, их отдельных элементах, свойствах и т.д. Эти представления возникают перед каждым участником пронесся подготовки решений и каждый из них вносит в проект ХДТ некие специфические ограничения, вплоть до неприемлемых. "Сложенные" вместе, эти ограничения еще более усугубляют неадекватность подготавливаемых решений, вероятность воз-никновения эффектов, принципиально неустранимых в процессе синтеза информации. Помочь заказчику разобраться в множестве таких представлений можно только при анализе уже сформированных решений в процессе их экспертирования.
Этот вывод говорит о принципиальной необходимости экспертизы, как ничем незаменимого процесса выработки решений по объектам намечаемой ХДД на любых уровнях и стадиях их формирования в любых социально-экономических у с л о в и я х.Во-вторых, эксперт не должен иметь дело только с П-объектом. Если он не привлекает к анализу решений их окружение (Р-объекты), можно не сомневаться в ошибочности его заключения. Однако, даже при наличии информации о таком окружении, связь каждой лары П-Р - объектов характеризуется крайним разнообразием типов взаимоотношений, структурой, границами и т.д. Наилучший пример наличия множественности связей демонстрирует схема взаимодействия объекта деятельности (промышленное предприятие) с окружающей средой и социальными срезами развития (рис.4.1). Знание многообразия типов Р-объектов и их взаимосвязей позволит эксперту максимально точно установить степень детальности тех решений, которые должны быть представлены по П-объекту, а также структуру и границы, в рамках которых должен рассматриваться П-объект. Следовательно, если будет разработан инструментарий, позволяющий очерчивать структуру связей между П-Р - объектами, то для ГЭЭ будет, наконец, определен предмет экспертирования как "огромное разнообразие решений по П-объекту, формируемых на разных этапах процесса их подготовки по отношению к определенным Р-объектам". Только расширив сферу деятельности, ГЭЭ сможет постепенно переходить к анализу и оценке принципиальных предплановых, предпросктных. инвестиционных решений, оценивать не отдельные проектные решения по конкретному проекту ХДТ, а весь его жизненный никл (от момента зарождения замысла, через экологические условия и до стадии ликвидации объ-екта).