Фіскальна політика і державний бюджет

Стабілізаційна і бюджетна функції фіскальної політики

Оцінюючи вплив фіскальної політики на економіку, слід вра­ховувати, що її заходи прямо чи опосередковано пов’язані з дер­жавним бюджетом.

Досі фіскальна політика розглядалася без урахування її зв’язку з державним бюджетом. Тепер слід урахувати бюджетну функцію фіскальної політики. З цією метою попередньо визна­чимо основні параметри державного бюджету.

Згідно з Бюджетним кодексом України державний бюджет — це план формування та використання фінансових ресурсів для за­безпечення завдань і функцій, які здійснюються державою. Фор­мування фінансових ресурсів відображується в доходах бюджету, а їх використання — в його видатках. Доходи бюджету форму­ються за рахунок усіх податкових, неподаткових та інших надхо­джень, які здійснюються на безповоротній основі, включаючи трансферти, дарунки, гранти. Видатки бюджету відображують кошти, що спрямовуються на фінансування запланованих держав­них програм і заходів, за винятком коштів, призначених на пога­шення основної суми державного боргу та повернення надмірно сплачених до бюджету сум.

Залежно від співвідношення між доходами і видатками бю­джет може бути збалансованим або незбалансованим, тобто мати дефіцит або профіцит.

Таблиця 12.1

ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ УКРАЇНИ

млнгрн

Джерело'. Звіт Державного казначейства України за 2003 рік.

У табл. 12.1 наведено дані, що характеризують державний бюджет України за 2000—2003 рр. При цьому бюджетні дефіци­ти показано від’ємними цифрами, а бюджетні профіцити — до­датними. Як бачимо, протягом 2000—2003 рр. державний бю­джет України був майже збалансованим на щорічній основі, оскільки його дефіцити і профіцити були незначними. Але в та­кому задовільному стані державний бюджет України знаходився не завжди. Протягом 1990—1999 рр., коли Україна перебувала у важкій економічній кризі, а обсяги виробництва скоротилися майже на 60 %, бюджетні дефіцити перевищували раціонально припустимі межі.

Оскільки співвідношення між доходами і видатками бюджету може бути різним, то виникає принципове питання: який бюджет є для економіки найліпшим: збалансований, дефіцитний чи про- фіцитний? Від відповіді на це питання залежить оцінка фіскаль­ної політики.

Фіскальна політика, яка претендує на досягнення певних цілей в економіці, завжди вирішує складну альтернативу: стабілізація економіки чи збалансування бюджету. Особливо гострою ця аль­тернатива стає за умов економічного спаду, викликаного скоро­ченням сукупного попиту. З одного боку, щоб зупинити падіння виробництва, потрібно застосувати стимулювальні фіскальні за­ходи, тобто дискреційно знизити податки та/або збільшити дер­жавні закупівлі. З іншого — застосування перелічених заходів викликає бюджетний дефіцит, що породжує проблему його фі­нансування. Чому віддавати перевагу: стабілізації економіки чи збалансуванню бюджету? Щоб відповісти на це питання, розгля­немо різні бюджетні концепції.

Концепція збалансування бюджету на щорічній основі. Ця концепція була панівною протягом тривалого періоду до Вели­кої депресії 30-х років 20 ст. і відповідала постулатам класич­ної теорії. Прихильники концепції вважали, що метою держав­них фінансів є щорічно збалансований бюджет. Проте у разі поглибленого розгляду цієї концепції стає очевидним, що такий підхід до регулювання бюджету вступає у суперечність з фіска­льною політикою, зорієнтованою на виконання стабілізаційної функції.

Для ілюстрації наведеного висновку припустимо, що економі­ка ввійшла у фазу спаду виробництва. Тому скорочується ВВП, що автоматично зменшує чисті податки і спрямовує бюджет до дефіциту. Тепер поставимо мету збалансувати бюджет на щоріч­ній основі. Для цього потрібно дискреційно збільшити чисті по­датки та/або скоротити державні закупівлі.

Концепція збалансування бюджету на циклічній основі. Згі­дно з цією концепцією бюджет має балансуватися не щорічно, а протягом економічного циклу, в межах якого виникають як бю­джетні дефіцити, так і бюджетні профіцити. Логіка цієї концепції виглядає так. У роки падіння виробництва держава, щоб стиму­лювати економіку, дискреційно зменшує чисті податки та/або збільшує державні закупівлі, що спрямовує бюджет до дефіциту. В роки інфляційного зростання, щоб стримати економіку, держа­ва дискреційно збільшує чисті податки та/або скорочує державні закупівлі, що викликає бюджетний профіцит.

Бюджетні профіцити в період інфляційного зростання мають покривати бюджетні дефіцити під час спадання виробництва. За­вдяки цьому в межах економічного циклу бюджет має балансува­тися. Але практика показує, що зростання та спадання виробниц­тва можуть бути нееквівалентні між собою за глибиною і тривалістю. Наприклад, глибоке і тривале падіння, за яким настає незначне і короткострокове піднесення, означатиме виникнення значного дефіциту у фазі спаду і невеликого профіциту у фазі піднесення. Отже, в межах економічного циклу гармонія між бю­джетними дефіцитами і профіцитами, яка має збалансовувати бюджет, не є об’єктивно зумовленою.

Аналіз наведених концепцій регулювання державного бюдже­ту показує, що одночасне виконання стабілізаційної функції і підтримання бюджету в збалансованому стані для фіскальної по­літики є неможливим. Тому вона має вибирати, тобто вирішува­ти, що для неї є пріоритетнішим — стабілізація економіки чи збалансування бюджету. Світовий досвід, нагромаджений після Великої депресії, показує, що у вирішенні цієї альтернативи пе­ревага віддається стабілізаційній функції. Ця ідея лежить в основі концепції функціональних фінансів.

Згідно з концепцією функціональних фінансів бюджетна фу­нкція фіскальної політики має підпорядковуватися стабілізацій­ній функції.

Вплив фіскальної політики на державний бюджет

Проведений вище аналіз показав, що стан державного бю­джету залежить як від дискреційних заходів фіскальної політи­ки, так і від економічного циклу. Наприклад, стимулювальна фіскальна політика, збільшуючи державні видатки або знижую­чи податкові ставки, може спрямовувати бюджет до дефіциту. Але аналогічні наслідки виникають і під час циклічного падіння виробництва, в процесі якого відбувається автоматичне скоро­чення податкових надходжень і збільшення видатків, пов’язаних із трансфертними платежами. Стримувальна фіскальна політика та інфляційне зростання економіки викликають протилежні нас­лідки. З метою розмежування впливу на державний бюджет фі­скальної політики і циклічних коливань у сучасному макроеко- номічному аналізі крім фактичного бюджету виділяють бюджет за повної зайнятості. Останній часто називають структурним бюджетом.

Фактичний бюджет відображує фактично отримані надхо­дження та здійснені видатки. Бюджет за повної зайнятості — це умовний бюджет, в якому надходження і видатки визначають­ся на базі припущення, що економіка функціонує за параметрами повної зайнятості, тобто коли безробіття дорівнює природній нор­мі, а обсяг виробництва — потенційному ВВП.

Найбільшою проблемою для фіскальної політики є бюджетні дефіцити, які ми визначаємо на базі співвідношення між чистими податками і державними закупівлями:

Оскільки вирізняються два бюджети (фактичний і за повної зайнятості), то в макроекономіці їм відповідають два способи обчислення бюджетного дефіциту.

де t — середня податкова ставка; Y ■ І — чисті податки (фактичні).

Фактичний дефіцит залежить як від фіскальної політики, так і від економічного циклу. Але вплив економічного циклу на дефі­цит бюджету можна не враховувати, якщо за податкову базу прийняти не фактичний, а потенційний дохід, тобто потенційний ВВП (Y^. Завдяки цьому виникає аналітичний показник — дефі­цит бюджету за повної зайнятості, або структурний дефіцит.

Структурний дефіцит показує, якою б могла бути різниця між чистими податками і державними закупівлями, коли б економіка перебувала в умовах повної зайнятості і виробляла ВВП на поте­нційному рівні. Цей показник можна визначити за формулою

Фактичний дефіцит відрізняється від структурного дефіциту на величину втрат, які несе державний бюджет в умовах неповної зайнятості, тобто коли виникає циклічне падіння виробництва. Ці втрати відображує циклічний дефіцит. Він обчислюється як різ­ниця між фактичним і структурним дефіцитами:

Як випливає з рівняння (12.22), циклічний дефіцит породжу­ється відставанням фактичного ВВП від потенційного ВВП, яке виникає за неповної зайнятості, тобто в умовах рецісійного роз­риву.

Графічну інтерпретацію залежності бюджетного дефіциту від рівня зайнятості наведено на рис. 12.5. При цьому індикатором рівня зайнятості слугує ВВП. Тому на горизонтальній осі графіка відкладено два рівні ВВП: Y_p відображує ВВП в умовах повної зайнятості, тобто потенційний ВВП; Y_c характеризує ВВП в умо­вах неповної зайнятості і циклічного безробіття. Бюджетний де­фіцит, як і раніше, визначається за допомогою співвідношення між чистими податками і державними закупівлями. Чисті подат­ки презентує лінія Т, а державні закупівлі — лінія G. Лінія T має додатний нахил, який свідчить про пряму залежність чистих по­датків від доходу, а лінія G горизонтальною, що свідчить про не­залежність державних закупівель від ВВП.

Рис. 12.5. Бюджетний дефіцит в умовах повної та неповної зайнятості

Згідно з рис. 12.5 в умовах повної зайнятості, коли обсяг ви­робництва дорівнює потенційному ВВП (Y_p), фактичний і струк­турний дефіцити збігаються і дорівнюють відрізкуТепер припустимо, що економіка ввійшла у фазу спаду і ВВП, що від­повідає неповній зайнятості, зменшився до Y_c. Внаслідок цього відбудеться автоматичне скорочення чистих податків. Тому за незмінності державних закупівель фактичний дефіцит бюджету збільшиться на відрізокякий відображує величину цикліч­ного дефіциту. Але структурний дефіцит залишається без змін: відрізок Bi Bi дорівнює відрізку

Щоб усунути циклічний дефіцит і повернути економіку в стан повної зайнятості, держава має застосувати стимулювальну фіс­кальну політику. Для цього можна зменшити чисті податки, що перемістить лінію T вгору. Наслідком зазначених дискреційних фіскальних заходів буде тимчасове збільшення структурного де­фіциту. За рахунок цього тимчасово зросте і фактичний дефіцит. Але з перебігом часу, коли стимулювальна фіскальна політика виведе економіку із стану неповної зайнятості, циклічний дефі­цит зникне. Спираючись на такий бюджет і враховуючи темпи економічного зростання, держава може усунути і структурний дефіцит, якщо дискреційно збільшить чисті податки та/або змен­шить державні закупівлі. За цих умов лінія T має переміститися вгору, а лінія G — вниз настільки, що забезпечить їх перетин в точці, в якій фактичний і потенційний ВВП збігаються.

Підсумовуючи аналіз рис. 12.5, зазначимо, що відмінність між структурним і циклічним дефіцитами зумовлена відмінністю між дискреційними заходами фіскальної політики та дією автоматич­них стабілізаторів. Змінюючи дискреційно чисті податки та/або державні закупівлі, держава безпосередньо впливає лише на структурний дефіцит. Циклічний дефіцит безпосередньо не зале­жить від держави, а зазнає змін внаслідок автоматичного скоро­чення або збільшення чистих податків. Усі ці зміни інтегрує в со­бі фактичний дефіцит.

Оскільки фактичний дефіцит відображує як структурний, так і циклічний дефіцит, він не може слугувати надійним індикатором ефективності фіскальної політики. Натомість структурний дефі­цит, який характеризує бюджет без циклічного компонента, на­буває здатності відображати вплив лише дискреційної фіскальної політики. Вона може вважатися ефективною, тобто антицикліч- ною, лише в тому випадку, коли під час падіння виробництва стимулює економіку, але ціною тимчасового збільшення фактич­ного дефіциту за рахунок зростання структурної складової. Якщо в умовах падіння виробництва держава не вдається до стимулю- вальних фіскальних заходів і не збільшує структурний дефіцит, то така фіскальна політика є неефективною, тобто не виконує стабілізаційну функцію.

Фінансування бюджетного дефіциту

Як було визначено вище, особливість сучасної фіскальної по­літики полягає в тому, що її метою є не збалансування бюджету, а стабілізація економіки. Тому в умовах економічного спаду за­стосовується стимулювальна фіскальна політика, яка породжує два взаємопов’язаних наслідки. З одного боку, державний бю­джет стає дефіцитним, з іншого — виникає необхідність залу­чення коштів для фінансування бюджетного дефіциту.

Існує три основних джерела фінансування бюджетного дефі­циту: внутрішні державні позики, зовнішні державні позики та грошова емісія[†]. Для отримання внутрішньої позики уряд вихо­дить на відкритий ринок як продавець державних боргових зо­бов’язань, які називаються облігаціями внутрішньої державної позики (ОВДП). Покупцями ОВДП можуть бути фізичні та юри­дичні особи, тобто домогосподарства і підприємства, у тому чис­лі комерційні банки або інші фінансові установи, які мають тим­часово вільні кошти. За рахунок виручки від продажу ОВДП уряд отримує в борг необхідну суму грошей. Зовнішні позики можуть надаватися уряду міжнародними фінансовими організаціями, іно­земними урядами та приватними одиницями як у формі прямих кредитів, так і через закупівлю облігацій зовнішньої державної позики (ОЗДП).

Дефіцитне фінансування, яке спирається на державне запози­чення, називається борговим фінансуванням. Відносна перевага боргового фінансування полягає в тому, що воно не є інфляцій­ним. Але вадою боргового фінансування є те, що воно створює державний борг, який з часом необхідно повертати та ще й спла­чувати проценти, що пов’язані з його обслуговуванням.

Згідно з Бюджетним кодексом України, державний борг — це загальна сума заборгованості держави, яка складається з усіх випу­щених і непогашених боргових зобов’язань уряду, включаючи й ті боргові зобов’язання, що виникають у результаті виданих гарантій за кредитами, та інших зобов’язань, які бере на себе уряд. Тому в Україні розрізняють державний прямий борг і гарантований борг.

Оскільки державні позики є внутрішніми і зовнішніми, то і дер­жавний борг складається із внутрішнього та зовнішнього боргу. Внутрішній державний борг являє собою заборгованість уряду домогосподарствам і підприємствам даної країни, які володіють державними борговими зобов’язаннями, тобто ОВДП. Зовнішній державний борг — це заборгованість уряду перед іноземними громадянами, фірмами, урядами та міжнародними фінансовими ор­ганізаціями. Уявлення про державний борг України дає табл. 12.2.

Таблиця 12.2 показує, що за 2000—2003 рр. державний борг України (основна сума) суттєво не змінився. Це свідчить про те, що його утворення та нарощування відбулося в попередній, тобто кризовий період. Але абсолютний обсяг державного боргу не може повною мірою відображати рівень боргового тягаря держа­ви. Здатність держави нести борговий тягар залежить і від масш­табів національної економіки, які проявляються через обсяг ВВП. Тому для визначення рівня державного боргу застосовуються відносні показники: відношення борг/ВВП і відношення суми об­слуговування боргу (процентні платежі) до ВВП. Як видно з да­них табл. 12.2, за аналізований період відношення борг/ВВП має тенденцію до зниження. За цей період державний прямий та га­рантований борг зменшився на 15,9 пункту, тобто від 45,3 % до 29,4 % до ВВП.

ДЕРЖАВНИЙ БОРГ УКРАЇНИ

Таблиця 12.2

Джерело'. Звіт Міністерства фінансів України за 2003 рік.

Державний борг України не є високим в міжнародному порів­нянні. Він набагато нижчий і за визначений Бюджетним кодек­сом України критичний рівень, який становить 60 % до ВВП. Але, незважаючи на це, процентні платежі, пов’язані з обслуго­вуванням державного боргу, переобтяжують державний бюджет, оскільки відносяться на його видатки.

Як зазначалося, іншим джерелом фінансування бюджетних дефіцитів є грошова емісія. Саме тому такий спосіб дефіцитного фінансування називається емісійним або грошовим. За цим способом фінансування бюджетного дефіциту здійснюється за рахунок того, що уряд продає свої боргові зобов’язання не суб’єктам приватної економіки, а центральному банку, тобто іншій державній інституції. Для купівлі боргових зобов’язань центральний банк просто продукує (емітує) додаткові гроші, які не забезпечені товарною масою. Внаслідок емісійного фінансу­вання бюджетного дефіциту сукупний попит починає випере­джати сукупну пропозицію, що породжує інфляцію. За цих умов уряд отримує емісійний дохід, що дістав назву «сеньйораж», сума якого дорівнює реальній вартості грошей, емітованих центральним банком.

Вибір раціонального співвідношення між окремими джерелами дефіцитного фінансування — гостра проблема фіскальної політи­ки. Загальновизнаним є те, що найбільшою загрозою для економі­ки є грошова емісія, яка прискорює інфляцію з відповідними нега­тивними соціально-економічними наслідками (див. розд. 6). Тому з метою обмеження емісійного фінансування бюджетного дефіци­ту в багатьох країнах конституцією закріплюється незалежність національних банків від уряду. В Україні грошова емісія викорис­товувалася для фінансування бюджетного дефіциту протягом три­валого кризового періоду. На теперішній час згідно з Бюджетним кодексом України емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом дефіцитного фінансування.

Державні запозичення є менш загрозливим для економіки джерелом дефіцитного фінансування. Але й вони можуть спри­чинювати певний негативний вплив на економіку. По-перше, як­що державний борг досягає великих обсягів, то може виникнути «вибухове» збільшення процентних платежів, пов’язаних з його обслуговуванням. У такому випадку видатки пов’язані з обслуго­вуванням державного боргу, можуть стати надто завеликими, що перетворить їх в обтяжливу статтю видатків державного бюдже­ту й обмежить вплив фіскальної політики на економіку. По- друге, запозичуючи кошти, уряд стає вагомим «гравцем» на гро­шово-кредитному ринку. Якщо його попит на цьому ринку дося­гає значних обсягів, то це спричинює зростання процентної став­ки і викликає певний ефект витіснення приватних інвестицій.

Отже, безболісних джерел фінансування бюджетних дефіцитів не існує. Тому ефективною може бути лише зважена фіскальна політика, згідно з якою держава повинна постійно коригувати видатки свого бюджету з урахуванням змін в його доходах, а до державних позичок вдаватися лише за умов, якщо вони стратегіч­но обґрунтовані, тобто здатні в прогнозному періоді створювати джерела для їх окупності.