ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
В сучасних умовах переходу до ринку контрольно-фінансові функції держави ускладнюються і здобувають велику значимість. Характерною ознакою сьогодення є збільшення тягарю відповідальності держави по захисту фінансових прав та інтересів своїх громадян.
У розвинутих країнах держава займає активну позицію у справі здіснення фінансового контролю. Фактично у більшості країн діють сильні парламентські і урядові органи фінансового контролю, при цьому жорстко контролюється ефективність використання майна і коштів на підприємствах.
Фінансовий контроль в усіх закордонних державах здійснюють спеціальні державні органи, організаційна структура яких історично склалась по-різному. В одних країнах контроль є органом безпосередньо парламенту, котрий обирає його керівний склад (Бельгія), в других - він представляє особливе відомство, підзвітне парламенту, але яке формується керівником держави (США, Англія), в третіх - контроль організується у складі міністерства фінансів (Франція). В одних випадках контроль діє як адміністративний орган (США, Англія), в других - як судовий (Франція), що визначає форму організації контролю, але не змінює його сутності. Результати діяльності державного контролю в усіх країнах доповідаються парламенту.
Поряд з органами загальнодержавного контролю в зарубіжних країнах існує спеціальний контрольний апарат у складі міністерства фінансів. Цей апарат є не тільки органом внутрішньовідомчого контролю, але і виконує різноманітні функції загального фінансового контролю.
Керівний склад органів державного контроля призначається парламентом або керівником держави на тривалий термін (в США на 15 років) або безстроково, причому він може бути знятий тільки за рішенням обох палат парламенту [1, с. 50].
В цілому, це типовий підхід: наявність декількох контролюючих структур, розподіл прав і обов’язків між ними, підпорядкованість різним галузям влади і т.д.
Але повної аналогії немає в жодній країні, оскільки ці державні органи формувалися багато десятиліть у конкретних історичних умовах. Відігравали роль і певні традиції. Узагальнимо досвід створення органів контролю в зарубіжних країнах для того, щоб зробити висновок про ефективність існування діючих систем фінансового контролю за кордоном.Органи фінансового контролю в СІЛА.
У США найбільший контрольно-фінансовий орган — головне контрольно-фінансове управління (ГКФУ), створене ще у 1921 р., яке є
т Вісник ЖІТІ. - 2001. - №16, С.26-31В
підзвітним законодавцям. Воно має доступ практично до усіх фінансових документів міністерств і відомств. З доручення палат і комісій конгресу або його окремих членів ГКФУ може здійснювати оцінку результативності державних програм і діяльності федеральних відомств; проводити спеціальні обстеження і перевірки обґрунтованості цін на продукцію, фінансово- економічних аспектів контрактів міністерства оборони.
Другий найважливіший контрольний орган — адміністративно-бюджетне управління (АБУ), що входить до складу виконавчого управління президента США. До числа ключових функцій АБУ відносяться:
Н розробка рекомендацій президенту з питань фінансової й економічної політики;
Н підготовка проекту бюджету, контроль за його виконанням;
Н оцінка ефективності організаційних і управлінських структур виконавчої влади;
Н контроль за здійсненням федеральних програм, координація діяльності міністерств і відомств;
Н підготовка рекомендацій по законопроектах, прийнятих конгресом, виконавчих наказах й інших нормативних актах президента;
Н інформування президента про діяльність держустанов;
Н огляд законодавства, прийнятого в штатах і на місцях тощо.
Головний контролер і його заступник у складі ГФКУ призначаються президентом США на 15 років. Вони є незалежними від виконавчої влади і не можуть за її рішенням змішуватись. Протягом терміну, на котрий призначаються головний контролер і його заступник, вони можуть бути звільнені з своїх посад тільки у випадку недобросовісного виконання своїх обов’язків.
Сфера дії головного контрольного управління обмежується контролем за виконанням федерального бюджету. Виконання бюджетів штатів перевіряється контрольними органами штатів.
Головний контролер контролює і перевіряє всі справи, які відносяться до приймання, витрачання і цільової спрямованості державних коштів і спрямовує президенту звіт про роботу головного контрольного управління.
Всі міністерства і відомства зобов’язані надавати головному контролеру періодичну звітність про свою діяльність і фінансові операції. Головне контрольне управління має доступ до всіх справ, книг, документів і звітів всіх міністерств і відомств та право їх перевірки.
Однак здійснення попереднього контролю у значному федеральному бюджеті є неможливим.
Практично він застосовується не щодо окремих видач коштів, а щодо значних сум, які зараховуються міністерством фінансів на поточні рахунки центральних управлінь по бюджетних видатках, організованих у складі
міністерства фінансів.
Всі центральні і місцеві заклади, які фінансуються з федерального бюджету, щомісячно надають відповідним міністерствам, а останні - у зведеному вигляді міністерству фінансів і головному контрольному управлінню бухгалтерську звітність за державними видатками і доходами з всіма прибутковими і видатковими документами. Разом з тим в головному контрольному управлінні зосереджується місячна звітність за доходами, що адмініструються міністерством фінансів.
Головне контрольне управління також має право стягнення штрафів з посадових осіб. Ці штрафи можуть бути оскаржені в судовому порядку (1, с. 57).
Органи фінансового контролю у Франції
У Франції виявлення і запобігання бюджетно-фінансових зловживань покладено на рахункову палату — одне з найстаріших державних установ у країні. Рахункова палата є судовою інстанцією, що здійснює загальний контроль за державними фінансами. Такого ж роду контроль у департаментах і регіонах за місцевими державними установами здійснюється регіональними рахунковими палатами.
Рішення цих палат можуть бути оскаржені в рахунковій палаті Франції, що контролює фінансову діяльність адміністративних інститутів, розкриває їхні помилки, які завдають збиток державним фінансам. Вона перевіряє, зокрема, належне використання кредитів, фондів і цінностей, управління якими доручене державним службам та іншим офіційним юридичним особам; здійснює контроль за діяльністю різних установ в області соціального забезпечення, рахунками державних підприємств і їх філій; а також, у деяких випадках, за приватними юридичними особами, що користуються фінансовою допомогою держави.Рахункова палата здійснює наступний документальний контроль.
Іншими органами державного контролю у Франції є генеральна інспекція фінансів і генеральна інспекція адміністрації. Її функціями є наступні: здійснення вищого контролю за персоналом, службами, установами й органами, що знаходяться в підпорядкуванні міністерства внутрішніх справ або під контролем префектів, навіть якщо вони також підзвітні будь-якому іншому державному контролюючому органу.
Органи фінансового контролю у Великобританії
У Великобританії функції контролюючого бюджетно-фінансового органа, що діє від імені парламенту, виконує національне контрольно- ревізійне управління (НКРУ).
Головний контролер-ревізор і його помічник в складі цього органу незалежні від виконавчої влади і можуть бути зміщені лише за постановою обох палат парламенту. Вони не можуть поєднувати свою діяльність з будь-якою іншою державною службою. Становище головного контролера ревізора є двоїстим. З одного боку, він досить самостійний і підзвітний безпосередньо парламенту, з другого - виконує доручення державного казначейства (міністерства фінансів).
На головного контролера покладений наступний і попередній контроль. Права головного контролера-ревізора в області наступного контролю різняться по відношенню до розпорядників кредитів і підзвітним особам, які безпосередньо одержують державні доходи і здійснюють видатки. Кожний державний службовець, який має в своєму розпорядженні державні кошти, зобов’язаний надавати головному контролеру-ревізору звіт про здачу до банку одержаних доходів або про здійснені видатки разом з виправдовуючими документами.
За кожним звітом головний контролер-ревізор надає свій висновок. Якщо звіт не має заперечень, він вважається затвердженим. Якщо ж звіт не затверджений повністю або частково, то головний контролер-ревізор спрямовує його до державного казначейства з доповіддю про причини, які не дозволяють йому затвердити наданий звіт. Казначейство, розглянувши звіт, повертає її назад головному контролеру-ревізору з пропозицією або затвердити звіт в тому вигляді, в якому вважає можливим прийняти його ревізор, або внести до нього необхідні, за думкою казначейства, зміни. Ці вказівки казначейства для головного контролера є обов’язковими.Зовсім іншими є повноваження головного контролера-ревізора щодо розгляду звітів розпорядників кредитів. В цьому випадку головний контролер-ревізор діє досить самостійно і користується повною незалежністю від казначейства.
Органи фінансового контролю в Бельгії.
Державний контроль у Бельгії здійснюється рахунковою палатою, яка має право наступного і попереднього контролю (закон 1846 г.).
Особливістю бельгійського фінансового контролю є його безпосередній зв’язок з парламентом; рахункова палата - орган палати народних представників, яка є повністю незалежною від держави. Керівні працівники рахункової палати обираються на 6 років палатою народних представників, яка має право в будь- який час їх відкликати. Основними функціями рахункової палати є: 1) судовий контроль над усіма підзвітними особами; 2) попередній контроль видатків головних розпорядників; 3) контроль видатків в системі державного кредиту; 4) контроль призначення пенсій; 5) ревізійний розгляд загального звіту міністерства фінансів і звітів окремих міністерств. Функції і права рахункової палати різняться щодо підзвітних осіб і розпорядників кредитів. Підзвітними особами згідно з бельгійським законодавством є всі ті установи і особи, які мають право здійснювати стягнення зборів та платежів, або здійснювати видатки за рахунок державних коштів. Обов’язки розпорядника кредитів не можуть поєднуватись з обов’язками підзвітної особи, яка здійснює видатки.
Всі підзвітні особи контролюються рахунковою палатою, яка має право вимагати від них в будь-який час всі необхідні для здійснення контролю матеріали, застосовувати штрафи за несвоєчасне подання звітності, ставити питання про зняття з посади або порушувати судову справу при наявності зловживань і розкрадань.
Контроль над підзвітними особами - наступний, документальний.
По відношенню до розпорядників кредитів рахункова палата здійснює попередній контроль видатків. Закон 1846 г. встановив цей контроль по відношенню до всіх виключно видатків.
Однак практика свідчить, що попередній контроль всіх видатків не завжди є доцільним [1, с. 60].
Органи фінансового контролю в Росії
У Росії завжди, за рідкісним винятком, існувало розуміння того, що державний фінансовий контроль — це невід’ємна частина державного устрою, одна з найважливіших функцій по управлінню країною. І до 1917 р., і після, держава завжди мала могутні органи фінансового контролю, яким були надані широкі права по припиненню і зловживань, і "безкорисливих" порушень фінансової дисципліни.
Які ж органи фінансового контролю очолюють роботу в цих напрямках?
Чинним законодавством Росії визначене коло організацій, що здійснюють окремі функції державного контролю. Напевно, у першу чергу варто назвати конституційний орган державного контролю — Рахункову Палату Російської Федерації. Далі йдуть: Центральний банк Росії, Міністерство фінансів РФ (Головне управління федерального казначейства і Департамент державного фінансового контролю й аудиту), Міністерство РФ по податках і зборах, Державний митний комітет РФ, Федеральна служба Росії по валютному й експортному контролю, контрольно-ревізійні служби федеральних органів влади, а також інші органи контролю за надходженням і витрачанням коштів федерального бюджету і федеральних позабюджетних фондів.
Відповідно до федерального закону "Про Рахункову палату Російської Федерації" задачами Рахункової палати РФ є:
- організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів по обсягах, структурі і цільовому призначенню;
- визначення ефективності і доцільності витрачання державних коштів і використання федеральної власності;
- оцінка обґрунтованості дохідних і видаткових статей проектів федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;
- фінансова експертиза проектів федеральних з
- конів, а також нормативних правових актів федеральних органів державної влади, що передбачають витрати, які покриваються за рахунок коштів федерального бюджету, або впливають на формування і виконання федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;
- аналіз виявлених відхилень від установлених показників федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів і підготовка пропозицій, спрямованих на їхнє усунення, а також на удосконалення бюджетного процесу в цілому;
- контроль за законністю і своєчасністю руху коштів федерального бюджету і коштів федеральних позабюджетних фондів у Центральному банку Російської Федерації, уповноважених банках і інших фінансово-кредитних установах Російської Федерації;
- регулярне представлення Раді Федерації і Державній Думі інформації про хід виконання федерального бюджету і результатах проведених контрольних заходів.
Відповідно до Положення про Міністерство фінансів Російської Федерації на нього покладені наступні основні функції в частині здійснення державного фінансового контролю.
- здійснювати контроль за цільовим використанням коштів федерального бюджету;
- брати участь у розробці порядку здійснення контролю за надходженням доходів від майна, що знаходиться у федеральній власності;
- проводити в межах своєї компетенції комплексні ревізії і тематичні перевірки надходжень і витрат коштів федерального бюджету;
- контролювати у встановленому порядку раціональне і цільове використання коштів державних позабюджетних фондів і інших федеральних коштів;
- проводити документальні ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності організацій по завданнях правоохоронних органів;
- організовувати ревізії і фінансові перевірки в організаціях по зверненнях органів державної влади суб’єктів Російської Федерації й органів місцевого самоврядування.
Свої функції і задачі мають й інші учасники державного фінансового контролю. Однак, треба визнати, що чітке розмежуванням задач, повноважень дотепер відсутні.
Сьогодні в Росії немає зрозумілості в питаннях взаємодії всіх контролюючих органів як між собою, так і з інститутом аудиту, що оперує поза системою державного фінансового контролю. Відсутність координації діяльності контролюючих органів, єдиної інформаційної і методологічної бази в чималому ступені знижують ефективність загальної роботи, ускладнює досягнення загальної мети [2, с. 3].
Органи фінансового контролю в Україні.
І. Стефанюк стверджує, що з огляду на Конституцію України суб’єкти контролю можна умовно поділити на дві підсистеми за ознаками ініціювання і здійснення контролю.
До контролюючих суб’єктів першої підсистеми належать громадяни України, Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів та інші органи виконавчої влади, Конституційний та інші суди, органи прокуратури, органи місцевого самоврядування, політичні і громадські організації, засоби масової інформації. Особливість їх полягає в тому, що зазначені суб’єкти є як ініціаторами, так і виконавцями контролю, до того ж не тільки в галузі фінансів. При цьому здійснення специфічних контрольних повноважень ними делегується певним підпорядкованим їм структурам.
Наприклад, функції із здійснення постійного контролю за використанням коштів державного бюджету Верховна Рада делегувала Рахунковій палаті. Міністерство фінансів, у свою чергу, делегувало функції з контролю за використанням коштів державного і місцевих бюджетів, позабюджетних фондів та валютних кредитів державній контрольно-ревізійній службі, з оперативного управління видатками державного бюджету — Державному казначейству. Функції із здійснення фіскального контролю за діяльністю платників податків і забезпечення виконання дохідної частини державного бюджету главою держави покладено на державну податкову службу в Україні.
В цілому, органи контролю, яким нормативно-правовими актами, прийнятими переважно суб’єктами контролю першої підсистеми, делеговано функції із здійснення постійного контролю у сфері фінансів, належать до суб’єктів контролю другої підсистеми і становлять її важливу центральну частину. Відмінність цих суб’єктів полягає в тому, що за результатами їхньої роботи управлінські рішення переважно приймають суб’єкти контролю першої підсистеми (тобто центральні органи влади).
До другої підсистеми автор також відносить контролюючі органи й осіб підприємств, установ і організацій. Це керівники, головні бухгалтери та інші посадові особи і ревізійні комісії та органи контролю суб’єктів
господарювання, на яких згідно з чинним законодавством покладено обов’язки щодо здійснення внутрішнього контролю (контролю власника).
До останньої, третьої, групи контролюючих органів другої підсистеми належать органи незалежного фінансового контролю, виконавцями якого є передусім аудитори та аудиторські фірми.
Провідна роль у регулюванні потоків коштів, раціональному й ефективному їх використанні належить системі державного фінансового контролю, до якої відносять Рахункову палату, органи державної контрольно- ревізійної служби. Державного казначейства, державної податкової служби, державної митної служби та деякі інші. Повного визначення органів системи державного фінансового контролю (далі ДФК) поки що немає, бо відповідний законопроект тільки готується. Проте за ознаками ініціаторів і сфери здійснення контролю названі органи правомірно віднесені до категорії ДФК [3, с. 76].
Який же висновок з короткого огляду західного і вітчизняного досвіду формування контролюючих органів можна зробити? Кожна країна, створивши власну систему органів державного фінансового контролю, орієнтувалась на кінцеву мету завершило б створення правових основ функціонування цілісної системи фінансового контролю в Україні, сприяло б загалом зміцненню державної влади, місцевого самоврядування і стабільності фінансової системи, становленню ефективної системи державного контролю взагалі та зростанню ролі держави в регулюванні соціально-економічного розвитку країни” [4, с. 66].