1. В каком случае общество можно рассматривать как целевую организацию
Решение проблем местного самоуправления состоит, прежде всего, в отказе от классического, сугубо детерминистского подхода к социальному управлению. Изменения, происходящие в нашем обществе, демократизация практически не затронули организацию органов власти.
Несмотря на формально введенные институты демократии, по-прежнему господствует центр, по-прежнему власть принадлежит не народу, а органам власти. Это происходит вследствие непонимания самого термина «народовластие», вернее, неправильного его понимания. Классическое представление о власти и об управлении как о целедостигающей деятельности применительно к народу, как субъекту управления, выглядит нелепо. Не может народ ставить цели и организовывать их исполнение. А поскольку это так, всегда находится сила, которая якобы от имени народа берется управлять народом.Постнеклассический подход к пониманию социального управления не предполагает участия народа в повседневном управлении. Народ живет своей жизнью, самоорганизуется под влиянием внутренних процессов и внешней среды и тем самым как бы задает программу действий формируемым им органам власти и управления. В этом и состоит народовластие. Характер отношений между населением и органом власти особенно отчетливо проявляется в масштабах территориальной общности. Органы местного самоуправления призваны служить населению, а они по-прежнему норовят управлять им. Но, как ни странно, именно такой подход взаимоотношений в наибольшей степени вое-
IOl
требован большинством наших людей. Патерналистское сознание враз переделать невозможно. Но это сознание свойственно не всем, и уже заметна тенденция к постепенному отказу от отношения к органам власти как к родителям со стороны все большего числа людей разного возраста и социального положения.
Самоуправление отнюдь не означает замену деятельности органов власти на поголовное участие граждан в управленческой деятельности в масштабах муниципального образования.
Уход от патернализма означает такую деятельность местных органов власти, которая была бы направлена на удовлетворение интересов местного сообщества, так называемых муниципальных интересов, посредством регулирования отношений как внутри сообщества, так и с внешней средой, в том числе с государством. Причем это регулирование осуществляется с учетом, более того, на основе естественного процесса самоорганизации территориальной общности.В последние годы резко усилилось внимание к проблеме социального управления. Это, очевидно, вызвано потребностью в его совершенствовании. Знакомясь с публикациями на данную тему, невольно обращаешь внимание на то, что некоторые авторы, говоря о социальном управлении, не делают различия между обществом и организацией. В качестве примера можно привести учебное пособие «Основы социального управления» под редакцией профессора В.Н. Иванова1. Оно полно противоречий. C одной стороны, в нем говорится, что «главный субъект управления — общество в целом»2, а с другой — «ключевое понятие управления — воздействие... которое осуществляется в социальных системах и может быть понято как воздействие субъекта управления на объект управления с целью перевода его в новое желаемое состояние»1. На этом основании можно предположить, что речь идет о том, как общество, являющееся, по мнению автора, субъектом, переводит орган власти в желаемое состояние. Если это так, то как понять такую фразу: «В государственном управлении управленческая деятельность, как известно, связана с государст-
1 Основы социального управления / Под ред. В.Н. Иванова. - M.: Высш, шк., 2001.
2 См.: Там же. - С. 4.
102 венной властью, которая тоже может быть весьма различной (тоталитарной, демократической и т.п.), и все же первое и отличительное свойство социального управления состоит в том, что это — процесс целенаправленного воздействия управляющей системы на управляемую для достижения ее эффективного функционирования и развития»2.
Получается так, что все-таки субъектом управления является не «общество в целом», а некая сила, стоящая над обществом, другими словами, органы власти. В этом суть классического подхода, и авторы, если они его придерживаются, должны бы сохранять его логику. Но уже через несколько страниц читаем: «...правы те исследователи, которые считают, что сегодня необходимо говорить о новой парадигме управленческой теории, которая все в большей мере основывается на приоритетном включении в содержание главного субъекта управления — творческой личности, коллективного преобразующего интеллекта общества, а не только усредненных органов и организационных структур управления»1. Под «новой парадигмой» можно предположить постнеклассическое понимание социального управления. Но это не так. Рассматривая «новую парадигму», автор утверждает, что «именно интеллектуальные системы управления, состоящие из творческих индивидуальностей, мотивированных к управленческой деятельности, способны достигать наилучших результатов в управлении общественными делами, обеспечивать упорядоченность и высокий уровень организации социальных систем. Поэтому важнейшей функцией управления выступает наиболее полное включение в управленческую деятельность наиболее одаренных в этом отношении граждан, создание своего рода “управленческой элиты”, облеченной доверием общества, профессионально выполняющей его главную миссию — создание простора для саморазвития, самопро- явления сущностных сил самой сложной социальной системы и отдельных структурных образований: региональных, муниципальных, трудовых, семейных, каждого человека в отдельности на основе самоуправления и саморегули-
1 См.: Там же. - С. 16.
2 См.: Там же. - С. 16.
103 рования»[88][89]. Если вникнуть в содержание этой фразы, то речь идет не о новой парадигме, а о более совершенной кадровой политике, обеспечивающей высокий уровень профессионализма руководящих кадров. То есть здесь все тот же классический подход, не имеющий ничего общего с новой парадигмой, суть которой удачно раскрыл В.Л.
Романов. Но об этом позже.Авторы учебного пособия утверждают: «политическое (государственное) управление — частный случай управления»[90], то есть различие между обществом и организацией (скажем, производственным предприятием) не делается.
Значимость самоорганизации в упорядочении социальных систем, отнюдь не отрицает роли социального управления. Более того, важно отметить, что регулирование социальных процессов не может быть бессубъектным, иначе зачем же человеку дан разум.
Но общество и организация — отнюдь не одно и то же. Применительно к обществу даже не очень корректно употреблять слово «управление». Здесь более подходит слово «регулирование».
Понятие «организация» широко известно. Это объединение людей ради достижения какой-то цели, которую они не могут достичь поодиночке, но которая важна для каждого. Если человек может достичь своей цели в одиночку, то он так и поступает, никакой организации в этом случае не нужно. Цель определяет и структуру, и функции организации, и численный, и профессиональный состав персонала. Классик теории управления А. Файоль[91] рассматривает организацию как безличный механизм, построенный из формализованных связей, статусов, целей, в виде многоуровневой административной иерархии. Организация в этом смысле есть, прежде всего, инструмент решения задач, человек не выступает в ней как личность. Он идентифицируется с той функцией, которую осуществляет. Самоорганизация идет и в производственном коллективе, и в любом другом. Здесь наряду с функциональными отношениями обязательно
104 присутствуют и неформальные — социальные и психологические. Но доминирующими все же являются функциональные.
Понятие «общество» имеет масштабный характер. Это — самоорганизующаяся система, охватывающая не только социальные, политические, хозяйственные явления, но и факторы самого различного плана. И традиции, и нравственность, и право, и само государство — продукт самоорганизации общества. Субъектно-объектные отношения в обществе представляются не столь однозначно как в организации.
Имеется ли у общества цель? В принципе, цель можно поставить. В истории государств такие примеры найти легко. Целью может быть, например, мировое господство или, скажем, коммунизм. Как появляются такие цели? Очевидно, они не вытекают из потребностей общества, а являются изобретением правящих сил. Как только правящие силы определяют цель для всего общества, оно, это общество, приобретает черты организации. Здесь, так же как в организации, субъект возвышается над объектом, в качестве которого предстает народ, указывает ему цель, вырабатывает средства ее достижения и ведет к поставленной цели. Как называется такой тип государства, известно. Наиболее ярко он проявился в гитлеровской Германии. Наше общество тоже в недавнем прошлом имело и цель, и направляющую силу, и средства достижения цели. Насколько это было эффективно — другой вопрос. Главное состояло в том, что все общество — и области, и города, и районы представляли собой иерархизи- рованные структурные элементы единой организации. У этой модели был очень существенный недостаток — люди не хотели работать, ибо поставленная свыше цель не была их целью. Она была чужда им.
Демократическое общество не имеет цели. Попытки сформулировать общую цель не имеют успеха. Если бы такая цель появилась, это бы означало отход от демократического развития, возврат к тоталитаризму. Само общество есть результат необходимости составляющих его членов в самосохранении. Именно необходимость в самосохранении вида Человек привела к возникновению семьи, нравственности, права, государства и других социальных институ-
105
тов. Подчеркнем, все эти институты возникли, специально их никто не создавал. Термин «создание» предполагает создателя. В том, что касается общества и его институтов, личность создателя исключена. Назначение названных институтов, в том числе государства, — обеспечить регулирование социальных процессов, происходящих в обществе. Их роль служебная. Широко употреблялось понятие «самоорганизация», причем применительно к процессу движения от хаоса к порядку, т.е.
упорядочению. В последующем, когда рассуждения все более будут переходить в практическую плоскость, вместо понятий «самоорганизация» и «упорядочение» будут использоваться более привычные понятия — «регулирование» или «регуляция»1.Общество, как любая система, стремится к самосохранению своей целостности и устойчивости по отношению как к внешней среде, так и к внутренней энтропии. Сохранение устойчивости социальной системы требует регулирования ее жизнедеятельности. Понятие «регулирование» имеет несколько значений: 1) «приведение в порядок, упорядочение...»; 2) совокупность предписаний, исходящих от органов власти или управления, имеющих целью внести порядок в ту или иную сферу жизни; 3) форма целенаправленного управляющего воздействия, ориентированного на поддержание равновесия в управляемом объекте и на его развитие посредством введения в него регуляторов2. Исходя из этих определений можно понять, что регулирование относится и к самоорганизации социальной системы, и к упорядочивающей деятельности органов власти. То есть в самом общем виде и самоорганизация, и власть являются формами социального регулирования. Именно тот факт, что регулирующее, т.е. упорядочивающее, начало выступает как общий, определяющий внутреннее содержание и самоорганизации, и управления признак, позволяет независимо от имеющихся разнонаправленных моментов говорить о них как о явлениях одной сущ-
tВ данном случае понятия “регулирование” и “регуляция” рассматриваются как синонимы. Однако более корректно рассматривать понятие “регуляция” безотносительно к субъекту, а “регулирование”, наоборот, как осуществляемое под воздействием субъекта (регулятора).
2См.: Социальное управление: Словарь. - M.: Норма, 1998. - С. 296.
106
ности. Более того, регулирующий момент составляет определенное внутреннее содержание данного явления. Попробуем разобраться в этом более основательно.
Прежде всего, это непременный атрибут общественных отношений. По мнению М.Н. Сетрова, «регулирование может быть определено как процесс изменения взаимосвязи элементов системы, направленный на ее сохранение. Это определение, — добавил он, — охватывает все виды регулирования, в том числе и процесс управления»[92]. Под «сохранением системы» следует иметь в виду не сохранение какого-то ее стационарного состояния, а противодействие всему, что могло бы разрушить ее внутренние законы функционирования и развития.
Регулирование социальных процессов может быть объективным и субъективным. Объективное, в свою очередь, делится на природное, производственно-экономическое и социокультурное. Субъективное предстает как осознанное воздействие субъекта на социальные процессы. Объективное регулирование осуществляется спонтанно, независимо от сознания. Здесь действуют законы стихийной самоорганизации и саморегуляции субъекта. Субъективное регулирование осуществляется через посредство специально созданных для этой цели органов власти и управления. То есть объективный и субъективный виды регулирования различаются наличием или отсутствием осознанных регулятивных действий. Рассмотрим каждый из названных видов и типов регулирования социальных процессов.
107