<<
>>

§ 1. Прокуратура и ветви власти в Российской Федерации и Республики Казахстан.

В современной юридической науке развернулась дискуссия относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти. Здесь разброс мнений достаточно широк – от отнесения прокуратуры к определенной ветви государственной власти до отрицания ее государственного характера.

При этом одни исследователи относят ее к законодательной власти32, другие – к исполнительной33, третьи – к

судебной34. Есть и точка зрения, согласно которой прокуратура есть

самостоятельный государственно-правовой институт и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей государственной власти35.

Отнесение прокуратуры к законодательной власти берет свое начало в советский период деятельности прокуратуры. В это время она была органом фактически подконтрольным законодательной власти. Генерального прокурора СССР назначал Верховный Совет СССР. Он был подотчетен высшему законодательному органу страны. Отсюда определялись предмет и задачи прокурорского надзора – обеспечение полного и единообразного исполнения законов. Следовательно, прокурор, как справедливо отмечают

32 Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 44; Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 24 - 25.

33 Колоколов Н.А. Актуальные проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности в уголовном процессе: в призме результатов мониторинга 2008 - 2009 гг. М.:

Юрист, 2009. Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М, 2004. С. 695; Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно- правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: Автореф.

дис. ... д-ра юрид. наук. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ. М., 2006. С. 15.

34 Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры:/Сб. статей. М., 1998. С. 95 - 96.

35 Прошин Е. В. К дискуссии о месте прокуратуры в российском государстве

//Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 75.

отдельные исследователи, в те годы был ориентирован на сотрудничество с одной ветвью государственной власти – законодательной36.

Именно из этих посылок исходят исследователи, которые определяют место прокуратуры в законодательной власти. Так, например, В. Ломовский пишет о том, что прокуратура, хотя и не относится к законодательной власти, ее место именно возле нее. Это связано с тем, что законодательная власть, принимая законы, не может оставаться безучастной в вопросах их исполнения. Поэтому прокуратура является инструментом в руках законодательной власти, при помощи которого законодательная власть контролирует исполнение законов37.

С позицией об отнесении прокуратуры к законодательной ветви

государственной власти большинство исследователей не согласны. М. С. Шалумов считает, что отсутствуют какие-либо основания для этого, поскольку прокуратура не принимает законы и не является специальным органом законодательной власти по реализации функций парламентского контроля за исполнением законов. Прокуратура в соответствии со статьями 1 и 4 федерального закона о прокуратуре представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких- либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство

законности в масштабах всей страны38. Как видим, здесь нет указания на то,

что эти функции прокуратура осуществляет от имени Федерального Собрания РФ.

36Бессарабов В. Г., Жмакин А. С. Место прокуратуры в политической системе

//Законность. 2009. № 11.С.3.

37Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N

9. С. 21.

38 Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 36 - 38.

Таких же указаний нет в законодательстве Республики Казахстан. В соответствии с частью 2 статьи 83 Конституции республики прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики. В части 2 статьи 3 закона Республики Казахстан о прокуратуре от 21 декабря 1995 г. это положение конкретизировано с учетом того факта, что прокуратура осуществляет свою деятельность независимо не только от государственных органов, но и от политических партий и других общественных объединений.

Н. В. Мельников также придерживается позиции о не отнесении прокуратуры к законодательной ветви власти. В своей монографии он отмечает, что назначение на должность Генерального прокурора РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ и его обязанность ежегодно представлять Федеральному Собранию РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности не означают о вхождении прокуратуры в законодательную ветвь государственной власти39.

Это же можно сказать и в отношении Республики Казахстан. Здесь

Генеральный прокурор назначается и освобождается от должности с согласия Сената Парламента. Дача согласия на назначение Президентом Генерального прокурора относится к исключительному ведению Сената Парламента. Эти полномочия парламента также не дают основания для отнесения прокуратуры к законодательной ветви государственной власти.

Сказанное не означает, что прокуратура не взаимодействует с законодательной властью.

Прокуратура с ней взаимодействует в той мере, в какой она участвует в законотворческой деятельности. Тем более что парламент и в Российской Федерации, и в Республике Казахстан не наделен

39 Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 83.

функцией непосредственного контроля над исполнением законов, за исключением парламентских процедур, связанных с парламентскими слушаниями, а в Российской Федерации и с парламентскими расследованиями. Опосредованный контроль над исполнением законов и их единообразным применением парламенты данных государств осуществляют посредством парламентских и депутатских запросов, в том числе и запросов к Генеральным прокурорам обоих государств.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция Республики Казахстан не содержат указаний на наличие у парламента контрольной функции, но анализ полномочий парламентов дает основание говорить о наличии в них так называемой контрольно-оценочной функции. Парламент в России и в Казахстане может выразить вотум недоверия Правительству, может заслушивать доклады о его работе, заслушивать вопросы об исполнении бюджета, проводить парламентские слушания и т.п.

В Республике Казахстан в соответствии со статьей 12 конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» постоянными комитетами Палат в открытой и закрытой формах по вопросам своей компетенции проводятся парламентские слушания40. В соответствии с Регламентом Сената Парламента Республики Казахстан парламентские слушания представляют собой организационную форму деятельности Сената, целью которой является предварительное обсуждение концепции законопроектов, получение всесторонней и объективной информации о ходе реализации законов, выполнения общенациональных и региональных программ по различным направлениям деятельности Правительства, министерств и ведомств, а также углубленный анализ узловых вопросов внутренней и внешней политики государства.

После доклада и выступлений на парламентских слушаниях приглашенным лицам депутаты могут задавать вопросы. По итогам парламентских

40 Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995 г., N 21, ст. 124.

слушаний принимаются рекомендации, которые доводятся до сведения всех депутатов Парламента41.

В Российской Федерации формой парламентского контроля являются и парламентские расследования, которые проводятся на основе федерального закона от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»42.

Наиболее подробно все формы парламентского контроля,

существующие в Российской Федерации, урегулированы в федеральном законе от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле»43.

Содержание указанных нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Казахстан указывает, что парламентский контроль не является основной функцией парламентов обоих государств, проводится по строго очерченному количеству оснований и является ограниченным, что соответствует принципу разделения властей.

При осуществлении парламентского контроля может привлекаться и прокуратура. Однако это свидетельствует о том, что прокуратура только взаимодействует с законодательной властью, но не является ее частью. Здесь мы поддерживаем точку зрения о том, что прокуратура не относится к законодательной власти и привели в этой связи дополнительные аргументы, взятые из законодательства Республики Казахстан и Российской Федерации.

В юридической науке имеется также точка зрения о том, что прокуратуру следует отнести к исполнительной ветви государственной власти. Ее сторонники опираются на тот факт, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами исполнения наказаний носят административно- властный характер.

Кроме того, они ссылаются и на то, что в

41 Тайбасарова Д. Ж. Парламентский контроль в Республике Казахстан // sworld.com.ua/konfer26/251

42 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

43 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2315.

дореволюционной России и в большинстве зарубежных стран прокуратура входит в систему органов исполнительной власти44.

Примером может служить Республика Кыргызстан. Глава 5 Конституции Республики Кыргызстан отнесла прокуратуру к исполнительной власти. Более подробно этот статус прокуратуры устанавливает закон Республики Кыргызстан от 18 декабря 1993 г. «О прокуратуре Кыргызской Республики», согласно которому прокуратура Кыргызской Республики является государственным органом в системе исполнительной власти, который осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов органами местного самоуправления, министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и другими органами, создаваемыми при Правительстве Кыргызской Республики, местной государственной администрацией, общественными объединениями, должностными лицами, хозяйствующими субъектами (независимо от форм собственности) и

гражданами45.

Относительно отнесения прокуратуры к органам исполнительной власти особую позицию занимает И. М. Байкин. Он считает неубедительным довод сторонников не отнесения прокуратуры к исполнительной власти о том, что прокуратура осуществляет надзор за исполнительными органами государственной власти. Однако де-юре прокуратура может и не входит в систему исполнительных органов, поскольку таким статусом ее не наделил законодатель, но де-факто прокуратура может исполнять функции исполнительной власти и являться ее органом. Поэтому указанный автор посчитал обоснованной позицию о том, что прокуратура представляет собой достаточно автономную составную часть исполнительной власти, несмотря на наличие у нее большого блока надзорных функций. В доказательство

44 Бессарабов В. Г., Жмакин А. С. Место прокуратуры в политической системе

//Законность. 2009. № 11. С. 4.

45 Додонов В. Н. Прокуратуры стран мира: Справочник. М., 2006. С. 112 – 113.

этого он привел тот факт, что прокурор, точно также как должностное лицо органа исполнительной власти (следователь, начальник следственного отдела, дознаватель и т.п.) в уголовном процессе представляет сторону обвинения и от имени государства осуществляет уголовное преследование. Его деятельность, как и деятельность любых других должностных лиц органов исполнительной власти, может быть оспорена в суде46.

Однако с этой позицией многие исследователи высказывают свое

несогласие. С точки зрения В. Ю. Шобухина, прокуратура не может быть отнесена к исполнительной власти, поскольку она выполняет функции, объективно не присущие исполнительной власти, которая, в свою очередь, полностью поднадзорна прокуратуре47.

На не отнесение прокуратуры к органам исполнительной власти

работает и правовая позиция Верховного Суда РФ, выработанная им в своем постановлении от 11 февраля 2005 г., согласно которой прокуратура не входит в систему исполнительных органов государственной власти, в том числе и потому, что ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и не публикуются в официальных изданиях, а только в журнале «Законность»48.

Сказанное не означает, что прокуратура не соотносится с органами

исполнительной власти. Ее соотношение с органами исполнительной власти диктуется тем, что прокуратура осуществляет свои полномочия по исполнению законов и координации деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Следовательно, прокуратура взаимодействует с исполнительной властью в той мере, в какой она непосредственно реализует свои полномочия. Однако относить ее к исполнительной власти нельзя, так как она обладает надзорными

46 Байкин И. М. Правовой анализ полномочий органов исполнительной власти и прокуратуры //Российский юридический журнал. 2011. №; 6. С. 56.

47 Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской

Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 28.

48 Справочная правовая система «Консультант-плюс».

полномочиями, в том числе и за исполнительной властью. Отсюда следует вывод о том, что прокуратура в силу своего предназначения как надзорный орган находится вне исполнительной власти. Возложение на российскую прокуратуру функций надзора за исполнением Конституции РФ, законов, а на прокуратуру Республики Казахстан высшего надзора за точным и единообразным применением законов приводит к недопустимости нахождения органов прокуратуры в системе исполнительной власти.

Отдельные исследователи относят прокуратуру к судебной ветви власти. Так, например, К. И. Амирбеков подчеркивает непосредственную связь между прокурорским надзором и судебным контролем, как двумя институтами, выполняющими одни и те же функции, направленные на обеспечение законности и правопорядка, защиту прав и свобод граждан. Отсюда прокуратура без потери своей надзорной и процессуальной самостоятельности может быть отнесена к судебной ветви власти, поскольку она способствует осуществлению правосудия49.

Однако большинство исследователей с этой точкой зрения не согласны.

Что касается не вхождения прокуратуры в судебную систему, то аргументом в пользу этого может быть конституционное положение о том, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции Республики Казахстан судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. Следовательно, в Российской Федерации и в Республике Казахстан судебную власть осуществляют только суды и никакие другие органы, включая и прокуратуру.

Эта позиция подтверждается определением Верховного Суда РФ от 12 марта 2001 г., в котором Верховный Суд РФ сослался на ст. 10 Конституции

49 Амирбеков К. И. Теоретико-правовые основы деятельности прокуратуры в России

//»Черные дыры» в российском законодательстве. 2003. № 4. С. 294.

РФ, согласно которой органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это означает, что суд, в отличие от прокуратуры, не вправе выносить решения, обязывающие органы законодательной или исполнительной власти совершать какие-то действия, которые бы нарушили принцип разделения властей50.

Вместе с тем следует иметь в виду, что прокуратора взаимодействует с

судебной властью, но только в той мере, в какой она является инициатором или участвует в том или ином виде судопроизводства как сторона судебного заседания. Может быть, поэтому прокуратура в конституциях Республики Казахстан и Российской Федерации включена в их седьмые главы, посвященные судебной власти.

Некоторые исследователи высказывают точку зрения, согласно которой прокуратуру следует отнести к отдельной прокурорской ветви государственной власти51.

Близка к этой позиции о выделении прокуратуры в качестве самостоятельной ветви власти точка зрения тех ученых, которые считают, что прокуратуру нельзя отнести ни к одной из ветвей власти. Так А. Ю. Гулягин пишет о том, что прокуратуру нельзя отнести ни к одной из ветвей власти, и она не участвует в процессе взаимного контроля ветвей власти52.

В юридической науке получила распространение и точка зрения В. Е.

Чиркина, поддержанная другими учеными, об отнесении прокуратуры к контрольно-надзорной власти53.

50 Справочная правовая система «Консультант-плюс».

51 Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 36.

52 Гулягин А. Ю. Прокуратура в системе органов государственного контроля ,, Юридический мир. 2012. № 12. С. 33.

53 Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. 2009. N 10. С. 36 - 37; Бурмистров А.С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное

самоуправление. 2010. N 10. С. 7 - 10; Денисов С.А. Формирование контрольной ветви

государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 -

С точки зрения В. Е. Чиркина идущие от конца XVIII в. преставления о традиционных трех ветвях власти уже не соответствуют современным реалиям. В качестве примера он приводит тот факт, что во многих конституциях стран мира содержатся нормы, регулирующие не только законодательную, исполнительную, судебную, но и иные ветви власти – контрольную, учредительную, избирательную. Конституция Республики Алжир называет шесть ветвей государственной власти, включая политическую54.

Во многих странах мира контрольная власть представлена особыми

органами – конституционными судами, счетными палатами, прокуратурой. Вопросам прокуратуры как органам контрольной власти посвящены труды таких исследователей как С.Г. Буянский, А.С. Сологубов, И.А. Антонов, М.С. Шалумов55.

Все это вместе взятое дало основание указанным авторам сделать вывод о том, что идея выделения контрольной ветви власти как самостоятельной ветви государственной власти получила свое достаточное распространение. Предприняты также далеко не безуспешные попытки структурировать систему органов контрольной власти и определить их функции и предназначение. В научных работах также была продолжена традиция рассмотрения контроля как неотъемлемой составной части всей

54 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 11; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; Чиркин В.Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998; Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999; Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2004.

55 Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5. С. 106 – 109; Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006: Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 85.

управленческой деятельности, направленной на обеспечение законности в работе всех органов публичной власти.

Система контроля, по мнению А. С. Бурмистрова, состоит из таких элементов как субъект, объект, предмет, принципы, методы, техника и технология, результат контроля, принятие решения56. Относительно прокуратуры он делает вывод о том, что в последнее время наблюдается тенденция, связанная с расширением ее функций, приданием ей контрольных полномочий. В отдельных странах прокуратура контролирует соблюдение финансовой дисциплины органами публичной власти, во многих странах прокуратура осуществляет общий надзор за состоянием законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, соответствием закону издаваемых ими нормативных правовых актов57.

Анализируя указанную точку зрения, необходимо отметить, что все

органы государственной власти в той или иной степени обладают контрольными полномочиями, в том числе и в сфере обеспечения законности и правопорядка.

Есть и еще одна особая точка зрения о месте прокуратуры в системе разделения властей. Суть ее состоит в том, что прокуратуру нельзя считать государственным органом. Это особый механизм системы разделения властей, который следует отнести к сдержкам и противовесам между ветвями государственной власти58. Следовательно, в этой точке зрения роль прокуратуры низводится от государственного органа к элементу и механизму в системе сдержек и противовесов. Получается, что традиционные ветви государственной власти могут использовать прокуратуру для выяснения отношений между ними и преодоления разногласий, а может быть и для

56 Бурмистров А, С. Структура контрольной власти в России //Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 12.

57 Бурмистров А, С. Структура контрольной власти в России //Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С.13.

58 Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10. С.33.

сведения счетов. Тогда и судебную ветвь государственной власти по этому принципу можно отнести не к ветви государственной власти, а только к механизму сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной властями.

Следует отметить, что не отнесение прокуратуры к государственным органам оказало негативное влияние на судебную практику. Приведем лишь некоторые примеры. Конституционный Суд РФ в своем определении от 24 февраля 2005 г. N 84-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" выработал правую позицию о том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы, а представления прокурора не имеют абсолютного характера и не обладают силой принудительного исполнения. Их цель состоит только в понуждении должностных лиц

исправить допущенные нарушения законности59.

Высший Арбитражный Суд РФ, учитывая эту правовую позицию Конституционного Суда РФ, 6 декабря 2007 г. отказал индивидуальному предпринимателю Б. А. Аверину в признании недействительным представления прокурора и незаконными действий прокурора, поскольку права заявителя нарушены не были60.

Постановлением федерального арбитражного суда Центрального

округа от 10 декабря 2003 г. отмечается, что прокурор не является государственным органом и его предостережения не относятся к нормативным правовым актам, которые могут быть признаны арбитражным судом не действительными61.

59 СПС «Консультант-плюс».

60 СПС «Консультант-плюс».

61 СПС «Консультант-плюс».

Вместе с тем имеются и другие примеры судебной практики, которые указывают на признание прокуратуры государственным органом. Так решением федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 апреля 2004 г. представление прокурора имеет властно-распорядительный характер и обязывает указанное лицо его исполнять62.

Следовательно, неопределенность конституционно-правового статуса

прокуратуры наносит вред судебной практике, поскольку допускает двусмысленное толкование одних и тех же правовых норм.

В научной литературе существует точка зрения о необходимости выделения четвертой ветви государственной власти – президентской63. В этой связи прокуратуру отдельные исследователи считают правовым механизмом в реализации полномочий Президента РФ64.

Опираясь на эту точку зрения, логичным было бы и прокуратуру Республики Казахстан отнести к президентской ветви государственной власти. В пользу этого свидетельствует статья 1 закона Республики Казахстан о прокуратуре. Согласно ей прокуратура Республики является подотчетным Президенту Республики Казахстан органом, осуществляющим высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства.

Однако в юридической науке относительно прокуратуры Республики Казахстан высказывается мысль о том, что ее особенность как государственного органа состоит в том, что она не может быть отнесена ни к

62 СПС «Консультант-плюс».

63 Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации //Автореф. дис… доктора юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 14.

64 Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации //Законность. 1997. № 3. С. 6 – 7.

одной ветви власти, поскольку она подотчетна только Президенту Республики Казахстан65.

Казахские исследователи относительно президентской власти высказывают позицию о том, что она представляет собой особую модель власти, которая определяет основные направления внутренней и внешней политики, является влиятельной и авторитетной властью. При этом президент, не возглавляя исполнительную власть, разделяет ее вместе с правительством66.

В юридической науке Казахстана относительно прокуратуры и ветвей

власти доминирует точка зрения о том, что прокуратура выступает в качестве правового средства Президента Республики Казахстан по выполнению им функций гаранта Конституции республики, соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина. Именно при помощи прокуратуры Президент Республики Казахстан обеспечивает контроль над законностью деятельности всех органов государства и всех ветвей власти. Однако это не мешает прокуратуре осуществлять принадлежащие ей полномочия от имени государства в целом67.

Вместе с тем нельзя сводить институт прокуратуры только к правовому

средству обеспечения функций Президента Республики Казахстан. Если это сделать, то неизбежен вывод о том, что прокуратура не является самостоятельным органом. Она действует только по указанию Президента республики и подчиняется только ему. Однако это не так. Подотчетность прокуратуры Президенту Казахстана, как справедливо утверждает Е. С.

65Сафонова Т. Ю. К вопросу о правовом положении прокуратуры как государственного органа в странах СНГ. (На примере республики Армения, Украина, Белоруссия, Казахстана, Кыргызстан) //Международное публичное и частное право. 2011. № 3. С. 38..

66 Аюпова З. К. Об истоках действующего права в Республике Казахстан //История государства и права. 2011. № 8. С, 7.

67 Конституционные основы деятельности органов прокуратуры и их реализация в

законодательстве Республики Казахстан и Российской Федерации. Алматы-М.,2004. С. 7.

Мерзадинов, не означает подчиненности ему. «Скорее – это условие, гарантия ее независимости»68.

Опираясь на эту позицию, отдельные казахские исследователи делают вывод о том, что развитие прокуратуры в республике показывает, что она является уникальным инструментом механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей и представляет собой систему сдержек и противовесов между ветвями власти69.

Отнесение прокуратуры к системе сдержек и противовесов определяет

государственное и социальное предназначение прокуратуры, ее функции и полномочия, понимание ее роли в государственном строительстве, обеспечении законности, защите прав и свобод человека и гражданина, формировании институтов гражданского общества.

Вместе с тем представленная точка зрения является лишь одной из многих, касающихся прокуратуры. Она вызвана тем, что не только Конституция РФ относительно прокуратуры Российской Федерации, но и Конституция Республики Казахстан относительно прокуратуры Республики Казахстан четко не определила ее места в системе разделения властей. Пункт

4 статьи 3 Конституции Казахстана провозглашает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, которые между собой взаимодействуют с использованием системы сдержек и противовесов.

Следовательно, Конституция Республики Казахстан только упоминает о системе сдержек и противовесов, не раскрывая ее содержание. Поэтому в Республике Казахстан считается, что прокуратура является государственным органом, который тесно связан со всеми ветвями власти, но входит в систему правового статуса Президента республики как главы государства гаранта Конституции Казахстана и законности как важнейший элемент реализуемой

68 Мерзадинов Е. С. Прокурорский надзор в Республике Казахстан за соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Алматы, 2011. С. 38.

69 Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматьы, 2008. С. 106.

Президентом страны системы сдержек и противовесов. Именно прокуратура дает возможность Президенту Республики Казахстан, который возвышается над тремя ветвями власти и является арбитром в их взаимоотношениях, поддерживать необходимый уровень законности и правопорядка в стране. Институт прокуратуры, как отмечается в юридической литературе, необходим Президенту Республики в качестве инструмента для защиты конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, надзора за законностью70. Да и не только в качестве инструмента в руках Президента Республики Казахстан. Как считает Г. С. Сапаргалиев, прокуратура входит в состав президентской власти. Она участвует в обеспечении согласованного функционирования всех ветвей государственной власти в сфере обеспечения

законности и правопорядка «в качестве механизма сдержек и противовесов, служит цементирующим элементом этого механизма»71.

В этой связи ряд исследователей считают целесообразным перенесение ряда положений Конституции Республики Казахстан, касающихся прокуратуры, из раздела Конституции республики «Суды и правосудие», где они находятся сейчас в раздел «Президент»72. Нам же представляется более логичным было бы выделение в Конституции Республики Казахстан отдельной главы, посвященной прокуратуре, поскольку она осуществляет высший надзор в Республике Казахстан и как ни одному другому государственному органу, ей предоставлены исключительные полномочия в виде контрольно-надзорных функций для обеспечения законности и правопорядка и защиты прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, конституционный статус прокуратуры выделяет ее из общего

ряда других правоохранительных органов.

Сходную с казахскими исследователями позицию занимают В.Н.Додонов и В. Е. Крутских, которые сопоставляли правовой статус

70 Котов А. К., Котов А. А. Конституционное предназначение прокуратуры //Правовая реформа в Казахстане. 2004. № 2. С. 10.

71 Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 2014. С. 463.

72 Котов А. К., Котов А. А. Правовая реформа в Казахстане. 2044. № 4. С. 5.

прокуратуры в разных странах. На основе проведенного анализа они пришли к выводу, что характер прокуратуры как органа надзора делает невозможным ее подчинение любой ветви власти73.

В юридической литературе выделяется три модели прокуратуры в странах СНГ74. Первая модель существует в таких странах как Азербайджан, Армения, Казахстан, Молдова и Российская Федерация. Конституции указанных государств включают главы, посвященные судебной власти, в которых имеются отдельные статьи, закрепляющие конституционно- правовой статус прокуратуры. В этой модели прокуратура подчиняется президенту республики и является многофункциональным органом и сохраняется в виде единой централизованной системы, надзирающей за состоянием законности и деятельностью всех ветвей государственной власти.

Вторая модель представлена такими государствами как Беларусь, Таджикистан, Узбекистан, Украина и Туркменистан. В них конституционно- правовой статус прокуратуры закреплен в специальных главах конституций, посвященных прокуратуре. Особенностью данной модели прокуратуры является тот факт, что она наделена самостоятельным и независимым конституционно-правовым статусом и не подчиняется ни одной из ветвей государственной власти.

Третья модель прокуратуры нашла свое выражение только в Конституции Кыргызской Республики, где прокуратура была отнесена в главу "Исполнительная власть". Несмотря на такое отнесение, прокуратура в Республике Кыргызстан осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов. Уже по этому полномочию ее нельзя отнести к исполнительной власти.

В юридической науке Кыргызстана высказывается мнение о том, что статьи о прокуратуре следует выделить в отдельную главу Конституции

73 Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001. С. 5 – 6.

74 Сафонова Т. Ю. К вопросу о правовом положении прокуратуры как государственного органа в странах СНГ. (На примере республики Армения, Украина, Белоруссия,

Казахстана, Кыргызстан) //Международное публичное и частное право. 2011. № 3. С. 36.

республики, выделив ее статус как отдельный от исполнительной власти, подчеркивая тем самым ее значимость как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим75.

Следует также отметить, что во всех перечисленных странах их основные законы декларируют независимость прокуратуры, однако на практике это трудно достижимо, так как прокуратуру можно с легкостью отнести как к судебной, так и к исполнительной власти.

Для обеспечения действительной независимости прокуратуры от других ветвей государственной власти, на наш взгляд, следует выделить отдельную ветвь государственной власти – прокурорскую власть. В пользу этого можно привести ряд аргументов.

Первый состоит в том, что и в Российской Федерации, и в Республике Казахстан прокуратура относится к органам государственной власти, поскольку она наделена государственно-властными полномочиями. Она управомочена указанными государствами на осуществление их задач и функций. Часть 1 статьи 45 закона о прокуратуре Российской Федерации прямо говорит, что прокуроры являются представителями государственной власти.

Государственно-властные полномочия органов прокуратуры напрямую вытекают из положений статьи 6 закона Республики Казахстан о прокуратуре, касающейся правовых гарантий деятельности прокуратуры. Неисполнение законных требований прокурора влечет за собой ответственность, предусмотренную законами. Кроме того, прокурор вправе в случаях неисполнения его предписаний и постановлений в пределах своей компетенции обратить их к принудительному исполнению. Статья 18 указанного закона установила, что акты прокурорского надзора, приостанавливающие действие нормативных правовых актов, подлежат

75Калдыбай У. М. Прокурорский надзор за исполнением законов в уголовно- процессуальной деятельности органов предварительного расследования //Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 10.

опубликованию. Все это вместе взятое свидетельствует о государственно- властных полномочиях прокуратуры Республики Казахстан.

Следовательно, прокуратура Российской Федерации и прокуратура Республики Казахстан являются органами государственной власти. Последние не могут существовать без ветвей государственной власти, поскольку органы государственной власти есть форма проявления той или иной ветви государственной власти.

В юридической науке считается, что власть представляет собой содержание, полномочия, а органы власти есть внешнее проявление этого содержания, его форма76. Именно через форму (органы власти) реализуются полномочия государственной власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что любая ветвь государственной власти представляет собой совокупность органов государственной власти, которые имеют общее функциональное предназначение и общие методы деятельности. При этом указанные органы государственной власти не должны быть подчинены структурам другой ветви власти, а являться самостоятельными и независимыми от других ветвей власти.

Сказанное в полной мере относится и к прокурорской власти. Ее содержанием является сама власть, ее полномочия, а формой органы прокуратуры. Однако, следует отметить, что ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция Республики Казахстан не используют понятия

«прокурорская власть». В соответствии с частью 4 статьи 3 Конституции Республики Казахстан государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

76 Нерсесянц В. С. Право – математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М., 1996. С. 18.

Статья 10 Конституции РФ установила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Как видим, и в одной, и в другой конституции принцип разделения властей закреплен в духе теории Монтескье, которой уже больше двух сот и которая не учитывала, да и не могла в то время учесть наличие других ветвей государственной власти, которые появятся в более позднее время. Главным, по нашему мнению, в теории Монтескье было не количество властей, а сама идея их разделения, которая всецело воспринята конституциями демократических стран мира. К сравнительно новым ветвям власти, не вписывающимся в триаду Монтескье, относится и прокурорская власть.

Проведенный анализ конституционного закрепления ветвей власти в Российской Федерации и в Республике Казахстан указывает на неопределенность конституционно-правового статуса прокурорской власти. Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Казахстан только рассматривают систему органов прокуратуры с позиций прокурорской деятельности. Это, в конечном итоге, привело к неопределенности конституционно-правового статуса прокуратуры как органа государственной власти, что не позволило исследователям выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокурорской власти и выявить ее соотношение с другими ветвями власти. В результате конституционный аспект прокурорской власти и прокуратуры в теории и науке конституционного права остался в значительной степени не разработанным,

o чем уже шла речь в юридической науке77. Мы всецело поддерживаем этот

вывод.

Второй аргумент, касающейся существования прокурорской власти состоит в том, что прокурорская власть является независимой от других

77 Гошуляк В. В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. СМ., 2005. С. 69.

ветвей власти. Она обладает исключительно ей присущими полномочиями, средствами и методами осуществления своей деятельности. Указанные полномочия прокуратура осуществляет самостоятельно и независимо от других органов государственной власти. Об этом указывается в законодательстве Республики Казахстан и Российской Федерации. Часть 2 статьи 4 российского закона о прокуратуре устанавливает, что прокуратура осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Независимость прокуратуры закреплена и в части 2 статьи 3 казахского закона о прокуратуре, согласно которому прокуратура осуществляет свою деятельность независимо от других государственных органов и должностных лиц, политических партий и общественных объединений. Следовательно, прокурорская власть по своей юридической природе не является подчиненной какой-либо другой ветви власти. Сказанное означает, что необходимо за прокурорской властью признать свою обособленность от других ветвей власти.

Отдельно следует сказать о президентской власти. Закон о прокуратуре Республики Казахстан в статье 1 определил, что прокуратура является подотчетной Президенту Республики органом. Отсюда можно сделать вывод, что прокуратура относится к президентской власти и является средством для реализации полномочий Президента Республики Казахстан.

Часть 2 статьи 80 Конституции РФ установила, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указанные направления в

деятельности Президента РФ согласуются с основными направлениями прокурорской деятельности. Казалось бы, и в Российской Федерации прокуратуру следовало бы отнести к президентской ветви власти на основе того, что прокуратура, как писал Ю. И. Скуратов, является правовым механизмом в реализации полномочий Президента РФ78.

Однако более весомый аргумент работает против отнесения

прокуратуры к президентской власти и в Республике Казахстан, и в Российской Федерации. Это независимость прокуратуры, как главный признак прокурорской власти. Кроме того, прокуратура в обоих государствах представляет собой единую централизованную систему органов, которые осуществляют свои полномочия не от имени президентов, а от имени своих государств.

Третий аргумент существования независимой прокурорской власти состоит в существовании между прокурорской и другими ветвями власти системы взаимных сдержек и противовесов. В системе взаимодействия властей существует их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Это является необходимым условием сдержек и противовесов.

В Российской Федерации президентский и парламентский контроль над деятельностью прокуратуры состоит в том, что Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается от должности по представлению Президента РФ Советом Федерации. Генеральный прокурор РФ ежегодно обязан представлять доклад Федеральному Собранию РФ и Президенту РФ о состоянии законности. Государственная Дума вправе пригласить Генерального прокурора РФ на сове заседание для получения от него соответствующей информации.

В Республике Казахстан в отношении прокурорской власти в Президентом и Парламентом действует примерно такая же схема. Президент с согласия Сената Парламента назначает и освобождает от должности

78 Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации //Законность. 1997. № 3. С. 6-7.

Генерального прокурора. Дача согласия на назначение Генерального прокурора относится к исключительному ведению Сената. Генеральный прокурор имеет право присутствовать на любых заседаниях Парламента и быть выслушанным.

Прокуратура взаимодействует и с исполнительной властью. В Российской Федерации и Республике Казахстан это взаимодействие осуществляется по двум направлениям – надзора и взаимодействия. Взаимодействие выражается в том, что прокуратура координирует работу правоохранительных органов, относящихся к исполнительной власти, по борьбе с преступностью. Она участвует в разработке правительственных программ в этой сфере, входит с инициативой в Правительство и участвует в разработке правительственных постановлений в сфере укрепления законности и правопорядка и т.п.

Надзорная функция прокуратуры в отношении исполнительной власти в Российской Федерации состоит в том, что она осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Эту работу прокуратуры всецело можно отнести к системе сдержек и противовесов.

В Республике Казахстан прокуратура в отношении исполнительной власти осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением ею законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства.

Прокуратура имеет свои полномочия в отношении судебной власти и наоборот - судебная власть в отношении прокуратуры. В обоих государствах прокурор является стороной судебного заседания, осуществляет уголовное преследование, имеет право на апелляционную, кассационную жалобы и надзорный протест. Суд, со своей стороны, может рассматривать жалобы на действия (бездействия) и решения прокуратуры.

Во всех случаях взаимодействия с другими ветвями власти и надзора за исполнением ими законов и иных нормативных правовых актов, единообразным и точным применением законодательства прокуратура осуществляет свою власть независимо от других государственных органов и должностных лиц. Законодательство Российской Федерации и Республики Казахстан установило запрет на вмешательство в деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими своих полномочий.

Приведенные аргументы свидетельствуют о том, что прокурорскую власть следует признать ветвью государственной власти наряду с другими ветвями государственной власти. В этой связи мы разделяем точку зрения российского исследователя Н. В. Мельникова о том, что прокурорская власть является самостоятельным видом государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора79. Формой выражения прокурорской власти в Республике Казахстан и Российской Федерации является строго централизованная система органов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Это означает, что прокуратура представляет собой не отдельный государственный орган со своей вертикалью подчиненности, а систему таких органов, самостоятельно и

независимо от других государственных органов осуществляющая свои полномочия, взаимодействия с другими ветвями власти.

По своему функциональному предназначению прокуратура призвана обеспечивать законность в стране. Поэтому для нашего исследования первостепенное значение имеет определение категории «законность».

Определение этого понятия в разные периоды существования прокуратуры было разным. В советский период определяющим являлось понимание законности как строгого и неуклонного исполнения заколов и иных нормативных правовых актов80. По мнению советского теоретика права

79 Мельников Н. В. Прокурорская власть //Государство и право. 2002. № 2. С. 20.

80 Рабинович П.М. Упрочение законности - закономерность социализма. Львов, 1975. С. 31.

М. С. Строговича, социалистическая законность представляла собой точное соблюдение советских законов всеми органами советского государства, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами81. Как видно, в этом определении законности отсутствуют иные нормативные правовые акты. М. С. Строгович считал, что высшим выражением воли народа является закон, поэтому все нормативные правовые акты должны издаваться на основе закона, во исполнение закона и в соответствии с законом. Отсюда исполнение таких нормативных актов есть не что иное как исполнение законов.

Следует отметить, что в советский период существования прокуратуры наметилось и более широкое понимание законности, охватывающее одновременно и сферу правотворчества, и сферу соблюдения нормативных правовых актов82. В этой связи В. В. Клочков под законностью понимал совокупность требований общества к государству и праву, отражение указанных требований в правовом сознании и в праве, и реализацию данных требований в общественной практике83.

Современные взгляды на понятие законности отличаются от советской эпохи, которые уже не отражают современных процессов правовой и политической жизни общества и государства. Прежнее понятие законности нас не может удовлетворить потому, что сведение ее только к исполнению законов и иных нормативных правовых актов выражает по существу объективные свойства права и необходимость соблюдения государственной дисциплины во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. В понятие законности следует включить не только требование исполнения

81 Строгович М.С. Теоретические вопросы советской законности // Советское государство и право. 1956. N 4. С. 9.

82 Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948. С. 19

- 20.

83 Клочков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.

законов, но и требование должной реализации прав и свобод человека и гражданина84.

Современному пониманию законности способствовали идеи Конституции РФ 1993 г. В ней наметился качественно новый подход к пониманию законности. Конституция РФ установила требования к законности, которые в обобщенном виде выглядят следующим образом:

- все нормативные правовые акты должны соответствовать правам и свободам человека и гражданина, которые являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной власти, местного самоуправления;

- соблюдение и исполнение законов органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления и их должностными лицами предполагает не противоречие издаваемых ими нормативных правовых актов действующему законодательству;

- обеспечение государством всех прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ и законодательством;

- равенство граждан перед законом и перед судом;

- наличие в государстве иерархичной и непротиворечивой системы законодательства, в которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, обладает юридическим верховенством на всей территории страны, является актом прямого действия.

В Конституции Республики Казахстан 1995 г. также имеются определенные положения, способствующие современному пониманию законности. Так статья 1 Конституции республики провозгласила Республику Казахстан демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Статья 4 установила, что действующим правом в

84 Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1997. С. 436 - 437; Малкин Н.С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: новые идеи. Вып. 4. Т. 3. М., 1995. С. 27; Шабуров А.С. Законность и правопорядок // Теория государства и права. М., 1997. С. 436 - 437.

Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики. Эта же статья закрепила высшую юридическую силу и непосредственность действия на всей территории республики Конституции Казахстана. Статья 12 установила, что в Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией. Статья 62 закрепила, что в республике, постановления Парламента и его Палат не должны противоречить Конституции. Постановления Парламента и его Палат не должны противоречить законам.

Эти и другие положения федеральной Конституции и Конституции Республики Казахстан заложили прочный теоретический фундамент для современного понимания законности и оказали свое влияние на дальнейшее исследование законности как юридической категории.

Законность в научных работах стала рассматриваться через призму правового государства. По мнению В. Н. Кудрявцева, законность является правовым принципом, который представляет собой определенный режим, выражающийся в соответствующем методе регулирования правопорядка и составляющих его правоотношений85.

С точки зрения В. С. Афанасьева, законность представляет собой

принцип, метод и режим соответствия поведения субъектов права нормам права, которые выражены в законах и подзаконных актах86. Таким образом, под законностью следует понимать принцип, метод и режим неукоснительного соблюдения и исполнения законов и иных нормативных правовых актов всеми участниками общественных отношений – от органов

85 Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. 1998. N 1. С. 12.

86 Афанасьев В.С. Обеспечение законности: вопросы теории и практики: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1993. С. 10.

государственной власти до отдельных граждан. Разумеется, в правовом государстве законы и иные нормативные правовые акты должны соответствовать праву.

Как уже отмечалось, в современном понимании законности выделяется три грани ее выражения, а именно принцип, метод и режим.

Под принципом законности следует понимать правовой принцип, закрепленный в нормах права, включающий в себя верховенство закона; равенство всех перед законом; обязательность исполнения и точное и неуклонное соблюдение законов; обеспечение исполнения и соблюдения законов.

В юридической науке принцип законности рассматривается в качестве основного принципа юридической ответственности. А. А. Иванов считает, что законность представляет собой правовую оболочку, характеризующую всю систему принципов юридической ответственности с точки зрения ее формы87. Следовательно, принцип законности можно считать основополагающим началом существования юридической ответственности.

Следующая грань выражения законности – ее режим. Он характеризуется предъявлением соответствующих требований должного поведения к государственным органам, должностным лицам, гражданам и иным субъектам права. Режим законности это одновременно и определенное состояние регулируемых правом общественных отношений, наличие политических, правовых, экономических гарантий этого состояния.

Режим законности тесно связан с правопорядком, как состоянием фактической упорядоченности и урегулированности правом общественных отношений. Следовательно, правопорядок является итогом правового регулирования общественных отношений. Поэтому требования к правопорядку как к максимальному урегулированию общественных отношений, без правовых пробелов и режиму законности как к должному

87 Иванов А.А. Цели юридической ответственности, ее функции и принципы // Государство и право. 2003. N 6. С. 68.

поведению субъектов права на основе существующего правопорядка одинаковые. При этом именно правопорядок лежит в основе режима законности, поскольку он предполагает господство закона во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, строгое соблюдение и исполнение всеми субъектами права возложенных на них обязанностей, высокий уровень общественной дисциплины, обеспечение необходимых условий для использования субъективных прав, четкую и согласованную работу всех правоохранительных органов, включая прокуратуру.

Третья грань выражения законности – ее метод. Он представляет собой способ правового урегулирования существующих в государстве и обществе общественных отношений. Он тесно связан с методом правового регулирования и может носить императивный или диспозитивный характер. Метод предполагает соответствующее должное поведение субъектов права.

Все перечисленные три грани выражения законности, характеризующие ее современное понимание, с разных сторон раскрывают ее содержание. Они призваны служить необходимым условием правомерного поведения всех участников общественных отношений от государственных органов до конкретного гражданина, что, в конечном счете, укрепляет существующий в обществе и государстве правопорядок.

Требование законности к правомерному поведению субъектов права предполагает не только то, что они должны соблюдать установленные в законодательстве запреты, но и исполнять заложенные в нем предписания.

Однако такое поведение субъектов права на практике трудно достигается. Для этого, кроме субъективных, имеются и объективные причины. В Республике Казахстан и Российской Федерации реформа государственных институтов, связанная с необходимостью обеспечения верховенства права и закона, проводится фактически одновременно с ускоренным созданием институтов гражданского общества, на формирование которых в цивилизованных странах ушли десятилетия, а, возможно, и столетия. Отсюда возникают условия, при которых многие права и свободы

гарантируют лишь Конституции указанных государств. Они по-прежнему не находят своего механизма реализации в отраслевом текущем законодательстве. В данных государствах сохраняется разрыв между существующим законодательством и правоприменительной практикой.

С трудом идет перестройка правоохранительных органов, их переход от обслуживания интересов государства, стоящего над личностью и обществом, к защите прав и законных интересов граждан. Это означает, что все правоохранительные органы, включая прокуратуру, должны поменять приоритеты, цели и задачи своей деятельности, научиться работать в условиях провозглашенных конституциями обеих государств приоритета прав и свобод человека и гражданина перед правами государства. Разумеется, для такой перестройки потребуется определенное время.

Имеются проблемы и в деятельности органов государственной власти, особенно исполнительных органов, в деятельности которых по-прежнему проявляется правовой нигилизм и неуважение к закону. Они все еще в большей степени ориентированы на ведомственные нормативные правовые акты, которые нередко противоречат закону. В гражданском обществе также доминирует правовой нигилизм, недостаточная правовая культура, неуважение к закону, что порождает правонарушения.

Важнейшим условием существования законности является обеспечение ее единства, которое представляет собой единообразное понимание и применение законов на всей территории страны, непротиворечивость законодательства и верховенство закона во всех сферах жизнедеятельности общества государства.

Анализируя проблему законности, нам представляется необходимым вести речь не только о принципе, методе и режиме законности. Это понятие можно также раскрывать через систему элементов законности, которая должна включать в себя несколько основных слагаемых:

- разработанность законодательства, выражающего определенный уровень общественного развития и соответствующего его насущным потребностям;

- наличие в государстве специальных органов, обеспечивающих претворение этих законов в жизнь;

- достаточно эффективная деятельность судов и всех правоохранительных органов по установлению и наказанию нарушителей законности и правопорядка и профилактике правонарушений;

- установление эффективного надзора за законностью деятельности всех государственных органов;

- необходимый уровень правовой культуры населения, преодоление правового нигилизма.

Опираясь на указанные структурные элементы законности, можно вести речь о том, что законность представляет собой сложное, многоплановое и взаимосвязанное явление. В нее входит и законодательство, и его исполнение, и работа по профилактике правонарушений, и надзор за деятельностью государственных органов, и формирование правовой культуры населения. Следовательно, законность представляет собой интегрированный показатель эффективности функционирования всей правовой системы государства.

Подводя итог проведенному анализу, необходимо отметить, что прокуратура занимает особое место в системе органов государства. Ее нельзя отнести ни к одной из традиционных ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной. Она не может быть и органом государственной властям с особым статусом, поскольку представляет собой не единичный орган, а систему таких органов. По своему функциональному предназначению – обеспечению законности и полномочиям - прокуратуру в Российской Федерации и в Республике Казахстан необходимо выделить в отдельную независимую и самостоятельную ветвь государственной власти – прокурорскую власть, несмотря на то, что в конституциях обоих государств

конституционно-правовой статус прокуратуры определен не четко и в этой связи до сих не сформирована конституционно-правовая теория прокуратуры. Выделение самостоятельной ветви – прокурорской власти – будет служить определенным шагом в формировании конституционно- правовой теории прокуратуры.

<< | >>
Источник: АХМЕТОВА Алия Бахытжановна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пенза 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Прокуратура и ветви власти в Российской Федерации и Республики Казахстан.:

  1. Приложение D Стенограмма симпозиума «Уголовная ПОЛИТИКА И БИЗНЕС» (Москва, НИУ ВШЭ, 08.12.2011)
  2. Основные публикации автора по теме монографии
  3. ОГЛАВЛЕНИЕ
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. § 1. Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана.
  6. § 2. Развитие прокуратуры как органа государственной власти в Российской Федерации.
  7. § 1. Прокуратура и ветви власти в Российской Федерации и Республики Казахстан.
  8. § 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республики Казахстан.
  9. § 1. Конституционный статус прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
  10. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  11. СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ПРАВА И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -