<<
>>

§ 2. Функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.

Функции прокуратуры определяются в законах Российской Федерации и Республики Казахстан о прокуратуре. Однако такое законодательное определение функций прокуратуры не сняло дискуссий в юридической науке обеих стран относительно самого понятия «функция прокуратуры».

Приведем лишь некоторые точки зрения на этот счет.

По мнению В. В. Клочкова, функции прокуратуры есть взаимосвязанные с функциями государства основные направления деятельности прокуратуры, которые предопределяются ее целями и задачами111.

111Клочков В. В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль / Сб. научн. трудов. М., 1995. С. 5 – 7.

В. В. Гошуляк, опираясь на понятие функций прокуратуры как основных направлений ее деятельности, выделяет следующие функции прокуратуры: надзорную функцию в различных отраслях прокурорского надзора, функцию уголовного преследования и функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью112.

С точки зрения В. П. Рябцева, функции прокуратуры представляют

собой такой вид деятельности, который определяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в его задачах113.

А.Ю. Гулягин под функциями прокуратуры понимает систему взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных функций, как самостоятельных видов деятельности органов прокуратуры по претворению в жизнь поставленных перед ней задач114

По мнению Д. И. Байтукбаева, функции прокуратуры есть отдельный

вид урегулированной законом деятельности органов прокуратуры в определенной сфере правовых отношений, характеризующийся относительной самостоятельностью непосредственных целей, специфических полномочий, форм, методов и правовых средств реализации115.

И. Ж. Бахтыбаев под функциями прокуратуры понимает систему

взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных функций высшего надзорного органа государства, то есть, это относительно самостоятельные виды деятельности органов прокуратуры по выполнению

112Гошуляк В. В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М., 2005. С. 86.

113Рябцев В. П. Прокурорский надзор. М., 2006. С. 73.

114Гулягин А. Ю. Правовая природа функций прокуратуры //Российская юстиция. 2011. № 11. С. 51.

115Байтукбаев Д. И. Правовой статус и функции прокуратуры в системе органов государственной власти Республики Казахстан //Автореф. дис… к.ю.н. Алма-Аты, 2002. С. 16.

поставленных перед ней задач, осуществляемых посредством предоставленных ей полномочий и правовых средств116.

Примерно такой же позиции придерживается М. С. Шалумов, который понимает под функциями прокуратуры, определяемые правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач117.

Развернувшаяся в юридической науке Российской Федерации и

Республики Казахстан дискуссия относительно функций прокуратуры при всем разнообразии высказанных мнений, приближает нас к пониманию указанной категории. Она позволяет более четко определить ту роль, которую прокуратура играет в государстве и обществе, насколько она выражает интересы государства, общества и отдельной личности. Поэтому под функциями прокуратуры следует понимать основные направления деятельности прокуратуры в определяемых законом сферах, выражающие социальное предназначение прокуратуры, как органа, призванного обеспечивать законность в государственно организованном обществе. Функции прокуратуры выражают социальное предназначение прокуратуры, сформулированное в ее задачах. Все функции прокуратуры взаимосвязаны и взаимообусловлены, что вытекает из задач по обеспечению законности и правопорядка.

Необходимо отметить, что в большинстве стран СНГ, в том числе в Российской Федерации и Республике Казахстан, основополагающей функцией прокуратуры является функция надзора за точным и единообразным исполнением законов и Конституции страны и только в некоторых странах (среди них Грузия и Украина) – уголовное преследование.

116Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алма-Аты, 2008. С. 171.

117Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства //Автореф. дис… д.ю.н. Екатеринбург, 2002. С. 9.

В Российской Федерации законом определены следующие функции прокуратуры:

- осуществление надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- осуществление надзора за исполнением законов судебными приставами;

- осуществление надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами118.

В Республике Казахстан прокуратура:

- осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов

- выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов;

- опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан;

- осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и государства;

- осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности;

- осуществляет надзор за законностью дознания и следствия;

118Собрание законодательства РФ. 1999. № 7. Ст. 848.

- осуществляет надзор за законностью административного производства;

- осуществляет надзор за законностью исполнительного производства;

- участвует в нормотворческой деятельности государственных органов в пределах своей компетенции;

- представляет интересы государства в суде;

- в порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование;

- формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов;

- координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью;

- осуществляет надзор за применением законов в сфере международного правового сотрудничества119.

Сравнительно-правовой анализ законов Российской Федерации и Республики Казахстан о прокуратуре показывает, что прокуратура Республики Казахстан наделена большим перечнем функций, чем прокуратура Российской Федерации. Прокурорский надзор, в отличие от Российской Федерации, в Республике Казахстан является высшим.

Здесь прокуратура, кроме тех функций, которые она выполняет в Российской Федерации, формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов; координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью. Однако следует отметить, функции прокуратуры в

119Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. N 24. Ст. 156.

Российской Федерации и Республике Казахстан, несмотря на их определенное различие, являются достаточными для осуществления ее роли и социального предназначения в обществе и государстве. Ее цели, задачи и функции в полной мере выражают юридическую природу прокуратуры как государственного органа, призванного обеспечивать законность и правопорядок.

Основополагающей функцией прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, впрочем, как и прокуратур большинства государств – стран СНГ, является функция надзора за точным и единообразным применением (соблюдением) Конституции страны и применением (соблюдением) законов. Только лишь в некоторых странах бывшего СССР, среди них Украина, Грузия, Армения, главной функцией прокуратуры является уголовное преследование.

Отличительной и не имеющей аналогов в мировой практике особенностью прокуратуры Республики Казахстан является законодательное закрепление на конституционном уровне высшего надзора прокуратуры и наделение Генерального прокурора полномочиями по опротестованию законов, противоречащих Конституции Республики Казахстан. Последнее дает основание говорить о функции конституционного надзора Республики Казахстан.

Особенностью прокуратуры Республики Казахстан в сравнении с прокуратурой Российской Федерацией является ее наделение самостоятельной функцией формирования государственной правовой статистики, которая осуществляется Комитетом по правовой статистике и специальным учетам, состоящим в ведении Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.

Указанный Комитет обеспечивает Президента республики, его администрацию и другие государственные органы необходимыми данными для выработки решений в сфере укрепления законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Комитет по правовой статистике был образован 22 апреля 1997 г. на основе Указа Президента Республики Казахстан. В соответствии с ним правовая статистика была передана в ведение Генеральной прокуратуры республики. Это дало возможность системно обеспечить в масштабах государства максимально полную и объективную информацию о состоянии преступности в обществе, о количественных и качественных изменениях в процессуальной деятельности органов уголовного преследования и суда, а в итоге – о стоянии законности в государстве.

В юридической науке предложена классификация функций прокуратуры. Так А. Ю. Гулягин выделяет три группы функций прокуратуры120.

Первая группа. Основные функции. Под ними он понимает те функции, которые присущи только прокуратуре, а именно надзор за состоянием законности в важнейших сферах общественных отношений.

Вторая группа. Дополнительные функции. Это функции, не обязательно отражающие предназначение прокуратуры как надзорного органа, но оказывающие влияние на такие сферы общественных отношений как праворазъяснение, правотворчество.

Третья группа. Вспомогательные функции, которые обеспечивают эффективность осуществления всех функций прокуратуры.

В последние годы существования СССР прокуратура выполняла широкий спектр функций – от контроля за уборкой урожая до надзора за состояние социалистической законности и правопорядка. Это означало, что органам прокуратуры были присущи организационные, исполнительные и распорядительные полномочия, или другими словами, произошла фактическая подмена функций прокуратуры, вместо того, чтобы сконцентрировать внимание на выполнении надзорных функций за деятельностью органов государственной власти и управления.

120Гулягин А. Ю. Правовая природа функций прокуратуры //Российская юстиция. 2011. № 11. С. 51.

В настоящее время основной функцией прокуратуры стала надзорная функция. Вопрос о надзорной функции при всем его очевидности является предметом многолетних дискуссий в юридической науке. Многие специалисты в сфере конституционного права и прокурорского надзора считают, что надзорную функцию прокуратуры следует сохранить, по крайней мере, до тех пор, пока не будут созданы те правоохранительные органы, которые смогут эффективно эту функцию выполнять121.

Сторонники противоположной точки зрения, особенно на рубеже ХХ –

ХХI вв., когда дискуссии о прокуратуре достигли своего апогея, убеждали в том, что надзорную функцию прокуратуры следует упразднить, так как это рудимент чуть ли не средневековья, закрепившийся в нашей стране в период тоталитаризма. Он был необходим для осуществления всеобщего контроля над государственными органами, общественными организациями, гражданами. Для обоснования указанной позиции также выдвигался аргумент, согласно которому возложение на прокуратуру надзорных полномочий отвлекает ее от должного выполнения задач по борьбе с преступностью и осуществления уголовного преследования. Именно эти

задачи должны быть основными в работе прокуратуры122.

Следует отметить, что эта дискуссия не нова. Еще в дореволюционной России были периоды ослабления и периоды увеличения роли прокуратуры, и даже период отсутствия прокуратуры как института государства. Так судебная реформа 1864 года упразднила прокурорский надзор за «ходом несудебных дел». В период с 1917 по 1922 гг. прокурорский надзор был вообще упразднен, а затем возвращен.

Противником ослабления прокурорского надзора в дореволюционной России являлся известный юрист А. Ф. Кони. Большой ошибкой

121 Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры)/ Матер. науч.-практ. конф. М., 1997. С. 5, 15 - 20, 26, 37.

122 Петрухин И. Общий надзор прокуратуры и судебная власть // Уголовное право. 2000. N

4. С. 34 - 35; Радченко В. Судебную власть - в центр правовой реформы // Российская юстиция. 1999. N 1. С. 4.

составителей Судебных уставов 1864 г. он считал упразднение прокурорского надзора «за ходом несудебных дел». Может быть, по его словам, это «и выходило красивым с теоретической точки зрения, но … противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя»123.

Мы себя относим к сторонникам сохранения прокурорского надзора,

поскольку именно надзор является основной функцией прокуратуры, а сама прокуратура в России создавалась именно с этой целью.

Следует отметить, что предмет прокурорского надзора в российском законодательстве очерчен широко – от соблюдения Конституции РФ до соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Однако такое определение предмета прокурорского надзора не означает, что в законодательстве не установлены его пределы. Так статьи 21 и 26 закона РФ о прокуратуре закрепляют, что "при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы". "Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина". Толкование приведенных норм показывает, что надзорная функция прокуратуры является не безграничной и заканчивается там, где начинаются полномочия иных органов государственной власти. Компетенция указанных органов фактически определяет границы прокурорского надзора.

В этой связи большое значение приобретает проблема разграничения компетенции органов прокуратуры и компетенции иных государственных органов, обладающих надзорными полномочиями. На эту проблему обращено внимание в научной литературе. Так, например, А. Ванькаев пишет о том, что в последние годы произошло значительное увеличение количества государственных служащих федерального и регионального уровней, которые правомочны осуществлять контроль и надзор в сферах собственного ведения.

123 Кони А. Ф. За последние годы. СПб..,1898. С. 23.

Присутствие надзорных полномочий в деятельности этих органов указывает на дублирование их функций с прокуратурой. Однако надзорная деятельность указанных государственных органов является по существу контрольной деятельностью. Это означает, что данные органы не дублируют функции прокуратуры, которые являются надзорными124. Следует также иметь в виду, как справедливо подчеркивал В. Васюшкин, что государственные органы призваны осуществлять контроль и надзор за соблюдением законов подчиненным им субъектам, в то время как прокуратура осуществляет надзор и за этими государственными органами. При этом статистка такой деятельности прокуратуры указывает на тот факт, что большинство нарушений законов приходится на деятельность таких контролирующих и надзирающих государственных органов125.

Рассматриваемый нами вопрос актуален и для Республики Казахстан.

Здесь предмет прокурорского надзора составляют права и свободы человека и гражданина, интересы юридических лиц и государства, оперативно- розыскная деятельность, следствие и дознание, административное и исполнительное производство. Прокуратура осуществляет представительство интересов государства в суде и уголовное преследование. Другими словами, и в Республике Казахстан предмет прокурорского надзора очерчен достаточно широко. Поэтому и здесь необходимо было закрепить его пределы. Однако закон о прокуратуре, в отличие от Российской Федерации, таких пределов не устанавливает. Это мы относим к недостаткам правого регулирования деятельности прокуратуры.

Вместе с тем необходимо отметить, что статья 5 закона о прокуратуре установила нормы, касающиеся инициирования прокурорской проверки, которая возможна в связи с поручением Президента Республики Казахстан, заявлениями, жалобами, сообщениями и другими данными о нарушениях

124 Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10. С. 32.

125 Васюшкин В. Пределы прокурорского надзора //Законность. 2010. № 11. С. 17.

законодательства, непосредственным выявлением признаков нарушения законодательства, поручением или запросом вышестоящего прокурора. Приведенные правовые нормы, хотя и не устанавливают ограничений в проведении прокурорских проверок, но ставят прокурорский надзор в определенные правовые рамки.

Наряду с надзорной деятельностью прокуратура в Республике Казахстан и в Российской Федерации выполняет координирующую функцию по борьбе с преступностью. Еще статья 3 закона «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. среди основных направлений деятельности прокуратуры указала на координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями126. Это положение союзного закона распространялось как на Российскую Федерации, так и на Республику Казахстан, и в таком виде просуществовало вплоть до распада СССР. После образования на территории бывшего СССР суверенных независимых государств вопросы координации правоохранительной деятельности отошли на второй план.

В законе РФ о прокуратуре 1992 г. о координирующей деятельности прокуратуры уже не говорилось. Функция координации борьбы с преступностью как одной из основных направлений работы прокуратуры была восстановлена в федеральном законе о прокуратуре 1995 года.

Однако на осуществление этой функции российской прокуратурой в современных условиях существенный отпечаток наложили изменения в законодательстве, значительно ограничивающие полномочия прокуратуры по надзору за органами, осуществляющими предварительное следствие. Прокуратура Российской Федерации также перестала возбуждать уголовные дела и проводить их расследование. Такие изменения российского законодательства о прокуратуре неизбежно приведут к уменьшению координирующей функции прокуратуры в борьбе с преступностью.

126 Советская прокуратура: Сб. документов. М., 1981.

Вместе с тем нормы о координирующей функции прокуратуры имеются в действующем российском законодательстве. Статья 8 закона о прокуратуре закрепила нормы о том, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указанная деятельность строится на основе закона о прокуратуре и Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996

года127.

В соответствии с указанным Положением координирующая функции прокуратуры осуществляется с целью повышения эффективности борьбы с преступностью, согласованного действия органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной налоговой полиции, таможенных и других правоохранительных органов по выявлению, раскрытию и пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Главным направлением координирующей деятельности прокуратуры является борьба с преступностью. С этой целью, как отмечается в научной литературе, в Российской Федерации требуется создание во всех прокуратурах субъектов РФ специальных отделов, а в городских и районных прокуратурах – отделений или групп по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью128.

Координирующая функция прокуратуры чрезвычайно важна. На

координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов не только анализируется состояние преступности и итоги борьбы с ней, но и выявляются причины и условия совершения преступлений, что дает

127 Российская газета. 1996. 20 апреля.

128 Князева Е. Г. Понятие и задачи координации прокуратурой правоохранительной деятельности //Российский следователь. 2013. № 12. С. 47.

возможность вырабатывать дополнительные меры по борьбе с преступностью.

Следует отметить, что более половины стран СНГ после распада СССР, за исключением Армении, Азербайджана, Кыргызстана, Туркменистана, сохранили координирующую функцию прокуратуры по борьбе с преступностью. С этой целью под председательством соответствующих прокуроров проводятся координационные совещания. В отдельных государствах формой координации этой деятельности стали специально создаваемые для этого органы.

В Республике Казахстан создан Координационный совет, который является консультативно-совещательным органом для обеспечения законности и правопорядка. Он осуществляет свою деятельность на основе Положения о Координационном совете, утвержденном совместными приказами руководителей правоохранительных органов 2007 – 2008 гг. Соответствующие Координационные советы с такими же задачами и функциями созданы во всех областях Республики Казахстан129.

К числу функций прокуратуры относится ее участие в правотворческой

деятельности. Это связано с необходимостью обеспечения соответствия законов и подзаконных актов Конституции РФ, устранения в законодательстве правовых пробелов и противоречий.

Ю. Е. Винокуров и А. М. Плешаков рассматривают участие прокуратуры в правотворчестве как самостоятельное направление ее деятельности, которое, в свою очередь, осуществляется в следующих формах:

- участие прокурора в подготовке проектов нормативных правовых актов;

- проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов;

129 Зарубин В. И. Нормативное регулирование координационной деятельности по борьбе с преступностью на постсоветском пространстве //Законность. 2013. № 9. С. 26.

- участие прокуроров в обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов на заседаниях представительных и исполнительных органов;

- принятие прокурором мер к отмене незаконных правовых актов;

- участие прокуроров в рассмотрении представительными и исполнительными органами принесенных им протестов на незаконные правовые акты;

- внесение прокурорами предложений в органы представительной (законодательной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок)130.

В соответствии со статьей 9 закона о прокуратуре прокурор при

установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Как видно, в научной литературе приводится большее количество форм участия прокуратуры в правотворческой деятельности. Все они не противоречат закону о прокуратуре.

В.А. Ковин в одной из своих статей приводит положительные примеры участия прокуратуры Пермского края в правотворческой деятельности131. Здесь краевая прокуратура проводит проверку на соответствие федеральному

130 Винокуров Ю. Е., Плешаков А. М. Участие в правотворчестве как самостоятельное направление прокурорской деятельности //Административное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 69-72.

131 Ковин В. А. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления //Законность. 2013. № 7.

С.54-58.

законодательству проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Представители прокуратуры принимают участие в заседаниях представительных органов. На проекты нормативных правовых актов, которые противоречат федеральному законодательству, прокуроры края своевременно вносят свои замечания и предложения, которые, как правило, удовлетворяются.

Об успешной работе краевой прокуратуры в данном направлении свидетельствуют статистические данные. Так за 2011 г. ею было подготовлено 465 заключений на проекты нормативных актов, издаваемых органами государственной власти Пермского края, из них 228 заключений на проекты нормативных правовых актов Законодательного Собрания и 237 заключений на проекты нормативных актов исполнительных органов государственной власти. По результатам их рассмотрения в органы государственной власти направлено 68 отрицательных заключений, из них 44 замечания по проектам нормативных правовых актов законодательного органа государственной власти края и 24 – на проекты актов исполнительных органов. При этом замечания прокуратуры были отклонены только в двух случаях, но и здесь были направлены заявления в суд об их оспаривании.

За первое полугодие 2012 г. прокуратурой Пермского края было подготовлено 252 заключения на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти: 114 заключений на проекты Законодательного Собрания и 138 заключений на проекты исполнительных органов власти. По результатам их изучения прокуратурой были направлены 36 отрицательных заключений132.

Все это вместе взятое показывает достаточно эффективную работу

прокуратуры по формированию единого правового пространства и

132 Ковин В. А. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления //Законность. 2013. № 7. С.56.

устранению противоречий в законодательстве. Это направление в работе прокуратуры нуждается в своем дальнейшем развитии.

В Республике Казахстан участие в правотворческой деятельности также относится к самостоятельному направлению работы прокуратуры, хотя эта функция и не определяется в законе о прокуратуре. Ее сущность состоит в том, что заместители Генерального прокурора республики принимают участие в работе постоянных Межведомственных комиссий по вопросам законопроектной деятельности, совершенствовании гражданского, административного и уголовного законодательства, в непосредственном участии прокуратуры в подготовке законопроектов и предложений по законопроектам, направленным на совершенствование действующего законодательства, в проведении правовой экспертизы законопроектов, поступающих в Генеральную прокуратуру из Правительства Республики Казахстан, Мажалиса и Сената Парламента, в участии в заседаниях рабочих групп, комитетов по обсуждению проектов законов в Парламенте с правом

совещательного голоса133. Вместе с тем, представляется, это направление

работы прокуратуры республики следовало бы закрепить в законе о прокуратуре.

В отличие от Российской Федерации, прокуратура Республики Казахстан выполняет функцию конституционного надзора, несмотря на то, что в соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 года в феврале 1996 г. был образован Конституционный Совет Республики Казахстан, как орган конституционного контроля, организация и деятельность которого определяется на основе конституционного закона от 29 декабря 1995 года "О Конституционном Совете Республики Казахстан"134.

133 Бахтыбаев И, Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматы, 2008. С. 175.

134Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. "О Конституционном Совете Республики Казахстан". С изменениями и дополнениями,

внесенными Конституционными законами от 24 ноября 2004 г. и 17 июня 2008 г. // Информационная система "Параграф".

В указанном законе Конституционный Совет именуется государственным органом, обеспечивающим верховенство Конституции Республики Казахстан.

Компетенции Конституционного Совета посвящена статья 72 Конституции Республики Казахстан. Она же определяет и субъектов права обращения в Конституционный Совет. В соответствии с ней Конституционный Совет по обращению Президента РК, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министра:

1) решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума;

2) рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции Республики;

2.1) рассматривает на соответствие Конституции Республики принятые Парламентом и его Палатами постановления;

3) рассматривает до ратификации международные договоры Республики на соответствие их Конституции;

4) дает официальное толкование норм Конституции;

5) дает заключения в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 47 Конституции.

Среди субъектов права непосредственного обращения в Конституционный Совет отсутствуют граждане, чьи права и законные интересы нарушены законом или иным нормативным правовым актом. Однако статья 78 Конституции Республики Казахстан предусматривает косвенный порядок допуска граждан к конституционному правосудию. В соответствии с ней суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией Республики Казахстан права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению,

ущемляет закрепленные Конституцией Республики Казахстан права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным.

Конституция Республики Казахстан (статья 74) закрепила юридическую силу решений Конституционного Совета. Согласно ей законы и международные договоры, признанные не соответствующими Конституции РК, не могут быть подписаны либо соответственно ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными, в том числе ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются и не подлежат применению. Решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат.

Однако приведенные конституционные формулировки не дают полной ясности в вопросе о том, являются ли законы и иные нормативные правовые акты вступившими в законную силу после их подписания соответствующими лицами.

Конституционный закон «О Конституционном Совете Республики Казахстан» (статья 32) конкретизировал эти конституционные нормы в том плане, что законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными, в том числе ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, утрачивают юридическую силу и не подлежат применению и отменяются. Решения судов и иных правоприменительных органов, основанные на таком законе или ином нормативном правовом акте, исполнению не подлежат. Это означает, что Конституционный Совет осуществляет как превентивный конституционный контроль (до вступления номинативного правого акта в законную силу), так и последующий контроль (после вступления нормативного правового акта в законную силу).

В отличие от Российской Федерации и других стран СНГ в Республике Казахстан создан институт возражений Президента республики. В соответствии со статьей 73 Конституции Республики Казахстан глава государства может внести свои возражения на решение, принятое Конституционным Советом не позднее чем в месячный срок после его обнародования. Указанные возражения преодолеваются Конституционным Советом двумя третями голосов от его состава.

Конституционный закон «О Конституционном Совете Республики Казахстан» предусматривает возможность пересмотра решения Конституционного Совета в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства по инициативе Президента Республики Казахстан.

В научной литературе Конституционный Совет Республики Казахстан именуется квазисудебным органом, аналоги которого в других странах мира крайне редки135. Однако нам представляется, что есть основания для отнесения Конституционного Совета к конституционным судам. Об этом свидетельствуют его функции, полномочия, юридическая сила решений и их правовые последствия. Все они в совокупности позволяют Конституционный Совет Республики Казахстан назвать судебным органом, осуществляющим превентивный и последующий конституционный контроль.

Одновременно с Конституционным Советом в соответствии с частью 2 статьи 1 закона о прокуратуре прокуратура Республики Казахстан опротестовывает законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие конституции. Следовательно, прокуратура осуществляет конституционный надзор, а Конституционный Совет осуществляет конституционный контроль. Последний лишает такие законы и иные нормативные правовые акты юридической силы, признавая их неконституционными, а прокуратура только их опротестовывает, не лишая

135 Малиновский В. А. О поиске оптимальной модели конституционного контроля (Опыт Республики Казахстан) //Журнал конституционного правосудия. 2011. № 4. С. 36.

их юридической силы. Отменить опротестованный прокурором акт должен сам орган, принявший его. Однако если этого не произойдет, то прокурор обращается в соответствующий суд, но не в Конституционный Совет, так как он не является субъектом права такого обращения. В этой связи возникает парадоксальная ситуация, при которой вопрос о конституционности закона или иного нормативного права решает не Конституционный Совет, а суд. Между тем вопросы соответствия законов и иных нормативных правовых актов Конституции Республики Казахстан должен решать только и исключительно Конституционный Совет. Может возникнуть и такая ситуация, при которой Конституционный Совет и суд примут взаимоисключающие решения. Следовательно, по нашему мнению, в законодательстве необходимо более четко определить юрисдикцию Конституционного Совета и судов Республики Казахстан в вопросах оценки конституционности нормативных правовых актов.

Как видим, в Республике Казахстан прокуратура располагает большим объемом полномочий, чем в Российской Федерации и эти полномочия внесением поправок в законодательство республики не сокращаются. В Российской Федерации мы наблюдаем тенденцию, как сокращения, так и расширения полномочий прокурора. Примером может служить Гражданский процессуальный кодекс РФ. В нем первоначально редакция статьи 45 ГПК РФ закрепляла, что право прокурора обращаться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов граждан возможно только в случае их неспособности по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам обращения в суд. Данная формулировка существенно ограничивала возможности прокуратуры в защите прав граждан. Получалось, что прокуратура, рассматривая ежегодно миллионы обращений, не могла непосредственно обращаться в суд для защиты прав граждан.

Впоследствии права прокурора в гражданском процессе были расширены. Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. «О внесении изменений в

статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» установил, что прокурор наделен правом обращаться в суд с заявлением в защиту социальных прав граждан (на труд, социальное обеспечение, охрану здоровья, материнства, отцовства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах) на основании соответствующего обращения к нему граждан136.

Проведенный анализ функций прокуратуры в Российской Федерации в

Республике Казахстан показывает, что по большинству позиций эти функции совпадают. Однако в Республике Казахстан они несколько шире, поскольку прокуратура здесь осуществляет, в том числе и конституционный надзор, требующий более четкого законодательного разграничения с полномочиями Конституционного Совета.

В целом же под функциями прокуратуры следует понимать основные направления деятельности прокуратуры в определяемых законом сферах, выражающие социальное предназначение прокуратуры, как органа, призванного обеспечивать законность в государственно организованном обществе. Функции прокуратуры выражают социальное предназначение прокуратуры, сформулированное в ее задачах. Все функции прокуратуры взаимосвязаны и взаимообусловлены, что вытекает из задач по обеспечению законности и правопорядка.

Исходя из этого определения, следует выделять такие функции прокуратуры, как надзорную функцию в различных отраслях прокурорского надзора, функцию уголовного преследования и функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Сравнительно-правовой анализ законов Российской Федерации и Республики Казахстан о прокуратуре показывает, что прокуратура Республики Казахстан наделена большим перечнем функций, чем прокуратура Российской Федерации. Прокурорский надзор, в отличие от

136СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1578.

Российской Федерации, в Республике Казахстан является высшим. Здесь прокуратура, кроме тех функций, которые она выполняет в Российской Федерации, формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов; координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью.

Вместе с тем все функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, несмотря на их определенное различие, являются достаточными для осуществления ее роли и социального предназначения в обществе и государстве. Цели, задачи и функции прокуратуры в полной мере выражают ее юридическую природу как государственного органа, призванного обеспечивать законность и правопорядок.

Отличительной и не имеющей аналогов в мировой практике особенностью прокуратуры Республики Казахстан является законодательное закрепление на конституционном уровне высшего надзора прокуратуры и наделение Генерального прокурора полномочиями по опротестованию законов, противоречащих Конституции Республики Казахстан. Последнее дает основание говорить о функции конституционного надзора прокуратуры Республики Казахстан.

Следует отметить, что предмет прокурорского надзора в российском законодательстве очерчен широко – от соблюдения Конституции РФ до соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Однако такое определение предмета прокурорского надзора не означает, что в законодательстве не установлены его пределы.

В Республике Казахстан предмет прокурорского надзора также достаточно широк. Поэтому и здесь необходимо законодательно закрепить его пределы. Однако закон о прокуратуре, в отличие от Российской

Федерации, таких пределов не устанавливает. Это мы относим к недостаткам правого регулирования деятельности прокуратуры.

<< | >>
Источник: АХМЕТОВА Алия Бахытжановна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пенза 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.:

  1. § 1. Содержание административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства
  2. Приложение D Стенограмма симпозиума «Уголовная ПОЛИТИКА И БИЗНЕС» (Москва, НИУ ВШЭ, 08.12.2011)
  3. § 3. Конкретные виды преступлений против правосудия
  4. § 2. Ломка формы государственного единства
  5. Основные публикации автора по теме монографии
  6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  7. Список литературы
  8. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  9. ОГЛАВЛЕНИЕ
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. § 1. Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана.
  12. § 2. Развитие прокуратуры как органа государственной власти в Российской Федерации.
  13. § 1. Прокуратура и ветви власти в Российской Федерации и Республики Казахстан.
  14. § 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республики Казахстан.
  15. ГЛАВА III. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС И ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
  16. § 1. Конституционный статус прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
  17. § 2. Функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -