<<
>>

§ 1. Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана.

Для определения конституционно-правового статуса прокуратуры и проведения его сравнительного анализа в Республике Казахстан и в Российской Федерации первостепенное значение имеет рассмотрение исторического опыта организации и деятельности прокуратуры в этих двух государствах после распада СССР в условиях новой казахской и российской государственности.

Это даст возможность определить конституционно- правовой статус прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан в их историческом развитии и сравнить эти процессы.

После провозглашения независимости Республики Казахстан развитие института прокуратуры шло по своему самостоятельному пути с учетом особенностей формирования новой казахской государственности. В юридической науке Казахстана этот период развития прокуратуры называют новой страницей ее истории1. И это не случайно, поскольку институт прокуратуры в государствах мира максимально адаптирован к форме государства, особенно к таким его выражениям как форма правления и форма государственного устройства. Но при всем этом прокуратура должна быть нейтральной к различным политическим силам и партиям. Она должна служить только закону и вся деятельность ее должна основываться только на законе. Именно этим задачам соответствовал исторический опыт развития прокуратуры в Республике Казахстан после получении ею независимости.

Новизна задач, решаемых новой казахской государственностью, текущее состояние законности и правопорядка ставили перед прокуратурой

1 Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматы, 2008. С. 102.

новые задачи во всех сферах ее деятельности. Республиканская прокуратура должна была в полной мере выполнять возложенную на нее функцию обеспечения законности, тем более что ни один из существующих государственных органов не обладает такими полномочиями в данной сфере как прокуратура.

После провозглашения независимости Республики Казахстан было проведено реформирование института прокуратуры на основе принципов нового государственного устройства республики, установившегося политического режима и развития международно-правового сотрудничества. В республике на основе принципов новой государственности была создана фактически заново новая система органов прокуратуры. В единую систему прокуратуры в момент распада СССР была включена военная прокуратура. Кроме того, Верховный Совет Казахской ССР 6 декабря 1991 г. образовал единую систему органов прокуратуры и предпринял меры по обеспечению их самостоятельности и независимости. Все органы прокуратуры были

подчинены Генеральному прокурору Республики Казахстан2. Постановление

Верховного Совета требовало от Генерального прокурора Республики Казахстан принять в свое ведение все органы прокуратуры, находящееся на территории республики, их имущество и кадровый состав. С этого времени фактически началась самостоятельная история казахстанской прокуратуры, которая в своем развитии прошла несколько основных этапов.

Первый этап продолжался с декабря 1991 г. до августа 1995 г. - времени принятия новой Конституции Республики Казахстан. В этот период был принят закон Республики Казахстан от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Республики Казахстан»3. В соответствии с ним прокуратура определялась

2 Постановление Верховного Совета Казахской ССР от 6 декабря 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечении их самостоятельности и независимости» //Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1991. № 48-50. Ст. 615.

3 Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 17 января 1992 г. «О введении в действие закона «О прокуратуре Республики Казахстан» //Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1992. № 5. Ст. 163.

как орган высшего надзора за исполнением законов, подотчетный Верховному Совету Казахстана.

28 января 1993 г. была принята первая Конституция Республики Казахстан как суверенного государства4. В ней прокуратуре была посвящена отдельная семнадцатая глава, состоящая из трех статей. В них закреплялись положения о том, что прокуратурой осуществляется надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Казахстан, что в пределах своей компетенции органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование, участвуют в судебном процессе. Свои полномочия органы прокуратуры осуществляют независимо от государственных органов и их должностных лиц. В своей деятельности они подчиняются только закону.

Указанные конституционные положения определили задачи прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности и правопорядка в республике. Они должны были способствовать обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенных прав Республики Казахстан на международной арене, повышению правового сознания населения республики и должностных лиц органов публичной власти, руководителей предприятий, учреждений и организаций.

В первые годы после получения Казахстаном независимости изменения претерпели и специализированные органы прокуратуры, особенно транспортная прокуратура, что объясняется реструктуризацией железных дорог, водного и воздушного транспорта, которые были объединены в единую национальную транспортную систему. В этой связи в 1992 г. Алма- атинская, Западноказахстанская и Целинная транспортные прокуратуры были упразднены. На их месте была образована единая Казахстанская

4 Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. //Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. № 3. Ст. 204.

транспортная прокуратура, которая осуществляла ведомственный контроль над работой районных транспортных прокуратур.

Все перечисленные мероприятия и принятые законодательные акты сыграли свою положительную роль в становлении института прокуратуры в независимом Казахстане.

Однако быстро и динамично развивающиеся процессы в молодом государстве потребовали новых подходов к формированию всей правовой системы страны. В этой связи постановлением Президента Республики Казахстан от 12 февраля 1994 г. была утверждена Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан5. В указанном постановлении были установлены основные принципы, касающиеся реформирования республиканской прокуратуры, которые в последующем нашли свое отражение в новой Конституции Республики Казахстан и новом законе о прокуратуре Республики Казахстан.

Второй этап развития прокуратуры Республики Казахстан длился с 1995 по 2002 гг. Он характеризовался дальнейшим реформированием органов прокуратуры на основе новой Конституции Республики Казахстан 1995 г. и указа Президента Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. «О прокуратуре Республики Казахстан», который в то время имел силу закона.

Статья 83 Конституции республики провозгласила прокуратуру независимой единой централизованной системой. Она от имени государства была призвана осуществлять высший надзор за точным и единообразным применением законов республики, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимать меры по выявлению и устранению нарушений законности, представлять интересы государства в суде, осуществлять уголовное преследование. Здесь же впервые прокуратуре было предоставлено право опротестовывать законы и иные нормативные правовые

5 Постановление Президента Республики Казахстан от 12 февраля 1994 г. «Об утверждении Государственной программы правовой реформы в Республике Казахстан»

//Собрание актов Президента и Правительства Республики Казахстан. 1994. № 8. Ст. 91.

акты, которые противоречат Конституции и законам Республики Казахстан. Это означает, что из ведения прокуратуры ушла функция предварительного следствия.

Она была передана другим правоохранительным органам. Прокуратура после принятия новой Конституции республики Казахстан стала подотчетна только лишь Президенту Республики Казахстан. Все эти конституционные положения дистанцировали прокуратуру от органов законодательной, исполнительной и судебной власти и создали необходимые гарантии ее деятельности по обеспечению законности и правопорядка в стране.

Уход прокуратуры от проведения следствия имел и свои негативные последствия, связанные с тем, что именно прокуратурой в предыдущие годы был накоплен значительный опыт ведения сложных уголовных дел. Для преодоления этих последствий в 2001 г. Генеральной прокуратурой Республики Казахстан было создано управление специальных прокуроров, в обязанность которых вошло осуществление руководства специальными следственными группами по расследованию сложных уголовных дел. Этому способствовали изменения в уголовно-процессуальном законодательстве, согласно которым Генеральному прокурору в исключительных случаях было предоставлено право создавать следственные группы и назначать прокуроров их руководителями. Эти исключительные случаи определялись неполнотой и необъективностью расследования, сложностью и значимостью уголовных дел. Такие изменения в законодательстве способствовали усилению борьбы с преступностью, особенно организованной, и коррупцией в органах государственной власти.

В указанный период прокуратурой республики была проделана большая работа по реабилитации жертв политических репрессий. С 1993 по 2000 гг. на основе закона Республики Казахстан «О реабилитации жертв

политических репрессий» прокуратурой было изучено 20 тысяч архивных уголовных дел, по которым было реабилитировано 25 тысяч граждан6.

Такие направления реформирования прокуратуры заметно усилили ее роль в укреплении законности и правопорядка в Республике Казахстан.

Третий этап развития прокуратуры Республики Казахстан начался в 2002 г. и длится до настоящего времени. Начался он принятием закона Республики Казахстан от 9 августа 2002 г.

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора»7. Указанный закон был разработан во исполнение указа Президента Республики Казахстан от 22 января 2001 г. «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан»8.

Указ Президента Республики Казахстан в своей основе имел

необходимость повышения уровня законности и защиты прав граждан. Для реализации этой цели было признано необходимым укрепить прокуратуру как высший надзорный орган, обеспечить обязательность исполнения актов прокурорского реагирования, определить механизм их принудительного исполнения, установить более строгую ответственность должностных лиц и граждан за неисполнение законных требований прокурора. Именно по этим направлениям и произошло изменение законодательства о прокурорском надзоре, которое носило концептуальный характер и которое дало основание выделить третий период в развитии прокуратуры в Республике Казахстан.

Тенденцией развития законодательства о прокуратуре в это время стало превращение прокуратуры в правовое средство Президента Республики Казахстан по обеспечению функций гаранта Конституции Республики

6 Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматы, 2008. С. 105.

7 Закон Республики Казахстан от 9 августа 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора» // www zakon.kz.

8 Указ Президента Республики Казахстан от 22 января 2001 г. «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан»

//Казахстанская правда. 2001. 23 января.

Казахстан, прав и свобод человека и гражданина. Именно это место в системе разделения властей стала занимать прокуратура республики. И даже не столько в системе разделения властей, сколько в механизме сдержек и противовесов между ветвями власти.

Прокуратура в системе обеспечения законности и правопорядка также стала занимать особое место среди всех правоохранительных органов. Сами правоохранительные органы объективно заинтересованы в использовании потенциала прокуратуры для своей деятельности по обеспечению и охране законности и правопорядка.

Как уникальный орган по обеспечению законности, прокуратура взаимодействует не только с ветвями власти, другими правоохранительными органами, судебной системой, но и органами местного самоуправления, развивающимися институтами гражданского общества. Этому способствовал изменяющийся правовой статус прокуратуры, состояние политической ситуации в стране, которая отличалась своей стабильностью.

На третьем этапе своего развития прокуратура занимала все более прочные позиции в государственности Республики Казахстан. Ее место в системе казахстанской государственности определялось многовекторной и целенаправленной деятельностью прокуратуры по всем ее направлениям. Эта многовекторная деятельность прокуратуры, ее надзорные функции позволяли ей влиять на все основные процессы в стране. Она стала адекватным правовым институтом современной казахстанской государственности и вполне соответствовала эволюционному развитию Республики Казахстан и тем преобразованиям в экономической, политической, культурной сферах, которые осуществлялись в последние годы. Этот институт в его конституционно-правовом значении, как вполне правомерного отмечали А.К. Котов и А. А. Котов, имеет смысл более емкий и глубокий чем сумма отраслевых прерогатив прокурорского надзора. Он, по сути, определяет не только возможности государства проводить единую правовую политику, но и

саму целостность государства, а также обеспечение равенства и защищенности прав человека и гражданина9.

На современном этапе развития прокуратуры вносились изменения в Конституцию Республики Казахстан, касающиеся этого правового института. Правда, эти изменения не привели к появлению в Конституции республики самостоятельной главы, посвященной прокуратуре, о чем неоднократно писали исследователи, но они, тем не менее, имели принципиальное значение. Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. из Конституции республики была исключена статья 84, которая ограничивала прокуратуру в части ведения предварительного расследования преступлений10.

Указанным законом была ликвидирована внутренняя противоречивость

республиканской Конституции. Ведь пунктом 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан на прокуратуру возлагалось осуществление уголовного преследования, которое весьма затруднено без проведения прокуратурой предварительного расследования.

О необходимости восстановления в системе функций прокуратуры предварительного следствия указывалось в юридической науке Казахстана. При этом подчеркивалась необходимость взвешенных решений на этот счет. Это должны быть преимущественно уголовные дела о преступлениях, совершенных должностными лицами правоохранительных органов и судьями по службе, что будет соответствовать основному предназначению прокуратуры по обеспечению ею законности и правопорядка11. Эту точку зрения следует разделить.

Пункт 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан закрепил, что одной из основных функций прокуратуры является опротестование законов и других правовых актов¸ противоречащих Конституции республики.

9 Котов А. К., Котов А. А. Конституционное предназначение прокуратуры //Правовая реформа в Казахстане. 2004. № 4. С. 5.

10 Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» //Казахстанская правда. 2007. 22 мая.

11 Бахтыбаев И. Ж. Концептуальные основы деятельности прокуратуры Республики Казахстан по обеспечению законности. Алматы, 2008. С. 114.

Указанная функция может иметь отношение и к указам Президента Республики Казахстан, которому подчинена республиканская прокуратура. Для ее выполнения Конституция Республики Казахстан предусмотрела важный защитный механизм. Суть его состоит в том, что лишение неприкосновенности Генерального Прокурора в соответствии с пунктом 3 статьи 55 Конституции Республики Казахстан является исключительной прерогативой Сената Парламента.

Вместе с тем защитный механизм в отношении Генерального Прокурора в Конституции Республики Казахстан логически до конца не выдержан. Пункт 2 статьи 55 Конституции закрепил право Президента Республики Казахстан самостоятельно освобождать Генерального Прокурора от должности. Считаем, что в целях усиления защитных механизмов в отношении Генерального Прокурора необходимо на конституционном уровне установить норму, согласно которой освобождение его от должности Генерального Прокурора должно происходить на основе согласия Сената Парламента.

Особенностью прокуратуры Республики Казахстан на современном этапе стало то, что она, осуществляя прокурорский надзор, тем самым осуществляет конституционный надзор и фактически стала органом конституционного надзора. Она осуществляет надзор за соблюдением Конституции Республики Казахстан еще в процессе законотворчества. Кроме того статья 83 Конституции республики возложила на нее обязанность опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан.

Принципиальные изменения в закон о прокуратуре были внесены законом Республики Казахстан от 29 декабря 2010 г12. Пункт 1 статьи 1 закона о прокуратуре в прежней редакции определял статус прокуратуры как подотчетного Президенту республики органа. Новая редакция этой статьи

12 Закон РК от 29 декабря 2010 г. О внесении изменений в закон РК «О прокуратуре»

//www zakon.kz

установила, что прокуратура Республики Казахстан от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно- розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Как видим, законодатель данной формулировкой более четко конкретизировал цель и предназначение прокуратуры республики, ее основные функции.

Вместе с тем указанный закон Республики Казахстан не отменил подотчетность прокуратуры Президенту Республики Казахстан. Пункт 2 статьи 3, устанавливающий независимость прокуратуры от других государственных органов и должностных лиц, был дополнен положением о том, что прокуратура подотчетна лишь Президенту Республики Казахстан.

Также закон от 29 декабря 2010 г. внес некоторые изменения статью 5 закона о прокуратуре, касающуюся деятельности органов прокуратуры по осуществлению высшего надзора. В соответствии с ними высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан, иных нормативных правовых актов осуществляется не только путем проведения проверок, но и посредством анализа состояния законности. Проверка применения законодательства проводится прокурором не только по поручениям Президента Республики Казахстан, заявлениями, жалобами, сообщениями и другими данными о нарушениях законодательства, непосредственным выявлением признаков нарушения законодательства, поручениям вышестоящих прокуроров, но и в соответствии с полугодовым сводным планом проведения плановых проверок. Следовательно, новая редакция закона о прокуратуре расширила основания проведения прокурорских проверок и повысила роль анализа состояния законности, включив его в содержание высшего надзора за точным и единообразным применением законов.

Закон о прокуратуре был дополнен статьей 8.1, в соответствии с которой координация деятельности правоохранительных и иных государственных органов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью осуществляется органами прокуратуры посредством достижения взаимодействия этих органов, взаимного обмена информацией и согласованности их действий для реализации общих задач и целей. Указанная деятельность осуществляется органами прокуратуры в рамках постоянно действующих координационных советов, которые создаются при Генеральной прокуратуре, прокуратурах областей и приравненных к ним прокуратурах. Данная статья усилила координирующую роль прокуратуры по борьбе с преступностью.

Статья 9 новой редакции закона разрешила при прокуратуре Республики Казахстан образовывать ведомства и учреждения. Это позволило Генеральной прокуратуре республики вести научно-аналитическую работу по всем направлениям деятельности прокуратуры.

Таким образом, прокуратура Республики Казахстан на современном этапе развития казахстанской государственности вследствие изменений в законодательстве оказалась максимально адаптированной к установившейся форме государства в Республике Казахстан. Она вобрала в себя положительные стороны организации и деятельности прокуратур в других государствах, прежде всего тех стран, которые вошли в состав Содружества Независимых Государств. Особенностью прокуратуры в Республике Казахстан стало то, что она стала важным элементом всей системы сдержек и противовесов между ветвями государственной власти, эффективным инструментом в руках Президента Республики Казахстан в осуществлении им своих функций в качестве гаранта Конституции республики, прав и свобод человека и гражданина. Все изменения в законодательстве о прокуратуре, произошедшие на трех этапах ее развития шли в направлении повышения ее роли в обеспечении законности и правопорядка на всей территории Республики Казахстан.

Также нельзя не отметить и тот факт, что прокуратура Республики Казахстан за первые годы казахской государственности не выполняла функции предварительного следствия. Это означало, что в ее создании учитывался опыт европейских государств и было стремление сделать прокуратуру только лишь стороной судебного заседания, а функцию уголовного преследования считать основной. Однако за прокуратурой в качестве основной функции продолжала сохраняться надзорная функция. Именно это фактически спасло прокуратуру как надзорный орган со многими теми полномочиями, которыми она обладала в советский период истории Казахстана. Следовательно, в первые годы казахской государственности при выборе путей развития прокуратуры боролись две тенденции – европейская и традиционная. Попытки их сочетать не привели к преобладанию европейской тенденции развития прокуратуры. В дальнейшем европейская тенденция развития прокуратуры сошла на нет. Была восстановлена, правда, не в прежнем объеме, функция предварительного расследования преступлений, характерная для традиционной прокуратуры.

Вместе с тем восстановления прежней советской прокуратуры в Республике Казахстан не произошло. У прокуратуры республики появились свои особенности, делающие ее не похожей на прокуратуры стран, вышедших из СССР. Их можно выделить как минимум три. Первая. Прокуратура стала инструментом в руках Президента Республики Казахстан в осуществлении функций гаранта Конституции республики. Вторая. Прокуратура Республики Казахстан фактически осуществляет, наряду с другими функциями, и функцию конституционного надзора, включая предварительный конституционный надзор. Третья. Сохранение за прокуратурой функции не просто надзора, а высшего надзора за состоянием законности.

<< | >>
Источник: АХМЕТОВА Алия Бахытжановна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пенза 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана.:

  1. Правовая система Общая характеристика
  2. § 1. Государство как особое звено политической системы
  3. 2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления (начало 80-х - 1988 гг.)
  4. § 1. Перестройка государственного механизма на военный лад
  5. § 2. Ломка формы государственного единства
  6. § 3. Развитие формы государственного единства
  7. § 1. Перестройка государственного механизма на военный лад
  8. § 2. Ломка формы государственного единства
  9. 16.1. Великая Отечественная война и перестройка работы советского государственного аппарата
  10. Основные публикации автора по теме монографии
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -