ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Период, прошедший после распада СССР и образования Содружества Независимых Государств, характеризовался созданием собственных правовых систем в новых государствах, реформированием всех государственно-правовых институтов, включая и прокуратуру, конституционный статус которой претерпел значительные изменения.
Каждая из стран СНГ в новых исторических условиях стала создавать собственную модель прокуратуры, опираясь как на советский, так и на зарубежный опыт ее организации и функционирования. При этом в разных странах наблюдались различные тенденции ее развития.
Особую значимость для нас имеют российский и казахстанский опыт организации и деятельности прокуратуры, если учесть тот факт, что поиск моделей развития прокуратуры в обоих государствах осуществлялся в ходе проведения судебно-правовых реформ 90 - годов ХХ века. В этих странах система органов прокуратуры начала формироваться одновременно с определением их места, роли, конституционно-правового статуса, функций и полномочий в системе органов государственной власти.
Поиски моделей прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан не сопровождались огульным отрицанием советского прошлого и резким дистанцированием от советской прокуратуры, что было характерным для некоторых государств, вышедших их прежнего СССР. Эти государства не искали идеальную модель прокуратуры, которой просто не существует, и слепо не копировали ее западные образцы. В них упор был сделан на соответствие целей и задач прокуратуры социально-политическим условиям жизнедеятельности общества и государства, укреплению законности и правопорядка, национальным традициям и менталитету общества. Развитие прокуратуры здесь осуществлялось преемственно, эволюционно, без коренной ломки прежней ее системы в соответствии с принятыми концепциями развития правовой и судебной систем. Однако это не означает,
что российская и казахская прокуратуры не имеют своих особенностей.
Функционирование прокуратуры в этих государствах дает возможность законодателям учитывать их сильные и слабые стороны с целью использования позитивного опыта организации и деятельности прокуратуры, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан.Большое значение имеет изучение конституционно-правового статуса прокуратуры, который определяет ее организацию и деятельность, и который является наиболее спорным в юридической науке обоих государств. В этой связи представляется особенно актуальным сравнительно-правовой научный анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционно- правового статуса прокуратуры и его реализации в быстро меняющемся законодательстве Российской Федерации и Республики Казахстан.
Все это вместе взятое свидетельствует о научно-теоретической и практической значимости проблемы исследования.
Степень научной разработки проблемы. Институт прокуратуры являлся предметом современных научных исследований в Российской Федерации и Республике Казахстан. Ему посвящены как специальные исследования, так и общие работы по конституционному праву, в которых есть разделы, рассматривающие прокуратуру как государственный орган. В Российской Федерации это работы таких известных исследователей в области конституционного права как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Е. И. Козлова, О, Е. Кутафин, Б. А. Страшун, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Ю. Л. Шульженко. Труды этих авторов заложили прочный научно-теоретический фундамент для исследования института прокуратуры в рамках отрасли конституционного права, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. В них рассматривается конституционное закрепление института прокуратуры.
Вопросам надзора в разных сферах деятельности прокуратуры посвящены работы российских ученых В. И. Баева, И. М. Байкина, В. Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова, Ю. Е. Винокурова, В. Н. Додонова, К. А.
Кашаева, В. В. Клочкова, Ф, М. Кобзарева, А. Ф. Козлова, В. Е. Крутских, А.М. Плешакова, В. П. Рябцева, М.С. Шалумова, В.
Б. Ястребова и других исследователей. В них, наряду с проблемами прокурорского надзора, рассматриваются и конституционно-правовое основы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации.Отдельную группу научных работ составляют публикации, касающиеся конституционных аспектов организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации. Это книги и статьи С. Г. Бывальцевой, А. Н. Ванькаева, И. В. Велиева, В. В. Гошуляка, А. Ю. Гулягина, Ю. С. Дибирова, А. Б. Елизарова, А. И. Казанника, Н. В. Мельникова, Ю. И. Скуратова и других исследователей. В них рассматривается прокуратура как государственно-правовой институт, ее роль и место в системе разделения властей и в системе органов государственной власти, в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Свою лепту в исследование проблемы внесли казахские исследователи. Институту прокуратуры в целом, прокурорскому надзору, конституционно- правовым основам организации и деятельности прокуратуры посвящены работы Е. Б. Абдрасулова, М. М. Алиева, Д. И. Байтукбаева, И. Ж. Бахтыбаева, К. А. Бегалиева, И. Т. Жунусканова, С. К. Журсимбаева, А. К. Котова, А. А. Котова, Е. С. Мерзадинова, М. С. Нарикбаева, Г. С. Сапаргалиева, Р. Т. Тусупбекова, Г. К. Утибаева и других исследователей.
В последние годы российские и казахские исследователи защитили ряд кандидатских и докторских диссертаций, в той или иной степени рассматривающих конституционно-правовой статус прокуратуры как государственного органа, ее функции и полномочия. Это работы И. А. Антонова, Д. И. Байтукбаева, И. Ж. Бахтыбаева, С. А. Осипяна, Т. Ю. Сафоновой, Ж. А. Туякбаева, Ш. К. Шакатаева, М. С. Шалумова, В. Ю. Шевченко и других соискателей.
Все перечисленные работы касались либо прокуратуры Российской Федерации, либо прокуратуры Республики Казахстан. В них практически
отсутствовал специальный сравнительно-правовой анализ института прокуратуры в разных государствах. Этим вопросам посвящено незначительное количество научных работ.
Сравнительно-правовой анализ прокуратуры в разных странах мира по отдельным направлениям ее организации и деятельности проводили И. В. Велиев (Азербайджан, Россия, Казахстан), В. Н. Додонов, В. Е. Крутских (Россия и ряд зарубежных государств), И. Е. Евстатиев (Россия, Болгария), Т. А. Решетникова (страны СНГ), Т. Ю. Сафонова (Армения, Украина, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан), А. В. Сидоренко (страны СНГ) и другие исследователи. Однако только отдельные работы написаны в рамках отрасли конституционного права.Таким образом, обзор научной литературы позволяет сделать вывод о недостаточной изученности конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры Республики Казахстан и Российской Федерации через призму их сравнительно-правового анализа. Нуждаются в своем исследовании такие вопросы как развитие прокуратуры в системе государственности Республики Казахстан и Российской Федерации, особенности правового положения прокуратуры среди государственных органов и ветвей власти в Республике Казахстан и Российской Федерации, сравнительно-правовой анализ конституционных принципов организации и деятельности прокуратуры в указанных государствах, сравнительный анализ целей, задач и функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан. Изучение этих вопросов будет служить взаимному обмену опытом организации и деятельности прокуратуры в обоих государствах, совершенствованию национального законодательства и правоприменительной практики.
Цель исследования состоит в попытке комплексного рассмотрения конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, выявлении их сильных и слабых сторон для дальнейшего совершенствования законодательства о
прокуратуре в обоих государствах на основе опыта функционирования этого института.
Задачи исследования:
- проследить развитие конституционно-правовых основ прокуратуры в системе государственности Республики Казахстан и Российской Федерации на современном этапе;
- определить место прокуратуры в системе разделения властей в Российской Федерации и Республики Казахстан;
- сравнить особенности закрепления и реализации конституционных принципов организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- провести сравнительно-правовой анализ конституционного статуса прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- рассмотреть цели, задачи и функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере конституционных основ организации и деятельности прокуратуры.
Объект исследования – общественные отношения, связанные с конституционным закреплением статуса прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Предмет исследования – сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых основ прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, ее места в системе разделения властей и в системе органов государственной власти.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автором одним из первых в науке конституционного права Российской Федерации и Республики Казахстан, проведен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового статуса прокуратуры в данных государствах, показано развитие прокуратуры в системе государственности Республики
Казахстан и Российской Федерации, определено ее место в системе разделения властей, выявлены особенности конституционного закрепления института прокуратуры и реализации принципов ее организации и деятельности в России и Казахстане.
В отличие от других научных работ по данной проблематике, в диссертации доказано, что на развитие прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации оказывали влияние как советская, так и западная традиции, однако в последующем западная традиция не стала доминирующей. Выдвинуты дополнительные аргументы в обоснование позиции о необходимости выделения самостоятельной прокурорской ветви государственной власти. Сделан вывод о том, что конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, хотя и являются общими, в разных странах проявляются по-разному. Выдвинуто положение о том, что конституционное закрепление института прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан не в полной мере выражает правовое положение прокуратуры, ее социальное назначение, место и роль в системе органов государственной власти, хотя в Республике Казахстан конституционно-правовой статус прокуратуры закреплен более четко. Это свидетельствует о незавершенности и противоречивости конституционно- правовой теории прокуратуры в обоих государствах.
Обоснован вывод о достаточности функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, несмотря на их определенное различие, для осуществления роли и социального предназначения прокуратуры в обществе и государстве.Положения, выносимые на защиту.
1. Развитие прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации показало, что в этих странах удалось избежать двух крайностей – от практически полной ликвидации надзорных полномочий прокуратуры и превращения ее только в орган, осуществляющий уголовное преследование, до сохранения прежней советской прокуратуры. Ни по тому, ни по другому
пути развитие прокуратуры не пошло, а был принят некий усредненный вариант с сохранением традиций советской прокуратуры и внедрением западного опыта функционирования прокурорских органов, в результате которого прокурорский надзор перестал быть таким всеобъемлющим, каким он был в Советском Союзе. Преемственность новых республиканских прокуратур с советской прокуратурой стала неотъемлемой чертой развития прокуратуры в Республике Казахстан и в Российской Федерации. Черта преемственности прокуратуры оказывалась главной и определяющей в развитии прокуратуры обоих государств. Именно она стала основой общих черт прокуратуры в Республике Казахстан и в Российской Федерации.
При выборе путей развития прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан боролись две тенденции – европейская и традиционная. Попытки их сочетать не привели к преобладанию европейской тенденции развития прокуратуры. В дальнейшем влияние европейской тенденция в развитии прокуратуры заметно уменьшилось.
2. В развитии прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан наряду с общими чертами имелись и особенности. Среди них следует отметить тот факт, что прокуратура Республики Казахстан за последние двадцать с лишним лет была подвержена меньшим изменениям, чем прокуратура Российской Федерации. Для нее не было характерным сужение, а затем расширение ее полномочий. Это означает, что в развитии прокуратуры Казахстана присутствовало больше определенности и стабильности. Здесь отсутствовали такие острые дискуссии о судьбе прокуратуры, как это имело место в Российской Федерации. На прокуратуру Республики Казахстан западные традиции в развитии прокуратуры оказали заметно меньшее влияние.
Появились различия и в функциях прокуратур двух стран, касающихся прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан, а в Республике Казахстан это не самостоятельная функция прокуратуры, а ее цель.
Особенностью прокуратуры Республики Казахстан является и то, что она фактически осуществляет, наряду с другими функциями, функцию конституционного надзора, включая предварительный конституционный надзор. Также за прокуратурой сохранились функции не просто надзора, а высшего надзора за состоянием законности.
3. В ходе проведенного исследования автор пришла к выводу о необходимости выделения в Российской Федерации и в Республике Казахстан отдельной ветви государственной власти – прокурорской власти. Этот вывод сделан на основе анализа общих черт прокуратуры обоих государств. В пользу этого приведен ряд дополнительных аргументов.
Первый состоит в том, что и в Российской Федерации, и в Республике Казахстан прокуратура относится к органам государственной власти, поскольку она наделена государственно-властными полномочиями. Органы государственной власти не могут существовать без ветвей государственной власти, поскольку органы государственной власти есть форма проявления той или иной ветви государственной власти.
Второй аргумент состоит в независимости прокурорской власти от других ее ветвей. Она обладает исключительно ей присущими полномочиями, средствами и методами осуществления своей деятельности. Указанные полномочия прокуратура осуществляет самостоятельно и независимо от других органов государственной власти. Следовательно, прокурорская власть по своей юридической природе не является подчиненной какой-либо другой ветви власти. Сказанное означает, что необходимо за прокурорской властью признать свою обособленность от других ветвей власти.
Третий аргумент состоит в существовании между прокурорской и другими ветвями власти системы взаимных сдержек и противовесов. В системе взаимодействия властей существует их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Это является необходимым условием сдержек и противовесов. Поэтому прокуратура занимает особое место в системе
органов государства. Ее нельзя отнести ни к одной из традиционных ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной. Она не может быть и органом государственной властям с особым статусом, поскольку представляет собой не единичный орган, а систему таких органов. Выделение самостоятельной ветви – прокурорской власти – будет служить определенным шагом в формировании конституционно-правовой теории прокуратуры.
4. Организация и деятельность прокуратуры в Российской Федерации и в Республике Казахстан построена на основе общих принципов – законности, гласности, независимости, единства, централизации, единоначалия.
Принципы организации и деятельности прокуратуры имеют настолько большое значение, что на их основе определяется конституционно-правовой правовой статус прокуратуры. Поскольку прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан построены на основе общих принципов, то их конституционно-правовой статус близок.
Принцип законности в прокуратуре имеет две стороны своего проявления. С одной стороны, прокуратура в своей деятельности обязана соблюдать законы. С другой стороны – она призвана осуществлять надзор за соблюдением закона другими государственными органами, общественными организациями, юридическими лицами и т.п. Вместе с тем принцип законности в деятельности прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан ограничен отсутствием права законодательной инициативы, закрепленного за ней.
Проявление принципа гласности в деятельности прокуратуры ограничено правами и законными интересами других лиц, интересами государства. Поэтому принцип гласности в работе прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан не является абсолютным. Он ограничен в той мере, в какой это необходимо для защиты государственной тайны, прав и свобод и законных интересов граждан.
Принцип независимости прокуратуры выражается в обеспечении государством на основе закона ее самостоятельности и в выполнении возложенных на прокуратуру функций. Он обеспечивается тем, что прокурорские работники не могут быть в составе выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, членами политический партий и иных общественных объединений. В законодательстве обоих государств установлен запрет на совмещение профессиональной деятельности прокурорских работников с иной оплачиваемой работой в других организациях, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.
Принцип единства прокуратуры проявляется в том, что в Республике Казахстан и в Российской Федерации прокуратура представляет собой единую централизованную систему. При этом единство прокуратуры не сводится только к этой системе. Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, все прокурорские работники имеют общий правовой статус и одинаковые полномочия.
Принцип централизации прокуратуры означает, что прокуратура Республики Казахстан и Российской Федерации представляют собой строго централизованные системы. Все ее органы подчиняются единому центру – Генеральному прокурору.
Принцип единоначалия прокуратуры выражается в том, что Генеральные прокуроры Российской Федерации и Республики Казахстан обладают статусом руководителей всей прокурорской системы и наделены правом издания обязательных для исполнения в рамках прокурорской системы нормативных правовых актов. Принцип единоначалия в работе прокуратуры более четко и последовательно выдержан в Республике Казахстан. Он не просто установлен в законе о прокуратуре, но и предельно конкретизирован.
Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, хотя и являются едиными для Российской Федерации и Республики
Казахстан, имеют особенности свое проявление в законодательстве обоих государств.
5. Конституционно-правовой статус прокуратуры можно определить как закрепленное в Конституции правовое положение прокуратуры, ее социальное назначение, место в системе органов власти, принципы организации и деятельности. Однако такому определению конституционно- правового статуса прокуратуры не соответствует конституционное закрепление прокуратуры ни в Российской Федерации, ни в Республике Казахстан. В Конституции Российской Федерации регулирование статуса прокуратуры касается только ее организационной составляющей, в то время как функциональная составляющая прокуратуры определяется в иных нормативных правовых актах. В Конституции Российской Федерации установление статуса прокуратуры фактически свелось к закреплению ее системы и ключевых вопросов организации. Социального предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепляет.
В Конституции Республики Казахстан статус прокуратуры установлен более четко. Здесь, в отличие от Российской Федерации, закреплено социальное предназначение прокуратуры и ее компетенция. Следовательно, Конституция Республики Казахстан внесла больше ясности в конституционно-правовой статус прокуратуры по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Однако и здесь не определено ее место среди других органов государственной власти. Поэтому и в Республике Казахстан конституционно-правовой статус прокуратуры требует большей ясности.
6. Проведенный анализ функций прокуратуры в Российской Федерации в Республике Казахстан показывает, что по большинству позиций эти функции совпадают. Однако в Республике Казахстан они несколько шире, поскольку прокуратура здесь осуществляет, в том числе и конституционный надзор, требующий более четкого законодательного разграничения с полномочиями Конституционного Совета.
Сравнительно-правовой анализ законов Российской Федерации и Республики Казахстан о прокуратуре показывает, что прокуратура Республики Казахстан наделена большим перечнем функций, чем прокуратура Российской Федерации. Здесь прокуратура, кроме тех функций, которые она выполняет в Российской Федерации, формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов.
Вместе с тем все функции прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, несмотря на их определенное различие, являются достаточными для осуществления ее роли и социального предназначения в обществе и государстве. Цели, задачи и функции прокуратуры в полной мере выражают ее юридическую природу как государственного органа, призванного обеспечивать законность и правопорядок в обществе и государстве.
Методологическую основу диссертации составили такие методы исследования как системный подход, сравнительно-правовой, историко- правовой, формально-юридический методы исследования.
Системный подход позволил автору обеспечить целостное и достаточно полное восприятие института прокуратуры, ее роль, место, социальное предназначение в обществе и государстве, понять взаимосвязь цели, задач, функций прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, проанализировать проблему диссертации в контексте разнообразных социальных отношений.
Сравнительно-правовой (компаративный) метод дал возможность на основе сопоставления конкретных норм конституций и законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан выявить общее и особенное в конституционно-правовом статусе прокуратуры обоих государств, ее
сильные и слабые стороны. Сравнительно-правовой метод исследования в силу специфики проблемы диссертации стал основным в настоящей работе.
Историко-правовой метод позволил автору прояснить процессы становления института прокуратуры в Российской Федерации и в Республике Казахстан в постсоветский период, объяснить конституционные идеи и нормы, закрепившие этот институт. Знание исторических фактов способствовало лучшему пониманию закономерностей и тенденций развития конституционно-правового статуса прокуратуры. Данный метод позволил привлекать к анализу отмененные нормативные правовые актов с целью выявления основных тенденций развития прокуратуры в указанных государствах.
Формально-юридический метод дал возможность выявить и уяснить смыл нормативных правовых актов, касающихся института прокуратуры с целью их правильной интерпретации и использования в диссертации.
Нормативно-правовая база диссертации представлена конституциями Российской Федерации и Республики Казахстан, законами о поправках в конституции, федеральными законами Российской Федерации, конституционными законами и законами Республики Казахстан, указами президентов Российской Федерации и Республики Казахстан, постановлениями парламентов и решениями органов конституционной юстиции обоих государств.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты могут служить основой для дальнейших научных работ по исследованию конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан, созданию цельной и непротиворечивой конституционно-правовой теории прокуратуры в обоих государствах.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее результаты и выработанные в ней рекомендации могут быть использованы при разработке федеральных законов и законов Республики Казахстан,
касающихся прокуратуры, при внесении поправок к действующим нормативным правовым актам по теме исследования.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений Российской Федерации и Республики Казахстан по специальностям и направлениям юриспруденции, при разработке учебных и учебно-методических пособий для студентов.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем его обсуждения на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, выступлениях автора на межрегиональной научно-практической конференции «20 лет Конституции России: институты правового государства, гражданское общество и законотворческий процесс» (Пенза, 2013); Всероссийской научно- практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2013); Международной научно-практической конференции «Состояние и перспективы развития судебной системы Российской Федерации» (Пенза, 2014).