НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Во все времена призывы к созданию правового государства и разработка принципов его формирования были реакцией прогрессивных мыслителей на деспотический образ правления, абсолютизм, полицейское государство.
Эти призывы всегда появлялись на волне либерализации общества, т.е. когда общество стремилось освободиться от тормозивших его развитие факторов. Не случайно наиболее значимые постулаты концепции правового государства возникли в период антифеодальной борьбы буржуазии, предложившей собственные юридические ценности, противоположные феодальным привилегиям, кулачному праву, узаконенному произволу класса крепостников.В контексте сказанного следует помнить, что в дореволюционной России идеи правового государства пробивались с большими трудностями. И это не случайно. Право в России, отмечает профессор В.В. Лазарев, никогда не имело достаточной целости и самоценности. Правовой нигилизм был присущ и русской бюрократии, а стоящим у власти всегда было свойственно объявлять правом свою волю. Поэтому подданным России свойственно было искать высшую справедливость в монархе, верховном правителе. Исторические условия формирования российской государственности также способствовали имперскому сознанию и имперским методам властвования1.
Вышеназванные причины имели место и в этнической Беларуси, территория которой в конце XVIII в. вошла в состав Российской империи. Отсюда причины, препятствующие формированию правового государства, добавившиеся после 1917 г., действовали однозначно как в России, так и в Беларуси. Имеются в и пду некоторые исходные идеи большевизма, отрицающие преемственность в правовом развитии, общечеловеческое содержание в праве, естественно-правовые ценности; обесценение права в ходе революций и гражданской войны; отсутствие правовой культуры и революционной среде, включая рабочий класс и беднейшее крестьянство; возвышение исполнительных органов над законодательными; возвеличение карательных учреждений; культ вождя и др.[259]
Краткий экскурс в историю зарождения и развития теории правового государства позволяет утверждать, что главный ценностный смысл данной идеи заключается в создании условий, которые бы дали возможность личности раскрыть свой творческий потенциал, утвердить суверенитет народа, гарантировать свободу личности, подчинить государство обществу.
Ведь коренной вопрос демократии — это отношения личности и власти, гражданина и государства.«Демократия,- отмечал Н. Бердяев,- это власть организованного народа в правовом государстве, где главенствует закон, перед которым все равны. Нельзя путать демократию с властью толпы, анархией и беззаконием»[260]. Другими словами, демократия — это политическая свобода, упорядоченная рамками за конности и дисциплины. Она должна обеспечить реальную защиту гражданина от произвола властей, исключить законы, сводящие на нет основные права человека. Более того, демократия предполагает создание постоянно действующих политических и правовых механизмов, которые исключали бы саму возможность деформации гуманистических принципов развития общества, обеспечивали бы его нормальное функционирование. Демократическое правовое государство немыслимо без формирования системы мер юридической ответственности по отношению к должностным лицам всех рангов, поступающим вопреки закону.
В этом смысле реальное содержание правового государства определяется качеством действующего законодательства. Некачественные законы создают почву для формализма, лицемерия, приспособленчества, коррупции, что дискредитирует саму идею законности. Как справедливо отмечал известный юрист В. Яковлев, «нам нужны не только законы, не только власть, которая бы подчинялась законам, не только права граждан и свободы, провозглашенные в законах,— нам нужен такой режим общественной жизни, при котором соблюдение закона было бы совершенно обязательным, необходимым как для рядового гражданина, так и для высшего должностного лица нашего государства, любого органа власти, управления и т.д. Важно, чтобы существовал механизм, обеспечивающий соблюдение закона любым и каждым»1.
Господство закона в правовой системе Российской Федерации и Республики Беларусь должно стать реальным снизу доверху. Все правовые институты необходимо повернуть в сторону обеспечения прав человека, чтобы сбалансировать несправедливый перекос в системе отношений «государство - человек», который всегда был в пользу первого.
В правовом государстве права и свободы своим гражданам держава не «дарует» как милость, а признает в качестве их неотъемлемой собственности. В правовом государстве держава перестает выступать в роли господина в отношениях с гражданином, а гражданин перестает быть маленьким и зависимым винтиком в государственном механизме.Разработчики Конституции Российской Федерации, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., и Конституции Республики Беларусь, принятой Верховным Советом 15 марта 1994 г., ориентировались на международно-правовые стандарты в области прав человека, в результате чего Основные законы двух государств воплотили в себе полный набор общепризнанных прав и свобод человека и предусмотрели необходимые гарантии их реализации, дальнейшее расширение этих прав и свобод.
В то же время в текущем законодательстве двух государств этот процесс протекает не всегда последовательно. Как отмечалось в Послании Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь, Палате представителей и Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2000 г.», «в качестве негативного фактора в законотворчестве следует рассматривать тенденцию к жесткому урегулированию некоторых видов общественных отношений, что препятствует свободному, творческому развитию личности, деловой активности граждан и субъектов хозяйствования. В настоящее время важен переход к реальному утверждению презумпции правомерности незапрещенного поведения граждан в общественном сознании и правоприменительной практике, в деятельности правоохранительных органов»[261].
Говоря об опасных тенденциях развития российского общества сегодня, Президент России в своем Послании Федеральному Собранию обращал внимание на то, что «огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая является ему наиболее приемлемой.
Как результат - наряду с «теневой экономикой» у нас уже формируется и своего рода «теневая юстиция». И как показывает практика - граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы». И подчас убеждаются, что незаконным путем имеют шанс добиться по сути часто справедливого решения. Это подрывает доверие к государству» [262].Важнейшим принципом формирования правового государства Конституция Российской Федерации и Основной Закон Республики Беларусь рассматривают также разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Так, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Формулировка принципа разделения властей в Конституции Республики Беларусь представляется более совершенной: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга» (ст. 6).
Нередко под таким разделением властей понимают полное равенство и независимость ветвей власти. С подобной трактовкой, однако, согласиться нельзя: ветви власти не могут быть равными в своих правах и независимыми друг от друга, иначе, во-первых, не будет обеспечиваться их функциональная самостоятельность, во-вторых, государство перестанет быть единым механизмом.
Суть разделения властей заключается в четком разграничении их функций, прав, обязанностей, ответственности, что не только не исключает взаимодействие ветвей власти, но и обеспечивает их уравновешенность в осуществлении государственных функций и взаимодействие в решении сложных политических проблем.
Ветви власти призваны сдерживать и уравновешивать друг друга в управлении обществом и государством, обеспечивать устойчивость власти в целом.
Законодательная власть в современной государственно-правовой трактовке — это высший представительный орган государства (парламент), избираемый всем населением страны. Парламент участвует в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики, принимая законы и формируя предусмотренные конституцией государственные органы.
Верховенство законодательной власти не означает ее абсолютного характера, поскольку высший представительный орган, как и другие органы власти, руководствуется и ограничивается в своей деятельности конституцией, законами и общепризнанными международно-правовыми актами.
Исполнительная власть призвана реализовывать акты главы государства, законы и другие решения парламента и осуществлять руководство текущей жизнью общества и государства. Она разделяется на центральную и местную. В центре функции исполнительной власти выполняет правительство, а в странах с президентской формой правления — и президент. На местах исполнительную власть осуществляют местные органы власти, подконтрольные вышестоящим представительным и исполнительно-распорядительным органам и населению административно-территориальных единиц.
В правовом государстве важное место в системе ветвей власти отводится судам. Они выступают в качестве гаранта соблюдения прав и свобод граждан и могут признавать неконституционными решения государственных органов и должностных лиц в случае, если они противоречат конституции и законам.
В теории государства высказывается достаточно обоснованное мнение о том, что в современных условиях идет «отпочкование» новой, четвертой власти - контрольно-надзорной[263].
Этот процесс еще не завершен: во многих странах тенденция обособления контрольной власти носит характер поиска. В отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, и который нередко является их «побочной» деятельностью, институты контрольной власти занимают относительно самостоятельное место, они организационно обособлены от других ветвей власти.
Речь идет об органах конституционного контроля, прокурорского надзора, счетных палатах и других специальных органах государственного контроля. Во многих европейских странах это получило отчетливое выражение в конституционном законодательстве.Каким же образом с учетом принципа разделения властей организована государственная власть в Российской Федерации и Республике Беларусь?
Согласно Конституции России главой государства и гарантом Основного Закона является Президент Российской Федерации. Конституция наделяет Президента достаточно широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (часть тегтья ст. 80), обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (часть вторая ст. 80).
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (часть первая ст. 110).
Однако, исходя из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти.
Согласно Основному закону Республики Беларусь (ст. 79) Главой государства, гарантом Конституции страны, прав и свобод человека и гражданина является Президент, избираемый народом на пять лет. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями, принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти. В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона (ст. 101 Конституции Республики Беларусь).
Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство — Совет Министров — центральный орган государственного управления (ст. 106 Конституции Республики Беларусь). Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом. Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого его члена. По сути дела Президент страны возглавляет исполнительную власть («президентскую вертикаль»).
Представительным и законодательным органом Российской Федерации по Конституции страны (ст. 94) является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Понятно, что такая организация Парламента России обусловлена федеративным устройством государства.
Представительным и законодательным органом в Республике Беларусь является Парламент - Национальное собрание. Срок его полномочий - четыре года. Парламент состоит из двух палат - Палаты представителей и Совета Республики (ст. 90).
В Конституции Российской Федерации (ст. 118) закреплено положение о том, что «правосудие в Российской Федерации осу- іцествляется только судом». Согласно Основному Закону (часть первая ст. 120) «судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону». Судебная власть осуществляется посредством конституционного гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Создание чрезвычайных судов не допускается. Конституция (ст. 120-122) закрепляет принципы независимости, несменяемости и неприкосновенности судей. Судопроизводство согласно Конституции (ст. 123) осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.
Конституция России (ст. 125—128) определяет основы правового положения и порядок формирования Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Важным шагом в развитии судебной реформы страны стало принятие Федерального Конституционного закона от 26 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». Вместе с тем следует согласиться с профессором B.C. Нер- сесянцем в том, что «в целом, однако, судебная реформа осуществляется медленно и непоследовательно, в условиях мощного сопротивления со стороны разного рода консервативных сил и бюрократических структур»[264].
В складывающихся условиях очень важно, чтобы так трудно обретаемая независимость суда и судей от прежнего партийно-административного диктата и контроля не обернулась «независимостью» от всего и вся, сословной «свободой» для себя, кастовой автаркией судебной власти, ее превращением в непроницаемое и бесконтрольное «государство в государстве»[265].
Основной закон Республики Беларусь также определил конституционные основы судебно-правовой реформы. К ним прежде всего следует отнести:
отделение судебной власти от законодательной и исполнительной;
защиту судов от влияния политических партий и иных общественных объединений;
осуществление судебной власти только судом;
признание прав гражданина на рассмотрение его дела компетентным, независимым и непредвзятым судом в установленные законом сроки;
закрепление презумпции невиновности, состязательность и равенство сторон в процессе;
запрещение создавать чрезвычайные суды;
определение основополагающих принципов правового статуса судей (независимость, неприкосновенность, запрещение заниматься предпринимательством, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской и научно-исследовательской и т.п.).
В ст. 112 Основного Закона Беларуси подчеркивается, что суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов.
Впервые в белорусском законодательстве закреплено положение о том, что если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с ней и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Тем самым обычные суды (общие и специализированные) призваны активно участвовать в осуществлении контроля за конституционностью нормативных актов, что повышает значимость судебной власти в системе органов государства.
Таким образом, в современных условиях судебная власть как в России, так и в Беларуси может и должна утверждаться и развиваться лишь в русле нового конституционного правопонима- ния, на основе и в границах строгого и последовательного соблюдения принципа разделения власти и требований конституционно-правовой законности.
В соответствии с Основным Законом Республики Беларусь в судебную систему республики включается и Конституционный Суд (ст. 116). Шесть судей назначаются Президентом Республики Беларусь. Шесть избираются Советом Республики. Председатель Конституционного Суда назначается Президентом с согласия Совета Республики. Конституционный Суд призван осуществлять контроль за соответствием законов, иных нормативных актов Конституции и международно-правовым обязательствам республики.
Рассмотрение споров о субъективных правах и обязанностях, дел о юридической ответственности не входит в его компетенцию. Это сфера деятельности обычных судов.
В то же время убедительным является мнение Председателя Конституционного Суда Г.А. Василевича о том, что «установленные Конституцией и Законом о Конституционном Суде Республики Беларусь полномочия Конституционного Суда позволяют ему активно участвовать в совершенствовании правовой системы страны. Это происходит путем рассмотрения предложений компетентных органов о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов, внесения государственным органам в соответствии с их компетенцией предложений о необходимости внесения в действующее законодательство изменений и дополнений, а также принятия новых нормативных актов. При этом главное внимание уделяется обеспечению закрепленных в Конституции и международных правовых актах прав и свобод человека и гражданина»[266].
Следует отметить, что подавляющее большинство органов конституционного контроля европейских стран вправе рассматривать дела о конституционности нормативных актов по жалобам граждан (так называемым конституционным жалобам). Статьей 116 Конституции Республики Беларусь прямо не предусмотрено право Конституционного Суда рассматривать обращения граждан по такому поводу. Однако международный опыт, в том числе опыт конституционного контроля в Российской Федерации, и необходимость более полной защиты прав и свобод граждан позволяют считать целесообразным расширение правовых возможностей Конституционного Суда Республики Беларусь в отношении рассмотрения конституционных жалоб граждан. Тем более что такая возможность вытекает из смысла ст. 61, 116 и 122 Конституции Республики Беларусь.
Речь идет о возможности граждан Беларуси обращаться в Конституционный Суд непосредственно в тех случаях, когда их права и свободы нарушены в результате применения противоречащего Конституции нормативного акта по конкретному делу (вопросу), рассмотрение которого завершено и гражданами исчерпаны все другие средства правовой защиты.
Процесе формирования правового государства не может рассматриваться в отрыве от процесса становления и функционирования гражданского общества. В классическом варианте гражданское общество складывалось вне и помимо государства, заполняя ячейки, свободные от государственно-властного воздействия. Оно во многом противостояло государству, отвоевывало у него пространство для самоорганизации и устанавливало пределы вмешательства в свою жизнь. При тоталитарных режимах ячеек, не занятых государством, практически не оставалось. И потому функционирование и развитие гражданского общества во многом зависело от деятельности государства, что, естественно, не могло не наложить отпечаток на ход и результаты этого процесса.
Основу гражданского общества, как будет показано в следующей главе, составляют отношения различных форм собственности. Если при тоталитарном режиме они сохранились, гражданское общество может восстановиться относительно легко. Сложнее переход от «социалистического» тоталитаризма, характеризуемого единством власти и собственности, к реальному гражданскому обществу. Частная собственность здесь может возникнуть только в результате широкомасштабной приватизации. Но сама по себе приватизация вызывает глубокую трансформацию государственной власти, ибо отторгает ее от распоряжения всей собственностью страны. После реальной приватизации подменять собственника уже не удастся. С ним надо считаться, создавать для него разумные и приемлемые «правила игры», переходить от силовых к современным правовым методам воздействия.
Делать все это в постсоветский период государственная власть в Республике Беларусь в должной мере не стремилась, опасаясь потерять контроль над социальными процессами. В целях предотвращения таких последствий она удерживает «командные высоты» в экономике.
Но если интересам государства широкая приватизация явно не отвечала, то отдельные его представители, владея рычагами государственной власти, приобрели собственность и тем самым обеспечили себе переход в слой частных собственников. Этот процесс особенно отчетливо наблюдался в Российской Федерации и других бывших советских республиках. Отсюда можно сделать вывод: в условиях посттоталитаризма государственная власть может стать одним из главных инструментов первоначального накопления капитала. Следует признать, что в Республике Беларусь этот процесс был предотвращен.
Накопленный наукой и практикой опыт позволяет полагать, что в Республике Беларусь приватизация может пойти по следующей схеме: с одной стороны, сохранится государственный контроль над значительным объемом собственности и общественного производства, а с другой - произойдет всемерное развитие мелкого и среднего бизнеса при существенной экономической (в рамках закона) поддержке государства. Чтобы этот процесс не затянулся, он не должен строиться на бесплодных пожеланиях и рекомендациях, а на прочной правовой основе и с учетом требований социальной справедливости и экономической целесообразности.
Наряду с этим должно происходить укрепление и других институтов гражданского общества: свободы слова, печати, собраний, митингов, объединений. Разумеется, наличие необходимых рамок для реализации указанных свобод необходимо в любом, даже в самом демократическом гражданском обществе. Однако, будучи «дарованными» государством, они не воспринимаются как неотъемлемые права личности, а поэтому нередко защищаются и сдерживаются не правовыми, а административными средствами.
Не должно быть сомнений в том, что либерализация экономики и политики создаст более широкие возможности для проявления личной инициативы, в том числе частного, юридически поддерживаемого предпринимательства, подлинно независимых, не пользующихся ни государственным, ни зарубежным финансированием СМИ, общественных объединений и т.д. Если такие структуры, возникнув, устоят перед соблазном перебраться под государственное или зарубежное покровительство и выживут, обратное движение к недемократическим формам управления обществом будет невозможным. Они создадут важнейшую составную часть гражданского общества, действующую в качестве инициатора прогрессивных преобразований, генератора творческих идей и в то же время весьма полезного оппонента государственной власти[267].
Утверждение принципов правового государства в Беларуси и России встречает определенные трудности. На наш взгляд, это объясняется тем, ’:то внедрение таких принципов невозможно без отказа от далеко не всегда оправданных командно-административных методов руководства обществом, без преодоления правового нигилизма, волюнтаризма и субъективизма. Это может стать реальностью лишь в условиях установления полной конституционной законности и обеспечения строгой юридической ответственности, что противоречит устремлениям бюрократических элементов в государственном аппарате.
В теоретическом отношении серьезным препятствием на пути формирования правового государства является и то, что советская юридическая наука долгое время считала неприемлемой даже саму идею создания правового государства, поскольку эта идея возникла еще в период европейских буржуазно-демократических революций и противоречила партийному единовластию. Такой подход отражал и до сих пор отражает негативное отношение к тем общечеловеческим ценностям, которые складывались тысячелетиями в сфере государственных правовых отношений.
Сегодня ясно, что без добротной теории, а также без участия правоведов в правотворческом процессе практика рискует пойти по неверному пути. Без глубокой научной экспертизы и широкого обсуждения не должен приниматься и проводиться в жизнь ни один законодательный акт.
Юридическая наука призвана, основываясь на идеалах гуманизма и общечеловеческих ценностях, вырабатывать новое, демократическое правовое мышление как составную часть культу ры, в центре которой стоит человек, его права и интересы. Прочными юридическими и организационными гарантиями должно быть обеспечено право каждого человека на подлинную социальную свободу. Отправной политической и юридической основой этого процесса является предусмотренное ст. 1 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Конституции Республики Беларусь формирование демократического социального правового государства в наших странах.
Таким образом, процесс становления правовой государственности занимает длительный исторический период. Правовое государство не вводится единовременным актом, даже если он является демократической конституцией. Необходимо воплотить в жизнь конституционные нормы, обеспечить эффективный механизм их реализации в обществе. Последнее можно сделать лишь тогда, когда общество для этого созреет. Иными словами, проблема здесь не только юридическая, хотя создание совершенной законодательной системы, способной «связать»государство правом, является задачей первостепенной важности. Необходимо коренное преобразование социально-экономической и политической систем, в первую очередь преобразование собственности, ибо при господстве монопольной бюрократической государственной собственности, неизбежно требующей жесткой административно-командной власти, правовое государство в принципе невозможно.
Не следует думать, что чисто механическое заимствование идей разных мыслителей о правовом государстве сможет привнести в Россию и Беларусь согласие, порядок, демократию.
Это, бесспорно, не произойдет, если западные теоретические конструкции не адаптировать к российской и белорусской действительности, характеризующейся невысоким уровнем политической и парламентской культуры, правовым нигилизмом, слабостью демократических традиций, засилием чиновничье-бюрок- ратического аппарата. Если и можно для наших государств признать пригодной концепцию правового государства западного образца, то, разумеется, с целым рядом оговорок, учитывая отношения россиян и белорусов к праву как социальному регулятору, исторической приверженности к сильному государству, их низкую правовую активность.
Несмотря на то что Конституции Российской Федерации и Республики Беларусь содержат положения о том, что в наших странах правовое государство признается, думается, это пока еще цель, к которой необходимо стремиться. Очевидно, пройдут годы, пока эта цель воплотится в действительность. Полагаем, что, преодолевая различные трудности и препятствия, Россия и Беларусь создадут свой образ правового государства, который будет органически соотноситься с историей наших стран, их традициями и многовековой культурой.
Для наших народов правовое государство — это антипод государственного тоталитаризма и авторитаризма, альтернатива любой форме диктатуры.