§ 1. Правовой порядок властеотношений. Государственный правопорядок

Известно, что для отношений, складывающихся в публично-правовой сфере (властеотношений) характерно наличие таких свойств, как целевая установка, иерархическая субординация, специфика методов регулирования, высокая степень формализованности.

153

отношений; характер и объем его прав и обязанностей; общие предписания, которыми он должен руководствоваться.

Мы не случайно так подробно характеризуем поведение субъектов в публично-правовой сфере и заостряем на нем особое внимание. В первую очередь правомерное поведение участников публично-правовых отношений придает правовому порядку необходимую стройность, соподчиненность. Наконец, от поведения субъектов в данной сфере общественной жизни в значительной степени зависит состояние реального правопорядка в стране. Для правомерных действий участников публично-правовых отношений характерна четкая упорядоченность, урегулированность. Это позволяет вовремя пресекать попытки отдельных участников брать на себя несвойственные им функции. Появляется возможность четко определить ответственность за порученные участки работы.

Публичное право составляют нормы, закрепляющие и регулирующие порядок деятельности органов государственной власти и, в частности, органов, основной задачей которых является формирование и обеспечение правового порядка. Правомерное поведение субъектов публично-правовых отношений выступает в качестве системообразующего элемента правового порядка. Возможно, в этой связи говорить о правопорядке, как о самоорганизующейся системе.

154

государственная власть в лице своих органов обязана соблюдать требования закона, действовать в рамках сформированного при ее непосредственном участии правового порядка.

В контексте сказанного требует уточнения сформулированное В.В. Борисовым положение, согласно которому: «Государственная власть - источник правопорядка»¹. Думается, что правильнее было бы говорить о государственной власти, как источнике государственного правопорядка (курсив мой - В.К.). Более того, сам автор в ходе дальнейших рассуждений достаточно часто употребляет эту дефиницию^[80][81].

Рассмотрим воззрение россиян на деятельность современной государственной власти. Весьма показательны в этом плане ответы респондентов на вопрос: «Как Вы реагируете в повседневной жизни на действия властей?» Обычно одобряю, поддерживаю____________ __ __ 11,3

Обычно вынужден приспосабливаться____________________ 43,0

Стараюсь держаться от властей в стороне________________________ 30,8_____

C неприязнью. Когда возможно, противодействую им_________ 5,3___________ _

Затруднились ответить______ ..... .._________________________ 9,6______

Большинство опрошенных, как видно из представленной таблицы высказывают недоверие действующей власти, от позиции связанной с приспособлением к действиям властей до полного игнорирования последних^[82]. Можно ли сегодня считать Россию правовым государством? Большинство россиян считает, что нет (82,6%).

Профессор Боннского университета У. Шойнер следующим образом

155

сформулировал свою точку зрения на правовое государство: «Правовое государство является не только государством закономерного управления и всеохватывающего судебного контроля, правовой безопасности и связанности исполнения. Понимаемое в материальном смысле слова оно подразумевает общность, построенную на уважении личной свободы и на принципе умеренной, но прочно учрежденной государственной власти, имеющей целью ее защиту, власти, чей порядок, исходящий от народа, связывает все государственные действия этими основаниями и стремлением к справедливому и равномерному преобразованию человеческих отношений. Короче говоря, правовое государство олицетворяет собой защиту личной и политической свобод гражданина, а также умеренность и связанность правом всего исполнения публичной власти»¹. Поэтому без сильного правового государства, опирающегося на право и права человека, не могут быть решены сложные проблемы посттоталитарного общества.

По оценке самих россиян слабо соблюдаются основные принципы правового государства. При ответе на вопрос: «Как, по Вашему мнению, соблюдаются в России следующие принципы правового государства?» (Ответы проранжированы по позиции «Полностью соблюдается».)

~ ’ Полностью Слабо Совсем не Затрудни-

еоблюдастся соблюдается соблюдается лись ответить Неприкосновенность

частной собственности 10,8_______ 45,9______ 23,3 20,0

Независимость судов________ 7,2________ 38,8______ 28,1________ 25,9

Верховенство закона_________ 6,4 55,8______ 22,8________ 15,0

Соблюдение основных

прав и свобод граждан_______ 5,6________ 57,6 26,4________ Ю,4

Контроль

законодательной власти 3,6 47,9 25,3 23,2

над исполнительной

властью______________ L________ ___________________________________ _

' Scheuner U.

156

Соблюдение законов

всеми органами 2,7 56,2 29,3 11,8

государства ______________________ J

большинство опрошенных считает, что указанные принципы соблюдаются слабо. Это печальный факт, но такова реальность. Негативные последствия подобной установки в том, что сегодня она лежит в основе формирования правовой культуры личности. В неправовом государстве право и правопорядок для граждан не являются предметом уважения, тем более ценностью. Скорее оно ассоциируется с внешним принуждением, соблюдение которого строго обязательно, если есть «надзиратель», в иных условиях его можно игнорировать.

Если правомерное поведение субъектов в частноправовой сфере общественной жизни реализует идеи гражданского общества, то поведение, претворяющее в жизнь нормы публичного права, реализует в первую очередь государственные интересы. «Нельзя переоценивать объема и пределов саморегуляции гражданского общества. Самое свободное гражданское общество не обладает всесторонними механизмами

такой саморегуляции, которая сделала бы возможной предельную «ми­нимизацию» государства. Последнее - необходимый институт, вносящий упорядоченность и урегулированность в общественные процессы...»^[83].

В этой связи попытаемся проанализировать насколько необходим и востребован правовой порядок в публично-правовой сфере жизни российского общества. При ответе на вопрос: «С какой оценкой нынешнего состояния правопорядка в стране Вы бы согласились?» мнения опрошенных распределились следующим образом. Большинство россиян считает, что усиливается административный произвол чиновников (см. таблицу),

157

Утверждается «диктатура» закона______________________________ 8,7______

Усиливается административный произвол чиновников______________ 46,3_____

Царит анархия______________________________________________ 19,6_____

Другое_____________________________________________________ 2,4 _____

Затруднились ответить________________ ..

Как видно из довольно развернутого определения понятия правового государства, данного У. Шойнером, для правового государства необходимо не только господство права, но и соответствующая правовая организация самой системы государственной власти. Речь идет об учреждении различных государственных органов, четком определении их компетенции, места в системе, характера отношений между собой, способов формирования, форм деятельности и т.д. Ясно, что без надлежащей правовой организации государственной власти, должного разграничения задач, функций и полномочий различных ветвей и органов власти, определенного правового порядка их взаимоотношений современная Россия не сможет решить задачу построения правового государства.

Большинство опрошенных весьма положительно оценивают деятельность Президента Российской Федерации в исследуемом контексте. Так, на вопрос: « Как Вы оцениваете деятельность Президента России В. В. Путина, направленную на укрепление законности и правового порядка в стране?» большинство россиян высказалось положительно (см. таблицу).

Безусловно, положительно _______ . 31,7

Скорее положительно, чем отрицательно______________________ 45,3_____

Скорее отрицательно, чем положительно_________________ 8,8___________

Безусловно, отрицательно___________________________________ 2,7______

Затруднились ответить________________________________ 11,5__________

Это, на наш взгляд, свидетельство того, что в лице Президента страны многие граждане России видят политического лидера, способного вывести страну из затянувшегося кризиса власти. Отчасти подтверждением данного

158

тезиса являются ответы наших сограждан на следующий вопрос: «Как Вы думаете, у кого и в кокой мере сосредоточена сегодня реальная власть?» (Ответы ііроранжированы по позиции «В очень большой мере».)

¹ В очень В В слабой В очень Трудно

большой большой мерс слабой сказать

мере мере___________________ мере____________

Крупные бизнесмены 36,9______ 40,9______ 9,4______ 1,9 10,9

Президент страны 29,8 42,6______ 16,6 3,9 7,1

Преступные группировки 28,5 34,5 15,2 3,3 18,5

Г осу дарственный

аппарат (чиновники) 15,1_____ 42,4______ 24,1______ 6,2_____ 12,2

Руководители

регионов___________ 12,8 40,7______ 26,5 9,1 1 ОД

Федеральной

правительство_________ 9,8 _ 35,1 33,0 6,6 15,5

Г осударственная

Дума____________ 6,9 29,1 37,5 12,3 14,2

Вместе с тем на вопрос в отношении деятельности Государственной Думы; «Как Вы оцениваете деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ, направленную на укрепление законности и правового порядка в стране?» основная масса опрошенных высказалась достаточно негативно (см.

Безусловно, положительно______ __________________________ 7,8

Скорее положительно, чем отрицательно__________________ 32,4__________

Скорее отрицательно, чем положительно ______ 26,7____

Безусловно, отрицательно_______ __ _____________________ 10,3____

Затруднились ответить ______________________ J_______ 22,8_____

Исторически правовой порядок утверждается как один из первых и наиболее значимых институтов государства, который призван осуществлять социальный контроль над его гражданами. Известный антрополог Е. Хебель отмечал: «...живущие вместе люди должны иметь возможность предвидеть

159 поведение других людей, сталкивающихся в определенных ситуациях... На основе прошлого опыта человек организует свое собственное поведение в связи с ожидаемым поведением других. Люди в обществе - это взаимодействующие люди. Если бы каждый на деле был способен менять различные типы поведения, которые имеются в арсенале человеческого поведения вообще, то результатом был бы настоящий хаос. Всякая организация комплексных видов деятельности и социальная жизнь стали бы совершенно невозможны. Более того, нескончаемые крушения индивидуальных ожиданий скоро бы довели всех людей до неврозов и психозов. Мир на самом деле превратился бы в сумасшедший дом. Вот почему общество возможно только на основе организации и порядка»¹. Такие организацию и порядок обеспечивает социальная система, получившая наименование государства. Государство воплощает в себе и глубокую потребность человека в неких единых для той или иной человеческой ассоциации ценностях, потребность в универсальных в рамках общества идеалах, в некотором нравственном каркасе, способном держать совместную социальную жизнь, которая иначе распадается. В качестве социального образования правопорядок является особой формой бытия государства^[84][85]. По сути дела правовой порядок является важнейшим юридическим продуктом, который производит государственная власть при взаимодействии с обществом. Поздняков Э.А. прямо подчеркивает: «Как форма общежития, а тем самым как целостное образование, государство росло и развивалось естественным путем, и тут его вполне можно отождествить... с правовым порядком, который и есть по своей сути государство»^[86]. Правовой порядок есть то, что поддерживает в обществе состояние относительного социального равновесия, регулирует отношения между гражданами и различными их ассоциациями, обеспечивает нормальное функционирование социального

160 организма как целостности.

И в этом смысле можно говорить об адекватности понятий государственного порядка и государственной власти¹.

В этой связи особое значение имеет правомерное поведение таких субъектов, как государственные органы и их должностные лица. При этом обратим внимание в первую очередь на правомерное поведение данных субъектов, которое реализует охранительные правоотношения,

определяемые рамками санкции правовой нормы. Таким образом, органы государства, должностные лица, реализуя меры ответственности (в форме правомерного поведения), обязаны действовать в строгом соответствии с требованиями правопорядка. По этому поводу Л.С. Явим отмечал: «Законом установленный порядок осуществления прав и обязанностей субъектами

„ 2 охранительных правоотношении - важный элемент правопорядка» . Правомерное поведение названных субъектов общественных отношений по своей социальной роли служит восстановлению нарушенного правопорядка (когда это возможно), а, следовательно, - его упрочению.

Правовой порядок включает также большую группу правомерных действий, которые осуществляются вне конкретных правоотношений. К таковым, в частности, следует отнести деятельность по осуществлению мер общей профилактики правонарушений.

Признание данной группы правомерных действий в качестве элемента правопорядка имеет большой практический смысл. Прежде всего, имеется в виду то, что задачи государственной охраны правопорядка не сводятся только к охране правоотношений, субъективных прав участников конкретных правоотношений. Эта деятельность государственных органов включает и защиту от посягательств любого правомерного поведения, охрану правового статуса личности и различных организаций. ^[87][88]

161

И еще один важный аспект, характеризующий состояние правового порядка властеотношений или государственного порядка. Это режим законности. «В организационном плане, - подчеркивает В.Н. Кудрявцев, - режим законности означает строгую регламентацию деятельности учреждений и организаций, поддержание правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях»^[89]. Режим законности предполагает, также наличие твердых гарантий выполнения содержащихся в нормах права предписаний. Мало принять тот или иной закон, нужно создать механизм, обеспечивающий проведение его в жизнь.

В недавнем прошлом отечественная юридическая наука анализировала законность, прежде всего с позиции требования всеобщего уважения к закону и обязательного его исполнения всеми субъектами права. Это было, по сути, правильное понимание, однако оно однобоко отражало содержание и сущность данного явления. В этом случае требование законности распространялось лишь на граждан и их организации, органы, непосредственно реализующие свои права и обязанности. Деятельность же органов, обеспечивающих правовое регулирование, находилось вне ее содержания. Указанное понимание односторонне ориентировало юридическую практику в сторону обвинительного уклона. И действительно, обеспечение законности сводилось главным образом к работе контрольно­надзорных и правоохранительных органов - выявлению нарушителей правовых предписаний и их последующему наказанию. В этой связи суд рассматривался как правоохранительный орган, а не орган правосудия, гарантирующий защиту прав и свобод граждан.

Традиционная трактовка законности предопределялась тем, что любой нормативный акт, исходящий от государства, в том числе и антигуманный, считался «правом» и соответственно требовал неукоснительной реализации,

162 хотя такие акты ограничивали свободу граждан, допускали беззаконие в деятельности должностных лиц. Указанные обстоятельства, наряду, с изменениями, происходящими в социальной структуре общества, настоятельно диктующими необходимость принципиального обновления российской правовой системы, требуют нового понимания законности.

Идея законности имеет много оттенков. Законность можно рассматривать как принцип государственно-правовой жизни. Принцип законности означает обеспечение точного, строгого и неуклонного исполнения всеми органами власти, должностными лицами и организациями действующих правовых актов.

Основу законности составляют конституция государства, а также законы, принятые в ее развитие. Наличие четкого, совершенного, отвечающего требованиям жизни законодательства - это принципиально важное и необходимое условие последовательного укрепления законности в деятельности всего государственного механизма.

Строгое и неуклонное соблюдение законности при издании на основе законов правовых актов - важнейший принцип деятельности не только государственных, но и негосударственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих правоприменение. Конституция России (ч. 2 ст. 15) содержит предписание, согласно которому органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает ее верховенство, незыблемость конституционных положений для всех субъектов права.

Однако в первую очередь это относится к аппарату государства, ибо нарушения Конституции органом власти, должностными лицами значительно опаснее, чем нарушение ее простым гражданином. Правонарушение органа государства будет нарушением государственным, т.к. орган, олицетворяющий власть, призванный служить гражданину,

163 защищать права его права и интересы, сам нарушает закон. Не случайно в юридической науке высказывалась мысль о том. Что следует различать нарушение законности и нарушение закона. Закон нарушает гражданин, а органы государства и их должностные лица, нарушая закон, нарушают одновременно и законность как принцип деятельности государственной власти.

Об опасности нарушения закона органом власти весьма образно сказал Р. Йеринг: «Никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика не была, далеко не может... сравняться с той, которую совершает установленная ... власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Это - то же, что врач, отравляющий больного, опекун, придушающий опекаемого». Р. Йеринг называет нарушение закона властью юридическим убийством¹.

Известно, что непременным условием и важнейшим элементом за­конности, правопорядка является наличие законов и других нормативных актов, которые отвечали бы требованиям данного этапа развития общества, всемерно способствовали развитию общественных отношений.

В этой связи следует обратить особое внимание на правообразующую роль Конституции РФ. Конституционные нормы выступают отправным началом многих государственно-правовых институтов и правового порядка в том числе.

Вместе с тем, факт наличия конституции не является достаточным основанием для положительных выводов о реализации содержащихся в ней требований. Шведские ученые считают, что для того, чтобы основные принципы организации и деятельности государства были осуществлены на деле, необходимо, чтобы в конституции содержались положения, регламентирующие не только структуру и компетенцию органов государственной власти, но также гражданские права и свободы, которые ^tСм.: P .фон Йеринг. Борьба за право. M., 1991. С. 64.

164 являются целью демократически устроенного государства. Кроме того, конституция должна устанавливать пределы посягательств государства на свободу и самостоятельность личности, определять границы свободы человека и надежно гарантировать эти свободы¹.

Мировой опыт конституционного развития - наглядное подт­верждение того, что в его основе лежит идея о правах человека. «По своему существу они нормативно формулируют те условия и способы жизнедеятельности людей, которые объективно необходимы для нормального функционирования индивида, общества, государства»^[90][91]. Особое значение имеет запись этих прав в Основном законе.

Права человека выступают связующим звеном между Конституцией и основанном на ней правовым порядком, «они являются нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их связей, координации их поступков и деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов»^[92]. Более того, по тому насколько защищены, гарантированы основные права и свободы, насколько эффективен механизм их реализации, мы можем судить по реально существующему правовому порядку.

При этом необходимо отметить, что анализ взаимосвязи проблем прав человека и правопорядка можно вести в двух аспектах: в аспекте сущего и в аспекте должного.

В первом случае исследуются и анализируются существующие ме­ханизмы и институты, призванные обеспечить реальность провозглашенных в Конституции РФ прав человека, реально складывающийся правопорядок.

Во втором случае - права и свободы, правовой порядок исследуются в аспекте формирования правового государства, т.е. с позиции должного, с позиции какими они должны быть, т.е. как некие идеалы.

Безусловно, оба эти подхода правомерны и необходимы. На наш

165 взгляд, задача современной науки - поиск и развитие любых позитивных ростков правового государства и правопорядка в реальной жизни общества. Именно такой подход должен способствовать реализации конституционного положения, содержащегося в ст. 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Следует признать, что наша страна не является правовым государством, как и в реальности права и свободы человека еще не стали высшей ценностью. Это признается многими российскими учеными, как и то, что «... формирование правового государства и уважение прав человека - задача чрезвычайно трудная и ее решение возможно лишь в результате многих лет (а может и десятилетий) усилий всего общества, связанных с преодолением как наследия прошлого, так и тех ошибок и просчетов, которые были допущены в последние годы»’.

Вместе с тем приходится констатировать, что трудности фор­мирования правового государства в России не являются случайными. Они закономерны для нашей страны и, особенно, в ее послеоктябрьский период. В этой связи А. Оболонский отмечает: «Годы революции да и последующий период были временем исторической жатвы плодов, посеянных и выращенных раньше, отрезком времени, когда кризисная ситуация лишь проявила в предельно обостренной политической форме те общие социально-этические и психологические стереотипы, которые складывались и развивались в течение десятилетий, а по некоторым важнейшим параметрам - и столетий»².

Одна из главных трудностей - исторические традиции России, несовместимые с демократией и свободой. Об этом, в частности, писал Б. Кистяковский: «Наше общественное сознание никогда не выдвигало идеала

' Общая теория прав человека,- Отв, Редактор Е.А. Лукашева. M., 1996. С, 76.

²Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности, M.. 1994. С. 9.

166 правовой личности. Обе стороны этого идеала - личности, дисциплинированной правом и устойчивым правопорядком, и личности, наделенной всеми правами и свободно пользующейся ими, чужды сознанию нашей интеллигенции»^[93].

Для современной России, когда и без того низкий уровень общей юридической культуры населения усугубляется низким уровнем правовой культуры должностных лиц, главная задача состоит в том, чтобы сделать Конституцию РФ с ее ориентацией на права человека, реально действующим Основным законом.

В этой связи признание значимости Конституции РФ и ее непосредственного действия, приоритета и ценности конституционных прав человека и гражданина выступает важнейшим условием формирования правого порядка и в конечном итоге правового государства.

Правопорядок формируется и функционирует на вполне опреде­ленных конституционных основах. От них зависит его содержание и характер. Общество, все его слои и граждане должны глубоко усвоить конституционные нормы, признать их высокую ценность и общео­бязательность. Конституционный консенсус должен проявлять себя не только в момент выработки и принятия Конституции, но и в процессе ее осуществления, в итоговом результате - правовом порядке.

Сущность правопорядка и его роль в формировании правового государства наиболее полно раскрывается в конституционных принципах. В своем постановлении от 27 января 1993 г. по делу об оплате вынужденного прогула при незаконном увольнении Конституционный Суд РФ указал, что «эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее

167 воздействие на все сферы общественных отношений»¹. C одной стороны, принципы предшествуют правовому порядку и вызывают его к жизни, C другой - являются основой его функционирования. Не останавливаясь на многих аспектах данной проблемы, обратим внимание на некоторые, наиболее важные для настоящего исследования, принципы правового порядка.

Важнейшей составляющей правопорядка выступает требование о соблюдении Конституции и законов. Законность и правопорядок - тесно соотносящиеся, но различные правовые явления. Если законность непосредственно примыкает к правовым нормам, субъективным правам и юридическим обязанностям, то правопорядок - к осуществлению их в реальной жизни. Выступая в качестве важнейшего принципа правового порядка законность находит конкретизацию в таких глубинных свойствах как верховенство закона, и в первую очередь Конституции. Законность в качестве принципа закреплена в ряде статей Основного закона. Так, ч. 2 ст. 15 Конституции РФ установлено: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Отметим, что органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны также в соответствии со своей компетенцией исполнять и применять Конституцию и законы. Правопорядок в этом смысле как бы подытоживает результаты этой деятельности, выступает как реализованная законность.

C реализацией в правовом порядке принципа законности самым тесным образом связан принцип демократизма. Справедливо отмечается: «Устанавливая и поддерживая порядок нелегитимными средствами, государство отрицает демократию, пренебрегает правами и свободами^[94][95].

168

Демократизм как принцип правового порядка выражается в том, что дает оформление народовластию. Это видно из общепризнанных политических и иных прав граждан, о которых говорится в статьях 2 и 6 Конституции РФ, из признания идеологического и политического плюрализма (ст. 13 Конституции) и многих статей основного закона. Закрепление в Конституции принципа идеологического и политического многообразия является одним из важных демократических достижений народа России. «История конституционного развития современных государств свидетельствует о том, что конституция обычно принимается в результате компромисса, достигаемого противоборствующими социально- политическими силами по таким вопросам, как ограничение пределов вмешательства государства в жизнь общества и индивидов, формы организации и осуществления государственной власти, права и свободы личности. Сущность конституции и состоит в том, что она выражает такой компромисс, предметом которого являются эти вопросы»^[96]. Поэтому в условиях демократического и цивилизованного сообщества, когда Конституция выступает инструментом достижения социального компромисса, - порядок общественных отношений, складывающийся в результате правомерного поведения субъектов социального общения справедливо называть консенсуальным правопорядком.

Статья 2 Конституции РФ вводит в действие в нашей стране высшие правовые принципы, выработанные мировой цивилизацией, раскрывает существенную строну содержащейся в ст. 1 характеристики России как правового государства. Важнейшим признаком такого государства является провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - его наиглавнейшей обязанностью.

Для того, чтобы являться полноценным участником правового

169 порядка, в полной мере использовать закрепленные Конституцией права, а также выполнять возложенные на них обязанности, индивиды должны быть наделены правосубъектностью, правовым статусом. «Сложные связи, возникающие между государством и индивидом, и взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме - В форме прав, свобод и обязанностей, образующих правовой статус индивида. Правовой статус индивида - одна из важнейших политико-юридических конструкций, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности»¹.