<<
>>

Процедура парламентской деятельности

Процедура парламентской деятельности в основном определя- ется Регламентом Бундестага, дополняемым положениями Основного закона и иных нормативных актов. Эти три компонента и об - разуют парламентское процессуальное право.

Конституционные нормы в известной мере регламентируют парламентское право, и наоборот, парламентское право (Регламент) конкретизирует отдельные положения Конституции, интерпретирует и развивает их. Под конституционным правом следует понимать не только соответствующие положения Основного закона, но и вытекающие из его норм полномочия и притязания в парламентской системе правления и не в последнюю очередь — соответствующие решения Федерального конституционного суда.

Основной закон содержит ряд непосредственных положений, касающихся процедуры парламентской деятельности. К таковым относятся:

— нормативные основания для досрочного созыва Бундестага (ст. 39, абз. 3);

— принцип публичного проведения заседаний Бундестага и нормативные основания для объявления их закрытыми (ст. 42, абз. 1);

— признание большинства голосов определяющим при приня- тии Бундестагом решений (ст. 42, абз. 2), указание на исключе- ния (ст. 77, абз. 4; ст. 79, абз. 2) и формулирование понятия боль - шинства членов Бундестага (ст. 121);

— право членов Бундесрата и Федерального правительства, а также их уполномоченных в любое время выступать в парламенте (ст. 43, абз. 2);

— основы процедуры работы следственных комитетов (ст. 44, абз. 2);

— нормативные основания проведения расследований Коми - тетом по вопросам обороны (ст. 45а, абз. 2);

— процедура назначения членов Бундестага и Бундесрата в Объединенный комитет (ст. 53а, абз. 1);

— созывы Федерального собрания председателем Бундестага (ст. 54, абз. 4);

— приведение Федерального президента к присяге на общей сессии Бундестага и Бундесрата (ст. 56);

— нормативные основания для внесения предложения о возбуждении обвинения против Федерального президента и для ре - шения этого вопроса (ст.

61, абз. 1);

— положение о проведении Бундестагом выборов Федерального канцлера (ст. 63);

— предписания о выражении Бундестагом недоверия Феде - ральному канцлеру (ст. 67);

— определение сроков решения вопроса о доверии Федеральному канцлеру (ст. 68);

— процедура принятия законов (ст. 76 и 77);

— особые положения об объявлении законодательной необхо- димости (ст. 81);

— предписания о выборах членов Федерального конституционного суда (ст. 94, абз. 1) и о выборах судей других высших су - дебных инстанций федерации (ст. 95, абз. 2);

— особые положения о внесении на обсуждение и о принятии бюджетного закона и бюджета (ст. 110, абз. 3).

Нормы парламентского права содержатся, в частности, в сле- дующих положениях Основного закона;

— о создании специальных и вспомогательных органов в сфе- ре контроля и ограничения почтовой, телеграфной и иной электросвязи (ст. 10, абз. 2 в сочетании со ст. 19, абз. 4);

— о народном опросе и референдуме, а так же об особых про - цессуальных аспектах преобразования территорий земель (ст. 29);

— о принципах избирательного права, пассивном избиратель - ном праве и законодательном поручении относительно избира- тельного права (ст. 38);

— о сроках выборов в Бундестаг, продолжительности, начале и конце его легислатуры (ст. 39, абз. 1 и 2);

— о принципах проверки правильности выборов в Бундестаг и законодательном поручении относительно изложенного выше (ст. 41);

— о задачах Уполномоченного Бундестага по обороне и о законодательном поручении, касающемся этих задач (ст. 45Ь);

— о законодательном поручении относительно полномочий Комитета по петициям (ст. 45с, абз. 2);

— о частичной конкретизации вознаграждения депутатов (бес- платное пользование всеми государственными транспортными средствами) и законодательном поручении относительно изложенного выше (ст. 48, абз. 3);

— о нормах, по которым избирается Федеральный канцлер (ст. 63), выражается недоверие или доверие Федеральному канц- леру (ст. 67 и 68);

— о процедуре законотворчества, созыве Посреднического ко - митета и отклонении протеста Бундесрата (ст.

77, абз. 2 и 3);

— о законодательном поручении относительно состава и про - цедуры деятельности Федерального конституционного суда (ст. 94, абз. 2);

— о частичном регулировании назначений судей высших су - дебных инстанций и законодательном определении их состава (ст. 95, абз. 2 и 3);

— о порядке утверждения бюджета; (ст. 110, абз. 3);

— об особых правах федерального правительства в отношении Бундестага в связи с принятием законов, увеличивающих бюд- жетные расходы (ст. 113);

— о регулировании отношений между Бундестагом и Феде - ральной счетной палатой и законодательном поручении относительно ее полномочий (ст. 114, абз. 2);

— об особых положениях, определяющих процедуру констатации состояния обороны (ст. 115а и след.).

Во многих случаях, когда Федеральный конституционный суд разбирает конфликты в области права, регулирующего деятель - ность государственных организаций, нельзя, помимо соответствующего толкования положений Основного закона, исключать опо - средованное влияние его решений на парламентскую процедуру. Эта взаимосвязь находит свое отражение в современной интер- претации регламентного права. Из решений ФКС, имеющих зна- чение именно для парламентского процессуального права, выде- лим следующие:

— предоставление Регламентом председателю Бундестаги полномочий представлять интересы последнего в Федеральном конституционном суде;

— определение пределов отступлений от парламентского Регламента и характера влияния Регламента на законотворческую процедуру;

— право фракций возбуждать ходатайства перед Федеральным конституционным судом;

— подробности установления активной и пассивной легитима- ции групп Бундестага и отдельных депутатов в споре между конституционными органами власти;

— ограничение права депутатов и членов Правительства на выступление во время заседаний Бундестага;

— недопустимость исключать оппозицию при формировании комиссий парламента;

— порядок возмещения представительских расходов депутатов и назначения им пенсий;

— принципы регулирования и нормы вознаграждения депутатам;

— подтверждение Регламентом Бундестага способности по - следнего принимать решения;

— особенности процедуры бюджетного законодательства;

— право депутата на выступления и парламентские нормы, ре - гулирующие наложение дисциплинарных взысканий;

— право депутата возбуждать ходатайство в связи со спором между конституционными органами власти, а также правила рос - пуска Бундестага согласно ст.

68 Основного Закона;

— ходатайство о выдаче в рамках парламентского расследо - вания документов, компрометирующих Правительство;

— допустимость формирования парламентского контрольного органа без участия в нем представителей всех фракций.

В многочисленных текущих законах определяются отдельные этапы и специфические подробности применяемой Бундестагом процедуры. Вот несколько примеров:

— Закон о депутатах, предусматривающий в § 14 удержание из вознаграждения депутата в случае, если он без уважительной причины отсутствует на пленарном заседании и не принимает участия в поименном голосовании при выборах каких-либо органов и лиц;

— Закон о партиях, который в связи с их финансированием возлагает на председателя Бундестага дополнительные задачи и наделяет его президиум особыми полномочиями (§ 22а и 23а), в то время как Регламентом этот орган учрежден для весьма узких целей;

— Федеральный закон о выборах в Бундестаг, § 47, абз. 1, п. 4 которого точно предписывает, в какой форме председатель Бундестага принимает решение о лишении депутата мандата в результате его отказа от членства в парламенте;

— Закон о Федеральном конституционном суде, предписывающий в § 6 избирать судей не путем прямых выборов в Бундестаге, а комитетом выборщиков, избираемых по системе пропорционального представительства;

— Закон об охранных зонах вокруг государственных учрежде- ний, § 13 которого передает на решение федерального министра внутренних дел с согласия председателя Бундестага вопрос об исключениях из запрета проводить в этих зонах общественные собрания;

— Уголовный кодекс, формирующий в § 353Ь, абз. 2 составы преступлений и предпосылки для уголовного преследования, ко - торые, в свою очередь, очерчивают определенные обязанности де - путатов, а также дополнительные полномочия председателя Бун - дестага.

Следует также упомянуть законы о выборах, о замещении не - которых судейских должностей, о парламентском контроле над деятельностью информационных служб федерации.

Наиболее значительным источником парламентского процессу - ального права является Регламент, созданный самим парламентом. Насколько доминирующим является его влияние на парламентскую процедуру, настолько важными остаются и парламентские традиции, и нормы обычного права, а также постоянно при - нимаемые во внимание Бундестагом судебные толкования. Уточнение зафиксированного в письменном виде права действенно в той мере, в какой парламент своим Регламентом упорядочивает как свою внутреннюю процедуру, так и правовые позиции других органов и их связи, опосредованные Бундестагом. Однако это путь формирования норм обычного права и закрепления определенных толкований, видоизменяющих не только письменно зафиксированные нормы Регламента, но и отношения с другими органами, в особенности с Федеральным правительством, в направле- нии консенсуса, недостижимого на основе писаных конституционно-правовых полномочий. Примером могут служить включение Правительства и Бундесрата в принятый Бундестагом порядок выступлений на его заседаниях (на основе ст. 43 Основного зако- на), молчаливое согласие предоставлять оппозиции .место предсе- дателя бюджетного комитета и выдвижение на пост председателя Бундестага кандидата сильнейшей фракции. Этот парламентский обычай, как и ряд других, сохраняется только потому, что не было предпринято никаких попыток провести формальную унификацию.

Связь между зафиксированными в письменном виде и неписаными правилами процедуры многопланова и сложна. Регламент рассматривается Бундестагом как несовершенный правовой акт. & случаях законодательного оформления используемые на практике прежде неписаные правила включаются в Регламент и не - редко производят воздействие, вызывающее необходимость нового толкования, согласно которому они применяются и частично пре - образуются вновь. Такая процедура может быть облегчена при - менением § 126 Регламента, согласно которому отступления от предписаний последнего допускаются в отдельных случаях и по решению двух третей присутствующих депутатов Бундестага, если это не противоречит положениям Основного закона.

Импульсы к определенному толкованию и применению отклоняющихся от Регламента процедурных правил, а также к согла- сованию их с ним исходят от Совета старейшин, Комитета по Ре - гламенту, председателя, президиума и компетентных чиновников аппарата Бундестага. Мотивация различна: политические и организационные конфликты, попытки ускорить или затянуть реше- ния и т. л. Однако чаще всего это практические трудности, вызы- ваемые неточностями в писаных или применяемых на практике методах и стимулирующие поиск экономного по времени и эффективного решения вопросов.

Первое заседание избранного Бундестага созывается предсе - дателем Бундестага предыдущего состава не позднее чем на тридцатый день после выборов и (проводится под председательст- вом старейшего депутата. Он назначает временных секретарей, которые вместе с ним составляют президиум, и руководит выборами председателя Бундестага. Вновь избранный председатель прово - дит выборы своих заместителей. Процедура выборов председате- ля и его заместителей определяется § 2 Регламента Бундестага. Для их избрания необходимо большинство голосов; выборы про - водятся тайным голосованием с использованием закрытых (т. е. запечатанных в конверт) бюллетеней.

Секретари избираются, как правило, списком на оснований предложения фракций и с учетом численного состава каждой из них. Бундестаг 11-го созыва установил их численность — 25 депутатов. Задачи секретарей — это лишь часть задач, перечисленных в § 9 Регламента Бундестага. Из двух секретарей, составля- ющих вместе с председателем президиум пленарного заседания, сидящий слева от него официально удостоверяет постановления, в то время как сидящий справа ведет описок выступающих. При проведении поименных голосований и выборов секретари производят сбор и подсчет бюллетеней.

Другие органы, комитеты и комиссии создаются в результате предварительной работы Совета старейшин и на последующих заседаниях Бундестага. Их персональный состав определяется с учетом численного состава каждой фракции.

Совет старейшин не учреждается Бундестагом, а формируется самими его членами. Еще до учредительного заседания он много - кратно собирается для межфракционного обсуждения вопросов. В период между выборами и первым заседанием Бундестага на - мечается линия на достижение договоренности между депутатами различных фракций.

В соответствии с предусмотренной Основным законом формой парламентского правления Правительство формируется Бунде - стагом. Несмотря, на формальное право Федерального канцлера создавать Правительство (ст. 64, абз. 1) назначение самого Фе- дерального канцлера и федеральных министров находится в руках представленных в Бундестаге партий, точнее, их коалиционного большинства. На персональный состав Правительства непременно влияют программные различия партнеров по коалиции, характер которых отражается в правительственной программе. Позднее она представляется Бундестагу и общественности в виде правительст- венной декларации, являющейся с политической точки зрения свое - го рода коалиционным договором. К неписаной составной части этого договора относятся решения персонального значения. Речь идет о том, какие разделы программы за какими ведомствами и министрами закрепляются и кем они будут осуществляться; ко вре - мени выборов Канцлера это становится известно всем депутатам коалиционного большинства. Таким образом, в .политическом плане вся правительственная команда выходит из недр парламентско - го большинства, даже если Бундестаг формально избирает одного лишь Канцлера.

Процедура избрания Канцлера определяется ст. 63 Основного закона. В § 4 Регламента Бундестага сказано, что выборы проводятся тайным голосованием с использованием закрытых бюллете- ней. Кроме того, согласно ст. 63, абз. 3 и 4 Основного закона, в случае, если предложенный Федеральным президентом кандидат не избран, новые кандидатуры выдвигаются из числа членов Бундестага одной четвертью депутатов или фракцией, насчитываю - щей не менее одной четверти его членов. Избранным считается лицо, набравшее наибольшее число голосов (ст. 63, абз. 4 Основ - ного закона). Если на этой стадии два кандидата набирают рав- ное число голосов, Бундестагу предстоит проводить выборы зано - во, пока один из кандидатов не получит большинства голосов. Вопрос остается открытым, если и в следующих турах повторится ситуация равенства числа поданных голосов. Право Федерально - го президента выбрать одного из кандидатов представляется сомнительным, а его право на роспуск Бундестага в таких случаях (ст. 63, абз. 4) следовало бы ограничить.

Особой процессуально-правовой формой выборов Канцлера является выражение ему недоверия (ст. 67 Основного закона). Параграф 97 Регламента Бундестага устанавливает, что такое; «пред- ложение должно быть подписано четвертью депутатов Бундестага или фракцией, насчитывающей не менее четверти его депутатов, и внесено в Бундестаг одновременно с предложением о выборах персонально названного кандидата в качестве преемника Феде - рального канцлера». Далее идет уточнение процедуры выборов — только один тур, который должен показать, получит ли новый кандидат требуемое большинство голосов. Если нет, то попытка выразить недоверие действующему Канцлеру считается провалив - шейся.

Предусмотренные ст. 67, абз. 2 Основного закона и § 97, абз. 3 Регламента Бундестага 48 часов между внесением предложения о выражении недоверия и выборами дают время для осмысления ситуации, предотвращения поспешных решений и создают гаран- тии от свержения Правительства так называемым случайным большинством. Если ходатайство Федерального канцлера о выра- жении ему доверия (ст. 68 Основного закона и § 98 Регламента Бундестага) не встречает одобрения, то Бундестаг имеет возмож- ность в течение 21 дня избрать нового канцлера. В данном слу- чае допускается тоже только один тур голосования, на что указы - вает § 97, абз.2 Регламента.

Заседания Бундестага проводятся публично (ст. 42 Основного закона). Допускаемое этой статьей решение — большинством в две трети голосов объявлять заседание закрытым — никогда не принималось. Общественности открыт доступ на трибуны зрите - лей; прессе, радио и телевидению дано право присутствовать и беспрепятственно работать. Службы радио - и теленовостей сами определяют объем и порядок трансляции пленарных заседаний.

Принцип публичных дебатов включает в себя до определенной степени принцип устной процедуры прений. Минимум таких деба- тов необходим. Согласно § 23 Регламента, председатель обязан по каждому пункту повестки дня открывать дебаты, а при чте - ниях законопроектов (§ 79 и 81 Регламента) дебаты проводятся по предложению меньшинства, равного численности одной фрак - ции (5% членов Бундестага), даже если большинство в этом не заинтересовано.

«Время и повестка дня каждого заседания Бундестага согла- суются в Совете старейшин» (§ 20 Регламента), где фракции до - говариваются о том, какие вопросы и в каком порядке будут рассматриваться на пленарном заседании. Примерно половина недель года отведена на заседания. Как правило, по понедельникам и вторникам заседают различные органы, коллегии и фракции, по средам — комитеты и комиссии Бундестага, а после обеда по средам, целый день ;по четвергам и до обеда по пятницам прохо - дят пленарные заседания Бундестага.

Согласованная повестка дня раздается депутатам и считается формально принятой в начале каждого заседания, если не последует возражений (§ 20, абз. 2 Регламента). Однако каждый де - путат может попытаться внести изменения в повестку дня, если соответствующее предложение подано им до 18 часов предыду - щего дня; оно ставится на голосование. Другие вопросы могут об - суждаться на заседании лишь в том случае, если не последует возражений со стороны числа депутатов, равного одной фракции. Продолжительность дебатов по каждому вопросу устанавливает - ся на Совете старейшин и подтверждается в начале каждого пле- нарного заседания. Ораторы определяются фракциями.

Бремя выступлений делится между фракциями по определенной формуле в зависимости от численного состава каждой из них. Сообщениям Правительства чаще всего выделяется время, отве- денное фракциям большинства, а выступлениям от имени Бундес - рата — время фракций большинства или оппозиции (в зависимо - сти от политической позиции соответствующей земли). Этот порядок основывается на соглашении, принявшем в течение многолетней практики характер обычного права.

Слово для выступления предоставляется депутатам председателем. Если он сам пожелает принять участие в прениях, то он должен передать председательствование другому лицу (§ 27 Ре - гламента). Вне очереди получают слово желающие внести пред - ложения по процедуре (§ 29 Регламента). Согласно точным пра- вовым предписаниям, депутаты могут выступать с заявлениями, опровергающими определенные утверждения в собственный адрес или уточняющими их прежние высказывания (§ 30), а также по поводу голосования (§31) и фактических или личных обстоя - тельств, не имеющих отношения к повестке дня, но могущих за - интересовать Бундестаг (§ 32).

Параграф 28 Регламента предписывает председателю устанав- ливать последовательность выступлений, учитывая целесообразность хода обсуждения, различие партийных направлений» силу фракций, и предоставлять слово для выступлений «за» и «против»; в частности, после сообщения Правительства должно прозвучать противоположное мнение — оппозиции. На практике эти принци - пы так влияют на подготовительную работу Совета старейшин, что последовательность выступлений выстраивается сама собой и председателю остается только принимать решения в неясных и спорных случаях,

Согласно § 33 Регламента, ораторы выступают свободно и мо - гут при этом пользоваться заметками. В действительности такие выступления встречаются все реже и реже. что связано с про - фессиональной сложностью обсуждаемых вопросов, с насыщенностью выступлений деталями, фактами и выкладками. Предсе- датель не возражает, если ораторы полностью зачитывают тексты своих выступлений. Вопросы к оратору допускаются (§ 27, абз. 2 Регламента) с его согласия при посредничестве председателя. Возгласы с мест по старой парламентской традиции тоже не возбраняются и даже стенографируются.

Для поддержания порядки на заседаниях парламента у его председателя имеется целый ряд мер воздействия на депутатов и слушателей (§ 36—41 Регламента). Если оратор говорит не по обсуждаемому вопросу или если нарушается порядок в зале, председатель может призвать выступающего говорить по существу, а отдельных депутатов — к порядку. После трехкратного при - зыва к оратору «говорить по существу» и после предупреждения о последствиях третьего нарушения председатель лишает нару - шителя слова и запрещает ему в дальнейшем выступать по обсуждаемому вопросу. На практике председатель чаще всего огра- ничивается предупреждением, порицанием или определением допущенных оратором выражений как непарламентских.

Призыв к соблюдению порядка возможен в адрес любого де - путата, но по давней традиции председатель Бундестага (вопреки § 36 Регламента) воздерживается от этого по отношению к ораторам из Федерального правительства и Бундесрата или прибе- гает к условному призыву («Если бы Вы были депутатом, то за такое выражение я призвал бы Вас к порядку»).

Председатель может «ввиду грубых нарушений порядка» (§ 38, абз. 1 Регламента) удалить члена Бундестага из зала засе- даний. Под такими нарушениями подразумеваются неэтичные выражения, открытая критика председателя, неповиновение его распоряжениям, шум и рукоприкладство. В таком случае предсе- датель еще до окончания заседания должен объявить, на сколько дней заседания удален депутат. Крайний срок — 30 дней — на практике еще ни разу не применялся.

Против призыва к соблюдению порядка или удаления с засе- дания депутат имеет право подать протест, который рассматривается на следующем заседании. Однако до сих пор все протесты отклонялись. В случае если такое дисциплинарное взыскание оказывается ошибочным или несправедливым, то после разбиратель- ства в Совете старейшин председатель снимает взыскание и дает разъяснение, удовлетворяющее соответствующего депутата или фракцию.

Если возникающий беспорядок мешает проведению заседания, председатель может прервать или закрыть его, объявляя об этом или покидая председательское место. Запрещаются аплодисменты и выражение осуждения на трибунах для прессы и зрителей. Председатель может распорядиться об удалении из зала отдельных лиц или всех находящихся на гостевых трибунах.

Работа на пленарных заседаниях зависит от предложений и ходатайств; право вносить их, как правило, предоставляется де - путатскому меньшинству и в виде исключения — отдельным депутатам. Решения по предложениям принимаются большинством, однако предложения, именуемые в Регламенте требованиями меньшинства, не могут быть отклонены большинством. Два из таких требований гарантируются Основным законом: согласно ст. 39, абз. З, Бундестаг созывается по требованию одной трети его членов (а также Федерального президента или Федерального канцлера), а согласно ст. 44, абз. 1, парламент обязан по предло- жению четвертой части его членов учредить следственный коми - тет.

К важнейшим требованиям меньшинства, согласно Регламенту, относятся требования:

— о включении предложений депутатов в повестку дня сле- дующего заседания и рассмотрении их, если с момента раздачи печатных материалов прошло не менее шести сессионных недель (§20);

— о поименном голосовании (§ 52);

— о созыве внепланового заседания одного из комитетов (§ 60, абз. 3);

— о предоставлении Бундестагу отчета о ходе обсуждения в Комитете проекта через 10 недель после его передачи (§ 62, абз. 2);

— четвертой части членов комитета об открытом заслушивании экспертов (§ 70, абз. 1);

— о проведении общих дебатов при первом, втором и третьем чтениях законопроектов (§ 79; § 81, абз. 1; § 84);

— о переносе голосования по предложениям о принятии реше- ний (§ 88, абз. 2);

— требование как об обсуждении ответов Федерального пра- вительства на общие запросы (§ 101), так и об отклонении Пра - вительством последних (§ 102);

— о проведении часа актуальных вопросов (§ 106);

— о передаче Бундестагу решений Комитета по проверке ито- гов выборов, по иммунитету и Регламенту, вопроса о его толко- вании (§ 127, абз. 1).

Эти имеющие обязательную силу требования принадлежат, как правило, меньшинству, насчитывающему не менее 5% членов Бундестага. Нетипичным примером является требование одной из фракций созвать Совет старейшин (§ 6, абз. 1).

Материалы, вносимые депутатами (§ 76), .подписываются

фракцией или 5% членов Бундестага, если Регламент не предписывает иного. В § 75 перечисляются подлежащие обсуждению ма- териалы. Их не следует смешивать с чисто процедурными предложениями, с помощью которых отдельные депутаты или определенное меньшинство их могут влиять на ход обсуждения.

Наиболее важными предложениями, обсуждаемыми Бундестагом, являются законопроекты (они поступают из недр самого Бун - дестага, от Федерального правительства или от Бундесрата); за - тем идут так называемые самостоятельные предложения о реше- ниях различного содержания, начинающиеся с формулы: «Да бу- дет Бундестагом принято решение...», или: «Рекомендует Бунде - стагу принять решение...», или, наконец, предложения о принятии решений, именуемые несамостоятельными (чаще всего они тре- буют реакции Бундестага на различные политические конфликты).

Предложения, как правило, вносятся за несколько дней до об - суждения, чтобы члены Бундестага имели возможность изучить их. Это не относится к предложениям по процедуре, которые возни - кают в конкретных случаях; для их внесения слово предоставляется вне очереди (§ 29 Регламента).

Согласно § 78, абз. 5 Регламента, обсуждение материалов начинается не ранее чем на третий день после раздачи отпечатанных текстов (§ 123), причем день раздачи в этот срок не вклю- чается. Однако к предложениям о принятии решений указанные сроки не относятся: их следует вносить только в смысловой и процедурной связи с самостоятельными материалами, т. е. во вре- мя чтения соответствующего пункта повестки дня.

Согласно § 78, абз. 1 Регламента, законопроекты рассматриваются в трех чтениях, законы об одобрении международных до - говоров — в двух, а все остальные — в одном. Первое чтение проводится после включения законопроекта в повестку дня и за - вершается обязательной передачей его в один из комитетов. В ре - зультате обсуждения комитет рекомендует Бундестагу отклонить законопроект, принять его целиком или в измененном виде. По включении соответствующей рекомендации в повестку дня следует второе чтение, где чаще всего вслед за дебатами проводится голо - сование по каждой статье отдельно, а если не внесены изменения, то сразу .по группе статей или по разделам. Как правило, за вторым чтением начинается третье, а в конце которого проводится заключительное голосование.

Во втором чтении допускается внесение поправок отдельными депутатами, а в третьем — только группой минимум в 26 человек. При оформлении международного договора федеральным законом (ст. 59, абз. 2 Основного закона) процедура сокращается;

после рекомендации комитета проводится голосование во втором или последнем чтении. Самостоятельные предложения рассматри- ваются на любом заседании, но Бундестаг может передать их без дебатов в комитет. Это происходит тогда, когда предложение на - ходится в смысловой связи с законопроектом или с другим пред - ложением, которое и без того обсуждается в соответствующем комитете. Самостоятельные предложения подпадают под предписания, касающиеся обсуждения законопроектов.

Регламентом предусмотрено голосование по предложениям о принятии решений после заключительного голосования по предме- ту обсуждения или, если заключительное голосование не прово - дится, — после окончания обсуждения. Эти предложения тоже могут передаваться в комитет, но только в том случае, если (авто - ры предложений не возражают. Они вправе настаивать на голо - совании. Однако по требованию одной фракции или 5% присут- ствующих депутатов голосование может быть перенесено на следующий день. К предложениям о принятии решений допускается также внесение поправок.

Регламент позволяет влиять на ход обсуждения вопроса пред - ложениями о переносе дебатов или об их завершении, о вызове министра и т. д., которые, однако, не играют решающей роли.

«Для принятия решения Бундестага требуется большинство поданных голосов» (ст. 42, абз. 2 Основного закона). Согласно Регламенту, «Бундестаг правомочен принимать решения, если на заседании присутствует более половины его депутатов» (§ 45, абз. 1). В случае сомнения относительно кворума, высказанного какой-либо фракцией или 5% депутатов, предстоящее голосование проводится особым образом: депутаты покидают зал, а затем входят в него через разные двери с надписями «за», «против», «воздержался». Подсчет голосов одновременно свидетельствует о наличии или отсутствии кворума.

Федеральный конституционный суд определил, что сила дей- ствия закона не зависит от того, намного ли больше половины членов Бундестага участвовало в его принятии.

Как правило, депутаты голосуют поднятием руки, при заклю- чительном голосовании — вставанием с мест (§ 48, абз. 1 Регламента). По требованию фракции или 5% присутствующих депутатов проводится поименное голосование (§ 51) с занесением его результатов в стенографический отчет заседания.

Цель поименного голосования политико-демонстративная: заинтересованная общественность может контролировать, как голо - сует тот или иной депутат. В поименном голосовании заинтересо - ваны депутаты Бундестага, добивающиеся принятия определен- ноге» решения. Отсутствие депутата то неуважительной причине наказуемо сокращением депутатского вознаграждения; по этой причине проведение поименного голосования увеличивает число присутствующих на сессии. Поименное голосование при решении процедурных вопросов не проводится (§ 53 Регламента).

Решение принимается простым большинством, если Основной закон, текущий закон или Регламент не предписывает иного. Про - стое большинство — это большинство поданных голосов, причем считается достаточным, если «за» проголосовало больше депута- тов, чем «против» (число воздержавшихся не учитывается). Это лишает их возможности, воздерживаясь, т. е. не определяя своего мнения, препятствовать принятию решения.

Выборы в Бундестаге чаще всего проводятся поднятием руки, если в каком-либо законе ФРГ или в Регламенте не предусмотре- на процедура тайного голосования (§ 49, абз. 1 Регламента). Вы - боры председателя Бундестага, Уполномоченного по обороне и Канцлера, а также решение вопроса о местонахождении федераль- ного ведомства предписано проводить с использованием бюллете- ней в избирательных кабинах в рамках пленарного заседания. В подобных случаях, кроме последнего, число воздержавшихся учи - тывается, а требуемое большинство должно быть абсолютным.

Классические интерпелляции делятся Регламентом на общие и частные запросы. Разница заключается в том, что по общим запросам проводятся дебаты, а по частным — нет. Те и другие вносятся фракцией или 5% депутатов и могут быть снабжены кратким обоснованием.

По содержанию запросы ограничиваются сферой ответственности Правительства. Бундестаг пытается предотвращать слишком большой поток общих запросов к федеральному правительству путем самоограничения (§ 103 Регламента).

«Каждый депутат Бундестага вправе обратиться к федеральному правительству с отдельными краткими вопросами в целях получения устного или письменного ответа» (§ 105 Регламента). В соответствии с этой нормой Бундестаг еженедельно проводит во время сессии «час вопросов» фактической продолжительностью до трех часов. Каждый депутат может в пятницу до 11 часов направить в письменном виде не более двух, вопросов в адрес Феде - рального правительства. На «часе вопросов» присутствует, как правило, заместитель главы соответствующего министерства, ко - торый дает ответы, на основе имеющихся у него письменных дан - ных. Автор вопросов может затем задать еще два устных; допол- нительные вопросы других депутатов допускаются по усмотрению председателя. В виде исключения разрешается вносить вопросы актуального для общества и срочного характера не позднее 12 часов предыдущего дня. Кроме того, каждый депутат имеет право направить до четырех вопросов в месяц с целью получения от Федерального правительства письменных ответов. Вопросы должны формулироваться лаконично, точно и в расчете на краткий ответ.

Бундестаг вправе требовать присутствия на его заседаниях любого члена Федерального правительства (ст. 43, абз. 1 Основ - ного закона). Это предполагает соответствующую инициативу какой-либо фракции или Q% депутатов, однако решение принимается большинством; следовательно, в данном случае речь не идет о праве меньшинства, которым могла бы пользоваться оппо - зиция.

Использование прав меньшинства в пользу оппозиции преду- сматривают Регламент (§ 106) и Приложение 5 (правила обсуждения актуальной проблемы, вызывающей всеобщий интерес). Время актуальных вопросов ограничивается одним часом; выступ - ления в этом случае могут соответственно длиться не долее пяти минут. Число часов для актуальных вопросов в последние годы стремительно увеличивалось, в особенности по требованию фракций. Критерии актуальности вполне умеренные; Бундестаг при - знает вопрос актуальным, если таковым его считает фракция.

Проведение таких мероприятий таит в себе определенные трудности. С учетом различной численности фракций большинство Бундестага выступает чаще, чем оппозиция. Члены Правитель - ства, как травило, делают это многократно. Так как их привиле- гией на выступления, согласно ст. 43, абз. 2 Основного закона, пренебречь невозможно, Бундестаг предусматривает продление работы на полчаса, если речи членов Правительства заняли в общей сложности более 30 минут.

Выступления в рамках «часа вопросов» не требуют никаких предварительных заявок, предложение о проведении самого «ча- са» вносится до 12 часов предыдущего дня. Таким образом, Бундестаг, безотлагательно и публично обсуждая возникающие политические вопросы, демонстрирует свою близость к действительно- сти, скорость реакции и подтверждает представительный харак- тер парламента.

Регламент в особой главе (VII. Комитеты) довольно подробно определяет задачи и полномочия комитетов и их председателей. «В? обязанности председателя комитета входит подготовка и со - зыв заседаний комитета и руководство ими, а также выполнение его решений» (§ 59, абз. 1). Регламент уполномочивает председателя устанавливать срок созыва заседания комитета, повестку дня, кроме случаев, когда комитет ранее уже вынес решение по этим вопросам. На практике председатель вместе со старейшина - ми комитета устанавливает дату созыва заседания и готовит повестку дня; в случае конфликта программу принимает большин- ство комитета. То же относится к руководству заседаниями, к во - просу о продолжительности обсуждения того или иного пункта повестки дня, к планированию и проведению слушаний и т. д. Председатель ориентируется на численность фракций и предло - жения старейшин. Между ним и фракцией сохраняется определен - ная дистанция. Председатель Бундестага не имеет права вмешиваться в работу комитетов. Если один из комитетов апеллирует к нему, то он передает дело фракциям или обсуждает вопрос в

Совете старейшин. Ближайшей и последней инстанцией для коми - тетов является пленарное заседание. При конфликтах по поводу толкования Регламента специальный комитет может обратиться за решением в Комитет по проверке итогов выборов, по вопросам иммунитета и Регламенту.

По всем переданным в комитет материалам. — законопроектам или предложениям — председатель назначает одного или несколь- ких докладчиков, которые готовят для пленарного заседания отче - ты и рекомендуют Бундестагу определенные решения. Почти во всех случаях их собственное изложение закона по параграфам становится конечным результатом обсуждения в Бундестаге и проект принимается в таком виде. Тем не менее, согласно парла- ментско-правовой доктрине, комитеты рассматриваются исключительно как подготовительные органы Бундестага.

Комитеты заседают, как правило, при закрытых, дверях и лишь в отдельных случаях могут принимать решения о проведении открытого обсуждения (§ 69, абз. 1 Регламента). Это положение часто подвергается критике. Однако в Бундестаге существует мнение, что закрытые заседания гарантируют необходимую сво - боду для обоюдных уступок с целью нахождения компромиссов. На закрытых заседаниях Правительство и Бундесрат представ - лены их чиновниками, которые помогают придавать формулировкам юридически профессиональное звучание.

В распоряжении каждого комитета имеется секретариат, со - стоящий из чиновников и других служащих, ведущих административные дела и помогающих председателю. Секретариат ведет протоколы заседаний, составляет сообщения от имени комитета, ведет переписку и поддерживает контакты с другими комитетами, министерствами и Бундесратом, с союзами и организациями, »а также с общественностью, в том числе со специалистами.

Члены комитета, входящие в одну фракцию, вырабатывают свою позицию совместно с соответствующей отраслевой секцией фракции. Рабочие секции и группы одной отрасли в одном или нескольких комитетах согласуют линию поведения между собой и с фракцией в целом и затем представляют ее в комитеты. Это не односторонний процесс, в котором фракция спускает указания своим членам, заседающим в комитетах; скорее имеет место обо - юдное постоянное и интенсивное информирование, а затем и со - гласование. Члены фракций, работающие в комитетах, играют в них роль, с одной стороны, ведущих специалистов, а с другой — политиков.

Создание специальными комитетами подкомитетов детально регулируется Регламентам (§ 55). Если предмет обсуждения от - носится к сфере деятельности нескольких комитетов, то последние могут образовывать Объединенный комитет. Так, в Бундестаге нескольких созывов наряду с Комитетами по иностранным делам и по обороне непременно учреждается Комитет по разоружению. Особой формой работы комитетов являются слушания. На открытых заседаниях выступают эксперты, представители заин - тересованной стороны и лица, имеющие возможность предостав- лять информацию (§ 70, абз. 1 Регламента). По требованию чет - верти своих членов комитет обязан проводить слушание в ходе обсуждения направленных ему законопроектов; при рассмотрении других вопросов, не связанных с передачей проектов в комитет, открытое слушание проводится по решению большинства членов комитета. Выдвижение лиц, имеющих возможность предоставить информацию, осуществляется фракциями с учетом их численного состава. Сегодня один законопроект подвергается рассмотрению минимум на одном слушании. Цель их сводится не столько к по - лучению всесторонней информации, сколько к выявлению под - держки тех или иных политических позиций различных фракций общественностью и специалистами и к привлечению внимания общества к изучаемому вопросу.

Комитет по проверке итогов выборов, вопросам иммунитета и Регламенту занимается Бундестагом, статусом его членов и пар - ламентским правом. Из 13 членов комитета 7 человек образуют Комитет по проверке итогов выборов и действуют, как правило, только в начале легислатуры. В роли органа по вопросам имму- нитета он готовит все соответствующие правовые решения Бунде - стага. Обращения следственных органов по вопросам отмены иммунитета председатель Бундестага передает в Комитет, который определяет принципиальные положения рассмотрения подобных обращений (§ 107, абз. 2 Регламента). Общим решением Бунде - стаг дозволяет предварительные расследования, о которых сле - дует оповещать председателя. В случаях мелких и транспортных правонарушений Комитет сам принимает предварительные реше- ния, о которых Бундестаг ставится в известность через его пред - седателя. Комитет по вопросам Регламента обладает монополией на толкование парламентского права только до известной степени. Различные органы Бундестаги и четверть числа членов Комитета могут потребовать, чтобы вопрос о толковании был передан на решение самому Бундестагу (§ 127, абз. 1 Регламента). В остальных случаях Комитет готовит рекомендации, на основании которых Бундестаг принимает решения.

Бюджетный комитет обсуждает составленный Правительством годовой бюджет и проект соответствующего закона о бюджете. Для этого на весь период легислатуры назначаются докладчики, каждый из которых имеет дело только с одним министерством и его планами. В качестве подкомитета создается контрольный ко - митет, работающий совместно с Федеральной счетной палатой. Таким образам, устанавливается связь между фазами составления бюджета и контроля за его исполнением. В бюджетный комитет передаются не только собственно бюджетные, но и другие финансовые законопроекты. Так как последние влияют на финансы фе- дерации и земель, Бюджетный комитет обязан вносить в Бунде - стаг; предложения о покрытии предстоящих расходов.

Комитет по петициям предусмотрен Основным законом (ст. 45с). Просьбы и жалобы, поступающие в Бундестаг, направ -

ляются его председателем в этот Комитет, который рассматри - вает их в соответствии с положениями Регламента (§ 108—111). Не все [Полномочия Комитета по петициям бесспорны. Жалобы и предложения поступают также в специальные комитеты и к Упол- номоченному по обороне. Принципиально Комитет по петициям не признает сфер и государственных органов, к которым запре - щалось бы обращаться с петициями. В то же время Комитет не проводит систематической оппозиционной политики по отношению к Правительству. Остается неясным вопрос с петициями в ад - рес наднациональных представительств, например в Европейский парламент. Помимо ежемесячных докладов в виде обзора рекомендуемых решений по рассмотренным; петициям Комитет пред - ставляет Бундестагу ежегодный отчет (§ 112 Регламента). Об -

суждения его докладов проводятся по требованию одной фракции или 5% присутствующих депутатов.

Бундестаг принимает решающее участие в назначении высших судей ФРГ. Половина членов Федерального конституционного суда избирается Бундестагом, а другая — Бундесратом (ст. 94, абз. 1 Основного закона). Для проведения выборов Бундестаг из - бирает комитет из 12 выборщиков. Закон о Федеральном конституционном суде предписывает использовать метод наибольшей средней (д'Ондта) для распределения мест в этом Комитете меж - ду фракциями (§ 6). Судья считается избранным, если за него подано не менее восьми голосов, т. е. двух третей комитета выборщиков. Таким образом, при нормальном соотношении сил в парламенте участие оппозиции гарантировано.

Комитет по выборам судей в высшие судебные инстанции со - стоит наполовину из соответствующих отраслевых министров зе- мель (например, в сферу ведения министров финансов попадает Федеральный финансовый суд, а министров юстиции—Федераль- ная судебная палата и т. п.) и из равного числа членов, избирае- мых Бундестагом по предложению фракций с применением мето - да д'Ондта, причем в данном случае при выборе судей достаточно простого большинства. Это означает, что большинство проводит свои кандидатуры, исключая влияние оппозиции.

Успех работы информационных служб зависит во многом от неразглашения тайны. Бундестаг пытается обеспечить необходимый парламентский контроль, обязывая создаваемые им парламентские органы соблюдать конфиденциальность при рассмотре- нии получаемой информации по отношению как к общественно - сти, так и к Бундестагу. Речь идет в этом случае в первую оче- редь о Парламентской контрольной комиссии (ПКК), создаваемой в соответствии с Законом о парламентском контроле за дея- тельностью информационных служб федерации. Комиссия избирается в начале легислатуры из числа членов Бундестага и действует до избрания такой же комиссии следующим Бундестагом. В настоящее время она состоит из восьми членов. ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП представлены в соотношении 3:3:2. ПКК созыва - ется по требованию хотя бы одной из представленных в ней фракций. Время, место и причина созыва заседания, а также его результат не оглашаются.

Коллегия, утверждающая финансово -экономические планы разведывательных служб, действует в настоящее время в течение всей легислатуры и насчитывает пять человек (ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП в соотношении 2:2:1), входящих в Бюджетный комитет. Принятие решения об использовании других средств парламентского контроля, в особенности о создании следственного комите- та, зависит от Бундестага.

Еще одна коллегия осуществляет надзор за использованием средств связи не столько ради контроля за определенными органами власти, сколько в интересах защиты основных прав заинте- ресованных лиц. Коллегия состоит из пяти депутатов (ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП в соотношении 2:2:1). Федеральный министр, ком - петентный издавать распоряжения о мерах ограничения в этой сфере, обязан не реже одного раза в шесть месяцев информиро- вать коллегию о своих решениях (§ 9, абз. 1 Закона об ограни - чении тайны переписки, почтовой, телеграфной и телефонной связи). Кроме того, он должен ходатайствовать о согласии специаль- ной комиссии на проведение таких мер. Лица» предполагающие, что за ними ведется наблюдение, могут подавать жалобы в ко - миссию» которая должна на них реагировать.

Действующий Регламент не содержит никаких требований от - носительно следственных действий, так как в парламенте существует мнение, что по этому поводу должен быть издан особый закон. С 1968 г. следственные комитеты работают по правилам уже не существующего Межпарламентского сообщества. Их от - личает явная ориентация на защиту оппозиции и ее возможностей принимать участие в расследовании, что соответствует духу ст. 44 Основного закона. Применяются меры по ограничению прав боль - шинства менять политическую направленность и цели следственных действий комитетов, созываемых по инициативе меньшинства. По требованию не менее двух членов следственного комитета надлежит приступать к сбору доказательств, причем каждый его член имеет право выступать с сообщениями противоположного характера.

Действия следственных комитетов порождают целый ряд Про - блем. Положение Ст. 44, абз. 2 Основного закона, по которому предписания Уголовно-процессуального кодекса применяются со - ответственно его смыслу, не добавляет определенности. Конфликтность заложена в различии правового статуса свидетелей и заин- тересованных лиц, в приведении к присяге в вопросе защиты от правомочий третьей стороны, в параллельности парламентских следственных действии и судебного процесса и т. д.

Тем не менее одна лишь возможность назначения следствен - ного комитета довольно часто приводит к изменениям персонального, организационного и политического характера. В ходе следственных действий исправляются вскрываемые или доводимые до сведения парламента ошибки. Несмотря на ряд недостатков, действия следственных комитетов оцениваются как высокоэффективные в области деятельности Правительства со стороны оппозиции, самоочищения парламента и коррекции административных упу - щений.

Комитет по вопросам обороны, согласно ст. 45а, абз. 2 Основ - ного закона, также пользуется правами следственного комитета и обязан проводить расследования по предложению четвертой части своих членов. Основное отличие от других комитетов выте- кает из самой этой статьи: расследования, как правило, проводят - ся на закрытых заседаниях и лишь в единичных случаях — на открытых. Комитет использует правила Межпарламентского сооб- щества и сталкивается с теми же трудностями, что и другие след - ственные комитеты.

Исследовательские комиссии, согласно § 56, абз. 1 Регламен- та, могут учреждаться «для подготовки решений по обширным и значительным комплексам вопросов». Делается это по предложе- нию одной четверти депутатов. Особенность комиссии в том, что помимо депутатов в них входят другие лица, привлекаемые со стороны, в первую очередь ученые и эксперты. Они выдвигаются, насколько это возможно, с согласия фракций, в противном слу- чае — соответственно численному составу каждой и приглашаются председателем. Их не должно быть более девяти. Кроме того, каждая фракция откомандировывает в комиссию одного или нескольких депутатов. На практике следят за тем, чтобы число посторонних участников не превышало числа депутатов, в против- ном случае могли бы проходить решения, направленные против воли парламентской стороны.

Статья 44 Основного закона не предусматривает каких-либо ограничений предмета расследования. Однако парламентская практика в ходе своего развития изыскала возможность рассле - довать те или иные нарушения, не вызывая связанного с учреждением следственной комиссии острого политического конфликта или административного скандала. Введенное в 1969 г. и с тех пор практиковавшееся в двенадцати случаях разрешение проблем приобрело право на существование. Речь идет не только о полу - чении и обработке специальной информации для Бундестага, но и о включении соответствующего круга специалистов и политической общественности в рассмотрение острых проблем.

Ввиду отсутствия регулирующего закона исследовательские комиссии не имеют правовых оснований требовать у третьей сто - роны достоверных сведений и вынуждены обходиться добровольно предоставляемыми документами и общедоступной информацией. Исследовательские комиссии наталкиваются на трудности из-за сохранения коммерческих, производственных и банковских тайн.

II.

<< | >>
Источник: H. АХТЕНБЕРГ и др.. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО ГЕРМАНИИ. Том 1.Сокращенный перевод немецкого семитомного издания Москва, ISBN 5—201—01286—3 © — Институт государства и права РАН, 1994г.. 1994

Скачать оригинал источника

Еще по теме Процедура парламентской деятельности:

  1. § 1. Парламентское право в российской правовой системе
  2. 5.3. Процедура применения мер безопасности
  3. 14.4. Порядок деятельности Федерального Собрания. Законодательный процесс
  4. §3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти
  5. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  6. Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады (Сравнительное исследование)
  7. § 2. Законодательная процедура и ее основные стадии
  8. 41. Деятельность Европейского Суда по правам человека.
  9. §2.1. Правовые основы деятельности и компетенции Европейского Союза в области освоения космоса
  10. § 2. Техника учета решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательной деятельности (Лазарев В. В.)
  11. §2. Организационные и процессуальные аспекты деятельности по разрешению административно-правовых споров в зарубежных странах
  12. Парламентская система правления
  13. Избирательная система и процедура выборов
  14. Процедура парламентской деятельности
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -