<<
>>

Лоббизм


(от англ. «lobby» = «кулуары») как институциональный механизм взаимодействия предпринимательских и властных структур, основанный на продвижении частных интересов через группы влияния и систему связей, стал довольно распространенным явлением, немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом в современной России.
Как массовое социальное явление он служит показателем признания предпринимательскими кругами регулирующей роли государства и представляет собой одну из форм политической деятельности капитала, связанной с выражением и реализацией корпоративных или клановых интересов.
Одним из важнейших факторов, лежащих в основе данного феномена, является динамизм современной политики, способствующий беспрецедентному расширению роли государственной бюрократии. Она может как ускорить, так и застопо-
рить принятие решений практически по любому вопросу. Причем разные государственные и политические институты не всегда и не во всем действуют согласованно. Механизмы принятия решений на всех уровнях государственной власти находятся в постоянном движении, конкурируют и конфликтуют друг с другом, а предлагаемые решения часто не согласованы вплоть до взаимного отрицания, расширяя пространство институциональных противоречий и адвокатских уловок. Это объясняется прежде всего тем, что разные ведомства, отделы, министерства строятся по принципу более или менее узкой специализации, соответственно предлагаемые ими программы и решения отражают как профессиональные интересы их составителей, так и интересы тех сфер общественной жизни, которыми они призваны управлять.
Наряду с этим, государственные учреждения и должностные лица, в прерогативы которых входит принятие институциональных решений, отличаются плюрализмом мнений, позиций, симпатий, антипатий и т. д., вследствие чего они доступны влиянию самых разных экономических, политических, этнических и иных групп, стремящихся реализовать свои интересы.
Государственная бюрократия является по своей природе естественным союзником собственников и менеджеров частных корпораций. Не случайно зачастую имеет место органическое срастание или симбиоз их интересов. Об этом свидетельствует практика взаимодействия созданных после Второй мировой войны в США государственных организаций с огромным бюрократическим аппаратом, таких, как Министерство обороны, Комиссия по атом-ной энергии, Национальное агентство по исследованию космического пространства (НАСА) с корпоративной системой.
Правительственная политика в важнейших сферах общественного бытия не может быть разработана и осуществлена без учета интересов корпораций. «Там, где государственные и частные организации действуют в духе взаимной помощи, — писал в этой связи Дж.К. Гэлбрейт, — их власть усиливается за счет разделения труда, которое делает возможным действие лоббистов, использование политических фондов, поощрение политических действий профсоюзов и местных властей, использование секретной информации в той организации, частной или государственной,
которая лучше подготовлена для выполнения какой-то конкретной задачи» (Гэлбрейт, 1976, с. 279) . Эффективное функционирование капитала уже в конце XIX — начале XX в. предполагало включение чиновников в состав наблюдатель ных советов компаний и наделение их пакетами акций.
В условиях же современного транснационального капитализма такие тенденции неизмеримо усилились.
По-видимому, лоббизм в качестве институционального механизма отстаивания и продвижения интересов определенных социальных групп возник и развивался параллельно становлению и формированию институтов государственного управления. Лоббистов часто изображают как нечистых на руку людей, лишенных морально-нравственных ориентиров, преследующих корыстные интересы своих нанимателей, не сообразуясь при этом принятыми в обществе морально-этическими нормами. Многие убеждены в том, что они занимаются тайной и даже противозаконной деятельностью, при этом оказывая большое влияние на выработку политики государства и принятие конкретных инсти-туциональных решений путем подкупа нужных людей, внесения незаконных взносов в фонды избирательных кампаний тех или иных партий или политических деятелей.
Однако при оценке феномена лоббизма следует иметь в виду, что речь идет не только и не столько о коррупции, кумовстве, патернализме, клановости и т. д., хотя и они в значительной степени присущи этому механизму, а о так называемом цивилизованном лоббировании, осуществляемом при соблюдении определенных признанных участвующими в процессе сторон «правил игры».
Деятельность лоббистов обычно рассматривается в трех аспектах: лоббизм как социальное явление; лоббирование как вид политической деятельности; лобби как форма организации заинтересованных лиц. Такого рода действия, в принципе, могут быть открытыми, если они осуществляются в рамках закона или в его отсутствие, или скрытыми, если идут в нарушение норм законодательства. Маскировка экономических и политических интересов патриотическими лозунгами не должна вводить в заблуждение: это излюбленная тактика капитала, находящегося в системе лоббизма, беспринципно скрывающего свои
действительные цели и отрицающего предпринятые для их достижения действия.
Лоббирование представляет собой деятельность в органах законодательной и исполнительной власти с целью выявления лиц, обладающих ключевыми компетенциями принятия институциональных решений, и предоставления им интересов определенных общественных групп для дальнейшего их продвижения. Этот процесс осуществляется с помощью довольно сложных механизмов, технологий, организационных форм и методов, обеспечивающих принятие органами власти решений, соответствующих интересам лоббирующей группы.
Лобби представляет собой систему разного рода организаций (предпринимательских, отраслевых, профессиональных, религиозных, культурных и т.д.), члены которых отстаивают и продвигают свои интересы, но, в отличие от политических партий не ставят целью завоевание власти, а ограничиваются давлением на нее. Нередко лобби именуют группами интересов или группами давления. Сила влияния лобби во многом определяется количеством и составом членов организации, ее экономическим могуществом, а также ролью в обществе.
Наибольшее распространение лобби получило в условиях рыночной экономики и зрелого гражданского общества, либеральной хозяйственной и плюралистической общественно-политической системы. Именно с этим связано усиление внимания российской общественности в целом и, в особенности, предпринимателей к этому механизму подготовки и принятия социально значимых законов и нормативно-правовых актов, осуществления действий государственных органов в соответствии с определенными институциональными интересами.
Практика лоббирования активно используется фермерскими, профсоюзными и иными общественными организациями, призванными защищать интересы граждан в различных сферах жизни. Его субъектами являются разного рода лоббистские фирмы, в том числе консультационные и рекламные агентства, аналитические центры, средства массовой информации, которые способны оказывать воздействие на политических деятелей угрозой скандала с преданием гласности компрометирующих данных (шантаж). Отношения лоббирования возникают по поводу конк-
ретных законов, выделения кредитов и дотаций, выдачи лицензий и квот, то есть преследования прежде всего экономических интересов, поэтому проблема лоббирования затрагивает прежде всего бизнес. Как показывает опыт США, расходы корпораций на содержание лоббистов не только окупаются, но и приносят крупные доходы. Используя связи, подарки, приглашения на обеды и в театры, на концерты, оказывая другие «благодеяния», лоббисты добиваются выделения дополнительных ассигнований и заключения сверхприбыльных сделок (Вавилов, 1994) .
Институциональная неопределенность статуса лоббистов обусловлена отсутствием достаточно четких законодательных нормі, регулирующих их деятельность. О значимости и возрастающей роли лоббизма в индустриально развитых странах свидетельствуют, в частности, предпринимаемые ими усилия по установлению над лоббистами государственного контроля, призванного заключить их действия в рамки закона. В целом же лоббирование чрезвычайно трудно контролировать и регулировать в законодательном порядке, поскольку оно реализуется весьма изощренными приемами и методами. В США законность лоббистской деятельности часто обосновывают ссылками на первую поправку к Конституции, которая гарантирует право граждан обращаться к правительству с прошениями. Необходимо отметить, что такое право в той или иной форме зафиксировано в Конституциях и законодательных актах любой страны с либерально-демократической формой политической организации.
В некоторых странах (США, Канада) приняты специальные законы о лоббизме, в других (Австралия, Бразилия, Россия) подобные законы находятся на стадии парламентской подготовки. В Австралии и Германии действуют специальные правила регистрации юридических и физических лиц, пытающихся влиять на законодательный процесс. В Германии разработаны также ведомственные нормы, регламентирующие взаимоотношения законодательной и исполнительной властей с агентами лобби.
Постановка государством деятельности лоббистов под свой контроль призвана институционально специфицировать их деятельность, сжав ее в «тиски» санкций и правил для предотвращения или, во всяком случае, сужения возможностей для коррупции. Основой законодательства о лоббизме в России являются
положения Конституции РФ о праве граждан создавать объединения и общества, обращаться в государственные органы, участвовать в управлении государством (ст. 30, 32, 33), позволяющие юридическим и физическим лицам вступать в контакты с властными структурами, вносить соответствующие предложения, предлагать информационные и аналитические материалы.
В США в закон 194 6 г. о реорганизации законодательной власти был внесен специальный раздел, предусматривающий ре-гистрацию у служащего палаты представителей и секретаря сената всех лиц и групп, расходующих денежные средства преимущественно для оказания влияния на процесс принятия Конгрессом тех или иных законов. Результатом введения системы контроля и регулирования лоббистской деятельности, по сути дела, стала легализация ее в качестве особой профессии.
Каждый лоббист обязан обнародовать объемы своих расходов. Предусматривается также прозрачность всех взносов и регистрация имен и адресов всех источников, внесших в фонд лоббирования более 500 долл. Денежные расписки хранятся в течение не менее двух лет после регистрации лоббистской группы в Конгрессе. Ежеквартальное издание Конгресса США «Congressional Quarterly» периодически публикует список лиц и групп, осуществивших наибольшие расходы по лоббированию, и приводит размеры таких инвестиций.
Нарушение этих правил предусматривает штраф в 5 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до одного года. К тому же нарушителям правил грозит запрет на занятие лоббистской деятельностью в течение трех лет. Их повторное нарушение влечет за собой штраф в 10 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до пяти лет, а, возможно, совмещение двух этих видов наказания. В 1991 г. был принят новый свод правил для государственных служащих США, запрещающий принимать подарки стоимостью свыше 25 долл.
Правительства ряда штатов ввели еще более жесткие правила деятельности лоббистов и их организаций. Однако в силу расплывчатости законодательства принимаемые в этой области решения довольно легко оспариваются в судебном порядке. Адвокаты умело используют тот факт, что все еще нет единого общепринятого определения того, кто именно должен регистриро-
ваться в качестве лоббиста. Нет также единого мнения относи-тельно эффективности регистрации как механизма контроля этой деятельности.
Интересы бизнеса лоббируют прежде всего многочисленные предпринимательские объединения (союзы, ассоциации, лиги и т. д.), общественно-государственные фонды, общественные структуры при органах законодательной и исполнительной вла-сти, бизнес-клубы, социальные лоббистские фирмы.
В вашингтонских коридорах власти лоббисты добиваются финансовых выгод, налоговых и иных льгот для своих клиентов, устанавливая связи с нужными людьми в комитетах Конгресса и в ведомствах исполнительной власти. Нередко лоббисты выполняют роль посредников при заключении разного рода сделок между заинтересованными группами и политическими деятелями, оказывая существенное влияние на формирование экономической стратегии государства. Учитывая этот факт, некоторые авторы даже называют лобби «третьей палатой» законодательной системы США наряду с Палатой представителей и Сенатом. Закономерно, что в последние годы наблюдается заметное усиление политической активности бизнеса. Показателем этого является, в частности, неуклонный рост числа корпораций, открывающих свои представительства в Вашингтоне, и увеличение численности персонала этих представительств. Если в 1970-х гг. она составляла всего 1—2 человека, то в настоящее время возросла в среднем до 6—7 работников.
С наибольшей последовательностью к практике лоббирования прибегает крупный и средний капитал, институционально организованный в формах ассоциаций и союзов. Каждая предпринимательская организация общенационального масштаба содержит в Вашингтоне сеть лоббистов. Один только Американский институт нефтяной промышленности имеет в столице около 60 зарегистрированных лоббистов. В широких масштабах лоббирование практикуется на уровне штатов и на местном уровне. Так, во время каждой сессии Законодательного собрания Калифорнии регистрируется около 500 лоббистов. На этот статус нередко претендуют бывшие члены законодательных собраний. В своих избирательных округах членам Конгресса приходится иметь дело с представителями разных институциональных интересов, отста-
ивающих местнические, профессиональные, деловые и иные притязания. На местном уровне и уровне штатов активно действуют также общенациональные предпринимательские и прочие организации: например, Торговая палата США создала на местах около 2300 комитетов, призванных усилить «нажим» на членов Конгресса. «Именно в провинциальных округах, — писал известный американский социолог Р. Миллс, — наиболее открыто действуют группы вымогателей, готовые продавать свои голоса в обмен на разные услуги. Политических деятелей со всех сторон осаждают со своими требованиями и просьбами подобные группы людей — крупные и мелкие, местного или общенационального масштаба» (Миллс, 1959, с. 343).
Шансы конгрессменов и сенаторов на переизбрание зависят от их способности в течение длительного времени подтверждать свои претензии на место в соответствующей палате на выборах и тем самым сохранять обретенный политический статус. Это, в свою очередь, требует от них способностей избегать конфликтов с влиятельными организованными группами, умения учитывать их требования, в некотором роде жонглировать и манипулировать ими, совмещая порой, казалось бы, несовместимые друг с другом позиции. В этом плане конгрессмены превращаются в своего рода маклеров от политики, им приходится постоянно добивать - ся компромиссов между различными интересами и в процессе поисков этих компромиссов они, по удачному выражению одного исследователя, сами превращаются в «ходячий компромисс, лишенный твердой политической линии».
Как правило, лоббистов в Америке именуют по названию бизнеса, который они представляют: «нефтяное лобби», «ору-жейное лобби», «автомобильное лобби» и т. д. Хотя при регистрации от них требуется информация о том, на кого именно они работают, зачастую названия конкретных корпораций, интересы которых представляют лоббисты, сохраняются в тайне.
К наиболее крупным лоббистским организациям относятся, в частности!, «National Rifle Association», «National Education Association», «Американская федерация фермерских бюро», «Американская ассоциация», «Американский нефтяной институт», «Шоссейное лобби», «Военно-промышленное лобби» и т. д. Как признавал журнал «Fortune», финансово-промышленные круги
Америки превратились «в самое активное и влиятельное лобби страны, отстаивающее своекорыстные интересы». Активно реализуют функцию лоббирования и такие организации бизнеса, как Национальная ассоциация промышленников и Торговая палата США.
В России лидирующие позиции в сфере лоббизма занима-ют Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Федерация товаропроизводителей России, Круглый стол бизнеса России и др. Разумеется, немаловажная роль в лоббистской деятельности принадлежит руководителям ведущих компаний и корпораций нашей страны.
Лоббированием республиканских, краевых, областных и корпоративных интересов занимаются региональные лидеры, которые своей целью ставят выстраивание оптимальных взаимоотношений своих регионов с центром, получение бюджетного фи-нансирования под конкретные проекты. Лоббисты-профессионалы, используя круг своих связей, отстаивают интересы близких им структур. Руководители крупных общественных объединений (таких, например, как Ассоциация российских банков, Торгово-промышленная палата России и др.), многие депутаты Государственной Думы РФ вопреки своему статусу, по сути дела, на постоянной основе занимаются лоббированием в пользу тех или иных хозяйственных субъектов и их альянсов. Факт интенсивного формирования в России лоббизма как механизма реализации институциональных интересов налицо. Круг решаемых посредством него задач очерчен общеотраслевым кредитованием и субсидированием, формированием экономической политики государства, спонсированием избирательных кампаний, оказанием помощи в получении достоверной информации о рыночной конъюнктуре и политических прогнозах, поиске партнеров для совершения сделок, включая зарубежных, и т. д.
Но особое значение для корпоративного лобби имеет при-влечение и обеспечение финансовых потоков за счет таких источников, как экспортно-импортные и банковско-финансовые операции, прямые бюджетные дотации и льготные кредиты, льготные экспортно -импортные тарифы, приватизация государ-ственной собственности.
Предпринимательские структуры обычно довольно сдержанно оценивают эффективность своего воздействия на деятельность государственных органов. На вопрос: «В какой мере, на Ваш взгляд, государственные органы учитывают позицию Вашего союза/ассоциации?» Типичными являются ответы: «в значительной мере», «где-то дает эффект, где-то нет», «усилий много, а что в итоге?» (Системы..., 1997, с. 39) . Надо признать, что организации бизнеса порой с опозданием входят с инициативой в государственные органы в порядке реакции на законопроекты, решения, постановления, которые затрагивают их институциональные интересы.
В чем же причина этого? Исследование предпринимательских структур, проведенное под руководством И.М. Бунина, показало, что они находятся на начальной стадии становления в качестве института политического представительства ассоциированных отраслевых и профессиональных интересов бизнеса. Пока что эти структуры не обладают достаточным авторитетом для эффективного посредничества во взаимоотношениях власти и предпринимательских групп. Кроме того, они не располагают, за исключением Торгово-промышленной палаты РФ, достаточно разветвленной системой представительства в органах государственной власти (там же, с. 41) . Таким образом, дальнейшая тенденция институциональной организации лоббизма связана с интеграцией и консолидацией систем налаженных связей, их взаимным пересечением и усилением, формированием сети региональных подразделений и встраиванием своих агентов во все без исключения органы законодательной и исполнительной власти.
Для эффективного функционирования в нестабильной рыночной среде корпоративные союзы и альянсы должны иметь своих представителей в «верхах» власти, оптимальную экспортно-импортную структуру, собственную финансово-банковскую систему, дружественную фракцию или политическое движение, подконтрольные средства массовой информации. Наряду с этим целесообразно создать союз предпринимателей или директоров, собственный или заказной аналитический центр, информационные центры, инициировать или подключиться к уже действующим благотворительным фондам и программам (см.: Лоббизм..., 1995, с. 51)) . Результатом станут формирование позитивного ста-
туса корпоративного образования в представлении общества и государства, расширение институциональ ных возможностей и создание предпосылок эффективного реагирования на возмущения внешней социально-экономической среды.
Ускорению процесса становления цивилизованного лоббизма могло бы способствовать принятие соответствующего законодательства. В проекте Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» приводятся следующие формы и методы лоббистской деятельности: предоставление в государственные органы проектов законов, указов, распоряжений, постановлений и иных нормативных актов, а также документов и информационных материалов, касающихся полномочий соответствующих органов исполнительной власти; участие в обсуждении этих материалов комитетами и комиссиями Федерального собрания, органами исполнительной власти; устные и письменные контакты с депутатом, должностным лицом федеральных органов государственной власти по поводу интересов физического лица или организации, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность; экспертиза проектов законов и иных нормативных актов федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы в том случае, если она осуществляется не по запросам этих органов.
В реальной практике России и зарубежных стран используются различные формы и методы лоббирования органов законодательной и исполнительной власти. Успех лоббиста зависит от хороших отношений с теми, кто задействован в системе принятия решений. Он должен знать, кем и в какие сроки обсуждается интересующий его вопрос, обладать оперативной информацией на этот счет. Поэтому, прежде чем оказать сколько- нибудь эффективное влияние на принятие тех или иных решений, необходимо выявить государственное учреждение или должностное лицо, в компетенции которого находится решение соответствующих вопросов, курирование конкретного направле-ния политики и соответствующих программ.
Первым блоком алгоритма лоббирования является четкая формулировка интересов клиента и связанных с ними задач. Затем осуществляется поиск и группировка законодательных ак-
тов, напрямую и косвенно относящихся к интересам клиента. Далее определяют, в прерогативы каких именно комитетов или комиссий Государственной Думы и иных федеральных ведомств входят контроль, финансирование и реализация интересующих программ. Следующим шагом должно быть выявление заинтересованных в программе компаний и фирм, ассоциаций, профсоюзов, а также лиц, занимающихся программой в государственных ведомствах. Через них осуществляется институциональное давление для решения поставленных задач по реализации интересов клиента.
В современных условиях отечественные лоббистские организации основной акцент делают на работе с исполнительными органами власти, применяя «коридорный лоббизм», суть которого заключается в концентрированном продвижении выгодного и всемерном торможении или полном отказе от принятия неугодного заказчику решения. В этих целях важно иметь и поддерживать «своих» людей на ключевых постах. Поэтому участники процесса лоббирования активно следят за расстановкой и перестановками исполнителей значимых функций в бюрократическом аппарате и степенью их влияния на руководство (Лоббизм в России..., 1996, с. 8—9) .
Поэтому особое внимание уделяется воздействию на подбор и назначение кадров на ответственные государственные должности, особенно, связанные с переделом собственности и финансовой системой, политической поддержке подобных ведомств, воздействию через совещательные комитеты, выступления на слушаниях в соответствующих министерствах и ведомствах и т. д.
Применяемые лоббистами приемы и методы варьируются в зависимости от характера продвигаемого вопроса, степени поддержки того или иного законопроекта, состояния общественного мнения, близости сроков выборов, позиций заинтересованных сторон и «ветвей» власти и т. д. Самыми распространенными из них, как отмечали А.Л. Флитчер и Б. Росс, являются «личные контакты с теми, кто принимает решения, мобилизация влия-тельных групп избирателей для нажима на членов конгресса, пропаганда своей позиции путем рассылки письменных материалов по почте, а также сбор денежных средств, подбор сотрудников или оказание иных услуг в избирательной кампании» (Флит-
чер, Росс, 1995, с. 104). Большую часть времени лоббисты убеждают членов законодательных собраний проголосовать за или против того или иного проекта, внести необходимые для своих клиентов поправки либо составить новую редакцию законов и постановлений и т. д.
Особенно мощным и испытанным «оружием» в руках лоббистов, призванным привлечь на их сторону сотрудников аппарата различных комитетов и депутатов законодательных собраний разного уровня, является институциональная информация, обнародование или точечный «выброс» которой оказывает значительное влияние на их статус. Обычно такие данные имеют компрометирующий характер, что позволяет использовать шантаж раз-ной степени «тяжести» для реализации своих целей. Но эта информация может иметь и позитивный характер, предупреждая чиновников о готовящихся изменениях политики руководства и т. д., делая лоббиста незаменимым осведомителем и создавая потенциал ответных продуктивных действий.
Гарантией успеха лоббиста в достижении доверительных отношений является точность институциональной информации, ведь конкуренты могут легко разоблачить неверные данные, а чиновники, которых ввели в заблуждение, перестанут доверять такому источнику, заблокировав для него любые привилегии. Неудивительно, что для сбора информации по обсуждаемым вопросам, которая открывает лоббистам путь к ключевым фигурам по их проблеме, они привлекают высококлассных специалистов и ком-бинируют многочисленные источники. Лоббисты не жалеют сил и времени, чтобы выяснить повестку дня законодателей, место и время их пребывания и способы, которыми можно воздействовать на них для склонения на свою сторону (см. подробнее: Schlozman, Tierney, 1986, Ch. 11) . Такие трансакционные издержки не только не нуждаются в минимизации, напротив, их целесообразно увеличивать в пределах потенциальной окупаемости, трактуя их как инвестиции в закрепление и упрочение своего статуса доверительного участника сделок на политическом рынке.
Взаимодействие лоббистов и чиновников во времени не ограничивается этапом разработки законодательства. Немаловажное значение приобретает его окончательная доработка до практического воплощения, в рамках которой создаются многочис-
ленные проекты постановлений и инструкций по осуществлению принятых законов, которые лоббисты активно пытаются скорректировать в пользу своих клиентов.
Воздействие на законодательные органы государственной власти за рубежом и отчасти в России осуществляется с помощью следующих методов: сбор и представление информации; выступления на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; участие в разработке и внесение на рассмотрение законопроектов; информирование депутатов о социальных, экономических и политических последствиях принятия соответствующих законов; пропагандистские акции в средствах массовой информации; неформальные контакты; рассылка писем, телеграмм, поддержка оперативной мобильной связи; финансирование избирательных кампаний и др. Значимыми формами деятельности лоббистских организаций являются информирование своих членов (компаний, ассоциаций, предпринимателей) обо всех значительных изменениях в политике государственных органов, подробный ком-плексный анализ их деятельности и составление прогнозов.
Естественно, что лоббистской деятельностью может заниматься человек, обладающий специфическими характеристиками — функционал ьными знаниями, навыками, рутинами и т.д. Ре-альность экономической жизни индустриально развитых стран состоит в том, что лоббирование стало профессией, требующей полной занятости. Для того чтобы эффективно оказывать влияние на принятие решений, необходимо пристально следить за изменениями в системе государственных институтов и динамикой должностных лиц, в прерогативы которых входит принятие институциональ ных решений. Это в свою очередь требует времени, умения преодолевать трудности, знаний, жизненного и профессионального опыта. Поэтому неудивительно, что лоббисты — это, как правило, профессионалы: эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, социологов, политологов и т. д. Кроме того, это люди с довольно широкими свя-зями в кругах бизнеса и «коридорах власти», общительные и контактные, способные собирать и систематизировать информацию в различных сферах бизнеса и политики.
Нужно преодолеть стереотипное восприятие лоббизма как непродуктивной деятельности, граничащей с социальным паразитизмом. Напротив, его агенты в условиях современного государственно-монополистического капитализма осуществляют функцию эффективного посредничества бизнеса и власти, своеобразно компенсируя отсутствие соответствующих институтов гражданского общества. Критика лоббистов с научной точки зрения представляется узкой и неплодотворной (равно как и осуждение ростовщиков в трудах мыслителей античности и средних веков), поскольку носит неисторический характер, абстрагируясь от конкретики пространства и времени современного общества. Лоб-бизм в актуальной форме необходим, он как бы заполняет одну из многих институциональных «ниш», но преходящ, так как его функции постепенно будут более эффективно осуществляться специализированными институтами гражданского общества.
Критерием эффективности лоббистской деятельности является степень реализации интересов клиента. Поэтому профессиональный лоббист непрерывно повышает свой образовательный уровень, обменивается информацией с представителями государственных органов, принимающими решения, совершенствует формы и методы работы. Опытные лоббисты хорошо знают механизмы и процедуры движения законов и постановлений по инстанциям, стадии их прохождения, обсуждения и принятия, поэтому могут выбирать оптимальный момент для приостановления или предотвращения принятия неблагоприятного для своих клиентов решения или проекта.
От лоббистов требуются следующие качества: профессионализм, компетентность, информированность, предусмотрительность, умение завоевать доверие, честность, открытость, уверенность в себе и чувство собственного достоинства, наличие личных связей и т. д. Они должны ориентироваться в деятельности государственных органов, политических партий, отдельных политиков и, безусловно, знать интересы предпринимателей, уметь их представлять.
За рубежом наблюдается тенденция профессионализации лоббистов. В США, например, сложились три типа этих хозяйственных агентов. Лоббисты, работающие по контракту («наемники») , составляют V лоббистского корпуса, однако пользуют-
ся наибольшим вниманием со стороны прессы, имеют большие доходы. «Внутренние» лоббисты представляют интересы тех отраслей, в которых они работают. Многие из них являются исполнительными директорами, президентами, штатными работниками. Существуют также лоббисты-добровольцы из числа рядовых граждан — работников небольших коммерческих организаций (см. : Государственная..., 1995, с. 10—11) . Независимо от того, к какому типу они относятся, лоббисты стремятся сохранить свою репутацию честных и надежных посредников, представляющих интересы клиентов с максимальной эффективностью и минимумом негативных для них экстерналий.
Таким образом, узаконенный лоббизм является важной формой развития цивилизованного предпринимательства, институциональной формой его взаимодействия с властными структурами. Дальнейший ход борьбы за принятие Федерального закона о лоббистской деятельности в России покажет, насколько отечественные предприниматели заинтересованы в том, чтобы поставить работу своих агентов под контроль закона. В актуальном виде этот правовой акт формирует институциональные рамки лоббизма, требуя в дальнейшем дополнительного нормативного сопровождения. Наиболее проблемной является статья, по которой деятели лобби должны будут в обязательном порядке указывать своих клиентов, что нехарактерно для современной «теневой» формы этой деятельности.
Вместе с тем, как институциональный механизм взаимодействия предпринимательских и властных структур, лоббизм качественно неоднороден. «При ближайшем рассмотрении, — замечает в этой связи А. Зудин, — оказывается, что далеко не все, что носит название лоббизма, является таковым в узком смысле, то есть влиянием на решения извне, не предполагающим установления постоянных и обязывающих отношений. В этом смысле лоббизм противостоит институционализированным формам взаимоотношений. В чистом виде эти полярные стратегии встречаются достаточно редко, место четкой границы между ними занимает множество переходных типов. На практике политические действия групп давления тяготеют к одному или другому типу, и только в этом смысле можно говорить о стратегии лоббизма и стратегии институционализации» (Зудин, 1996, с. 18). Такая трак-
товка лоббирования правильна по сути, но теоретически не совсем корректна. Ведь, хотя статус лоббиста действительно не зафиксирован в формальном праве, это не отменяет его институциональной природы, позволяющей оптимизировать уровень трансакционных издержек бизнеса в процессе отстаивания им своих ассоциированных интересов.
Институционализированные в рамках законодательства формы взаимодействия власти и бизнеса более предпочтительны, так как предполагают наличие механизма контроля ответственности сторон за принятые решения, обеспечивают легитимный статус представительства предпринимательских кругов в данном процессе и в значительной мере исключают субъективные действия представителей власти при поддержке тех или иных хозяй-ственных структур или групп предпринимателей. Институционализированные формы олицетворяют собой более высокую ступень развития этого взаимодействия, поскольку порождаемая ими система отношений носит не спорадический, а регулярный, стабильно воспроизводимый характер, информационно более прозрачна и в несравненно большей мере поддается общественному контролю и влиянию.
Институционализация взаимодействия бизнеса и власти выступает как официальное закрепление присутствия предпринимательства в системе органов государственного управления. Современный зарубежный, а также отечественный исторический опыт взаимодействия, в частности, посредством участия в работе особых совещаний при ведущих министерствах и ведомствах дореволюционной России, комитетах по распределению государственных заказов и т. п. достаточно известен. Естественно, что и в условиях нынешней России во многих случаях он рассматри-вается группами давления отечественного предпринимательства в качестве главной политической цели взаимовыгодного взаимодействия со структурами законодательной и исполнительной власти. Можно согласиться с теми исследователями, которые считают, что без выхода системы представительства интересов на этот уровень любые успехи, достигнутые на «нижних этажах» систе-мы, могут оказаться преходящими. Только в случае институцио- нализации лоббисты получают возможности воздействия на механизмы принятия решений как бы изнутри и постоянно в соот-
ветствии с определенной процедурой, гарантирующей учет их интересов при подготовке решений. В сущности, лоббист превращается в неотъемлемый компонент управленческой структуры и механизма принятия институциональных решений.
Подобные формы взаимодействия активно использовались в России в начале XX в., когда значительное распространение получила практика создания государственно-предпринимательских органов на началах взаимного представительства. Так, для регулирования производства и распределения государственных заказов в транспортном машиностроении и металлургии был сформирован Комитет по распределению железнодорожных заказов (1902—1915 гг.) . На аналогичных основах функционировали Съезд по делам прямых сообщений по вопросам железнодорожного, морского и речного транспорта (1899—1914 гг.) и Совещание по судостроению, занимавшееся размещением заказов и другими проблемами судостроительной промышленности.
Одним из каналов воздействия торгово-промышленных организаций на экономическую политику государства явилось введение представителей предпринимательских ассоциаций в различного рода советы, комитеты, совещания, создававшиеся при ведущих министерствах и ведомствах. Уже в 1902 г. Всероссийское общество сахарозаводчиков ввело в Особое совещание при Министерстве финансов девять своих наиболее влиятельных агентов. В годы Первой мировой войны эта практика еще в большей степени укрепилась. Особые совещания с представительством пред-принимательских союзов были созданы при всех ведущих министерствах и ведомствах.
В современной Японии мероприятия, направленные на развитие тех или иных отраслей, осуществляются не на основе односторонних, обязательных к исполнению правительственных директив. Решения в области экономической политики принимаются на основе широкого обмена мнениями с представителями промышленных кругов, профсоюзов, потребительских организаций, ученых и т. д. Промышленная политика реализуется посредством системы сотрудничества с производителями в соответствующих отраслях путем их стимулирования к проведению тех или иных мероприятий. В этих целях при формировании отдельных блоков такой политики создаются специальные советы, со-
стоящие из широкого круга заинтересованных лиц, а также отраслевые организации.
Более того, практика взаимодействия распространяется на фундаментальную научно-исследовательскую деятельность и ее реализацию в конкретных моментах экономической политики. Так, структура планово-экономического управления правительства Японии включает специальное подразделение — Национальный институт исследования прогресса. Его основной функцией является изучение в контексте экономической динамики Японии принципиально новых проблем мирового развития, связанных с ролью этой страны в международном сообществе и существенными изменениями во всех сторонах жизни японцев. Институт ориентирован на прогнозирование будущего и на формирование на этой базе стратегических основ экономической политики.
Институт является общественно-частной организацией, созданной представителями правительства, деловых кругов, работников наемного труда и академических учреждений. Финансирование осуществляется из трех источников: 15 млрд иен выделяет правительство страны, 5 млрд — местные правительства, 10 млрд — частный сектор. С 1986 г. по 1990 г. были определены следующие десять исследовательских тем: человечество и будущее — Япония и мир в ближайшие 50 лет; проблемы, с которыми столкнется Япония в 90-е годы XX в.; тенденции развития международных отношений; обеспечение жизнеспособности мирового хозяйства и методы поддержания экономической стабильности; экономическая политика в новом индустриальном обществе; роль правительства и реформирование системы управления; новые направления в развитии науки и техники и политика их стимулирования; изменения в образе жизни японцев и вызванные ими противоречия; проблемы больших городов и политика их разрешения; повышение эффективности функционирования местных органов власти.
В течение 1989 г. институт завершил 21 исследовательский проект, один из которых был озаглавлен «К более гибкой активности корпораций». В начале 90-х годов он работал над двумя крупными исследовательскими проектами, касающимися интернационализации экономической жизни: «Исследования
новых проблем японо-американских отношений», «Отношения частных предприятий и государства в условиях взаимосвязанной мировой экономики». Таким образом, уже на стадии прогностического анализа проблем, затрагивающих интересы общества, государства и предпринимательства, эта смешанная ча- стногосударственная научно-исследовательская структура зак-ладывает основы приоритетных направлений взаимодействия власти, социума и бизнеса.
И в других странах мира предпринимательские структуры активно взаимодействуют с органами государственной власти и управления. Так, в формировании внешнеэкономического курса США наряду с государственными министерствами и ведомствами самое активное участие принимает множество полугосударственных, частных и общественных организаций, представляющих интересы различных групп предпринимателей всех отраслей и регионов страны.
К числу наиболее авторитетных полугосударственных организаций, фактически встроенных в институциональную структуру механизма внешнеэкономического регулирования, относятся созданные в разное время при американском правительстве консультативные органы — Комитет по политике в области торговли услугами, Специальная комиссия при президенте по проблемам международного частного предпринимательства, Комиссия по вопросам промышленной конкурентоспособности, Национальная комиссия по сельскому хозяйству, торговле и экспортной политике, Экспортный совет при президенте. В их состав входят крупные бизнесмены, бывшие государственные деятели, представители законодательной и исполнительной власти. Эти комитеты и комиссии обладают совещательным правом голоса, однако к их мнению, отражающему позиции влиятельных кругов правящего класса, внимательно прислушиваются при проработке различных аспектов внешнеэкономического курса США. Так, Экспортный совет, объединяющий представителей деловых кругов, основных федеральных министерств и Конгресса, является одним из важнейших консультативных органов при президенте, чье мнение имеет зачастую определяющее значение при подготовке важных государственных решений в области стимулирования экспорта.
Помимо участия в формировании внешнеэкономической политики некоторые полуправительственные организации США непосредственно включаются в ее реализацию. Ключевая роль принадлежит Консультативному комитету по программе «Экспортируйте сейчас», состоящему из представителей делового мира, двух губернаторов, председателей организаций штатов и местных организаций экономического развития, председателей районных экспортных советов, также являющихся полуправительственными организациями, которые решают задачи разви-тия экспорта в тесном сотрудничестве с Министерством торговли страны, руководителей торговых и профессиональных групп. Комитет активно сотрудничает с последними, помогая им разрабатывать собственные внешнеэкономические программы, с отделениями Администрации по международной торговле и экспортных советов проводит разного рода рекламные кампании, помогает мелким и средним фирмам пробиться на экспортные рынки, с Институтом мировой торговли в Нью-Йор-ке разрабатывает программу подготовки специалистов в области экспорта. Зачастую эти полуправительственные организации пользуются большим влиянием среди предпринимателей, чем отдельные подразделения вашингтонской администрации (см.: Соединенные..., 1991, с. 65—67) .
Аналогично члены Федерального союза германской промышленности являются постоянными членами различного рода консультативных органов в правительственных учреждениях: в министерствах экономики, финансов, обороны и др. В рамках данного союза функционируют 19 комитетов и 11 рабочих групп по главным направлениям его деятельности, в которые входят представители не только фирм и объединений — членов союза, но и научно-исследовательских, кредитно-финансовых и других организаций, а также торгово-промышленных палат ФРГ. В этих подразделениях подготавливаются и вырабатываются проекты основных решений, рекомендаций и мнений союза, через них же поддерживается тесная связь с правительственными организациями (см.: ФРГ, с. 141) . В свою очередь Германское объединение торгово-промышленных палат оказывает активное воздействие на формирование правительственной политики, в том числе ее внешнеэкономического компонента.
Применительно к актуальной задаче модернизации институциональной структуры экономики России интересна деятель - ность такого специфического объединения германских предпринимателей, как Восточный комитет немецкой экономики. В своей деятельности он формально не подчинен ни правительственным учреждениям, ни каким-либо объединениям. Комитет не зарегистрирован как юридическое лицо и не публикует информацию о своей деятельности. Устав и положение о комитете, порядок избрания его членов, взаимоотношения с правительственными органами и отдельными кругами не являются общедоступными сведениями и относятся к компетенции узкого круга лиц, определяющих торгово-политическую линию в отношении указанных стран.
Основные задачи деятельности Восточного комитета: снабжение текущей информацией и консультирование промышленных кругов по актуальным вопросам экономического положения восточно-европейских стран и внешней торговли с ними; координация позиций ФРГ по всем вопросам экономических отношений с этими странами; консультирование соответствующих федеральных министерств, а также содействие в подготовке и проведении официальных переговоров по экономическим вопросам, связанным с торговлей с восточно-европейскими странами; развитие прямых контактов с соответствующими организациями за рубежом.
Торгово-политические вопросы рассматриваются в Восточном комитете в централизованном порядке, чем обеспечивается единая позиция по этим вопросам во всех отношениях. Вопросами торговли с отдельными странами занимаются соответствующие рабочие группы комитета. При этом ведущую роль в деятельности рабочих групп играет посредничество в контрактах между заинтересованными деловыми партнерами, в первую очередь по вопросам технико-экономической кооперации. Для своих представителей, союзов, торговых палат, правительственных органов Восточный комитет выпускает следующие издания: «Со-общения Восточного комитета» (ежемесячно), «Обзоры Восточного комитета» (по отдельным важным проблемам) , «Сообщения по отдельным странам», которые содержат актуальную информацию по двусторонним экономическим отношениям.
Основными направлениями работы комитета являются разработка и постановка перед правительством вопросов о торговле ФРГ с бывшими социалистическими странами, затрагивающих интересы немецких промышленников. Восточный комитет обеспечивает органы государственной власти необходимым фактическим материалом, прежде всего в период подготовки межправительственных переговоров, а также доводит до сведения правительства мнение крупных промышленных фирм, имеющих де-ловые связи с восточно-европейскими странами.
Хотя Восточный комитет формально не входит в состав Федерального союза германской промышленности, его деятельность фактически им контролируется, что находит свое выражение, в частности, в заслушивании отчетов председателя на общих собраниях союза и финансировании деятельности комитета. Не имея специальных полномочий и поручений правительственных органов, Восточный комитет не может вести каких-либо переговоров, однако его позиция и рекомендации имеют определенное значение прежде всего в разработке конкретных вопросов торговых взаимоотношений между ФРГ и восточно-европейскими странами. В целом Восточный комитет можно рассматривать как информационно-консультативный орган германской промышлен-ности, координирующий ее деятельность в области торгово-экономических отношений (там же, с. 142—144).
В Индии выработанные Федерацией индийских торговых и промышленных палат, а также Объединением торговых и промышленных палат Индии предложения по формированию государственной экономической политики в настоящее время рассматриваются в консультативных учреждениях еще задолго до того, как все задания и программы развития отраслей сводятся воедино в планирующих инстанциях. К примеру, уже в 1987 г., то есть по истечении третьего года седьмой пятилетки, ФИТПП и ОТППИ активно включились в разработку предложений по восьмому плану экономического развития (1990—1995 гг.) . Ими были подготовлены альтернативные директивные разработки и схемы распределения капиталовложений, кредитной, лицензионной, налоговой политики, привлечения в страну иностранных инвестиций и т. д. Многие из таких тезисов-рекомендаций обрели в ходе совместных обсуждений приемлемую для этих организаций форму,
были «спущены» в парламент и утверждены в качестве директив восьмой пятилетки (Черновская, 1997, с. 49—50).
В России подобная система взаимодействия находится пока в стадии формирования. Такого рода консультативно-экспертные структуры зачастую формируются «по старинке», преимущественно на межведомственной основе без привлечения доминирующих субъектов рыночного хозяйства, институционально организованных в союзы предпринимателей, профсоюзы и потребительские ассоциации, что во многом обусловлено их эволюци- онно сложившимся низким, к тому же нелегитимным статусом в системе принятия решений.
Полуправительственные структуры консультативно-экспертного характера недостаточно стабильны и устойчивы. Зачастую они возникают вследствие элементарных политических маневров правительства, а потому, как правило, сравнительно недолго держатся на плаву. Эта судьба постигла, в частности, Совет по предпринимательству при Президенте РФ, Совет по развитию предпринимательства при Правительстве РФ, Совет по промышленности и предпринимательству, Совет по промышленной политике и предпринимательству (1992—1994 гг.) и ряд аналогичных структур. Рождавшиеся преимущественно по политическим причинам ранние формы институционализации лоббизма и патронажа не обладали необходимым запасом прочности, поскольку не были «вплетены» в «ткань» отношений с группами давления. Их политическое влияние определялось, главным образом, связями с исполнительной властью. Поэтому, когда последняя теряла к ним интерес в результате изменения политической ситуации, эти формы лоббизма «демонтировались» или быстро теряли политический статус.
Как свидетельствует исторический и современный зарубежный опыт, данные формы крайне необходимы в целях предотвращения криминализации взаимодействия основных субъектов государственной и хозяйственной власти для достижения и поддержания компромисса их интересов. Необходима легализация лоббизма как механизма реализации институциональ ных интересов бизнеса в системе государственной власти. В разрабатываемый ныне рамочный Федеральный закон о лоббистской деятель - ности целесообразно включить положение об обязательном пред-
ставительстве во всевозможных консультативно-совещательных структурах законодательной и исполнительной власти зарегистрированных общественных объединений и движений, и, прежде всего, предпринимательских и профессиональных союзов как доминирующих субъектов социально ориентированной рыночной экономики.
<< | >>
Источник: под ред. д-ра экон. наук О.В. Иншакова. Homo institutius — Человек институциональный : [монография] / под ред. д-ра экон. наук О.В. Иншакова . — Волгоград : Изд-во ВслГУ,2005. — 854 с.. 2005

Еще по теме Лоббизм:

  1. 28. Политические технологии, их роль в борьбе за власть и воздействие на политическое сознание общества.
  2. Глава 18ЛОББИЗМ КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ
  3. Лоббизм
  4. Литература
  5. СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ
  6. СО и органы власти. Лоббирование.
  7. СОГЛАСОВАНИЕ ИНТЕРЕСОВ: РЕАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ
  8. Российская правовая система: проблемы и достижения
  9. 8.1. Правотворчество в переходный период
  10. Вопрос 4. Общественный выбор в условиях представительной демократии.
  11. Структура политической власти
  12. К правовому государству и гражданскому обществу
  13. Содержание:
  14. 71. Лоббизм: понятие и условия существования