Местное управление и самоуправление в XVIII - первой половине XIX века От Петра I до Екатерины II: сословность и Бюрократизация местного управления

Многочисленные “правила”, “регламенты” и “инструкции”, взятые из европейского законодательства и ставшие основой ре­форм первой четверти XVIII в., указывают на стремление преобра­зователя к режиму “регулярства,” что дает основание историкам говорить о строительстве Петром I полицейского государства”¹, с характерным для него преобладанием бюрократического начала.

Первая городская реформа. Указами 30 января 1699 г. (об учре­ждении Московской Бурмистерской палаты и подчинении ей зем­ских изб других городов)² вводилось управление, напоминавшее уст­ройство прибалтийских (остзейских) городов, где с XV в. действова­ло немецкое или магдебургское право. Население этих городов не подчинялось власти и суду наместников: эти обязанности исполняла рада (магистрат), члены которой (бурмистры) избирались горожа­нами и по очереди управляли радой. В 1699 г. подобные права пре­доставлялись и великорусским городам, но в том случае, если они “похотят”. Освобождение от воеводских “обид и налогов, и поборов, и взяток” население должно было выкупить, взяв на себя обязатель­ство платить в казну налоги “против прежнего окладу вдвое”, т.е. в двойном размере. Из 70 городов только 11 согласились на государе­ву “милость”, остальные или отказались, или приняли ее условно (бурмистров выбрали, а платить двойные сборы отказались). Прави­тельство было вынуждено ввести новое устройство во всех городах без увеличения платежей³.

Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. - Ратуша), в которой за­седали бурмистры из крупного московского купечества, входила с докладами прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде ми­нистерства городов и городских сборов.

ственные налоги, сборы и пошлины. Недоимки взыскивали с нера­дивых сборщиков с помощью испытанного веками правежа, если это не помогало, то недостающую сумму вносили их избиратели. В этой связи необходимо заметить, что в 1718 г. правеж был отменен; с этого времени провинившихся отправляли в Адмиралтейство на галерные работы и держали там, давая “корм наравне с каторжны­ми”, до погашения долга (по рублю в месяц)⁵.

Петр I, как в свое время Иван IV, преследовал этой реформой прежде всего фискальные цели⁶. Освободив города от власти “недо­бросовестных” воевод, Петр I надеялся с помощью “добрых и прав­дивых” выборных людей быстро увеличить государственные дохо­ды. Но как показала практика, московские и земские бурмистры в злоупотреблениях и казнокрадстве мало в чем уступали чиновни­кам⁷. Это обстоятельство заставило правительство уже в первые го­ды деятельности этих учреждений значительно ограничить их пол­номочия, а в некоторых местах даже вернуться к старым порядкам. Губернская реформа 1709 г. окончательно изменила положение вы­борных учреждений. Земские избы были подчинены губернаторам, а Ратуша утратила значение центрального органа и превратилась в московскую земскую избу.

Вторая городская реформа. В 1720-х годах была проведена ма­гистратская реформа, во многом повторившая управление городов Риги и Ревеля. В 1720 г. в Петербурге был учрежден Главный маги­страт, ведавший, как и бывшая Ратуша, всем торгово-промышлен­ным населением России, а в 1724 г. стали открываться подведомст­венные ему городовые магистраты. Новые петровские учреждения получили статус “главы и начальства всему гражданству,” хотя из­бирались не всеми жителями, а только посадскими и черных волос­тей людьми, т.е. по своему составу были не общегородскими, а со­словными.

Но эти задачи оказались не по силам петровским магистратам. Их деятельность как общегородских учреждений практически не получила развития, так как долгое время все предписания об откры­

тии школ и госпиталей были лишь “украшением”¹⁰ регламента ма­гистрата, а с появлением этих учреждений они находились в ведении губернаторов, комендантов, полицеймейстеров и других админист­ративных лиц. Слабость магистратов объяснялась и почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели ис­точников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в госу­дарственную казну. В случае необходимости население посадов мог­ло просить о выделении каких-то сумм из денег, поступавших в Ратушу, но чаще всего городские нужды решались с помощью доб­ровольной складчины.

В 1727 г. магистраты получили право расходовать “на общую пользу городовую” излишки от таможенных и кабацких сборов. В “Наказе губернаторам и воеводам” 1728 г. император Петр II, внук Петра I, подтвердил их передачу городам при условии, если та­моженных и кабацких сборов соберут “сверх положенного оклада”. В этом “Наказе” впервые признавалось и право городов на самооб­ложение, которое давно уже являлось основным источником попол­нения мирской кассы¹¹.

Магистраты в качестве сословных учреждений торгово-про­мышленного населения города выполняли “роль правительственных местных учреждений, организованных на выборном начале”, и пре­следовали исключительно государственные интересы”¹³. Бурмистры и ратманы избирались на посадских мирских сходах, но избирались пожизненно и только из числа первостатейных купцов. По своему положению они больше напоминали правительственных чиновни­ков, чем выборных лиц, так как были подотчетны только государст­венным органам и считались состоявшими на службе (получали чи­ны, а иногда и дворянство). Магистраты, по определению А.А. Кизе- веттера, составляли “верхний этаж” посадского самоуправления¹⁴, являясь соединительным звеном между администрацией и сходом. Таким образом, в петровских выборных учреждениях дальнейшее развитие получила лишь сфера деятельности общинных институтов, отвечавшая интересам государства. С начала XVIII в. общегосудар­ственные функции, традиционно исполнявшиеся посадскими общи­нами, были отделены от них в самостоятельные учреждения - маги­страты, носившие сословно-бюрократический характер.

После смерти Петра I с восстановлением воеводского правления Главный магистрат был преобразован в Ратушу, но в 1743 г. при им­

ператрице Елизавете Петровне вновь получил значение централь­ного учреждения. По сравнению с бурмистерскими избами магист­раты оказались более долговечными (упразднены судебной рефор­мой 1864 г.), но функции их не однажды менялись, а вместе с ними положение и состав их членов¹⁵, сроки пребывания в должности (с 1721 г. члены магистратов избирались бессрочно, с 1725 г.

Посадская община и магистрат. Внутренняя жизнь города раз­вивалась независимо от магистрата: “первичной ячейкой общинно­посадской организации” по-прежнему оставался мирской сход. Уча­стие в сходах было обязательным для всех членов общины (кроме выборов членов магистрата, в которых участвовали только купцы первой и второй гильдий). Право не являться на сходы служило сво­его рода наградой¹⁷. Центром исполнительной власти была “старос- тинская изба” во главе с общепосадским старостой (в слободах изби­рались слободские старосты, в сотнях - соцкие) и его помощниками: десяцкими, окладчиками и сборщиками. Старосты следили за пра­вильной уплатой податей, исполнением повинностей и представляли интересы слободы (сотни) на общегородских собраниях. Сходы име­ли немало прав (самообложения, распоряжения мирскими суммами, выбора должностных лиц, ходатайства о местных нуждах и пр.), ко­торые, по мнению А.А. Кизеветтера, могли составить “надежную основу истинного самоуправления”, если бы не тяглый характер об­щины и ее полная зависимость от администрации и магистрата, по­ставленного над ней “яко начальство”¹⁸.

Магистраты наблюдали за сбором налогов и пошлин, доводили до сведения горожан распоряжения верховной власти, утверждали избранного сходом старосту. Однако далеко не всегда их деятель­ность укладывалась в рамки законности. Власть над жителями горо­да члены магистрата нередко употребляли себе во благо, присваивая казенные средства или разоряя конкурентов. Так, в Белгороде прези­дент магистрата, разграбив лавки своих противников, “публично вы­порол их батожьем и плетьми, а некоторым даже обрезал уши”¹⁹. Еще в первой половине XVIII в. жители Архангельска могли видеть своих “излюбленных” старост, которые, собирая недоимки, “ходили по улицам скованы, с висячими на их шеях железными цепями”²⁰. Та­кому наказанию их подвергли бурмистры, которые за недоборы на­логов по приказу губернатора или воеводы могли оказаться под арестом²¹.

По единодушной оценке историков, городские реформы 1720-х годов, несмотря на сходство с европейскими образцами, не измени­ли тяглый характер посадской общины и не создали органов самоуп­равления²³. Российским городам не хватало для этого экономически сильного класса торгово-промышленных людей, свободного от го­сударственного тягла, и законодательного признания их прав на су­ществование других интересов, кроме государственных²⁴. Как заме­тил А.А. Кизеветтер, начиная с Петра I, правительство пыталось “влить в эти старые мехи новое вино заграничного привоза”. Но, не­смотря на все преобразования, “вплоть до городового положения Екатерины II посад остается общиной торгово-промышленных тяг­лецов старого типа”, созданной еще Соборным уложением 1649 г.²⁵ В первой четверти XVIII в. новым явлением, которого не знало Мо­сковское государство, стала бюрократизация местного управления.

Формирование сословных корпораций. Реформы Петра I бы­ли направлены на переустройство социальной структуры населе­ния. Прежде всего стояла задача “собрать” всероссийское купече­ство, объединив торгово-промышленное население городов в гильдии и цехи. Еще в 1719 г. регламент коммерц-коллегии пред­писывал ввести купеческие гильдии, где это было возможно²⁶. Со­брать “рассыпанную сию храмину”²⁷ предусматривалось путем со­здания в 1721 г. разрядов регулярных и нерегулярных граждан. Регулярные граждане подразделялись на две гильдии. В первую входили банкиры, купцы, художники, врачи и др. Вторую составля­ли мелкие торговцы и ремесленники, которые распределялись по цехам. К нерегулярным или “подлым” людям относили чернорабо­чих и служащих по найму²⁸. Деление по профессиональному при­знаку, взятое из европейского законодательства, предполагало формирование корпоративного гильдейского строя, но в русских городах не было необходимых условий для его развития. Уже в но­ябре 1724 г. предписывалось разделить купцов на три гильдии по величине капиталов, что сближало их с существовавшими ранее тремя статьями, отражавшими степень состоятельности посадско­го населения при разверстке тягла.

Гильдии имели свои сходы, где устанавливались очередность ис­полнения служб и величина мирских сборов, избирались гильдей­ские старшины и состоявшие при них старосты. Особое положение среди купеческих выборных занимал старшина первой гильдии: под его управлением находились младшие гильдии и их старшины. По определению А.А. Кизеветтера, гильдейская организация “вдви­нулась промежуточным звеном” между общепосадским и слобод­скими сходами²⁹. “Инструкция московским гильдейским старшинам” 1742 г. конкретизировала отношения между гильдейской и посад­ской общинами³⁰. Гильдейской администрации подчинялись слобод­ские старосты, которые исполняли поручения старшин, докладыва­

ли им о поведении купцов, являвшихся одновременно тяглецами гильдий и слобод. Но по отношению к общепосадскому старосте гильдейские старшины занимали подчиненное положение: они были его помощниками и составляли своего рода “коллегию” главного выборного лица. Таким образом, гильдейское управление тесно пе­реплеталось с посадским, оказывая на него заметное влияние³¹.

Это влияние было особенно заметным в Москве, где с 20-х го­дов XVIII в. установился особый порядок. В отличие от других го­родов здесь не было общепосадского схода, его роль выполняло общее собрание трех купеческих гильдий, ведавшее не только со­словными, но и общегородскими делами. Это собрание имело свой исполнительный орган - канцелярию, куда входили должностные лица всех гильдий во главе со старшиной первой гильдии. Канцеля­рия и гильдейское собрание составляли единое учреждение - Купе­ческую Гильдию или Гильдию Московского купечества (с октября 1805 г. называлась Домом градского общества), подчинявшуюся Магистрату. Применительно к XVIII в. трудно провести грань, раз­делявшую сферы деятельности городских и купеческих выборных учреждений³².

По регламенту Главного магистрата одновременно с гильдиями создавались и ремесленные цехи. Своим устройством, составом и уп­равлением они напоминали европейские цехи; так же, как и в Запад­ной Европе, по каждому ремеслу и художеству создавались особые собрания (цунфты) во главе с выборными старшинами (алдермана- ми)³³. Но в России цеховая организация служила прежде всего “ин­тересам фиска”, и выполнение казенных работ составляло главную обязанность цехов. С поступавших в цехи даже брали подписку, что они будут исполнять казенные заказы по первому требованию пра­вительства. Цеховые несли посадское тягло и участвовали в посад­ских сходах; в 1762 г. они были освобождены от посадских служб, но не от платежей. По оценке А.А. Кизеветтера, русские цехи предста­вляли “разновидность тяглых союзов, в которые группировалось на­селение для отбывания государственных повинностей... и не были какой-либо чуждой обычным формам русского общественного уст­ройства организацией”³⁴.

Таким образом, посадский мир, состоявший до преобразований Петра I из территориально-административных слобод и сотен, включил и сословные корпорации, получившие административное значение. Однако до городской реформы 1785 г. эти выборные учреждения решали не столько корпоративные или местные, сколь­ко общегосударственные задачи. Как и в XVII в., “ни о каком под­линном самоуправлении не шло и речи”³⁵.

Областные реформы Петра I в значительной степени носили бюрократический характер. Если законодатели и пытались ввести в систему административного управления выборный элемент, то ис­

ключительно из числа дворян. Но обремененное обязательной службой и не имеющее сословной корпорации дворянство не могло оправдать ожиданий законодателей. Так, не стала выборной долж­ность помощника воеводы, на которую по указу 10 марта 1702 г. по­мещики и вотчинники каждого уезда должны были избирать 2-4 дворян. Эта неудавшаяся попытка была повторена в 1713 г., но уже в масштабе губернии. Предусматривалось создание при губер­наторе коллегиального выборного органа - совета из 8-12 ландра- тов (советников), избираемых местными дворянами из числа дворян. В совете все дела решались большинством голосов, и губернатор, “яко президент”, отличался от остальных членов только тем, что имел два голоса вместо одного³⁶. Но в первом указе о выборах не го­ворилось, и ландраты были назначены Сенатом, а через два года но­вый указ отменил их выборность, предписывая назначать на эти должности офицеров, вышедших в отставку по старости или ранени­ям, т.е. в виде награды за службу. В результате институт ландратов, как и товарищей воеводы, не стал выборным; советы при губерна­торах превратились в чисто бюрократические учреждения³⁷. Этот замысел законодателя интересен как первая попытка ввести в сис­тему местного управления принцип равноправного участия корон­ных чиновников и выборных представителей.

В 1724 г. была предпринята еще одна попытка привлечь дворян­ское общество к участию в местном управлении. Для сбора подуш­ной подати вводились земские комиссары или комиссары от земли. В отличие от земских комиссаров, назначаемых с 1719 г. камер-кол­легией, они избирались дворянским обществом сроком на один год. На этот раз замысел законодателя осуществился на практике. Одна­ко большинство дворян были равнодушны к полученным правам и, несмотря на “понуждение”, уклонялись от личного участия в выбо­рах, посылая вместо себя старост или приказчиков имений. В ре­зультате избирательные съезды состояли преимущественно из кре­стьян³⁸. Эта должность существовала недолго: ее оттеснило полко­вое начальство расквартированных в губерниях войск; под его руко­водством, в конечном итоге, и оказалась вся администрация области.

Очевидно, что стремление законодателей включить дворянское сословие в систему местного управления не принесло желаемых ре­зультатов³⁹. Этот “призыв земских сил” оказался преждевремен­ным, так как формированию сословного самоуправления должно было предшествовать освобождение дворян от обязательной госу­дарственной службы. И место, которое отводило им правительство в областном управлении, иногда напоминало “службы государевы” XVI-XVII вв. “Вместо того чтобы требовать от общества новых средств для организации сбора новой подати, - писал М.М. Бого­словский о выборах земских комиссаров, - правительство обязало общество новой натуральной повинностью: поставлять агентов и

следить за их деятельностью. Право выборов этих агентов нельзя рассматривать, как признак самоуправления, зарождающегося в об­ласти. Не задачу местного благосостояния, составляющую цель са­моуправления, имело оно в виду, а лишь задачу исправного собира­ния казенного тягла”⁴⁰.

Историки XIX-XX вв. сходились в оценке реформы местного управления Петра I, признавая, что хотя она “навсегда покончила с внешними формами старой московской государственности... новое здание управления строилось из старых материалов”⁴¹. Но тогда другого материала для строительства просто не существовало. Рос­черком пера нельзя изменить условия жизни, чтобы обеспечить эф­фективность работы учреждений, созданных в других условиях и для другого общества. В первой четверти XVIII в. эти многочислен­ные учреждения с широкими задачами и европейскими названиями плохо вписывались в российскую действительность. “Они не были по плечу обществу, для которого они были назначены, и опережали то время, в которое были провозглашены, - писал М.М. Богослов­ский. - Слова инструкций о просвещении, благотворительности, нравственном совершенствовании общества остались прекрасными, но бесплодными словами. Каждое время решает свои задачи”. Взя­тые из европейского законодательства формы государственного устройства не были связаны с правами и свободами населения, яв­лявшимися необходимыми условиями их эффективности и жизне­способности. В начале XVIII в. расширение естественных границ ос­тавалось для России главной задачей, и ее решение “повелительно требовало напряжения всех сил общества в виде тягла, которое опу­тывало и давило все его классы”⁴². Ценой европейских свобод Рос­сия платила за создание огромной империи.

Потребовалось более полувека, чтобы общество, по крайней мере дворянство, было готово поддержать преобразования нового реформатора - Екатерины II, продолжившей многие начинания сво­его предшественника.