Направления расходования бюджетных средств Евросоюза
Говоря о расходовании бюджетных средств Европейского Союза, мы подразумеваем перераспределение и использование бюджетных средств, которые направлены на поддержание благополучия всех стран ЕС.
Одним из приоритетных направлений развития ЕС является устойчивое развитие экономики, включающее в себя конкурентоспособность и одинаково высокую степень экономического развития государств. Достичь заявленной цели возможно путем целенаправленного перераспределения средств бюджета Союза.
Из Договора о функционировании Европейского Союза[131] можно сделать вывод, что трансферты из союзного бюджета будут направлены на развитие регионов, которые более всего в этом нуждаются; это означает, что чем менее развитой является страна, тем больше бюджетных трансфертов должны ей предоставляться. На практике нетто-получателями бюджетных средств Союза действительно являются наименее развитые страны ЕС. Среди них основными по состоянию на 2009 года являются Польша (+6 337,1 млн евро, или +2,11% ВНП страны), Греция (+3 121,0 млн евро или 1,35% ВНП страны), Венгрия (+2 719,4 млн евро, или 3,1% ВНП страны), Литва (+1 493,3 млн.евро, или +5,61% ВНП страны) и Эстония
(573,0 млн. евро, или +4,27% ВНП страны). Более подробная информация содержится в приложении № 15.
Итак, обратимся к рассмотрению основных направлений расходования бюджетных средств ЕС. При группировке направлений мы руководствовались принципом выделения направлений, получающих наибольшее финансирование из общего бюджета Европейского Союза.
1. Устойчивый рост, который разделен на финансирование:
• Сплочения (или политика сближения) в целях достижения экономического роста и полной занятости (по сравнению с периодом 2000 - 2006 годов финансирование увеличилось на 20%);
• Конкурентоспособности в целях достижения экономического роста и полной занятости (по сравнению с периодом 2000 — 2006 годов финансирование увеличилось на 69%).
На финансирование данного направления до 2011 года приходилось 40% союзного бюджета (в 2010 году предусмотрено 11,6 млрд евро), в бюджете ЕС на 2011 год финансирование направления увеличилось до 46% бюджета Союза. Средства преимущественно направляются на статью «сплочение», или политика сближения (более 76% финансирования).
Политика сближения до 2011 года являлась вторым по важности инструментом Евросоюза, однако сейчас является самым важным направлением коммунитарной политики. В этой области бюджет проявляет себя в Европейском фонде регионального развития[132], Европейском социальном фонде[133] и Фонде сближения[134]. В Фонде сближения
аккумулируется 18,5% средств, а в Структурных фондах - 81,5% средств (по состоянию на 2010 год).
Целью данного направления политики Евросоюза является выравнивание уровней экономического и социального регионов ЕС с помощью устранения отставания в регионах развития, в которых наблюдается неблагоприятная рыночная конъюнктура.
Для некоторых стран ежегодные перечисления из этих фондов достигают суммы, равной нескольким процентам от ВВП страны.
Политика сближения имеет три направления финансирования:
a. Конвергенция (сближение) отсталых регионов. Для получения финансирования в этих целях ВВП на душу населения должен быть менее 75% от среднего по ЕС.
b. Поддержка конкурентоспособности и полной занятости в регионах, столкнувшихся с перестройкой. Для получения финансирования должна быть необходимость в развитии инфраструктуры, высокий уровень безработицы и ВВП на душу населения не более 75% от среднего по ЕС.
c. Территориальное сотрудничество. Регионы, подлежащие финансированию, должны обладать низкой сообщаемостью с другими регионами, в основном из-за национальных границ.
Чтобы понять, как распределяются средства, обратимся к финансированию 2009 года. Так, на цели конвергенции было направлено 19,9 млрд евро, что составило 74% от общей суммы финансирования политики сближения. При этом на поддержку конкурентоспособности и полной занятости в регионах было направлено 6,2 млрд евро, или 23% от общей суммы финансирования.
На территориальное сотрудничество было выделено 0,7 млрд евро, или 2,3% от общей суммы финансирования.[135]
Финансирование из фонда политики сближения получают преимущественно наименее развитые страны Союза. Необходимо отметить, что все страны (какой-либо регион страны) за исключением Люксембурга и Дании получали финансирование из бюджетной статьи на политику сближения. Также страны с примерно равным уровнем ВВП могут получать разное финансирование из фондов. Например, Швеция и Италия имеют сопоставимый ВВП, но так как в Италии существует проблема неравномерного развития регионов, она получает значительно больше финансовой поддержки из фондов. Это привело к тому, что основными реципиентами средств на сближение стали шесть европейских макрорегионов - Греция, Испания, Ирландия, Португалия, шесть земель Восточной Германии и Меззогиорно в Италии, на которые приходится порядка 68% финансирования[136].
Данное перераспределение привело к тому, что рост ВВП в указанных регионах был выше, чем средний показатель в других странах ЕС (см. таблицу № 3).
Таблица № 3.
Разница в приросте ВВП шести финансируемых регионов и остальными странами ЕС, в %.[137]
1980-1990 | 1991-2000 | 1991-1995 | 1995-2000 | |
6 макро-регионов | 2,6 | з,з | 2,8 | 3,7 |
остальные страны | 2,3 | 1,9 | 1,3 | 2,4 |
Европы | ||||
ЕС-15 | 2,4 | 2,1 | 1,5 | 2,6 |
Согласно итогам бюджета 2009 года, наибольшее финансирование получили Польша, Испания, Германия и Португалия.
Это свидетельствуето том, что при определении получателей средств оценивают экономическое положение отдельно взятого региона, а не государства-члена.
Также важно, что количество бюджетных средств, направляемых на проведение политики сближения, увеличивается. Так, в период 1988 - 1993 годы финансирование составило 65 млрд евро, в 1994 - 1999 годы 159 млрд евро, в 2000 - 2006 годы 213 млрд евро и на период 2007 - 2013 годы предусмотрено 347 млрд евро.[138] Увеличение финансирования отчасти может быть предопределено увеличением количества участников Евросоюза.
Бюджет в сфере проведения политики конкурентоспособности составляет порядка 24% финансирования по статье расходов «Устойчивый рост», что равно 9,3% от общего бюджета ЕС. Данное направление политики включает в себя несколько статей расходов, а именно реализация седьмой рамочной исследовательской программы, проектов в области энергетики и оказание экономической помощи по восстановлению энергетики (направление финансирования появилось только в бюджете 2010 года), программы повышения квалификации, программы TEN (Программы создания транс-европейских сетей), программы Galileo (Программы управления космическими полетами), рамочной программы конкурентоспособности и инноваций, программ в области социальной политики, программы Marco Polo (Программы развития транспортной инфраструктуры Европы), а также списание АЭС и атомного оружия, финансирование деятельности Европейского фонда регулирования глобализации и разработка налоговой политики 2013 года.
Таким образом, данными статьями бюджета Союза регулируются политика в области исследований, инноваций, образования, социальной сферы создания транспортной, энергетической инфраструктуры и транс- европейских сетей и прочее.
2. Устойчивое использование и охрана природных ресурсов, включающие финансирование Совместной сельскохозяйственной политики, морской политики и связанных с ними областей совместной деятельности. Помимо субсидий фермерам, в целях экономической диверсификации предусматриваются выплаты на устойчивое развитие, биоразнообразие и развитие сельскохозяйственных регионов, а также поддержку регионов, подвергшихся изменениям в связи с рыбной ловлей.
Указанное направление совместной политики Евросоюза до 2011 года получало наибольшее финансирование из бюджета Союза, по сравнению с периодом 2000 - 2006 годов сократилось на 8% и составило 383,6 млрд евро за период 2007 - 2013 годов (в 2010 году, например, на данную статью расходов было предусмотрено финансирование в размере 59,5 млрд евро).
В бюджете Европейского Союза на 2011 год расходы на устойчивое использование и охрану природных ресурсов составили 41% бюджетных средств и стали вторым по размеру направлением финансирования из бюджета ЕС.
Более 97% средств в указанном направлении приходится на проведение Единой сельскохозяйственной политики, которая представляет собой единый централизованный финансовый механизм Союза, который призван обеспечивать поддержку производителям сельскохозяйственной продукции (особенно в тех странах, где удельная доля сельскохозяйственного сектора в ВВП высока). По признанию многих аналитиков, это направление политики ЕС является крайне неэффективным, но в то же время неотъемлемым.
При этом ЕСП в настоящее время значительно отличается от той, что проводилась полстолетия назад. Выплаты в рамках реализации единой сельскохозяйственной политики снизились с 70% от общего бюджета в 1985 году[139] до 44% в настоящее время, а в 2013 году в соответствии
с финансовым планом на 2007 - 2013 годы доля финансирования ЕСП в общем бюджете Союза составит уже 40%.
Так, в 1962 году в целях финансирования сельского хозяйства был образован Европейский сельскохозяйственный фонд руководства и гарантий, функционирующий до 2006 года. C 2007 года фонд был разделен на два фонда в соответствии с разделением сельскохозяйственной политики на две опоры - Европейский сельскохозяйственный фонд гарантий для финансирования политики поддержки производителей и развития рынка продукции сельского хозяйства (политика «первой опоры») и Европейский сельскохозяйственный фонд развития сельскохозяйственных регионов (для финансирования политики «второй опоры»).
На финансирование «первой опоры» приходится порядка 81% средств, а «второй опоры» - только 19% средств[140].Состав затрат сельскохозяйственной политики Европейского Союза с 1991 по 2010 годы значительно изменился. В первую очередь, сократилось субсидирование экспорта и увеличился размер прямых выплат из бюджета Союза фермерам (см. приложение № 17).
Наибольшее финансирование по данной статье расходов получают Франция, Германия, Испания и Италия. На долю одной Франции в 2009 году пришлось 9,75 млрд, евро, или 17,5% всех выплат из бюджета Союза по данной статье расходов, а на совместную долю Франции, Германии, Испании и Италии - 51% выплат по данной статье бюджета (см. приложение № 16).
На финансирование совместной морской политики и рыболовства приходится 1,3% средств по направлению «Устойчивое использование и охрана природных ресурсов», или 0,6% бюджета Союза. К статьям расходов относятся поддержка рыбных рынков, финансирование деятельности Европейского рыбного фонда и осуществление руководства
совместной морской политики и политикой в области рыбной ловли, включая межгосударственные соглашения.
Также в рамках устойчивого использования и охраны природных ресурсов предусмотрены расходы (порядка 0,8% средств), направленные на защиту экологической обстановки в ЕС, среди них программа защиты окружающей среды LIFE+, сохранение биоразнообразия и здоровья планеты.
Политика в области защиты окружающей среды в ЕС стала актуализироваться с конца XX века. Так, если в период с 1971 по 1975 годы издано 29 нормативно-правовых документов на общеевропейском уровне, то с 1996 по 2000 год - 255[141].
Хотя бюджет ЕС на экологическую политику невелик, в рамках реализации структурной политики, политики сближения и политики развития сельскохозяйственных регионов также предусмотрены средства на защиту окружающей среды. В 2005 году 2 млрд евро из 5 млрд евро Европейского фонда управления и гарантии было направлено на финансирование мер по защите окружающей среды в сельском хозяйстве[142].
3. Гражданство, пространство свободы, безопасности и справедливости. Статья финансирования включает в себя два основных направления: создание пространства своды, безопасности и справедливости (53% финансирования) и гражданство (47% финансирования).
Всего на реализацию указанных целей в 2010 году выделено 1,4 млрд евро, или 1,1% от общего размера бюджета Союза.
Политика создания пространства своды, безопасности и справедливости включает в себя финансирование следующих сфер:
- управление миграционными потоками;
- безопасность и защита свобод;
- фундаментальные права и правосудие.
Политика гражданства имеет обширную сферу деятельности и заключается в реализации следующих программ: развития молодежи «Молодежь в действии», «Медиа 2007», «Культура 2007», «Жители для Европы», общественного здоровья и защиты потребителей, а также в проведении совместных действий по коммуникации.
Таким образом, направления финансирования из бюджета Союза по разделу «Гражданство» предусматривает финансирование культурной, молодежной политики, политики защиты потребителей и здоровья граждан, равно как развитие коммуникации и развития медиа-пространства. На реализацию указанных целей в 2010 году предусмотрено 0,66 млрд евро.
4. ЕС как глобальный партнер, включающая применение следующих инструментов внешней политики: помощь развивающимся странам, сотрудничество с другими государствами, предотвращение конфликтов, внешнеэкономическая деятельность, затраты на расширение Союза и европейскую политику взаимодействия со странами-соседями, оказание гуманитарной помощи и поддержки третьим странам по вопросам соблюдения прав человека и демократизации.
Бюджет на проведение внешней политики Европейского Союза на период 2007 - 2013 годы составляет порядка 55 млрд евро, или 5,6% от общего бюджета.
Важно отметить, что в рамках данного направления финансирования из бюджета Евросоюза предусмотрены расходы на проведение политики добрососедства и сотрудничества ЕС с Российской Федерацией. Так, в 2010 году бюджетные расходы Союза составили 1,384 млрд, евро (или 19% расходов Европейского Союза на международную деятельность) и были направлены на финансирование программ по поддержке национальных меньшинств в России (развитие культуры, СМИ и гражданского общества), предотвращению загрязнения и улучшению экологии Балтийского моря, сотрудничеству со странами Восточной Европы и Средиземноморья, содействию мирному развитию Палестины.
5. Административные расходы (2,8% средств общего бюджета ЕС).
6. Компенсационные расходы (менее 1% бюджета Союза).
Такое распределение средств бюджета Союза было не всегда. В приложении № 18 к диссертации отображено изменение структуры расходования бюджетных средств ЕС с 1988 года. За это время произошло сокращение финансирования сельского хозяйства (с 58,1% бюджета в 1988 году до 41% бюджета в 2011 году) и увеличено финансирование структурной политики (с 21,7% бюджета в 1988 году до 46% бюджета в 2011 году).
Таким образом, изучив систему формирования расходной части бюджета Союза, следует отметить, что на коммунитарном уровне финансируются преимущественно расходы на развитие регионов и сельского хозяйства, в то время как финансирование других общественных секторов экономики, таких, как образование, финансирование исследовательской деятельности и прочее, явно недостаточно, поэтому ведется странами- членами Европейского Союза по большей мере самостоятельно.
В приложении № 19 диссертации проводится анализ распределения финансирования общественных секторов экономики между Евросоюзом и странами-членами ЕС. Так, если из бюджета ЕС покрывается 71,8% расходов на сельское хозяйство, то на образование — только 0,1% потребности, исследования и развитие - 6,3% потребности, оказание помощи общественному сектору - 14,3% потребности.
Объяснить подобное распределение средств бюджета довольно сложно. В зарубежной литературе можно проследить три направления исследований, направленных на объяснение распределения средств бюджета ЕС.
Первое направление - теория распределения средств бюджета Союза в зависимости от экономических потребностей. Согласно договорам Евросоюза, бюджетные средства ЕС распределяются в регионы и страны, которые нуждаются в привлечении дополнительных бюджетных средств.
Вторая теория - теория национальных затрат/выгод, где подчеркивается роль единого рынка ЕС в процессе распределения бюджетных средств. C введением единого рынка одни страны выиграли, другие, напротив, проиграли. C этой точки зрения, бюджет представляет собой средства, распределяемые в результате межгосударственной сделки: странам, проигравшим от введения единого рынка и либерализации политики, должны компенсировать потери с помощью средств бюджета Союза. Как писал профессор Лондонской школы экономических и политических наук С. Хикс, бюджет ЕС представляет собой игру, в которой «каждое государство вносит плату в (получает из) бюджет(а) Евросоюза столько, сколько они приобретают (теряют) от внебюджетной политики ЕС (например, единый рынок)»[143]. Данная теория приводит к предположению, что страны, ориентированные на экспорт, являются «донорами» бюджета, в то время как получателями бюджетных средств являются государства, в которых продукция преимущественно ориентирована на национальный рынок. Однако рассчитать влияние экономических эффектов от введения единого рынка на перераспределение бюджетных ресурсов ЕС довольно проблематично. В исследовании Хельсинского университета[144] делается вывод, что эмпирические данные не подтверждают данное положение.
Третья теория - теория «обмена голосами», которая основана на «торговле» голосами стран-членов ЕС. Согласно данной теории, при наличии побудительного стимула участники Союза могут проголосовать, руководствуясь не национальными интересами, а ради достижения какой- либо цели. Также в- случае, если повестка дня не затрагивает интересы страны А, участник может «продать» свой голос в пользу страны Б взамен будущей поддержки страной Б страны А в случае необходимости. Применительно к бюджетной процедуре ЕС, теория «обмена голосами»
может иметь место в Совете, где каждому государству отведено определенное количество голосов. Распределение голосов в Совете играет в пользу государств, небольших по размеру: самое маленькое по территории государство ЕС - Люксембург — имеет два голоса в Совете, в то время как Германия - крупнейшая страна Еврозоны - десять. Это означает, что на Люксембург приходится порядка 4,5 голосов на каждый миллион жителей, а в Германии — 0,1 голосов[145]. В этом случае, согласно мнению американского ученого Дж. Роден, небольшие государства могут «продать» свой голос взамен предоставления иных выгод[146]. Из данной теории можно сделать вывод, что небольшие по размеру страны Евросоюза больше приобретают от бюджетных трансфертов, чем более крупные страны.
Рассмотрев все три теории, довольно сложно сделать вывод, в соответствии с какой теорией происходит перераспределение средств внутри Союза. Договоры ЕС фиксируют положения первой теории, хотя на практике теория «обмена голосов», также оказывает влияние.
C теоретической точки зрения также довольно сложно объяснить подобное распределение бюджетных средств ЕС. Для изучения вопроса обратимся к теориям экономического роста[147]. В данной работе не ставиться цель исследования всей литературы, посвященной экономическому росту, но, тем не менее, есть необходимость определиться с ее основными выводами.
В наиболее общем виде, в моделях эндогенного экономического роста делается вывод, что политика в области предоставления субсидий, направленная на поддержку инвестиций, приводит к увеличению экономического роста (например, Бара и Сала-и-Мартин). Более высокий уровень социальной отдачи может быть результатом внешних эффектов.
Аккумуляция знаний может принести пользу не только отдельному человеку, но и обществу в целом. Инновации могут стать основой для дальнейших инноваций,' поэтому первый человек, который изобрел инновационную технологию, не может в полной мере оценить всех ее результатов. При этих обстоятельствах, социальный эффект может быть больше частного.
Эндогенная теория экономического роста предполагает активные государственные интервенции в целях влияния на экономический рост. Например, в АК-моделях, разработанных С. Ребело[148], П. Ромером[149]и Р. Лукасом[150], делается вывод, что компания не интернализирует тот эффект, который приносят вложенные ею инвестиции в развитие общегосударственной экономики. Кроме того, по словам Р. Лукаса, «человеческий капитал является двигателем экономического роста»[151]. В этой связи роль бюджетной политики заключается в субсидировании инвестиций в целях способствования росту благосостояния общества и росту экономики. При этом в моделях не указано, какого рода должно быть вмешательство государства: не указаны ни сферы экономики, которые необходимо поддерживать, ни типы инвестиций, «национальное государство должно быть совершенно независимым в принятии подобных решений»[152].
Второй тип моделей эндогенного экономического роста (Ф. Агийон[153]и П. Хоувитт[154]) строится на убеждении, что технологический прогресс сопровождается увеличением количества типов товаров и созданием новых типов товаров более высокого качества. Данное направление было названо «шумпетерианским», так как в его основу были положены идеи
Й. Шумпетера1 о «созидательном разрушении». Так, новая-инновация делает устаревшей все предыдущие разработки, и технологии,- благодаря,- чему конкуренция между инновационными компаниями стимулирует технологический прогресс, который, в свою очередь, приводит к экономическому росту. Инновационная компания может поддерживать монополию в производстве определенного вида товаров или услуг только до тех пор, пока она не будет замещена новой инновационной компанией.
Р. Лукас был сторонником построения мульти-продуктовых моделей, в которых товары производятся при помощи разных технологий и рабочими, обладающими различным уровнем навыков, в среде, где постоянно внедряются инновации, растет мобильность рабочей силы, - в этом случае, скорее всего, будет увеличиваться экономический рост.
Из-за существования множества разновидностей эндогенных теорий экономического роста довольно сложно вывести какие-либо общие выводы, которые можно было бы применить к бюджетной политике ЕС. Единственный вывод, который можно сделать, заключается в том, что желательно стимулировать производственную деятельность или инвестиции в сферы, в которых социальный эффект будет выше частного.
Как минимум, это означает, что субсидии на исследовательскую деятельность должны быть направлены в те области, где будет больший внешний эффект от увеличения знаний. Между тем, успех планирования зависит от того, насколько полной информацией обладает правительство. Иногда лучшей альтернативой станет дать «рынку решать самому» и проводить нецелевое субсидирование. Но техническим прогрессом необходимо управлять, иначе он может стать разрушительным для государства. Так, не всегда полезно субсидировать только исследовательскую деятельность, которая «оторвана» от производства, лучше вложить в деньги в прикладные производственные исследования.
Потребность в увеличении финансирования исследовательской деятельности на коммунитарном уровне оправдана. Европе необходимо больше средств на открытие исследовательских центров, развитие сетей взаимодействия между различными областями знаний для увеличения мобильности ученых. Данная цель провозглашена в Лиссабонском договоре, где сказано о необходимости создания в Европе «общества знаний».
При этом, согласно нашему мнению, на коммунитарный уровень необходимо передавать те сферы общественного потребления, которые будут эффективнее функционировать, если финансирование будет происходить на уровне Союза, а не государствами-членами ЕС самостоятельно (в первую очередь речь идет об экономии от масштаба, снижении внешних эффектов).
Таким образом, можно сделать вывод, что с теоретической точки зрения перераспределение средств бюджета Союза нецелесообразно и не является эффективным. Доказательством тому могут служить споры о неэффективности организации и использования бюджета ЕС в деловых и научных кругах. Одни исследователи[155] настаивают, что необходимо в первую очередь сконцентрироваться на верном перераспределении средств.
Другие говорят о необходимости создания бюджетного правительства в рамках Евросоюза. Так, например, в Докладе Сапира[156], представленном в 2003 году, отстаивается позиция, что в рамках Европейского Союза необходимо создать новое правительство по бюджетным вопросам, и наделить его достаточными ресурсами для развития трансъевропейской инфраструктуры и финансирования исследовательской деятельности.
В исследовании Евробарометра 2008 года выяснилось, что жители ЕС полагают, что большинство средств бюджета Евросоюза расходуется на административные расходы (26% респондентов, что означает, что в европейском сознании административные расходы явно завышены),
расходы на сельскохозяйственную политику (24% респондентов) и «на экономический рост» (24% респондентов). При этом на вопрос, в какие сферы необходимо направлять финансирование из союзного бюджета, больше голосов отдано за финансирование сфер деятельности, направленных на «экономический рост» (38% респондентов), на занятость населения и решение социальных проблем (36% респондентов), а также на здоровье населения (32% респондентов).[157]
Итак, сегодня бюджет Евросоюза представляет собой инструмент перераспределения средств стран-членов ЕС с целью достижения коммунитарных целей Европейского Союза.
На коммунитарном уровне происходит финансирование преимущественно тех политических сфер, которые направлены на внутренне развитие объединения (устойчивое развитие и экономический рост, сельское хозяйство и развитие сельскохозяйственных регионов, гражданство, свобода, безопасность и правосудие), в то время как финансирование внешней политики ЕС весьма ограничено. Особенно важно это становится с проведением после вступления в силу Лиссабонского договора общей внешней политики стран-членов Евросоюза, а также с необходимостью введения новых должностей президента Европейского совета и верховного представителя Европейского Союза по внешней политике. Евросоюзу в ближайшее время потребуются дополнительные ресурсы для финансирования внешней деятельности Европейского Союза, на чем сконцентрируем внимание в следующем параграфе диссертационного исследования.
2.3.