<<
>>

Направления расходования бюджетных средств Евросоюза

Говоря о расходовании бюджетных средств Европейского Союза, мы подразумеваем перераспределение и использование бюджетных средств, которые направлены на поддержание благополучия всех стран ЕС.

Одним из приоритетных направлений развития ЕС является устойчивое развитие экономики, включающее в себя конкурентоспособность и одинаково высокую степень экономического развития государств. Достичь заявленной цели возможно путем целенаправленного перераспределения средств бюджета Союза.

Из Договора о функционировании Европейского Союза[131] можно сделать вывод, что трансферты из союзного бюджета будут направлены на развитие регионов, которые более всего в этом нуждаются; это означает, что чем менее развитой является страна, тем больше бюджетных трансфертов должны ей предоставляться. На практике нетто-получателями бюджетных средств Союза действительно являются наименее развитые страны ЕС. Среди них основными по состоянию на 2009 года являются Польша (+6 337,1 млн евро, или +2,11% ВНП страны), Греция (+3 121,0 млн евро или 1,35% ВНП страны), Венгрия (+2 719,4 млн евро, или 3,1% ВНП страны), Литва (+1 493,3 млн.евро, или +5,61% ВНП страны) и Эстония

(573,0 млн. евро, или +4,27% ВНП страны). Более подробная информация содержится в приложении № 15.

Итак, обратимся к рассмотрению основных направлений расходования бюджетных средств ЕС. При группировке направлений мы руководствовались принципом выделения направлений, получающих наибольшее финансирование из общего бюджета Европейского Союза.

1. Устойчивый рост, который разделен на финансирование:

• Сплочения (или политика сближения) в целях достижения экономического роста и полной занятости (по сравнению с периодом 2000 - 2006 годов финансирование увеличилось на 20%);

• Конкурентоспособности в целях достижения экономического роста и полной занятости (по сравнению с периодом 2000 — 2006 годов финансирование увеличилось на 69%).

На финансирование данного направления до 2011 года приходилось 40% союзного бюджета (в 2010 году предусмотрено 11,6 млрд евро), в бюджете ЕС на 2011 год финансирование направления увеличилось до 46% бюджета Союза. Средства преимущественно направляются на статью «сплочение», или политика сближения (более 76% финансирования).

Политика сближения до 2011 года являлась вторым по важности инструментом Евросоюза, однако сейчас является самым важным направлением коммунитарной политики. В этой области бюджет проявляет себя в Европейском фонде регионального развития[132], Европейском социальном фонде[133] и Фонде сближения[134]. В Фонде сближения

аккумулируется 18,5% средств, а в Структурных фондах - 81,5% средств (по состоянию на 2010 год).

Целью данного направления политики Евросоюза является выравнивание уровней экономического и социального регионов ЕС с помощью устранения отставания в регионах развития, в которых наблюдается неблагоприятная рыночная конъюнктура.

Для некоторых стран ежегодные перечисления из этих фондов достигают суммы, равной нескольким процентам от ВВП страны.

Политика сближения имеет три направления финансирования:

a. Конвергенция (сближение) отсталых регионов. Для получения финансирования в этих целях ВВП на душу населения должен быть менее 75% от среднего по ЕС.

b. Поддержка конкурентоспособности и полной занятости в регионах, столкнувшихся с перестройкой. Для получения финансирования должна быть необходимость в развитии инфраструктуры, высокий уровень безработицы и ВВП на душу населения не более 75% от среднего по ЕС.

c. Территориальное сотрудничество. Регионы, подлежащие финансированию, должны обладать низкой сообщаемостью с другими регионами, в основном из-за национальных границ.

Чтобы понять, как распределяются средства, обратимся к финансированию 2009 года. Так, на цели конвергенции было направлено 19,9 млрд евро, что составило 74% от общей суммы финансирования политики сближения. При этом на поддержку конкурентоспособности и полной занятости в регионах было направлено 6,2 млрд евро, или 23% от общей суммы финансирования.

На территориальное сотрудничество было выделено 0,7 млрд евро, или 2,3% от общей суммы финансирования.[135]

Финансирование из фонда политики сближения получают преимущественно наименее развитые страны Союза. Необходимо отметить, что все страны (какой-либо регион страны) за исключением Люксембурга и Дании получали финансирование из бюджетной статьи на политику сближения. Также страны с примерно равным уровнем ВВП могут получать разное финансирование из фондов. Например, Швеция и Италия имеют сопоставимый ВВП, но так как в Италии существует проблема неравномерного развития регионов, она получает значительно больше финансовой поддержки из фондов. Это привело к тому, что основными реципиентами средств на сближение стали шесть европейских макро­регионов - Греция, Испания, Ирландия, Португалия, шесть земель Восточной Германии и Меззогиорно в Италии, на которые приходится порядка 68% финансирования[136].

Данное перераспределение привело к тому, что рост ВВП в указанных регионах был выше, чем средний показатель в других странах ЕС (см. таблицу № 3).

Таблица № 3.

Разница в приросте ВВП шести финансируемых регионов и остальными странами ЕС, в %.[137]

1980-1990 1991-2000 1991-1995 1995-2000
6 макро-регионов 2,6 з,з 2,8 3,7
остальные страны 2,3 1,9 1,3 2,4
Европы
ЕС-15 2,4 2,1 1,5 2,6

Согласно итогам бюджета 2009 года, наибольшее финансирование получили Польша, Испания, Германия и Португалия.

Это свидетельствует

о том, что при определении получателей средств оценивают экономическое положение отдельно взятого региона, а не государства-члена.

Также важно, что количество бюджетных средств, направляемых на проведение политики сближения, увеличивается. Так, в период 1988 - 1993 годы финансирование составило 65 млрд евро, в 1994 - 1999 годы 159 млрд евро, в 2000 - 2006 годы 213 млрд евро и на период 2007 - 2013 годы предусмотрено 347 млрд евро.[138] Увеличение финансирования отчасти может быть предопределено увеличением количества участников Евросоюза.

Бюджет в сфере проведения политики конкурентоспособности составляет порядка 24% финансирования по статье расходов «Устойчивый рост», что равно 9,3% от общего бюджета ЕС. Данное направление политики включает в себя несколько статей расходов, а именно реализация седьмой рамочной исследовательской программы, проектов в области энергетики и оказание экономической помощи по восстановлению энергетики (направление финансирования появилось только в бюджете 2010 года), программы повышения квалификации, программы TEN (Программы создания транс-европейских сетей), программы Galileo (Программы управления космическими полетами), рамочной программы конкурентоспособности и инноваций, программ в области социальной политики, программы Marco Polo (Программы развития транспортной инфраструктуры Европы), а также списание АЭС и атомного оружия, финансирование деятельности Европейского фонда регулирования глобализации и разработка налоговой политики 2013 года.

Таким образом, данными статьями бюджета Союза регулируются политика в области исследований, инноваций, образования, социальной сферы создания транспортной, энергетической инфраструктуры и транс- европейских сетей и прочее.

2. Устойчивое использование и охрана природных ресурсов, включающие финансирование Совместной сельскохозяйственной политики, морской политики и связанных с ними областей совместной деятельности. Помимо субсидий фермерам, в целях экономической диверсификации предусматриваются выплаты на устойчивое развитие, биоразнообразие и развитие сельскохозяйственных регионов, а также поддержку регионов, подвергшихся изменениям в связи с рыбной ловлей.

Указанное направление совместной политики Евросоюза до 2011 года получало наибольшее финансирование из бюджета Союза, по сравнению с периодом 2000 - 2006 годов сократилось на 8% и составило 383,6 млрд евро за период 2007 - 2013 годов (в 2010 году, например, на данную статью расходов было предусмотрено финансирование в размере 59,5 млрд евро).

В бюджете Европейского Союза на 2011 год расходы на устойчивое использование и охрану природных ресурсов составили 41% бюджетных средств и стали вторым по размеру направлением финансирования из бюджета ЕС.

Более 97% средств в указанном направлении приходится на проведение Единой сельскохозяйственной политики, которая представляет собой единый централизованный финансовый механизм Союза, который призван обеспечивать поддержку производителям сельскохозяйственной продукции (особенно в тех странах, где удельная доля сельскохозяйственного сектора в ВВП высока). По признанию многих аналитиков, это направление политики ЕС является крайне неэффективным, но в то же время неотъемлемым.

При этом ЕСП в настоящее время значительно отличается от той, что проводилась полстолетия назад. Выплаты в рамках реализации единой сельскохозяйственной политики снизились с 70% от общего бюджета в 1985 году[139] до 44% в настоящее время, а в 2013 году в соответствии

с финансовым планом на 2007 - 2013 годы доля финансирования ЕСП в общем бюджете Союза составит уже 40%.

Так, в 1962 году в целях финансирования сельского хозяйства был образован Европейский сельскохозяйственный фонд руководства и гарантий, функционирующий до 2006 года. C 2007 года фонд был разделен на два фонда в соответствии с разделением сельскохозяйственной политики на две опоры - Европейский сельскохозяйственный фонд гарантий для финансирования политики поддержки производителей и развития рынка продукции сельского хозяйства (политика «первой опоры») и Европейский сельскохозяйственный фонд развития сельскохозяйственных регионов (для финансирования политики «второй опоры»).

На финансирование «первой опоры» приходится порядка 81% средств, а «второй опоры» - только 19% средств[140].

Состав затрат сельскохозяйственной политики Европейского Союза с 1991 по 2010 годы значительно изменился. В первую очередь, сократилось субсидирование экспорта и увеличился размер прямых выплат из бюджета Союза фермерам (см. приложение № 17).

Наибольшее финансирование по данной статье расходов получают Франция, Германия, Испания и Италия. На долю одной Франции в 2009 году пришлось 9,75 млрд, евро, или 17,5% всех выплат из бюджета Союза по данной статье расходов, а на совместную долю Франции, Германии, Испании и Италии - 51% выплат по данной статье бюджета (см. приложение № 16).

На финансирование совместной морской политики и рыболовства приходится 1,3% средств по направлению «Устойчивое использование и охрана природных ресурсов», или 0,6% бюджета Союза. К статьям расходов относятся поддержка рыбных рынков, финансирование деятельности Европейского рыбного фонда и осуществление руководства

совместной морской политики и политикой в области рыбной ловли, включая межгосударственные соглашения.

Также в рамках устойчивого использования и охраны природных ресурсов предусмотрены расходы (порядка 0,8% средств), направленные на защиту экологической обстановки в ЕС, среди них программа защиты окружающей среды LIFE+, сохранение биоразнообразия и здоровья планеты.

Политика в области защиты окружающей среды в ЕС стала актуализироваться с конца XX века. Так, если в период с 1971 по 1975 годы издано 29 нормативно-правовых документов на общеевропейском уровне, то с 1996 по 2000 год - 255[141].

Хотя бюджет ЕС на экологическую политику невелик, в рамках реализации структурной политики, политики сближения и политики развития сельскохозяйственных регионов также предусмотрены средства на защиту окружающей среды. В 2005 году 2 млрд евро из 5 млрд евро Европейского фонда управления и гарантии было направлено на финансирование мер по защите окружающей среды в сельском хозяйстве[142].

3. Гражданство, пространство свободы, безопасности и справедливости. Статья финансирования включает в себя два основных направления: создание пространства своды, безопасности и справедливости (53% финансирования) и гражданство (47% финансирования).

Всего на реализацию указанных целей в 2010 году выделено 1,4 млрд евро, или 1,1% от общего размера бюджета Союза.

Политика создания пространства своды, безопасности и справедливости включает в себя финансирование следующих сфер:

- управление миграционными потоками;

- безопасность и защита свобод;

- фундаментальные права и правосудие.

Политика гражданства имеет обширную сферу деятельности и заключается в реализации следующих программ: развития молодежи «Молодежь в действии», «Медиа 2007», «Культура 2007», «Жители для Европы», общественного здоровья и защиты потребителей, а также в проведении совместных действий по коммуникации.

Таким образом, направления финансирования из бюджета Союза по разделу «Гражданство» предусматривает финансирование культурной, молодежной политики, политики защиты потребителей и здоровья граждан, равно как развитие коммуникации и развития медиа-пространства. На реализацию указанных целей в 2010 году предусмотрено 0,66 млрд евро.

4. ЕС как глобальный партнер, включающая применение следующих инструментов внешней политики: помощь развивающимся странам, сотрудничество с другими государствами, предотвращение конфликтов, внешнеэкономическая деятельность, затраты на расширение Союза и европейскую политику взаимодействия со странами-соседями, оказание гуманитарной помощи и поддержки третьим странам по вопросам соблюдения прав человека и демократизации.

Бюджет на проведение внешней политики Европейского Союза на период 2007 - 2013 годы составляет порядка 55 млрд евро, или 5,6% от общего бюджета.

Важно отметить, что в рамках данного направления финансирования из бюджета Евросоюза предусмотрены расходы на проведение политики добрососедства и сотрудничества ЕС с Российской Федерацией. Так, в 2010 году бюджетные расходы Союза составили 1,384 млрд, евро (или 19% расходов Европейского Союза на международную деятельность) и были направлены на финансирование программ по поддержке национальных меньшинств в России (развитие культуры, СМИ и гражданского общества), предотвращению загрязнения и улучшению экологии Балтийского моря, сотрудничеству со странами Восточной Европы и Средиземноморья, содействию мирному развитию Палестины.

5. Административные расходы (2,8% средств общего бюджета ЕС).

6. Компенсационные расходы (менее 1% бюджета Союза).

Такое распределение средств бюджета Союза было не всегда. В приложении № 18 к диссертации отображено изменение структуры расходования бюджетных средств ЕС с 1988 года. За это время произошло сокращение финансирования сельского хозяйства (с 58,1% бюджета в 1988 году до 41% бюджета в 2011 году) и увеличено финансирование структурной политики (с 21,7% бюджета в 1988 году до 46% бюджета в 2011 году).

Таким образом, изучив систему формирования расходной части бюджета Союза, следует отметить, что на коммунитарном уровне финансируются преимущественно расходы на развитие регионов и сельского хозяйства, в то время как финансирование других общественных секторов экономики, таких, как образование, финансирование исследовательской деятельности и прочее, явно недостаточно, поэтому ведется странами- членами Европейского Союза по большей мере самостоятельно.

В приложении № 19 диссертации проводится анализ распределения финансирования общественных секторов экономики между Евросоюзом и странами-членами ЕС. Так, если из бюджета ЕС покрывается 71,8% расходов на сельское хозяйство, то на образование — только 0,1% потребности, исследования и развитие - 6,3% потребности, оказание помощи общественному сектору - 14,3% потребности.

Объяснить подобное распределение средств бюджета довольно сложно. В зарубежной литературе можно проследить три направления исследований, направленных на объяснение распределения средств бюджета ЕС.

Первое направление - теория распределения средств бюджета Союза в зависимости от экономических потребностей. Согласно договорам Евросоюза, бюджетные средства ЕС распределяются в регионы и страны, которые нуждаются в привлечении дополнительных бюджетных средств.

Вторая теория - теория национальных затрат/выгод, где подчеркивается роль единого рынка ЕС в процессе распределения бюджетных средств. C введением единого рынка одни страны выиграли, другие, напротив, проиграли. C этой точки зрения, бюджет представляет собой средства, распределяемые в результате межгосударственной сделки: странам, проигравшим от введения единого рынка и либерализации политики, должны компенсировать потери с помощью средств бюджета Союза. Как писал профессор Лондонской школы экономических и политических наук С. Хикс, бюджет ЕС представляет собой игру, в которой «каждое государство вносит плату в (получает из) бюджет(а) Евросоюза столько, сколько они приобретают (теряют) от внебюджетной политики ЕС (например, единый рынок)»[143]. Данная теория приводит к предположению, что страны, ориентированные на экспорт, являются «донорами» бюджета, в то время как получателями бюджетных средств являются государства, в которых продукция преимущественно ориентирована на национальный рынок. Однако рассчитать влияние экономических эффектов от введения единого рынка на перераспределение бюджетных ресурсов ЕС довольно проблематично. В исследовании Хельсинского университета[144] делается вывод, что эмпирические данные не подтверждают данное положение.

Третья теория - теория «обмена голосами», которая основана на «торговле» голосами стран-членов ЕС. Согласно данной теории, при наличии побудительного стимула участники Союза могут проголосовать, руководствуясь не национальными интересами, а ради достижения какой- либо цели. Также в- случае, если повестка дня не затрагивает интересы страны А, участник может «продать» свой голос в пользу страны Б взамен будущей поддержки страной Б страны А в случае необходимости. Применительно к бюджетной процедуре ЕС, теория «обмена голосами»

может иметь место в Совете, где каждому государству отведено определенное количество голосов. Распределение голосов в Совете играет в пользу государств, небольших по размеру: самое маленькое по территории государство ЕС - Люксембург — имеет два голоса в Совете, в то время как Германия - крупнейшая страна Еврозоны - десять. Это означает, что на Люксембург приходится порядка 4,5 голосов на каждый миллион жителей, а в Германии — 0,1 голосов[145]. В этом случае, согласно мнению американского ученого Дж. Роден, небольшие государства могут «продать» свой голос взамен предоставления иных выгод[146]. Из данной теории можно сделать вывод, что небольшие по размеру страны Евросоюза больше приобретают от бюджетных трансфертов, чем более крупные страны.

Рассмотрев все три теории, довольно сложно сделать вывод, в соответствии с какой теорией происходит перераспределение средств внутри Союза. Договоры ЕС фиксируют положения первой теории, хотя на практике теория «обмена голосов», также оказывает влияние.

C теоретической точки зрения также довольно сложно объяснить подобное распределение бюджетных средств ЕС. Для изучения вопроса обратимся к теориям экономического роста[147]. В данной работе не ставиться цель исследования всей литературы, посвященной экономическому росту, но, тем не менее, есть необходимость определиться с ее основными выводами.

В наиболее общем виде, в моделях эндогенного экономического роста делается вывод, что политика в области предоставления субсидий, направленная на поддержку инвестиций, приводит к увеличению экономического роста (например, Бара и Сала-и-Мартин). Более высокий уровень социальной отдачи может быть результатом внешних эффектов.

Аккумуляция знаний может принести пользу не только отдельному человеку, но и обществу в целом. Инновации могут стать основой для дальнейших инноваций,' поэтому первый человек, который изобрел инновационную технологию, не может в полной мере оценить всех ее результатов. При этих обстоятельствах, социальный эффект может быть больше частного.

Эндогенная теория экономического роста предполагает активные государственные интервенции в целях влияния на экономический рост. Например, в АК-моделях, разработанных С. Ребело[148], П. Ромером[149]и Р. Лукасом[150], делается вывод, что компания не интернализирует тот эффект, который приносят вложенные ею инвестиции в развитие общегосударственной экономики. Кроме того, по словам Р. Лукаса, «человеческий капитал является двигателем экономического роста»[151]. В этой связи роль бюджетной политики заключается в субсидировании инвестиций в целях способствования росту благосостояния общества и росту экономики. При этом в моделях не указано, какого рода должно быть вмешательство государства: не указаны ни сферы экономики, которые необходимо поддерживать, ни типы инвестиций, «национальное государство должно быть совершенно независимым в принятии подобных решений»[152].

Второй тип моделей эндогенного экономического роста (Ф. Агийон[153]и П. Хоувитт[154]) строится на убеждении, что технологический прогресс сопровождается увеличением количества типов товаров и созданием новых типов товаров более высокого качества. Данное направление было названо «шумпетерианским», так как в его основу были положены идеи

Й. Шумпетера1 о «созидательном разрушении». Так, новая-инновация делает устаревшей все предыдущие разработки, и технологии,- благодаря,- чему конкуренция между инновационными компаниями стимулирует технологический прогресс, который, в свою очередь, приводит к экономическому росту. Инновационная компания может поддерживать монополию в производстве определенного вида товаров или услуг только до тех пор, пока она не будет замещена новой инновационной компанией.

Р. Лукас был сторонником построения мульти-продуктовых моделей, в которых товары производятся при помощи разных технологий и рабочими, обладающими различным уровнем навыков, в среде, где постоянно внедряются инновации, растет мобильность рабочей силы, - в этом случае, скорее всего, будет увеличиваться экономический рост.

Из-за существования множества разновидностей эндогенных теорий экономического роста довольно сложно вывести какие-либо общие выводы, которые можно было бы применить к бюджетной политике ЕС. Единственный вывод, который можно сделать, заключается в том, что желательно стимулировать производственную деятельность или инвестиции в сферы, в которых социальный эффект будет выше частного.

Как минимум, это означает, что субсидии на исследовательскую деятельность должны быть направлены в те области, где будет больший внешний эффект от увеличения знаний. Между тем, успех планирования зависит от того, насколько полной информацией обладает правительство. Иногда лучшей альтернативой станет дать «рынку решать самому» и проводить нецелевое субсидирование. Но техническим прогрессом необходимо управлять, иначе он может стать разрушительным для государства. Так, не всегда полезно субсидировать только исследовательскую деятельность, которая «оторвана» от производства, лучше вложить в деньги в прикладные производственные исследования.

Потребность в увеличении финансирования исследовательской деятельности на коммунитарном уровне оправдана. Европе необходимо больше средств на открытие исследовательских центров, развитие сетей взаимодействия между различными областями знаний для увеличения мобильности ученых. Данная цель провозглашена в Лиссабонском договоре, где сказано о необходимости создания в Европе «общества знаний».

При этом, согласно нашему мнению, на коммунитарный уровень необходимо передавать те сферы общественного потребления, которые будут эффективнее функционировать, если финансирование будет происходить на уровне Союза, а не государствами-членами ЕС самостоятельно (в первую очередь речь идет об экономии от масштаба, снижении внешних эффектов).

Таким образом, можно сделать вывод, что с теоретической точки зрения перераспределение средств бюджета Союза нецелесообразно и не является эффективным. Доказательством тому могут служить споры о неэффективности организации и использования бюджета ЕС в деловых и научных кругах. Одни исследователи[155] настаивают, что необходимо в первую очередь сконцентрироваться на верном перераспределении средств.

Другие говорят о необходимости создания бюджетного правительства в рамках Евросоюза. Так, например, в Докладе Сапира[156], представленном в 2003 году, отстаивается позиция, что в рамках Европейского Союза необходимо создать новое правительство по бюджетным вопросам, и наделить его достаточными ресурсами для развития трансъевропейской инфраструктуры и финансирования исследовательской деятельности.

В исследовании Евробарометра 2008 года выяснилось, что жители ЕС полагают, что большинство средств бюджета Евросоюза расходуется на административные расходы (26% респондентов, что означает, что в европейском сознании административные расходы явно завышены),

расходы на сельскохозяйственную политику (24% респондентов) и «на экономический рост» (24% респондентов). При этом на вопрос, в какие сферы необходимо направлять финансирование из союзного бюджета, больше голосов отдано за финансирование сфер деятельности, направленных на «экономический рост» (38% респондентов), на занятость населения и решение социальных проблем (36% респондентов), а также на здоровье населения (32% респондентов).[157]

Итак, сегодня бюджет Евросоюза представляет собой инструмент перераспределения средств стран-членов ЕС с целью достижения коммунитарных целей Европейского Союза.

На коммунитарном уровне происходит финансирование преимущественно тех политических сфер, которые направлены на внутренне развитие объединения (устойчивое развитие и экономический рост, сельское хозяйство и развитие сельскохозяйственных регионов, гражданство, свобода, безопасность и правосудие), в то время как финансирование внешней политики ЕС весьма ограничено. Особенно важно это становится с проведением после вступления в силу Лиссабонского договора общей внешней политики стран-членов Евросоюза, а также с необходимостью введения новых должностей президента Европейского совета и верховного представителя Европейского Союза по внешней политике. Евросоюзу в ближайшее время потребуются дополнительные ресурсы для финансирования внешней деятельности Европейского Союза, на чем сконцентрируем внимание в следующем параграфе диссертационного исследования.

2.3.

<< | >>
Источник: ГИЛЁВА АННА АЛЕКСАНДРОВНА. Формирование и использование общего бюджета Европейского Союза. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2011. 2011

Еще по теме Направления расходования бюджетных средств Евросоюза:

  1. 14.1. Особенности избирательной кампания 2010 г.
  2. Оглавление
  3. Структура доходов и расходов бюджета Европейского Союза
  4. Глава 2. Становление и развитие бюджета Европейского Союза
  5. Эволюция бюджета ЕС
  6. Направления расходования бюджетных средств Евросоюза
  7. Перспективы реформирования бюджетной системы Европейского Союза
  8. Анализ путей создания оптимальной структуры бюджета Европейского Союза
  9. Заключение
  10. Приложения