ЕКОНОМІЧНА РОЛЬ ДЕРЖАВИ. ЗАТРАТИ, РЕГУЛЮВАННЯ ТА ФІНАНСИ

Для демократії характерною є підозра, що виникає, чи справді більше половини людей мають рацію більше половини часу.

Е. Б. Уайт

У дослідженнях сучасної економіки все більша увага на­дасться діяльності держави.

Зростання державних затрат

До першої світової війни затрати нашого федерального уря­ду, штатів і муніципалітетів становили трохи більше 1/12 усьо­го національного доходу. Під час другої світової війни виникла необхідність, щоб держава споживала близько половини значно зрослої у країні продукції. Протягом третини століття затрати держави збільшилися" з незначної суми у 3 млрд дол. до понад 140 млрд дол. за рік на початку 60-х років.

Але це не було лише результатом тимчасових обставин. Про­тягом понад століття відбувається зростання національного до­ходу та' виробництва. Водночас майже у всіх країнах спостерігається тенденція до ще більшого зростання державних затрат. Для кожного критичного періоду — кожної війни, кож­ної депресії — характерним є розширення діяльності держави. Але критичні періоди проходять, а затрати не повертаються до минулого рівня.

Державні затрати скоротилися порівняно з найвищим рівнем воєнних років, проте вони не знизилися до довоєнного рівня, що становив менше від 10 млрд дол., який донедавна вважався на­дто високим. У майбутньому, очевидно, тенденція до збільшен­ня затрат федерального уряду, штатів і муніципалітетів разом збережеться (рис. 11).

Розширення державного контролю та регулювання

Збільшення колективних затрат — це лише один бік справи. Поряд зі зростанням прямої участі держави у національному

Рий і і. Затрати федерального уряду, штатів і муніципалітетів.

в и роби ицтві, відбу вал ос я величезне розширення за конодавства, і виконавча влада видавала все більше декретів щодо регулюван­ня економічного ЖИТІЯ. Напевно, Америка XIX ст. підійшла ближче від будь- якої іншої країни будь-ко­ли до такого стану’ Iaissez fairc, який Карлейль на­звав "анархія плюс кон­стебль". Наслідком цього стали швидкий еконо­мічний прогрес і інди­відуальна свобода. Але це привело також до періо­дичних економічних циклів, розкрадання та вичерпання неком- пснсованих природних ресурсів, розкладу державного апарату, витіснення монополією саморегульованої конкуренції. Людина сьогодні уже не виходить з тих міркувань, що "найкраще регу­лює та держава, яка найменше регулює". Поступово, незважа­ючи на опозицію, методи Олександра Гамільтона почали застосовуватися для досягнення цілей Томаса Джефферсона: конституційні повноваження центральних і місцевих органів влади почали тлумачитися широко та використовуватися для "забезпечення суспільних інтересів" і. "наведення порядку" в економічній системі. Підприємства комунального обслуговуван ­ня та залізниці потрапили під контроль штатів; після 1887 р. для регулювання залізничного руху через кордони штатів було засновано федеральну комісію з торгівлі між штатами. Анти- трестівський закон Шермана та інші закони, прийняті після 1890 р., були призначені для боротьби проти монополістичних об’єднань’ що "обмежують торгівлю". Стало радикальним регу­лювання банківської діяльності; у 1913 р. створено Федеральну резервну систему, яка виконує функції центрального банку, що контролює комерційні банки — членів ФРС і надає їм допомогу, а з 1933 р. більшість банківських депозитів застрахована у Фе­деральній корпорації зі страхування депозитів.

На початку століття, слідом за скандальними викриттями, прийнято закони проти отруєння продовольством і ліками. У ба­гатьох штатах, щоб запобігти здирству, контролювалися пози­кові операції. Зловживання фінансових ділків до і після 1929 р.

Гуманне законодавство, яке мас на мсті поліпшення умов праці дітей і жінок, спочатку не дуже охоче застосовувалося су­дами. Але з часом доктрини отримують визнання, і радикальні для своєї епохи стають навіть реакційними у наступну. Феде­ральне законодавство та законодавство штатів розширені і до них включено закони про мінімум заробітної плати, обов'язкове страхування робітників від нещасних випадків на виробництві, обов’язкове страхування на випадок безробіття, про пенсії ста­рим, максимальну тривалість робочого дня дітей, жінок і чо­ловіків, контроль над фабричними умовами праці, обов’язкові колективні угоди та закони про справедливі трудові відносини.

Щоб зрозуміти цю тенденцію до розширення компетенції де­ржави, потрібно відчувати історичну перспективу. Демократія породжує гаку державу, яка є бажаною для неї. На жаль, історія лише з часом зможе відповісти на питання, чи було роз­ширення повноважень держави доброю чи поганою політикою, чи слід її схвалити тим, хто щиро зацікавлений у збереженні та вдосконаленні позитивних властивостей нашої системи.

Але минуле наводить на таку думку. Негнучкий консерва­тизм підриває власну мсту. Слабким економічним системам, які не мають гнучкості та неспроможні еволюційним шляхом при­стосуватися до зростаючих труднощів і соціальних змін, загро­жує величезна небезпека згасання, якими б міцними не виглядали вони уданий момент, оскільки наука і техніка безпе­рервно змінюють природний хід економічного життя. Якщо ми хочемо, щоб наша система успішно функціонувала, наші соціальні інститути та переконання повинні пристосовуватися до цих змін. Без відчуття історичної перспективи ні радикали, ні консерватори, ні прихильники середнього курсу не зможуть ефективно захищати свої справжні інтереси.

Перш ніж перейти до економічного аналізу характеру діяльності держави, узагальнимо те, що ми вже розглянули.

Функції федеральних органів, штатів і муніципалітетів

Кожен американець стикається з трьома ступенями держав­ної влади — федеральним урядом, штатами та муніципалітета­ми. Найменшу роль завжди відігравали з точки зору державних затрат штати. Такий стан зберігається досі.

До першої світової війни значення муніципалітетів у цій га­лузі було значно більшим, ніж всіх інших рівнів державної вла­ди. Федеральний уряд лише сплачував затрати на національну оборону, на виплату пенсій і процентів за позики минулих війн, на фінансування суспільних робіт і платню суддям, членам кон­гресу та іншим державним чиновникам. Майже всі його подат­кові надходження забезпечувалися акцизними зборами на тютюн і спиртні напої, митом на імпортовані товари. Муніципалітети у ті часи здійснювали більшість функцій; вони отримували переважну більшість державних доходів, які утво­рювалися переважно від податків на власників різного майна.

Змінювані функції держави

Протягом останньої чверті століття відбулися великі політичні зміни. Якими вони були? Наскільки істотними були відхилення від традиційної капіталістичної системи? Ми може­мо відповісти на це питання, розглянувши чотири види держав­ної діяльності.

1. Прямий контроль. Багато елементів цього механізму регу­лювання навряд чи можуть бути визначені як планування, оскільки ринкові ціни все ще регулюють більшу частину діяльності. Проте державне втручання заслуговує на те, щоб далі піддати його економічному аналізові.

2. Суспільне споживання. Як уже зазначалося, збільшення державних затрат означає, що ми споживаємо все більшу части­ну національного продукту не індивідуально, не шляхом при­ватної купівлі товарів за гроші, а як суспільство у цілому. Замість того, щоб сплачувати за проїзд по державному шосе (як сплачуємо за проїзд залізницею), ми сплачуємо за "послуги" де­ржави з будівництва державних доріг у вигляді податків. Заува­жимо, що суспільно споживані товари та послуги здійснюються переважно вільними приватними підприємствами.

3. Державне виробництво. За останні десятиріччя у безпосе-

{ісдньому управлінні виробництвом відбулося мало змін, сторично наша держава безпосередньо здійснювала лише деякі виробничі функції. Пошта та поштово-посилкові служби протя­гом тривалого часу перебували у руках держави, а телеграф і залізничні перевезення — у приватних руках. Аеропорти, як правило, є власністю держави, а залізничне станційне облад­нання — приватною власністю. Зараз багато муніципалітетів забезпечують населення водою, іноді газом і електрикою, а те­лефонний зв’язок рідко належить до їх компетенції.

Таке розмежування функцій спричинене частково історичними умовами і деякою мірою мінливе. Але з еко­номічного погляду його не можна вважати випадковим. Так, су­ди вважали, що у тих особливих випадках, коли "підприємства комунального обслуговування зазнають впливу суспільних інтересів", можливості ефективної конкуренції між багатьма не­залежними виробниками обмежені, і тому такі підприємства по­винні або регулюватися державою, або стати його власністю. Але помилковим був би висновок, ніби кандидатом до переходу у державну власність є і виробництво мила.

Доцільно дослідити факти, щоб з’ясувати, наскільки поши­рилася за останні роки державна власність у сфері виробництва. Під час Нового курсу вона поширилася лише в одному напрямі

— у галузі будівництва гідроелектростанцій. На відміну від Ка­нади, Швеції й Англії у нас залізниці, вугільні шахти, сталели­варні заводи, лінії повітряного сполучення, радіо і телебачення ніколи не були державною власністю.

Якщо надавати словам звичайного значення, то не буде по­милковим назвати Адміністрацію долини ріки Тенесі "повзучим соціалізмом".

Програма освоєння атомної енергії почала здійснюватися у період після Нового курсу. Вона показує, як мало придатні тра­диційні слова та поняття для опису характеру сучасного життя. Коли держава сплачує компанії "Дженерал електрик" незначну фіксовану винагороду за те, що вона заснувала атомну промис­ловість і управляє нею, яким вважати таке підприємництво — приватним чи державним? Воно є приватним лише з того погля­ду, що робітники утримуються компанією, а не є державними службовцями. Усі кошти вкладено державою, і вона контролює усі важливі рішення. Отже, події, пов’язані з виробництвом атомних і водневих бомб, дехто міг би назвати "галопуючим соціалізмом". (У галузі мирного використання атомної енергії держава послаблює тепер свою монополію. Але рішення щодо секретності матеріалів і патентів неминуче будуть і надалі утри­мувати ядерну енергію під "впливом суспільних інтересів* і під державним поглядом). У зв’язку з цим видом державної діяльності — прямим використанням людських і інших ресурсів

— слід зазначити, що сума сплачуваної федеральним урядом заробітної плати, як і чисельність державних службовців, знач­но зросла. Багато цих службовців працюють в урядових устано­вах, місцевих лабораторіях, перебувають на військовій службі і т. п. Держава використовує ці ресурси, навіть якщо вони безпо­середньо не зайняті виробництвом товарів і послуг для індивідуального користування, конкуруючи з приватним підприємництвом.

4, Затрати на соціальне забезпечення. Розглянемо, нарешті, державні затрати на соціальне забезпечення — ту сферу діяльності держави, яка постійно розвивається й у наступні де­сятиріччя набуде справді загрозливих розмірів. Ці затрати підвищують купівельну спроможність нужденних незалежно від того, чи вони компенсують цю допомогу будь-якими своїми по­слугами. Грошові суми отримують ветерани війн, старі люди, непрацездатні, пенсіонери та їхні сім’ї і безробітні. Цю кате­горію затрат слід розглянути докладніше. Нашу сучасну де­ржавну систему іноді називають "державою доброчинства".

Державні виплати населенню

Чек, отримуваний ветераном або бідняком від держави, за своїм економічним змістом різниться від чека, отримуваного по­штовим службовцем чи людиною, що виробляє друкарські ма­шинки. Це важливо зрозуміти, оскільки проблеми націо­нального доходу, розглядувані далі, пов’язані з тією самою різницею між статтями, які є переводами (’’трансферами”), і статтями, які справді можна вважати частинами національного продукту чи доходу.

Державні платежі службовцю пошти та стенографістці, ви­робнику ракет або друкарських машинок — це складові частини національного доходу або вартості виготовлюваної продукції. Вони покривають надані послуги, базуються на використаних ресурсах і продукції та забезпечують громадянам CIIIA мож­ливість колективного споживання у прямій або непрямій формі. Ці затрати фінансуються надходженнями від податків, від про­дажу поштових марок або будь-яким іншим,шляхом. Держава використовує зібрані кошти, щоб забезпечити надання послуг суспільству. Ці кошти такою же мірою є частиною національ­ного доходу, як і кошти, використовувані залізничною ком­панією для надання послуг своїм клієнтам.

Пенсія для сліпої вдови — це зовсім інше. Зі соціального по­гляду вона є одним з найбажаніших видів державних затрат. Проте її не можна вважати частиною національного доходу чи національного продукту, тому що вдова не надає послуг державі або її громадянам у компенсацію за пенсію. Вона не надає їх ні у формі праці, ні у формі надання землі чи капіталу. Пенсія збільшує її купівельну спроможність, дає їй змогу жити краще, користуватися послугами та купувати у інших осіб. Послуги та товари, які вона купує, становлять частину національного дохо­ду і продукту, але їх слід віднести до тих людей і приватних підприємців, які виробили їх, а не до неї. Подібні виплати знач­но збільшилися в останні роки. Це частково пояснюється де­пресією, яка зробила затрати на подання допомоги населенню прямою необхідністю, але основною причиною є те, що колек­тивна свідомість американського народу встановила новий мінімальний рівень харчування, охорони здоров’я та страхуван­ня. Суспільство теж виходить з того, що діти не повинні хворіти на рахіт через злидні, що бідні не повинні вмирати замолоду че­рез брак грошей на операцію та необхідний догляд, що старі лю­ди повинні доживати, маючи необхідний мінімум доходу.

Ці затрати ще не ведуть до безпосереднього споживання то­варів і послуг. Проте, збільшуючи купівельну спроможність тих, хто отримує цю Допомогу, вони створюють для вільного приватного підприємства замовлення та можливості наймання робочої сили. Слід зазначити, що створювана у результаті цього процесу продукція і виробляється, і споживається приватно.

Якщо ці затрати фінансуються не шляхом друкування гро­шей чи державних облігаційних позик, то суспільству доведеть­ся сплачувати більш високі податки. Саме тому ці затрати називають ’’затратами по трансферах”. Часто люди, яким биіьше пощастило, змушені сплачувати споживання тих, кому пощастило менше. Багато хто вважає, що у розумних межах це справедливо.

Перерозподільне оподаткування

При розгляді державних програм соціального забезпечення слід мати на увазі різний перерозподіл доходів між громадяна­ми, тобто ті засоби, які використовує держава, розподіляючи тягар стягуваних податків між різними групами та класами. У більшості держав виявляється тенденція оподатковувати абсо­лютно і відносно більше багатих, а не тих, чий доход менший від медіани.

Припустимо, що немає програми прямих виплат населенню, а також що держава отримує від найбагатших членів суспільства у формі податків усю суму, необхідну для фінансування національної оборони, і більшу частину коштів для здійснення громадських програм. У такому випадку держа­ва вносила би істотні корективи у розподіл доходів, які залиша­ються після сплати податків, що потрібні різним класам для придбання хліба, автомобілів та ін.

Діяльність сучасної держави, поряд з реалізацією програм виплат населенню, включає також перерозподіл доходів, який полягає у тому, що вона диференційовано підходить до оподат­кування різних груп населення.

Методи фінансування затрат і стабілізації фіскальної політики

Огляд фактів і тенденцій у галузі сучасних фінансів слід за­вершити з’ясуванням питання: звідки надходять гроші для по­криття державних затрат? Вони надходять з трьох джерел: 1) податки, 2) позики у формі державних облігацій, які при­носять процент; 3) емісія паперових грошей і монет, які не при­носять проценту своїм власникам. Найбільшу роль відіграють податки. Проте під час другої світової війни позики набули та­кого ж значення, як і податки, а під час війни за незалежність (1775—1783 рр.) найважливішу роль відігравав випуск паперо­вих грошей.

Держава може залежно від обставин змінювати питому ва­гу позик та податків; вона може також дією або іншою мірою

1 Частину доходів держава отримує також з різних інших джерел: від прода­жу зайвого спорядження, марок, води та газу, державної землі; крім того, вона отримує незначні подарунки і т. п. збільшувати чи зменшувати свої затрати та податки, що стягу­ються. Ці зміни є частиною того, що економісти називають "фіскальною політикою”, тобто загальних заходів фінансування цих затрат.

Графічний аналіз діяльності держави

У з’ясуванні природи державного втручання в економіку нам допоможе крива виробничих можливостей. На рис. 12 показа­но, як суспільство може зробити вибір між: а) приватними това­рами та послугами, наприклад тими речами, які добровільно купуються сім’ями з доходів, що залишаються після сплати под­атків; б) державними затратами на товари та послуги, такі, на­приклад, як послуги поліції та цивільних службовців, інші речі, які ми споживаємо колективно, за допомогою держави.

Наше господарство, як показано на рис. 12, перебуває у точці Е. Точкою С* позначено випадок, коли 100% наших ре­сурсів ми споживаємо приватно, щоб задовольнити свої індивідуальні бажання у формі приватного привласнення. У точці G* 100% своїх ресурсів ми вживаємо для задоволення суспільних поіреб. Чому точка E на діаграмі розміщена ближче до C*, ніж до G*? Тому що населення США у 60-х роках віддає державі близько 1/5 своїх ресурсів, а приватній діяльності — 4/5. (Якщо накреслити аналогічну криву для 1900 р., то вона пройшла би значно лівіше та нижче від даної кривої, тому що тоді чисельність нашого населення була меншою, а його продук­тивність — нижче; точка E була би розміщена значно ближче до

Рис. 12. Вибір між приватними та суспільними благами.

осі абсцис, яка зображує приватне господарство, оскільки де­ржава відігравала тоді порівняно меншу роль в економіці).

Цілком очевидно, що розміщення точки Е, а також точний розподіл суспільних затрат між всіма трьома рівнями державної влади визначається рішеннями законодавчих органів. А струк­тура приватного сектора у точці E залежить від заходів уря­ду, але ця залежність виявляється дише у таких відношеннях: 1) державні виплати зі соціального забезпечення дають змогу визначити розподіл доходів людей у приватному секторі, які ма­ють бути витрачені й які населення може добровільно витрати­ти на ринку, купуючи різні товари; 2) податкові закони, встановлювані нашими представницькими органами, визнача­ють розподіл податкового тягаря між різними особами і класа­ми; ці закони впливають так само і на розподіл між окремими людьми приватних товарів, кількість яких залежить від поло­ження точки Е. Приватне споживання товарів, крім того впли­ву, який справляють на нього державні виплати та податки, визначається добровільними рішеннями індивідумів на ринку, оскільки саме вони вирішують, чи купувати білий або чорний хліб, яловичину чи свинину, човни чи автомобілі, туалетний папір чи паперові серветки.

Припустимо, що період міжнародної напруженості завер­шився і це дало змогу значно скоротити як державні затрати, так і стягувані податки. У цьому випадку люди мали би більшу суму грошей для своїх індивідуальних потреб. Тоді точка E пе­реміститься по кривій униз, що буде означати збільшення при­ватних і скорочення суспільних витрат, якщо, звичайно, економічна система функціонуватиме безперебійно, не порушу­ючи тимчасового або постійного безробіття. Припустимо, що виборці сприймуть ідеї Гелбрейта, викладені в його книзі ’’Суспільство достатку”, і вважатимуть за краще скоротити при­ватне споживання автомобілів і інших речей, розширивши суспільне користування дорогами, парками, школами та лікарнями.

Суспільні та приватні потреби: крайній випадок Iaissez faire

Як пояснити з економічного погляду виникнення потреби у державному користуванні товарами та послугами? Насамперед припустимо, що всі товари можуть ефективно вироблятися за умов досконалої конкуренції підприємствами будь-якого розміру. Припустимо також, що всі ці товари подібні до хлібини та що їхню загальну кількість можна точно розподілити між різними особами, так що чим менше споживаю я, тим більше споживаєте ви. Припустимо далі, що кожен від самого початку має рівний доступ до людських і природних ресурсів, однакові сприятливі можливості і здатний вести свою справу незалежно від інших, як це було в основному за часів поселенців.

Якби всі ці ідеальні умови дотримувалися, то чи існувала би взагалі будь-яка потреба у змішаній економіці? Для чого у тако­му випадку держава мала би виконувати певні функції? На­справді, для чого говорити про суспільство, якщо весь світ можна розглядати як масу незалежних атомів, абсолютно не пов’язаних між собою? Очевидно, що такий випадок, коли роль держави дорівнює нулю, є крайнім полюсом.

Навіть у тому випадку, якщо повинен був би існувати поділ праці між людьми та районами і якщо повинна була діяти систе­ма ціноутворення, швидко би зв’явились державні суди та поліція, щоб забезпечити чесність, виконання контрактів, бо­ротьбу з насильством і шахраями, захист від злодійства та зовнішньої агресії, гарантію законних прав на власність. Це був би стан Iaissez faire з мінімальним втручанням держави. Він міг би бути цілком доброю системою, якби насправді дотримували­ся ідеальні умови, що лежать в її основі.

Висновки

1. Економічна роль держави неухильно зростає. Під прямий контроль і регулювання потрапляють все нові види діяльності у нашому складному, взаємозалежному суспільстві.

2. У нашій країні та за кордоном зростаюча частина національної продукції йде на колективне державне спожи­вання.

3. Через механізм оподаткування та державні витрати на соціальне забезпечення усе більша частка національного доходу ’’передається” від відносно багатих до відносно бідних. Ця тен­денція ще не зазнала рішучих змін.

4. Водночас у Сполучених Штатах не спостерігалась будь- яка тенденція до переходу промисловості та суспільних засобів виробництва у власність держави.

5. Після першої світової війни федеральні затрати почали на­багато перевищувати витрати штатів і муніципалітетів. Під час депресії 30-х років затрати для надання допомоги, на суспільні роботи та інше викликали зростання федерального бюджету майже до 10 млрд. дол. Наш післявоєнний бюджет у декілька разів більший від довоєнного, оскільки різко зросли затрати на оборону, на сплату процентів з державного боргу і на допомогу ветеранам. (Все це без особливої потреби великих затрат на бо­ротьбу з депресією).

6. Графік виробничих можливостей дає змогу побачити різницю між двома шляхами скорочення державних витрат: а) зменшенням марнотратства державних органів і б) звуженням сфери діяльності держави. Економічний аналіз підкреслює про- тилежнісгь приватних благ, які є предметами виключно індивідуального споживання, і суспільних благ, корисність яких має зовнішній споживчий ефект і поширюється більш як на од­ну людину даної групи. Для досить вагомого обгрунтування включення до сфери державної діяльності таких галузей, як національна оборона, дослідні роботи, охорона природи, утри­мання маяка та ін., потрібно, щоб вони відповідали критерію, який передбачає ’’ефект поширення".

8.