ФІСКАЛЬНА ПОЛІТИКА І ПОВНА ЗАЙНЯТІСТЬ БЕЗ ІНФЛЯЦІЇ

Конгрес оголошує, що постійною політикою і відповідальністю феде­рального уряду є використання усіх практичних засобів... з метою ство­рення і підтримання... умов, за яких відповідні можливості працевлашту­вання будуть надані...

Закон про зайнятість 1946 р.

У попередніх розділах ми бачили, що динаміка заощаджень та Інвестицій визначає рівень національного доходу і зайня­тості. Ми бачили також, що часті інвестиції та інші затрати нерідко дуже змінюються з року в рік. Історія свідчить, що у ми­нулому економічні цикли були болісними та марнотратними.

Зараз згідні з тим, що, поки існуватиме загроза економічної нестабільності, вільне підприємництво Америки буде наражати­ся на небезпеку. Немає жодної панацеї від економічних хвороб суспільства. Всі — і підприємці, і робітники, і фермери — по­винні. звичайно, прагнути до політики цін і заробітної плати, яка має на меті підтримання стабільності економіки і повної зайнятості. Федеральна резервна система також може зробити багато завдяки процентові і кредитно-грошовій політиці, щоб послабити нестабільність. Але хоча всі ці засоби використову­ються, все ж необхідна потужна підтримка з боку державної фіскальної політики (тобто політики оподаткування і держав­них затрат). Фіскальна політика не є панацеєю, але вона є важ­ливою частиною будь-якої економічної програми.

Короткострокова і довгострокова фіскальна політика

Під позитивною фіскальною політикою ми розуміємо процес установлення державного оподаткування і державних затрат, розрахованих на те, щоб: 1) допомагати згасити коливання еко­номічного циклу і 2) підтримати розвинуту економіку високої зайнятості, вільну від надмірних інфляцій чи дефляцій.

Роки війни показали, що фіскальна політика є дуже сильною зброєю.

Завдання фіскальної політики

Без фіскальної і кредитно-грошової політики економічна сис­тема в окремі роки може наражатися на небезпеку де- фляційного розриву.

Федеральна резервна система вдасться до експансіоністської кредитно-грошової політики, намагаючись стимулювати при­ватне інвестування. Якби її зусилля не завершились повним успіхом, фіскальна влада опинилась би перед дефляційним роз­ривом. Це було би для конгресу і президента сигналом до того, щоб прийняти політику податків і державних затрат, розрахова­ну на те, щоб допомогти економіці знову досягнути стабільної повної зайнятості.

Аналогічні дії, можливо, потрібні були б, якби приватні інвестиції і споживання загрожували економіці інфляційним розривом. За умов, коли ціни зростають і підприємці змагають­ся у гонитві за робітниками; ”Фсд” як правило, приймає про­граму обмеження кредиту, що націлена на скорочення інфляційного розриву. Але якщо точка перетину кривої заощад­ження та інвестицій” або кривої C + T + 6, загрожує економіці інфляційним розривом, то обов’язок конгресу і президента по- лягатиме у тому, щоб виступити з ініціативою введення високих ставок податків (або обмеження державних затрат з метою відновлення рівноваги при високій зайнятості без інфляції).

Отже, фіскальна політика, яка оперує податками і держав­ними затратами, у поєднанні зі стабілізуючою грошовою політикою має на меті створити економіку високої зайнятості, — але при цьому без інфляції цін. Влада, яка здійснює фіскальну і кредитно-грошову політику, ’’протистоїть переважа­ючим економічним вітрам” і тим самим допомагає забезпечити сприятливу економічну ситуацію, при якій динамічні сили при­ватної ініціативи мають найширші можливості л ™ своїх дій.

Наші важливі "вмонтовані стабілізаюри”

Розглянуті положення могли створити враження, що фіскальна політика допомагає стабілізувати економіку лише настільки, наскільки урядові чиновники уважно стежать за тен­денціями, успішно передбачають наступний розвиток і тут же збираються, щоби вдатися до рішучих дій.

Сучасна фіскальна система включає ряд важливих елементів автоматичної стабілізації. Якщо рецесія почнеться під час канікул конгресу, то потужні автоматичні сили відразу ж всту­пають у дію, щоб протидіяти їй.

1. Автоматична зміна податкових надходжень. Наша феде­ральна система податків прогресивно залежить від особистих до­ходів і доходів корпорацій. Це означає, що тільки-но доходи почнуть зменшуватися, — ще до того, як конгрес прийме деякі зміни у ставках податків, податкові надходження уряду почнуть зменшуватися.

Але скорочення податкових надходжень — це саме те, що лікар приписав у випадку зниження доходу. Отже, наша сучас­на система податків є потужним і швидким "вмонтованим стабілізатором". (Зверніть уваїу, що при зростанні доходів по­датки є таким же добрим стабілізатором, як і при їх зниженні).

Століття тому економісти вважали, що стабільність податко­вих ставок є позитивним моментом. Тепер більшість вважає, що для послаблення буму бажаний бюджетний надлишок (переви­щення доходів над затратами). Зараз існує два шляхи створення надлишка: скорочення державних затрат і зростання податко­вих надходжень. Наша сучасна податкова система певною мірою володіє "автоматичною гнучкістю" з тенденцією до підвищення надходжень у період інфляції і скорочення їх у період депресії. Це потужний фактор, який стабілізує всю еко­номіку і пом’якшує економічний цикл.

2. Допомога безробітним та інші соціальні виплати. За ос­танні 25 років ми створили ретельно розроблену систему допо­моги безробітним. Відразу ж після того, як людина втратила роботу, вона починає отримувати виплати з фонду допомоги для безробітних. Якщо вона повертається на роботу, виплата допо­моги припиняється. Податки, за рахунок яких фінансується до­помога для безробітних, різко зростають, коли висока зайнятість.

Інші типи допомоги — такі, як доброчинні виплати поза межами соціального страхування, — за характером свого авто­матичного антициклічного впливу також належать до стабілі­зуючих.

3. Програми допомоги фермерам. Різні програми допомоги сільському господарству діють подібно до "вмонтованих стабілізаторів". Коли витрати доларів скорочуються і ціни на фермерські продукти падають, федеральний уряд виплачує до­лари фермерам і поглинає надлишки продукції. Коли насу­вається інфляція і ціни зростають, державні склади викидають товари на ринок і поглинають долари. Отже, послаблюється будь-яка тенденція.

4. Заощадження корпорацій і особисті заощадження. Не лише уряд включає стабілізатори. Наші приватні інститу гл та­кож мають свої "вмонтовані стабілізатори". Практика корпо­рацій зберіґати рівень виплати дивідендів, навіть якщо їхні до­ходи змінюються протягом короткого відрізку часу, веде до того, що нерозподілені^ прибутки, тобто заощадження корпорацій, діють подібно до амортизатора або "вмонтованого стабілізатора". Оскільки сім’ї намагаються підтримувати звич­ний життєвий рівень і повільно пристосовуються до підвищення свого доходу, вони також сприяють стабілізації. (Коли вони ки­даються витрачати додатковий доход на платежі готівкою при купівлі товарів на виплат або істерично скорочують споживан­ня, коли на економічному горизонті з’являються хмари, — вони перешкоджають стабілізації).

Межі дії автоматичних стабілізаторів

Перш ніж завершити розгляд стабілізаторів, ми повинні підкреслити два моменти. По-перше, "вмонтовані стабілізатори" є нашою лінією оборони, але вони недосконалі і нездатні підтримувати повну стабільність. По-друге, віддаючи перевагу дискреційним програмам, ми порушуємо деякі соціальні й етичні питання.

Тенденція податків до автоматичного вилучення частини кожного додаткового долара чистого національного продукту (NNP) означає, що величина "мультиплікатора" скорочена. Ко­жен долар зростання інвестицій — викликаного сонячними пля­мами, винаходами або ще чимось — матиме тепер менший дестабілізуючий вплив на систему, але його вплив все ж зберігається. Замість того, щоб подібні порушення мали тричі помножений (або навіть більший) вплив на чистий національ­ний продукт, тепер завдяки автоматичному стабілізуючому ефекту податків дія буде збільшена лише в 1,5 або 2 рази.

Коротко кажучи, "вмонтований стабілізатор" діє у бік част­кового зменшення будь-яких коливань економіки, але він не може подолати порушення на 100%. Він покладає усунення ре­шти порушень на дію дискреційної фіскальної та кредитно-гро­шової політики.

З принципової точки зору деякі реформатори не погоджу­ються з необхідністю надавати людям право визначати політику, ёони говорять про "правління закону, а не людини”, захищають встановлення автоматичних правил і механізмів, які вступили би в дію цілком незалежно від рішення людей.

Автопілот може тримати літак майже стабільно, поки пілот дрімає. Але, якщо відбулося* щось незвичайне, пілот повинен знову взяти руль. Ще ніхто не знайшов пристрою, який мав би всю гнучкість людини. Подібна ситуація у соціальній сфері: жодна нація не досягла тієї стадії, щоб створити для себе набір конституційних процедур, які виключали би необхідність про­ведення дискреційної політики.

Дискреційна фіскальна політика

Основними засобами фіскальної політики с 1) зміна прог­рам суспільних робіт та інших програм, пов’язаних з витратами; 2) зміна програм затрат ’’трансфертного” (перерозподільчого) типу і 3) циклічні зміни рівня податків.

Суспільні роботи. Коли уряди вперше почали виявляти ак­тивність щодо депресії, вони, як правило, починали з проектів громадських інвестицій, спрямованих на подолання безробіття.

Тепер, коли очікується малотривалий спад, економісти схильні поіиіадатися значно більше на тимчасове зниження по­датків, ніж на розширення суспільних робіт.

Люди розуміють тепер, що потрібен тривалий час для ор­ганізації поштового відділення, або для початку будівництва до­роги, або ліквідації нетрів міста. Потрібно розробити проекти; розмножити креслення; придбати землю шляхом купівлі або че­рез рішення суду; знести на ній забудови і лише після цього бу­дувати нові споруди і дороги. На це все може піти п’ять і більше років, і половина цього часу може пройти перш ніж буде витра­чено більш або менш значну суму на матеріали і робочу силу. Припустимо, що спад триватиме максимум один рік, слідом за яким підуть два роки стійкого піднесення. Саме тоді, на третій рік, коли економіка пройшла уже весь шлях від дуже низького до дуже високого попиту, раптом на ринку з’являється уряд зі своїми затратами, спрямованими на боротьбу зі спадом. У ре­зультаті фактора часу фіскальна політика буде посилювати, а не послаблювати нестабільність.

Наведені зауваження не слід тлумачити як аргументи проти суспільних робіт. Ліквідація нетрів міст, будівництво доріг і суспільне будівництво можуть розглядатися американським на­родом як приклад найтерміновішого використання його соціальних ресурсів. Якби цс було так, подібні програми слід бу­ло всебічно розвивати; однак їх не слід вважати програмами до­сягнення швидкої стабілізації. Вони повинні здійснюватися заради них самих і протягом тривалого часу,> який необхідний для того, щоб вони принссли'відповідний ефект.

Звичайно, може трапитися так, коли економіка переживає період спаду і коли виявляється можливим наблизити термін здійснення довгострокових програм суспільних робіт, на які уже є згода н; -,;у. Розумно розроблені проекти бажаних суспільних робіт можуть значно допомогти фіскальній політиці, навіть як­що вимагатимуть деяких витрат, щоб прискорити їх проведення і доопрацювати їх до вимог поточного моменту. Герберт Гувер пропагував це протягом тривалого часу, а з 1931 р. у нас € відповідні закони, спрямовані на досягнення цієї мети.

трати на соціальні потреби. Ми вже бачили, що такі про­грами, як допомога для безробітних і пенсії для старих, діють як автоматичні стабілізатори, автоматично підвищуючись, коли скорочуються доходи і зростають злидні.

Крім тих ’’вмонтованих стабілізаторів”, уряд може здійснювати на свій розсуд різні програми прямої матеріальної допомоги, які є додатковими засобами стабілізації. Так, уряд може утриматися від виплати додаткових пенсій ветеранам у період інфляції і збільшити асигнування на ці потреби у період депресії. Бажаючи скоротити виплати фермерам, конгрес здат­ний здійснити цей захід так, щоб він збігся з періодом буму. Ще важливіше те, що за умов тривалого безробіття федеральний уряд може послабити спад, допомагаючи штатам продовжити період, протягом якого безробітні отримують допомогу. Саме у період тривалого безробіття найяскравіше виявляється недоско­налість нашої системи, і саме у цей час шкода буде зведена до мінімуму.

Основним недоліком програм матеріальної допомоги для ко­роткочасних цілей стабілізації є той факт політичного порядку, що такі надзвичайні програми нелегко скоротити, коли станови­ще знов поліпшується.

Зміна ставок податків. Якщо є досить підстав вважати, що спад буде коротким, добрим засобом утримування чистих до­ходів від скорочення і відвернення перетворення спаду на лави­ноподібну кризу може бути тимчасове зниження ставок прибуткового податку. При нашій системі оподаткування підприємці можуть почати вилучати менше зі заробітної плати відразу, як конгрес і виконавча влада вирішать, то економіка потребує стимулювання через зниження податків. Зміна по­датків може також бути використана з метою впливу на ситу­ацію, яка характеризується наявністю інфляційного розриву.

Крім очевидних політичних труднощів, пов’язаних з трива­лими дебатами у конгресі з приводу прийняття закону про зміни ставок податків, цей засіб стабілізації мас ще один недолік. За­перечення проти тимчасового зниження податків для боротьби зі спадом випливає з того політичного факту, що у демократич­ному суспільстві може бути складно знов підняти податки після подолання спаду. Часто легше мобілізувати політичні настрої на боротьбу з безробіттям, ніж на боротьбу з інфляційним розри­вом і надповною зайнятістю.

Побудова бюджету з перевищенням доходу і з дефіцитом. Застій, пожвавлення і заздалегідь сплановане зростання

Коли інфляційний розрив вимагає обмежуючої фіскальної політики, принцип збалансованого бюджету напевно буде пору­шений необхідністю більш високих податків і скорочення за­трат, що передбачає ця політика. Подібно до цього успішні спроби подолати дефляційний розрив можуть привести до дефіциту бюджету.

Якби економічний цикл протікав більш або менш "нормаль­но", більшість людей не виявляла би великого занепокоєння, оскільки активне, сальдо бюджету у період буму приблизно дорівнювало би бюджетному дефіциту у період депресії. При такій регулярності бюджет балансувався би у межах усього цик­лу, хоча і не балансувався би у кожен окремий рік чи місяць. У цьому випадку не було би тенденції державного боргу до підвищення чи пониження.

Але як можна бути впевненим, що цикл буде таким регуляр­ним? А, якщо Америка входить у стан, який професор Гарвард­ського університету Елвін Хансен визначив як "столітню стагнацію"? Остання означає тривалий період, у межах якого відбуваються: 1) повільне зростання населення; 2) вичерпання ресурсів вільних земель; 3) високі заощадження корпорацій; 4) величезне нагромадження капітальних благ; 5) нахил у бік винаходів, що заощаджують капітал. Все це веде до того, що рівень інвестицій хронічно відстає від рівня заощаджень. Чи не буде фіскальна політика, спрямована на те, щоб подолати подібний дефляційний розрив, мати своїм результатом постійний бюджетний дефіцит? 1 чи не означає це столітнє зро­стання боргу?

Навпаки, припустимо, що населення швидко зростає, кількість винаходів різко збільшується і інвестиції у цілому над­лишкові, порівняно з тим рівнем заощаджень, який відповідав становищу з повною зайнятістю. Якщо є загроза, що це трива­тиме довго*, то чи не вимагатиме активна фіскальна політика пе­ревищення доходів для більшої частини років? Інакше кажучи, чи не приведе подібна умова "столітнього пожвавлення" до столітнього зниження державного боргу.

Припустимо, що демократичне суспільство зацікавлене у підвищенні темпів зростання своєї економіки, а також, що його представницький уряд цілеспрямовано збільшив частку доходу, яка йде за умЬв повної зайнятості та заощадження, за рахунок споживання. Якщо державна політика приведе до збільшення чистих інвестицій шляхом наполегливого полегшення кредиту або інших заходів, як можна тоді скоротити споживчі витрати, щоб запобігти загостренню інфляції у результаті надмірного платоспроможного попиту? Насамперед уряд повинен здійсню­вати строгу фіскальну політику: підвищувати податки і скоро­чувати надлишкові затрати, створюючи тим самим постійне пе­ревищення бюджетних доходів над затратами.

18.