<<
>>

4.3. Особенности регулирования естественных монополийв России.

Как уже было отмечено, в России естественные монополии стали формироваться в середине 90-х гг., когда вступил в действие закон «О естественных монополиях». Естественные монополии в России - это предприятия, находящиеся в государственной или смешанной собственности. Современной тенденцией по развитию и реформированию естественных монополий в России является сохранение преимущественно государственной собственности в данном секторе хозяйственной деятельности, которая позволяет осуществлять контроль над финансовыми потоками через представительство в совете директоров, менеджменте компаний естественных монополий.

Предприятия естественных монополий для России и для большинства субъектов РФ являются систсмо - и бюджетообразующими.

Вместе с тем, в силу значительного износа основных производственных фондов естественные монополии нуждаются в привлечении крупномасштабных инвестиций в их модернизацию.

В соответствии с федеральным законом «О естественных монополиях» к сферам действия естественных монополий в России относятся: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по передачи тепловой энергии.

Во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий образуются органы регулирования естественных монополий. Один федеральный орган исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий и совсем не

обязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Для осуществления своих полномочий они вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.

Одним из первых регулирующих органов в России была образована Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК РФ). Она была образована в соответствии с указом Президента РФ от 19 ноября 1995 г. № 1194 как федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии.

Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. № 96 была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России).

Последней по счету была образована Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ РФ). Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте были упразднены. Их функции были переданы вновь образованному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию

малого предпринимательства, а также Государственного антимонопольного комитета РФ.

В настоящее время единственным специализированным органом государственного регулирования в России является Федеральная энергетическая комиссия, которая занимается регулированием естественных монополий в отраслях ТЭК.

Она обладает широким спектром полномочий и выполняет большинство регулятивных, контрольных и консультационных функций. С целью разработки сбалансированного межотраслевого подхода к ценообразованию на продукцию (услуги) естественных монополий проводится работа по созданию Единого тарифного органа на базе Федеральной энергетической комиссии, в составе которого предполагается формирование двух направлений: по проблемам ТЭК и по проблемам транспорта. Единый тарифный орган должен осуществлять согласованную тарифную политику в отраслях естественных монополий с целью достижения баланса экономических интересов производителей и потребителей продукции и услуг, реализуемых субъектами естественных монополий.

Органы регулирования естественных монополий, в соответствии с законом «О естественных монополиях» выполняют следующие функции:

формируют и ведут реестр объектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль;

определяют методы регулирования применительно к конкретному субъекту естественной монополии;

контролируют выполнение закона «О естественных монополиях» и вносят предложения по совершенствованию законодательства о естественных монополиях.

Правда, в законе «О естественных монополиях» ничего не сказано о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов естественных монополий. Ничего об этом не сказано и в положениях об отдельных

федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий. А между тем, включение в реестр есть результат сложной работы. Ошибки здесь должны быть полностью исключены, поскольку они могут вызвать противозаконные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вовсе не относящиеся к естественным монополиям.

Видимо порядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только сстественноОмонопольные товары, а осуществляет еще и иную предпринимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно указано, какой конкретно вид его хозяйственной деятельности подлежит государственному регулированию и контролю.

Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных процедур рассмотрения вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии. Субъект естественной монополии должен быть уведомлен заранее о дате рассмотрения его дела. При рассмотрении органом регулирования естественной монополии вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии, вправе присутствовать представитель данного субъекта естественной монополии, а также лица, которые внесли предложение о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности естественной монополии. При решении этих вопросов может быть проведена независимая экономическая экспертиза.

В соответствии с законодательством, органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за:

- любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства и право пользования основными средствами, не предназначенными для производства

(реализации) товаров, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии;

продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии.

В пределах предоставленной компетенции органы регулирования естественных монополий осуществляют функцию контроля за соблюдением федерального закона «О естественных монополиях».

В остальной части деятельность субъектов естественных монополий подконтрольна федеральным антимонопольным органам. Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регулирования естественных монополий, включается еще и в соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных органов.

В России естественные монополии встроены в жесткую вертикально интегрированную структуру рынка, объединяющую в единый цикл производство, передачу, распределение и сбыт продукции, представленную крупнейшими монополистами-гигантами РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром» и др., которые уже долгое время доминируют на рынке. Такой характер вертикально интегрированных структур сложился с учетом регионально-климатических, социально-экономических (наследие командно- административной системы, специфика условий формирования рыночных

отношений) и правовых (отсутствие развитых рыночных институтов) особенностей развития России.

Так, в российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Передающая энергию сеть по природе своей предназначена быть монопольной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна, т.к. означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг другу дорогостоящих сетей, предназначенных для выполнения буквально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам.

Рынок электроэнергии структурно вертикально интегрирован и предполагает четыре вида деятельности: генерирование, передача, распределение и поставка электроэнергии. Естественно монопольными чертами обладает передача электроэнергии по сетям высокого напряжения и распределение по низковольтным.

В начале 90-х гг., а именно в ноябре 1992 г., в России были объединены мощности свыше 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и образовано новое акционерное общество - РАО «ЕЭС России», целью которого было формирование оптового рынка электроэнергии. В федеральное владение РАО «ЕЭС России» поступило около 50 новейших электростанций (это более половины общих мощностей), выведенных из состава территориальных энерго.

В настоящее время в структуре капитала РАО «ЕЭС России» государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7 %. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 региональных АО-энерго. В капитале 53 из них РАО имеет 50 и более процентов акций, в остальных - менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдинга составляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей, РАО «ЕЭС России» является собственником всей сети линий электропередач страны.

К числу крупнейших естественных монополий в России относится РАО «Газпром». Оно было образовано путем преобразования Государственного газового концерна в феврале 1993 г. В 1999 г. оно было преобразовано в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его доля приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет. «Газпром» - крупнейший кредитор российской экономики. ОАО «Газпром» принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. «Газпром» включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие «Газэкспорт». Они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.

Уникальность ресурсной базы и наличие развитой системы газопроводов определяет устойчивость позиций «Газпрома» на мировом рынке. В создании единой системы газоснабжения Россия опередила страны Западной Европы, где подобная система только начинает формироваться. «Газпром» создал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединить технологический, финансовый и научно- технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wmtershall» (дочерним предприятием концерна «BASF») дает «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.

Входящие в систему «Газпрома» как крупные, так и менее значимые предприятия фактически остаются его производственными подразделениями, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. С правовой точки зрения - это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативного управления.

Естественной монополией в данном случае является транспортировка газа. Этот вид деятельности вертикально интегрирован в структуру газовой промышленности, которая схожа с отраслью электроэнергетики. Газовая промышленность представляет собой единый цикл, объединяющий: производственную стадию - добычу газа; передачу - транспортировка газа по магистральным трубопроводам под высоким давлением; распределение - транспортировка по сетям местных распределительных компаний под низким давлением; поставку газа конечным потребителям. При этом добыча и поставка газа являются потенциально конкурентными секторами, а транспортировка и распределение газа представляют естественную монополию.

К числу естественных монополий в России относится и железнодорожный транспорт. На долю железных дорог приходится около 77% грузооборота всех видов транспорта общего пользования страны и 45% пассажирооборота, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками.

В России показатели производительности российских железных дорог, оцениваемых по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, в 2,5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок. В Западной Европе железные дороги нерентабельны. Их убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России же убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового, а железные дороги в целом работают с прибылью, при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах.

В российской практике транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам является полностью естественной монополией и регулируется в соответствии с общим законодательством «О естественных монополиях».

Нефтетранспортная система - это интегрированная система, которая, как правило, включает в себя сеть магистральных нефтепроводов, резервуарных парков, пунктов налива, слива и перевалки нефти.

Обладая чертами естественной монополии, транспортировка нефти по магистральным нефтепроводам предполагает создание технологической и экономической структуры с централизованным управлением грузопотоками перекачиваемой нефти, обеспечением технической эксплуатации объектов, их диагностирования и капитального ремонта, а также технического перевооружения и реконструкции. Сетевая структура системы, высокая концентрация мощностей на основных направлениях перекачки, централизованное управление движением потоков нефти позволяет надежно обеспечить доставку нефти на внутренние нефтеперерабатывающие заводы внутри страны и на экспорт.

Система магистральных нефтепроводов России выполняет роль основной транспортной инфраструктуры нефтяного рынка. В настоящее время сё эффективное функционирование обеспечивается в качестве единого предприятия в лице ОАО «АК «Транснефть», координирующего функционирование дочерних территориальных предприятий. Деятельность по транспортировке нефти по магистральным нефтепроводам полностью контролируется государством посредством установления цен (тарифов) на транспортные услуги Федеральной энергетической комиссией РФ, распределения прав доступа к экспортным нефтепроводам Министерством энергетики РФ, согласования инвестиционной деятельности ОАО «АК «Транснефть» ФЭК РФ и Минэнерго РФ. Функции государственного регулирования по свободному доступу производителей к мощностям сети выполняет Министерство энергетики РФ.

Перечисленные виды естественных монополий, существующие в России, несмотря на те преимущества, о которых говорилось, обладают и целым рядом негативных моментов, которые во многом обусловлены особенностями возникновения естественных монополий в России.

В 90-гг., в ходе реформ, российские предприятия, в том числе и субъекты естественных монополий, начали тяготеть к типичным формам хозяйственной мотивации и поведения на рынке. Однако это поведение носило специфический характер, обусловленный общими социально- экономическими условиями развития России в тот период. Неустойчивость экономического развития породила две особенности поведения естественных монополий - это приоритет краткосрочных экономических интересов и неопределенность прав собственности.

Приоритет краткосрочных целей над долгосрочными обычно находит выражение в корреюгировке целевой функции фирмы-монополиста, когда она вместо накопления и инвестирования пытается использовать свои финансовые ресурсы для получения сверхдоходов (вплоть до спекуляций на валютном и фондовом рынке).

Неопределенность прав собственности открывает широкие перспективы личного обогащения менеджмента фирмы-монополиста, контролирующего финансовые потоки, в ущерб экономическим интересам её акционеров и государства.

Эти обстоятельства нельзя не учитывать при выработке мер государственного регулирования деятельности естественных монополий.

В соответствии с законом «О естественных монополиях», в России органы регулирования естественных монополий могут применять два основных метода регулирования деятельности естественных монополий:

. Ценовое регулирования, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

. Определение потребностей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан,

обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Необходимость применения второго метода прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе исчерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т.п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.

На наш взгляд, перечисленных двух методов явно недостаточно для того, чтобы естественные монополии в России осуществляли свою деятельность не в ущерб общенациональным интересам. Эти методы должны быть дополнены еще рядом мер, более полно учитывающих специфическую российскую ситуацию. Кроме того, и сами по себе методы, выделенные в законе «О естественных монополиях», нуждаются в уточнении.

Прежде всего, это касается регулирования цен. Как известно, в России регулирование цен может осуществляться путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок, предельного уровня рентабельности, декларирования повышения цен и предельных коэффициентов изменения цен.

Использование фиксированных, а также предельных цен или надбавок в целях эффективного регулирования естественных монополий в условиях достаточно высокой инфляции, которая до сих пор существует в России, нецелесообразно.

Более того, в настоящее время регулирование цен естественных монополий в России осуществляется преимущественно в форме установления верхнего предела тарифов (определяемого относительно темпа инфляции или роста индекса цен в промышленности). Однако чаще всего

определение этой цены осуществляется не на базе квалифицированных расчетов, прогнозов и т.п., а «на глазок». Естественно, такая цена не может в полной мере играть роль регулятора деятельности естественных монополий.

Как альтернатива непосредственного ценового регулирования предлагается регулирование тарифов на продукцию естественных монополий через разумную норму прибыли на используемый капитал. Однако и в этом случае возникает много проблем.

Прежде всего, в условиях России возникают проблемы с определением издержек естественных монополий. Цены на продукцию таких монополий, отражающие их реальные и необходимые издержки, в силу независящих от компаний обстоятельств, могут быть непомерно высоки для экономики, что и наблюдается в России. В этих условиях возникает необходимость прибегать к чисто административному установлению цен, с тем, чтобы поддержать их на низком, приемлемом для потребителей уровне и одновременно компенсировать убытки производителей посредством субсидирования.

Недостаток подобной практики состоит в том, что заморозить цены оказывается проще, чем изыскивать средства для выплаты субсидий, а потому полуавтоматический режим корректировки цен естественных монополий (процентная индексация их по динамике издержек) оказывается предпочтительнее.

При регулировании нормы прибыли неизбежно возникнут проблемы с оценкой имущества. Оценка имущества по воспроизводственной стоимости сама по себе - это очень сложный процесс, который в условиях России усложняется еще двумя обстоятельствами. Во-первых, инфляционными деформациями реальной стоимости объекта оценки, а, во-вторых, высокой степенью морального и физического износа оборудования российских компаний. В этих условиях потребуется много времени для того, чтобы оценить реальную стоимость, что может свести на нет, саму эффективность этого метода.

Вторая крупная проблема после оценки имущества - это установление «разумной» нормы прибыли. Как уже отмечалось выше, например, в США, регулирующие агентства разрешают корпорациям в отраслях естественных монополий устанавливать такие тарифы, которые приносят им прибыль, равную прибыли, получаемой в том же регионе и за тот же самый период времени на такие же капиталовложения в другие предприятия, за исключением особо рискованных высокоприбыльных и спекулятивных кампаний. Верхним пределом является норма прибыли, обеспечивающая разумный уровень дивидендов на акционерный капитал, а нижним - доходность на государственные облигации.

В условиях России вряд ли можно использовать этот метод. Установить прибыль для субъектов естественных монополий на уровне, который приносят акции российских предприятий или, тем более, государственные ценные бумаг (ГКО, ОФЗ и т.п.) невозможно. К тому же никто не знает, какова средняя норма прибыли по стране. Официальная статистика не оперирует этим показателем.

Кроме того, нельзя не учитывать и прямые недостатки метода регулирования нормы прибыли, который сам по себе носит затратный характер. Этот метод побуждает предпринимателей всячески увеличивать тарифную базу, включая, например, неосязаемые активы в целях завышения оценки вложенного капитала и получения большей прибыли.

Такое поведение естественных монополий вполне оправданно, если оценивать их деятельность в качестве предпринимателей, действующих в рыночной среде. Как отмечают некоторые экономисты, «...целевая норма прибыли при существующей в регулируемых отраслях практике

ценообразования и минимизации риска превращается в гарантированную и может вести к закреплению неэффективности».

Таким образом, регулирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий посредством установления фиксированной нормы прибыли на вложенный капитал корпорации будет являться в условиях России административным стимулятором для поиска незаконных путей получения «справедливой» прибыли. Поэтому этот способ вряд ли может быть широко использован в России.

На наш взгляд, наиболее приемлемым способом регулирования деятельности естественных монополий в России является метод предельных коэффициентов изменения цен, когда индексирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий будет индексироваться в соответствии с ростом общего уровня цен в экономике.

Как уже отмечалось выше, расчет регулируемой цены при этом может производиться путем перемножения базовой цены на индекс роста затрат по отдельным или по всем статьям себестоимости.

Такой метод в середине 90-х гг. пыталось внедрить Министерство путей сообщения РФ. Им была согласована и утверждена номенклатура материально-технических ресурсов, потребляемых железнодорожным транспортом РФ, по изменению цен которых осуществлялась индексация тарифов на перевозки грузов и ставок за погрузочно-разгрузочные работы. Она включала в себя одиннадцать позиций: дизельное топливо; масло смазочное дизельное; мазут; уголь; электроэнергия; пиломатериалы; рельсы железнодорожные; шпалы железнодорожные; щебень; железобетонные конструкции; тонколистовая сталь рядовых марок. Однако ценовой индекс на основе этой номенклатуры был составлен не с учетом удельных весов входящих в нее видов продукции, а таким образом, чтобы обеспечить для

" См.: Новые тенденции в государственно-монополистическом регулировании экономики главных капиталистических стран. - М. 1981. C.I31.

МПС России приемлемый темп роста железнодорожных тарифов. Поэтому в последствие этот метод был заменен.

При использовании этого метода в других отраслях, нужно будет решить целый ряд проблем. Прежде всего, необходимо более точно определить исходную базовую цену, которую предстоит индексировать, а по истечении определенного времени и пересматривать. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издержек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек. Занижение издержек, а значит и цены, неизбежно сделает производство товаров убыточным. В то время как завышение цены повлечет за собой ситуация, когда продукция естественных монополий станет недоступной для большинства потребителей. Поэтому необходимо разработать также нормативные и методические документы, в которых должна быть отражена общая модель построения новой тарифной системы, адекватной для условий России.

Необходимо иметь в виду, что само по себе (в принципе) государственное регулирование деятельности естественных монополий несовершенно. Для качественного регулирования цен и тарифов на продукцию естественных монополий у государства всегда не хватает времени и не хватает необходимой информации. Поэтому альтернативой ценовому регулированию может быть внедрение элементов конкуренции и реструктуризация естественных монополий.

Именно этот метод в настоящее время рассматривается как один из основных методов реформирования деятельности естественных монополий в России.

Вместе с тем, смещение акцентов в реформировании естественных монополий с ценового регулирования на их реструктуризацию, является преждевременным. Это объясняется двумя причинами.

Первое. Национальная специфика российской экономики такова, что она потенциально содержит целый ряд ограничений для реструктуризации

естественных монополий. Эти ограничения связаны с необходимость сохранения территориальной целостности страны, единого национального рынка, поддержания устойчивости функционирования инфраструктурных сетей и обеспечения национальной безопасности.

В России, в силу огромных территорий, очень велика роль коммуникаций в обеспечении функционирования народнохозяйственного целого. Поэтому требуются огромные затраты на его создание и поддержание. Кроме того, для большинства предприятий очень велика доля транспортных издержек в совокупной стоимости товаров, проданных в России. Она может составлять от 50% и выше.

В России, богатой природными ресурсами, с давних времен складывалась ситуация, когда в мирохозяйственной специализации она выделялась разработкой природных ресурсов, что являлось ее преимуществом. Но разработка полезных ископаемых всегда требовала значительного количества средств для их освоения, поэтому освоение природных ресурсов в России всегда относилось к области формирования естественных монополий.

Все эти ограничения обусловливают приоритет обеспечения реальной устойчивости перед потенциальной возможностью повышения эффективности.

Нестабильность экономической обстановки, инфляция, неопределенность прав собственности, господство краткосрочных экономических интересов над долгосрочными, высокие инвестиционные барьеры входа-выхода - все эти факторы не создают благоприятной обстановки для осуществления реструктуризации естественных монополий в России.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что для некоторых российских естественных монополий реструктуризация чревата утратой конкурентных преимуществ. Это, в первую очередь, относится к «Газпрому», который, единственный из российских естественных монополий, является субъектом

не национального, а мирового рынка, для которого характерна более жесткая конкуренция. Демонополизация «Газпрома» может существенно снизить его конкурентоспособность, что будет на руку иностранным конкурентам.

Второе. Известные в мировой практике методы реструктуризации естественных монополий и внедрения элементов конкуренции могут быть применены в России лишь в очень ограниченных размерах.

Например, торги за право быть естественной монополией. В России такого рода торги вообще неприемлемы для естественных монополий федерального уровня, поскольку в стране нет компаний, способных, например, выиграть торги за право грузовых и пассажирских перевозок железнодорожным транспортом России. Если же идти по пути выделения региональных участков железных дорог, которые затем будут передаваться, по итогам торгов, в эксплуатацию различным транспортным компаниям, то это может привести к формированию вместо единой монополии множества региональных монополий. Вероятнее всего, что в условиях России такая ситуация лишь ухудшит положение пассажиров и тех, кто пользуется услугами грузового транспорта.

В России, так же как и в других странах, сохраняется такой недостаток торгов за франшизу как невозможность передачи средств, инвестированных победителем прошлых торгов в расширение основного капитала, конкурентам, выигравшим следующие торга. Тем самым существуют все основания для сохранения монополии прежнего победителя.

Сама по себе непредсказуемость и нестабильность экономической ситуации в России может приводить к изменению экономических обстоятельств, при которых были заключены договора на поставку продукции естественного монополиста. Возможность пересматривать условия договора поставки будет, в свою очередь, стимулировать победителей торгов к пересмотру цен и тарифов. Это может также поставить под сомнение реализацию предусмотренную договором инвестиционную

программу. Таким образом, те преимущества, которые предоставляют торги за франшизу, фактически будут сведены на нет.

На наш взгляд, развитие конкуренции в системе естественных монополий в России может быть использовано как метод регулирования их деятельности, но только в некоторых формах, известных в других странах. Так, в России, с учетом выделенных выше особенностей, целесообразно использовать такой метод как создание новой компании, которая будет собственником единой инфраструктурной сети. Такая компания, оставаясь собственником инфраструктурной сети, не должна заниматься эксплуатацией сети. Право на эксплуатацию инфраструктурной сети должно быть предоставлено победителю торгов, предложившему наилучшие условия аренды, что должно быть зафиксировано в договоре между собственником и арендатором. По истечении срока аренды конкурентные торги могут возобновиться снова.

При такой схеме, компания-собственник сети отвечает перед государственными регулирующими органами за инвестиции (в счет арендной платы, предусмотренной договором) и поддержание инфраструктурной сети в рабочем состоянии. Государственный контроль за соблюдением условий договора собственником сети при этом дополняется контролем арендаторов, эксплуатирующих сеть, что значительно повышает его действенность.

Мировая практика дает нам немало положительных примеров использования этой модели. Так, в соответствии с решением Совета Европейского Союза, членам ЕС предлагалось разделить счета государственных предприятий, которые владеют железнодорожными путями и предприятий, эксплуатирующих подвижной состав. Это было сделано для того, чтобы обеспечить доступ к железнодорожным путям другим конкурентам, среди которых могли быть и совместные предприятия стран- членов ЕС.

По такому плану, например, в Великобритании была осуществлена полная структурная перестройка «Бритиш Рейл», которая после приватизации разделилась на два самостоятельных предприятия. Одно из них эксплуатировало систему железнодорожных путей, а другое - товарные поезда на этих путях. Причем, конкурентам, которые собирались эксплуатировать составы на железной дороге, разрешалось покупать у оператора железнодорожный путей время на прохождение по ним железнодорожных составов. Таким образом создавалась конкуренция по обслуживанию поездов с целью повышения эффективности железнодорожных перевозок.

Идея стимулирования конкуренции путем раздела эксплуатации железнодорожных путей и поездов уже нашла практическое применение и в других отраслях естественных монополий. Например, в США и в некоторых странах Европы таким методом происходят преобразования в области нефте- и газопроводного транспорта, телекоммуникаций и электроэнергетике.

В России тоже следовало бы использовать этот метод. Однако при его использовании необходимо тщательно продумать мероприятия по контролю за доступом к инфраструктуре и за ценами, которые может свободно назначать её владелец. Необходимо, чтобы выделение инфраструктуры (её продукции и её услуг) от самого предоставления таких услуг не привело к новым проявлениям монополизма и неэффективности.

Необходимо также обратить внимание на то, что сама подготовка к реформированию естественных монополий может занимать очень много времени и требует большой подготовительной работы. Так, в Великобритании реформирование железных дорог заняло шесть лет. При этом она была реализована только в отношении убыточных пассажирских перевозок, причем уже после приватизации авиаперевозок, аэропортов, автобусных компаний и морских портов.

При реорганизации российских естественных монополий, в частности электроэнергетики, можно учитывать и другой опыт. Так, в мировой

практике существует несколько моделей структуры организации отрасли электроэнергетики:

<< | >>
Источник: САВЧЕНКО АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ. 2005

Еще по теме 4.3. Особенности регулирования естественных монополийв России.:

  1. 2.3 Особенности переходной экономики в России
  2. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В СФЕРЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ.
  3. 4.1. Роль естественных монополий в экономическом развитии.
  4. 4.2. Методы регулирования деятельности естественныхмонополий.
  5. 4.3. Особенности регулирования естественных монополийв России.
  6. 5.1.Особенности регулирования оплаты труда на государственных предприятиях.
  7. ПЛЮРАЛИСТИЧЕСКАЯ ОДНОПОЛЯРНОСТЬ И ИНТЕРЕСЫ РОССИИ
  8. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА РОССИИ И ИЗМЕНЕНИЕСИСТЕМНОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  9. Особенности регулирования труда отдельных категорий работников
  10. §3. Особенности правового регулирования деятельности органов исполнительной власти
  11. ЛЕКЦИЯ 2. Основные этапы развития общей теории права и   государства в России.
  12. 1.5. Особенности планов счетов бухгалтерского учета, применяемых в России и в зарубежных организациях (фирмах, компаниях)
  13. Вопрос 1. Естественная монополия и её особенности.
  14. Вопрос 4. Электроэнергетика: регулирование и конкуренция.
  15. Особенности эволюции политической элиты России
  16. Основные этапы и особенности развития философии в России
  17. Особенности международного политического развития России на современном этапе.
  18. 36. Экономический цикл и особенности экономического кризиса в России.