4.2. Методы регулирования деятельности естественныхмонополий.

Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников тех или иных отношений, установлении для них определенных правил поведения.

В большинстве стран регулирование деятельности компаний на рынках естественных монополий происходит в соответствии с двумя основными моделями:

Регулирование нормы прибыли;

Регулирование тарифов (цен).

Выделение в качестве самостоятельных этих двух методов еще не означает, что в первом случае регулируется только норма прибыли, а во втором цена (тариф).

В обоих случаях регулирование осуществляют специальные агентства. Например, в США эти функции возложены на Федеральную комиссию по связи, Федеральную комиссию межштатных перевозок и т.п., а также на соответствующие органы штатов. В Великобритании для контроля отраслей, где возможности возникновения монопольного положения, а значит, и

злоупотребления им фактически или потенциально велики, созданы управления газоснабжения («Офгэс»), водоснабжения («Офуот»), телефонной связи («Офтел») и др. Степень конкурентности рынка этих отраслей находится также под контролем Управления справедливой торговли и Комиссии по монополиям. Аналогичные органы существуют и в других странах.

Регулирование естественной монополии через ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки, наибольшее распространение получила в США, где компаниям разрешается получать чистый посленапоговый доход в известных пределах.

Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого-либо принципа, например, объемов производства, размеров продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т.п. Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит, когда норма прибыли становится недостаточной. Причем, предприятия должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.

Регулирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий включает как регулирование их общего уровня, так и воздействие на их структуру. Регулирование общего уровня цен предполагает обеспечение такого уровня прибыли предприятия, который устраивал бы предпринимателей и менеджеров, с одной стороны, и не ущемлял бы потребителя их продукции - с другой. Государственное воздействие на

структуру цен и тарифов, в свою очередь, предполагает установление их конкретного уровня на отдельные виды товаров (услуг) для конкретных групп потребителей.

При таком регулировании тариф, на который может рассчитывать субъект естественной монополии, планирующий свою хозяйственную деятельность, складывается из денежной суммы на покрытие его издержек производства и прибыли на вложенный капитал.

Процедура определения тарифа обычно состоит из трех этапов: выявления текущих издержек; оценка инвестиций; определение нормы прибыли. Первый этап - это определение текущих издержек. Этот этап не является чисто техническим. Например, в США специальные комиссии следят за тем, чтобы компании не несли излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.

Оценка инвестиций - один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования.

Допустимая прибыль определяется на основе экспертных оценок. Её нижней границей служит цена капитала, а верхней - доход на инвестиции с той же степенью риска на предприятиях конкурентных отраслей. При этом должно быть решено много технических вопросов, например, что должно быть принято за цену капитала - цена для данной конкурентной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина и т.д.

Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективного применения трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.

Такая модель позволяет защитить потребителей и производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Тем самым создаются препятствия масштабным и наиболее очевидным злоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей.

В то же время, некоторые считают, что эта модель поощряет затратное ценообразование (установление тарифа на базе фактических издержек) и позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки модели по принципу «издержки плюс прибыль» состоят в нарушении стимулов к капиталовложениям, в поощрении (если компания функционирует на рынках с разной степенью конкурентности) переложения издержек с одного из них на другой, в недостаточности стимулов для расширения круга услуг. При определенных условиях, а именно, когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, появляется стимул для сверхинвестирования: приобретение излишней техники, строительство помпезных сооружений и т.п.

Возможность бесконтрольного манипулирования издержками производства позволяет менеджменту фирмы монополиста обеспечить любую норму бухгалтерской прибыли - нормальную или даже отрицательную.

Важный вопрос, который при этом возникает, состоит в том, по какой стоимости - восстановительной или первоначальной - следует оценивать имущество компании органами регулирования деятельности субъектов естественных монополий?

Например, в США до первой мировой войны руководители субъектов естественных монополий активно выступали за оценку своих капиталовложений по первоначальной стоимости, т.к. в экономике происходили дефляционные процессы: номинальные цены на инвестиционные товары снижались, а их реальная ценность, напротив, росла. Регулирующие агентства, напротив, предпочитали оценивать имущество американских коммунальных корпораций по воспроизводственной стоимости в текущих ценах. В годы войны в американской экономике дефляция, естественно, сменилась своей полной противоположностью. Изменились и мнения сторон: правительственные органы стали активно ратовать за преимущества первоначальной стоимости, естественные монополии - восстановительной.

Впоследствии ситуация с подходами к оценке капиталовложений в США много раз менялась. Так, во времена Великой депрессии, довоенная ситуация повторилась, поскольку цены опять упали. В середине же 70-х гг. ситуация поменялась. Как компромисс, в этот период стали использовать формулу так называемой справедливой цены, которая представляла собой что-то промежуточное между двумя распространенными подходами к стоимостной оценке корпоративного капитала.

Опыт США также показал, что для профессиональной и достоверной переоценки зданий, сооружений, машин и оборудования требуется очень много времени, а это, неизбежно, ведет к тому, что дела по утверждению и пересмотру регулируемых цен и тарифов растягиваются на многие годы.

Со второй половины 80-х гг. после серии приватизации компаний естественных монополий в Великобритании, получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствии жестких ограничений на норму прибыли. С конца 80-х гг. эта модель стала широко использоваться и в США.

Во многих странах цены естественных монополий на первом этапе либерализации прямо регулировались государством. Но в условиях высокой инфляции и резких изменений относительных цен пересмотр тарифов и цен не поспевал за ростом издержек, и поэтому была принята на вооружение практика регулирования ценообразования по различным формулам.

Ценовое регулирование осуществляется либо путем установления фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии.

При этом могут использоваться следующие схемы установления цен:

Метод предельных издержек. Его суть состоит в том, что государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена равнялась его предельным издержкам. Тем самым обеспечивается эффективный с народнохозяйственной точки зрения объем производства и потребления продукции естественной монополии, но это может привести к убыткам и необходимости субсидировать монополию за счет государственных средств.

Метод средних издержек. Его суть состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет произведено слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики. При использовании этого метода может также возникнуть ситуация, когда монополист не будет заинтересован в минимизации издержек, поскольку он заранее знает, что его

расходы будут компенсированы.

Метод установления потолка цен. Этот метод обычно приводит к дефициту продукции.

Метод относительного тарифа. При этом тарифы фиксируются относительно индекса розничных цен (ИРЦ) или относительно индекса цен (дефлятора) ВВП. Возможные расхождения между динамикой дефлятора и цен на затраты должны учитываться при установлении величины фактора повышения производительности (X). Последняя определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибылей от прочей (нерегулируемой) деятельности, вероятности снижения издержек и роста производительности, а также потребностей в инвестициях.

Данная модель регулирования естественных монополий имеет ряд достоинств: в центре внимания находится важный для потребителей параметр - уровень цен; компания может изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле; производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотром X.

Однако считается, что при такой модели регулирования усиливается вероятность недоинвестирования. Возможность колебаний нормы прибыли здесь значительно больше, чем при модели, которая устанавливает допустимую норму прибыли. Поэтому, как считают некоторые ученые, в периоды, когда прибыли высоки, у регулирующего органа может возникнуть искушение ужесточить тарифы, а в периоды снижения спроса и низких прибылей, напротив, ослабить их. Учитывая, что прибыли связаны с инвестициями и что возможные действия регулирующих органов известны производителю, последний может ограничивать инвестиции, с тем, чтобы избежать частичного изъятия прибылей.

Кроме того, стимулирующий эффект такого регулирования относительно невелик, когда пересмотр тарифа намечается нескоро, но с приближением времени пересмотра снижается до нуля. Иными словами, по

мерс приближения момента пересмотра у фирмы возникают основания занижать результаты своей деятельности, чтобы добиться установления для себя «щадящего» режима ценообразования..

В практике регулирования естественных монополий в Великобритании, начиная с 1985 г. регулирующий орган первоначально определяет «справедливую» цену, основанную на разумных затратах предприятия и нормальной прибыли. После этого, монополисту разрешается увеличивать свои цены по формуле:

ИПЦ - X, где

ИПЦ - индекс потребительских цен;

X - плановая величина экономии издержек.

Все величины берутся в процентах. Если, например, предполагаемая величина экономии на издержках планируется на уровне 3% в год, а годовая инфляция составит 7%, то предприятие-монополист может повысить свои цены лишь на 4% в год.

Плановая величина экономии издержек может быть отрицательной величиной, когда, например, предприятие объективно нуждается в инвестициях. В этом случае коэффициент изменения цен рассчитывается по формуле:

ИПЦ +Х

В этих условиях естественные монополии могут повышать цены на величину большую, чем инфляция. Так было, например, в Великобритании, когда регулирующие органы разрешили компаниям, предоставляющим услуги по водоснабжению, повышать тарифы на услуги выше, чем были показатели инфляции. Такое разрешение следовало в результате того, что была установлена потребность в крупных капиталовложениях, вызванных введением повышенных экологических стандартов. При этом реализация данных капиталовложений строго контролировалась, а контролирующие органы пытались учесть различия в объемах рынка и другого рода местную специфику. Были определены четыре категории эффективности. Более

низкие величины параметра «X» были установлены для менее эффективных фирм, поскольку они располагали более крупными возможностями снижения затрат.

В настоящее время в большинстве стран, при использовании метода относительного тарифа могут учитываться также цены на сырье, используемое предприятием-монополистом. Если наиболее существенную долю затрат предприятия-монополиста занимают цены на сырье, можно пользоваться показателями повышения цен именно в этой отраслевой отрасли.

Зависимость уровня цен от общего уровня цен в стране или отдельной отрасли может определяться по формуле:

Pi +1 = к х Pi х Jp ,

где Pi - базовая цена, которую можно определить, исходя из рассчитанной «справедливой» цены или из фактической цены на продукцию, которая уже сложилась на рынке в предыдущем (i-м) периоде (месяце, квартале, годе);

Jp - региональный или федеральный индекс роста цен по отрасли или группе продукции, выбранной регулирующим ведомством;

К. - коэффициент корреляции роста регулируемых цен на продукцию естественного монополиста и выбранного индекса цен, рассчитанного регулирующим органом по результатам ценового мониторинга. Он может и должен учитывать возможную плановую величину экономии издержек или какой- либо другой критерий повышения эффективности, либо, напротив, необходимость срочных инвестиций.

Расчет регулируемой цены при этом может производиться путем перемножения базовой цены на индекс роста затрат по отдельным статьям себестоимости, занимающим наибольший удельный вес в ее структуре:

Pper. = Рф x X Jsj x Ysi

ZYsi

где Рф - базовая расчетная или фактическая цена;

Jsi - темп роста затрат по i-й статье калькуляции себестоимости проверяемой продукции, в %;

Y$i - удельный вес i-й статьи калькуляции в себестоимости проверяемой продукции, в %.

При этом, если к расчету привлекаются затраты по всем статьям калькуляции, то Y$i = 100%.

Многие страны с рыночной экономикой используют метод перекрестного субсидирования, опираясь на метод предельных издержек. Суть этого метода в том, что одни потребители продукции естественных монополий получают её по более низким ценам, в то время как другие - по более высоким. Получается, что последние субсидируют первых. Например, промышленные предприятия оплачивают электроэнергию по более высоким тарифам, а население - по более низким за счет промышленных предприятий. Таким образом, посредством естественных монополий решаются социальные вопросы. Возможность перекрестного субсидирования особенно важна там, где цены существенно отклоняются от относительных издержек, но их «оптимальные» уровни нельзя установить немедленно из-за недостаточной изученности издержек и спроса или же политических ограничений.

В основе перекрестного субсидирования лежат так называемые ценовые дискриминации. Предпосылки ценовых дискриминаций заложены в противоречиях рыночного механизма, когда при единой рыночной цене всегда есть покупатели, которые готовы заплатить за данный товар больше,

чем установившаяся рыночная цена. Кроме того, существует также институциональная и географическая обособленность рынков. Это также создает возможность использования различных цен на данных рынках при продаже одного и того же товара. Возможно также применение множественных тарифов в зависимости от времени предоставления услуг (связь, железнодорожные и авиационные билеты и прочее).

Естественные монополии достаточно часто прибегают к практике ценовых дискриминаций для максимизации своего дохода. Но этот метод, как уже отмечалось, использует и общество, устанавливая понижающиеся тарифы для социально незащищенных групп населения. Таким образом, ценовая дискриминация становится выгодной как обществу, так и естественной монополии, в результате чего возникает определенный «баланс интересов».

Единственный спорный вопрос, который при этом возникает, это вопрос об источнике покрытия льгот какой-либо группе населения. Действительно получается, что в этом случае одна часть потребителей естественных монополий субсидирует другую. Однако, на наш взгляд, не совсем правильно говорить, что в условиях ценовой дискриминации, выигрывает только одна часть населения, в то время как другая - только проигрывает.

За счет перекрестного субсидирования, по пониженным тарифам привлекаются новые категории потребителей, заставляя включиться в работу так называемый эффект масштаба. Кроме того, они возмещают долю издержек, понижая тем самым верхний уровень тарифов. Напротив, при установлении одинакового уровня цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий число их пользователей сокращается, а тарифы и цены растут. Таким образом, дискриминация цен среди потребителей продукции естественных монополий, расширяя спрос, увеличивает выпуск продукции и загруженность производственных мощностей.

В отраслях с широким спектром оказываемых услуг чаще всего регулируется тариф не каждой из них, а их комбинация, «корзина». Это упрощает процедуру расчета (не надо исчислять фактические издержки на оказание каждого вида услуг) и облегчает перекрестное субсидирование.

Например, в газовой промышленности и водоснабжении Великобритании регулируется средняя цена «корзины» услуг, которая формируется в соответствии с фактической структурой их оказания в прошлом году. В США услуги АТТ («Америкэн телефон энд телеграф») сгруппированы в три «корзины», с тем чтобы воспрепятствовать перекретному субсидированию определенных видов услуг.

В последние десять лет в США, под воздействием британского опыта, сложилась модель, совмещающая черты регулирования и нормы прибыли, и тарифа. Так, введенное еще в 1989 году ФКС ограничение тарифов АТТ стало дополняться лимитом на норму прибыли. Подобные ограничения были установлены в США для 161 местного района деятельности АТТ, находящихся в различных штатных юрисдикциях, для компаний местной телефонной связи. При этом ограничение цен на услуги компаний местной телефонной связи чаще всего дополнялось механизмом их корректировки в зависимости от фактической нормы прибыли (скользящая шкала). Если прибыль не выходит за отведенные ей рамки (обычно 13%), она полностью остается у компании. При норме выше нормативной, но в пределах установленного уровня, фирме принадлежит уже только часть прибыли, например, половина прибыли, получаемой сверх 13 и до 15%.

В последнее время в большинстве развитых стран, для установления «справедливой» нормы прибыли, все чаще используются результаты критериальной конкуренции - учет сравнительных результатов деятельности подобных компаний. Так, например, Комиссия по общественным услугам штата Миссисипи в США определяет допустимую норму прибыли для Энергетической компании Миссисипи (ЭКМ) на основе результатов как её собственной деятельности, так и доходов, получаемых сравнимыми

фирмами. ЭКМ разрешено получать норму дохода несколько ниже той, что имеют сравнимые, если её деятельность (размер тарифов, уровень безопасности, наличие мощностей и т.п.) признается неэффективной. В противном случае норма дохода ЭКМ по меньшей мере может быть такой же, как у сравнимых компаний.

Кроме административных методов регулирования деятельности естественных монополий в некоторых странах широко используются так называемые экономические методы, которые направлены на'формирование конкурентных механизмов функционирования естественных монополий. В этом случае акцент с непосредственного поведения естественной монополии смещается на развитие конкуренции на рынке, на котором она функционирует. К числу таких мер относят реорганизацию вертикально интегрированной структуры с целью выделения естественной монополии, а также развитие состязательных рынков и создание коммерческой концессии в условиях естественной монополии на основе торгов за франшизу.

Выводы о необходимости внедрения элементов конкуренции в функционирование естественных монополий связаны с именами экономистов чикагской школы Дж. Стиглера, Р. Познера и Г. Демсеца . Они отмечали, что если при производстве продукции или оказании услуг существует сильный эффект от масштаба, который обусловливает необходимость естественной монополии, то регулирующими органами может быть инициирована конкуренция за право быть единственным поставщиком.продукции или услуги. Для этого организуются торги за право быть естественной монополией. Победителем организованных государством торгов будет фирма, которая предложит минимальную цену за свою продукцию или наименьший тариф за выполняемую услугу.

Победившая компания при этом будет иметь мощный стимул к оптимизации распределения производственных ресурсов и снижению издержек в долгосрочном периоде. Последнее обстоятельство предполагает периодическое проведение новых конкурсных торгов на право быть естественной монополией, что должно побудить как фирму-победителя торгов, так и его конкурентов к наиболее эффективному использованию ресурсов, с тем, чтобы иметь возможность предложить на предстоящих торгах конкурентную цену поставки продукции или услуги.

Предложенная модель стимулирования конкуренции внутри отраслей естественных монополий подверглась критике на предмет ее практического внедрения со стороны О. Уильямсона. Он отмечал, что само по себе наличие торгов еще не означает, что будет выбрана компания, у которой издержки наименьшие. Так, занизив цену на свои услуга во время объявленного конкурса, и создав таким образом препятствия конкурентам для вхождения на этот рынок услуг, они впоследствии стремятся поднять свои тарифы под самым благовидным предлогом. Кроме того, средства, инвестированные победителем прошлых торгов в расширение запаса основного капитала, не могут быть переданы конкурентам, выигравшим следующие торги, что будет способствовать сохранению монополии прежнего победителя.

Если победившая в конкурсе фирма не будет соблюдать все необходимые условия, то регулирующий орган может аннулировать условия договора. Однако в этом случае действия регулирующего органа могут быть парализованы действиями фирмы, и прежде всего, её нежеланием признать свои ошибки и понести за это ответственность. Естественно, что цена ошибки будет прямо пропорциональной размерам компании, выигравшей торги. Напротив, у специалистов по регулированию появится большой интерес к установлению неформальных контактов и отношений с ней,

который будет возрастать в прямой зависимости от размеров и возможностей фирмы-монополиста.

В силу указанных причин, как отмечал О. Уильямсон, не могут быть проведены честные и справедливые торги, поэтому этот способ регулирования деятельности естественных монополий имеет ограничения для своего применения и может быть использован только в отношении локальных естественных монополий.

Опыт регулирования естественных монополий в США подтвердил этот вывод. Действительно, торги за франшизу позволили в США решить проблемы лишь с некоторыми естественными монополиями. Это дерегулирование грузовых перевозок, организация работы местных авиалиний, почтовой службы, работа кабельных телевизионных сетей.

В каждом из отмеченных случаев победитель торгов мог быть заменен, без серьезных проблем в оценке активов, при передаче их новому франчайзиату, т.к. при этом основные производственные сооружения находились в собственности государства, а другие могли быть сравнительно легко проданы (куплены) на рынке подержанного имущества.

Необходимость создания стимулов у победителя торгов к инвестированию и решения проблемы передачи созданных в результате этого инвестирования основного капитала новому победителю, предопределяют усложнение модели. На этой основе появилась, например, идея отделить инфраструктурные сети (железнодорожные пути, трубопроводы и т.п.) от операций по их эксплуатации (производство и поставка электроэнергии, добыча и поставка газа, предоставление услуг по грузовым и пассажирским перевозкам).

Преимуществом разделения является четкое определение сферы деятельности естественной монополии и ее полномочий, которое позволяет обеспечивать надежность и бесперебойность поставок общественно значимых видов продукции, устранить возможность дискриминации против других поставщиков. В этих условиях происходит изменение «пучка

правомочий» собственности, когда функции по владению естественной монополией могут находиться в частной собственности, а функции по пользованию, контролю и распределению социализированы.

Для стимулирования торговли используется регулирование доступа третьих сторон. Модель доступа третьих сторон к сети широко используется в отраслях электроэнергетики и газовой промышленности. При этом регулирование доступа третьих сторон должно быть организовано на недискриминационной основе таким образом, чтобы обеспечить приток инвестиций в новые проекты и расширение инфраструктуры.

Существуют режимы переговорного и регулируемого доступа. В соответствии с режимом переговорного доступа условия доступа определяются в ходе переговоров между владельцем сети и фирмами, стремящимися получить доступ, что предполагает меньшую степень государственного регулирования. В соответствии с режимом регулируемого доступа условия доступа к сети устанавливаются независимыми органами регулирования. Посредством данного режима государственные органы регулируют ценообразование на деятельность естественных монополий путем установления тарифов.

Таким образом, проведенный анализ показал, что в мировой практике существует множество различных способов регулирования деятельности естественных монополий. Все эти способы могут быть использованы и в условиях России. Однако необходимо помнить, что развитие рыночных отношений в России имеет свои особенности, а значит и выбор методов регулирования деятельности естественных монополий, пригодных для России, должен учитывать это обстоятельство. То есть лучшие мировые аналоги необходимо тщательно корректировать с учетом особенностей функционирования естественных монополий в России.