Основные методы и инструменты государственного регулирования доходов населения

Осуществляя регулирование доходов населения, государство использует разнообразные методы, которые изменяются в зависимости от конкретных условий, материальных возможностей, опыта регулирования.

Среди множества методов государственного регулирования можно выделить: правовые, административные и экономические, которые делятся на прямые и косвенные.

Прямые методы регулирования базируются на властно-распорядительных отношениях и сводятся к административному воздействию на регулируемые объекты. Среди методов прямого действия преобладают различные формы безвозмездного целевого финансирования в виде субвенций, субсидий, пособий, дотаций из бюджета и внебюджетных фондов, льготное кредитование. Целью таких методов является достижение либо приоритетов в хозяйствовании, либо защита доходов определенных групп населения. Кроме положительного эффекта, указанные меры имеют и негативные последствия в виде снижения уровня конкуренции, ослабления балансирующей функции рынка. Прямое воздействие на доходы населения государство оказывает через правовые, административные и бюджетно-фискальные меры.

Косвенные методы регулирования опираются в основном на денежно-кредитные рычаги и воздействуют на экономические интересы владельцев доходов. Косвенное вмешательство государства реализуется с помощью следующих инструментов: регулирование цен на социально значимые товары, денежное обращение и налогообложение, проведение операций на валютном рынке, варьирование учетной ставки банковского процента, льготное кредитование. C помощью косвенных методов государство влияет на деятельность и производителей, и наемных работников.

Прямое и косвенное государственное регулирование на практике реализуется посредством правовых, административных и экономических методов.

Правовые методы, которые являются прямыми, используются в рамках законодательных актов через систему установленных норм и правил.

Сам характер правового регулирования предполагает высокий динамизм нормативно-правовой базы, так как при переходе к рыночной системе расширяются масштабы изменения нормативных актов - как по количеству отменяемых документов, так и по глубине регулирующих норм. Практически любые реформы, в том числе и трансформационные, сопровождаются крупным пересмотром множества законодательных актов. Кроме того, замена существующей нормативной базы на вновь создаваемое нормативное поле не происходит автоматически и одномоментно.

Главная проблема правового регулирования состоит в том, чтобы увязать различные интересы при одновременном сохранении государственной власти и ее институтов.

Таким образом, правовая деятельность государства является важной для выработки эффективных правовых норм по регулированию доходов и их практической реализации. Снижение эффективности правового регулирования усложняет социально- экономическую обстановку и уменьшает доверие к деятельности государства. Правовые методы тесно связаны с административными.

Административные методы опираются на государственную власть и строятся на запретительных, разрешительных и принудительных мерах. Эти меры достаточно разнообразны и зависят от сложившейся политической системы, хозяйственных условий, соблюдения конституционных норм. Административные методы диаметрально противоположны природе рыночных методов, они блокируют действия соответствующих рыночных инструментов. Отметим, что чрезмерное усиление административного инструментария ведет к многократному увеличению бюрократического аппарата.

В силу этих причин административное регулирование в рыночной и переходной экономике должно носить селективный характер и играть вспомогательную роль. Использование административных методов ограничивается защитой малоимущих слоев населения, борьбой с бедностью, установлением минимальных государственных гарантий.

Роль административного регулирования двояка. C одной стороны, действенность государства ослабляется, так как в сфере хозяйствования преобладает негосударственный сектор, а с другой - сохраняется пространство, где административное влияние государства необходимо.

Прежде всего, это сфера социальной защиты, а также распределения доходов, решение задач, которые требуют сохранения административного вмешательства государства для сдерживания социальной напряженности.

Экономические методы государственного регулирования подразделяются на денежно-кредитные (косвенные) и бюджетно-фискальные (прямые).

Данные методы адекватны природе рынка и положительно воздействуют на его конъюнктуру, а через нее на производителей и потребителей, поддерживая тем самым стабильность системы.

Воздействие косвенных денежно-кредитных методов на доходы населения происходит с помощью следующих инструментов: регулирования денежной эмиссии, цен, проведения операции на валютном рынке (действие этого инструмента особенно ощутимо в условиях долларизации российской экономики), рынке ценных бумаг.

Бюджетно-фискальное регулирование реализуется с помощью таких инструментов, как: установление минимальных ставок оплаты труда, размеров пенсий, пособий, регулирования налогообложения, введения налоговых льгот и деклараций доходов.

Системное использование государственных методов воздействия на доходы населения можно проследить через регулирование заработной платы, налогообложение, индексацию доходов, трансфертные платежи.

Государственное воздействие на заработную плату осуществляется через установление минимального размера оплаты труда.

- нижнюю границу минимального уровня оплаты труда, увязанной с его производительностью;

- систему тарифных коэффициентов;

- механизм индексации минимальной тарифной ставки.

Минимальный размер оплаты труда (МРОТ) - нижний ее предел, устанавливаемый (по теории) за наименее квалифицированный, простой труд. Его величина является точкой отсчета для всех остальных ставок заработной платы. Есть разные взгляды на этот показатель: согласно одним он должен составлять 70-80% в минимальном доходе (на практике - 22%), согласно другим - в 1,5 раза превышать прожиточный минимум, так как на одного работающего в среднем приходится половина иждивенца (ребенка).

Минимальный размер пенсии (пособия и стипендии) соответственно представляет собой ее нижний предел, устанавливаемый соответствующими нормативными актами. Он рассчитывается исходя из сложившегося уровня минимальной заработной платы и прожиточного минимума.

Еосударством также определен законодательный объем гарантированных социальных услуг, предоставляемых на бесплатной и льготной основе. Разрабатываются пороговые значения показателей по науке, образованию, культуре, здравоохранению; они берутся за основу при исчислении объемов финансирования этих отраслей.

Согласно Декларации прав и свобод человека и гражданина пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума. Пока это обязательство не выполняется (таблица 17.4.1). Минимальный размер заработной платы носит в основном фискальный характер и не обеспечивает прожиточного минимума.

Следующим инструментом государственного регулирования доходов населения является налогообложение.

Под налоговым регулированием доходов понимается изъятие государством части доходов населения в свое распоряжение в целях обеспечения общегосударственных нужд.

Таблица 17.4.1

Размеры социальных гарантий в соотношении с величиной

прожиточного минимума в России, %

В регулировании доходов важную роль играет их декларирование, которое широко применяется в рыночной экономике и является действенным государственным средством.

Таким образом, рациональная система налогообложения доходов обеспечивает их равномерное распределение, стимулируя тем самым их рост у населения и государства.

Социальные стандарты являются средством обеспечения прав граждан в области социальных гарантий, предусмотренных Конституцией. Они необходимы также для определения финансовых нормативов. Государственные минимальные социальные стандарты разрабатываются на единой правовой базе и общих методических принципах. Например, постановлениями Правительства РФ устанавливается величина прожиточного минимума в расчете на душу населения по представлению Министерства труда и социального развития РФ и Государственного комитета РФ по статистике. Этот показатель используется для оценки уровня жизни населения, при разработке и реализации социальной политики, федеральных социальных программ, обоснования минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат и формирования бюджетов всех уровней.

Минимальный потребительский бюджет служит основой для планирования поддержки малообеспеченных слоев населения в период кризиса экономики, используется также для расчета минимальной оплаты труда, пенсий. В варианте повышенного стандарта он обеспечивает нормальное воспроизводство рабочей силы, а в варианте пониженного стандарта является показателем прожиточного (физиологического) минимума.

Прожиточный минимум - минимальный доход, один из самых важных инструментов социальной политики. C его помощью оценивается уровень жизни населения, регулируются доходы, он учитывается при социальных выплатах. Прожиточный минимум - стоимостная оценка минимального научно обоснованного набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья и поддержания жизнедеятельности человека при определенном уровне развития экономики. В него включаются расходы на продукты питания из расчета минимальных размеров потребления, расходы на непродовольственные товары и услуги, а также налоги и обязательные платежи.

При определении прожиточного минимума в России используется так называемый "корзиночный подход". Минимально приемлемые нормы питания и расходы на непродовольственные товары (жилье, лекарства, санитарная гигиена и др.) исчисляются на основе потребительской корзины. Институтом питания РАМН определен набор из около 40 видов продуктов питания; перечень непродовольственных товаров и услуг не конкретизируется и принимается по отношению к общей стоимости продовольственной корзины исходя из структуры расходов на них у 10% наименее обеспеченных домохозяйств. Потребительская корзина - это совокупность минимумов потребления конкретных продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. Потребительская корзина разработана в среднем на душу населения и отдельно для мужчин (16-59 лет) и женщин (16-54 лет), пенсионеров и детей.

Стоимость потребительской корзины - прожиточный минимум, нижняя граница стоимости жизни, показатель минимального состава и структуры потребления материальных благ и услуг. Для работающих она обеспечивает сохранение работоспособности - это граница бедности, а для неработающих она обеспечивает лишь поддержание жизнеспособности - это уже граница нищеты.

Необходимым инструментом государственного регулирования доходов является их индексация, которая тесно связана с ростом цен.

Под индексацией понимается государственный механизм, направленный на реализацию рыночных закономерностей распределения произведенного в обществе дохода в условиях роста, инфляции с целью приспособления доходов населения к росту потребительских цен и поддержания их покупательной способности. Индексация как инструмент государственного регулирования призвана компенсировать потерю доходов населения в результате роста цен.

Индексация может осуществляться как из государственных средств, так и из источников частного бизнеса.

К мало изученным средствам государственного регулирования относятся трансферты, так как проблема трансфертного регулирования в рыночной экономике не получила широкого распространения.

Значение социальных трансфертов в мировой практике специалистами оценивается неоднозначно. Так, в 60-70-е годы рост трансфертных платежей расценивался как положительное явление, он характеризовал возрастание роли государства в регулировании доходов населения. Сегодня все отчетливее проявляет себя тенденция снижения регулирующей роли трансфертов. Более того, ряд иностранных экономистов считают, что увеличение трансфертных выплат наносит вред населению, так как является "наркотиком", который подрывает жизненные силы.

В настоящее время центр тяжести в социальной политике западных стран перемещается от так называемых пассивных трансфертов (прямых денежных выплат) к активным, связанным с расходами государства на образование, науку, здравоохранение (инвестиции в человеческий капитал). Переход к активным трансфертам имеет много общего с капитальными затратами, которые носят долгосрочный характер и не только обеспечивают прибыль, но и воспроизводятся. При этом финансирование осуществляется из государственного бюджета, где шкала приоритетов законодательно не зафиксирована и объем расходов по статьям бюджета изменяется в зависимости от смены бюджетных приоритетов. Другими словами, объем расходов по статьям бюджета носит плавающий характер и варьируется государством в зависимости от конкретных экономических условий.

Трансфертное регулирование - процесс перераспределения государственных доходов от налогоплательщиков к получателям, которые нуждаются в выплатах данного рода. Трансферты не создают дополнительной стоимости и новых доходов, но являются существенным дополнением к доходам малообеспеченных слоев населения. В зависимости от направленности государственные трансферты делятся на субвенции (обслуживающие предпринимателей) и социальные (обслуживающие население, незанятое предпринимательской деятельностью). Через социальные трансферты государство реализует социальную функцию регулирования.

Итак, социальные трансферты как инструмент государственного регулирования играют существенную роль, обеспечивая нуждающимся членам общества финансовую поддержку, одновременно открывая доступ к социально значимым благам.

Высокий уровень дифференциации регионов Российской Федерации по уровню экономического и социального развития ставит остро вопрос о необходимости проведения эффективной региональной социальной политики. Региональная политика должна учитывать разнообразие природно-географических, национально-культурных факторов, своеобразие хозяйственного комплекса и научно-технического потенциала регионов. Она направлена на формирование, разностороннее и гармоничное развитие регионов России, на всемерное использование благоприятных и ограничение действия негативных региональных факторов, на достижение общих стратегических целей и задач социального развития страны и ее регионов. Цель региональной социальной политики - обеспечить достойный уровень благосостояния населения в каждом регионе, примерно равные жизненные шансы для всех граждан страны независимо от места рождения и жительства. Региональная политика призвана обеспечить компромисс экономической эффективности и социальной справедливости, общероссийских и региональных интересов. Таким образом, она способствует снижению внутреннего социального напряжения в регионах, сохранению целостности и единства страны. Региональная социальная политика проводится на разных уровнях: на уровне государства, на уровне субъектов Федерации, на уровне местного самоуправления.

Стабилизация социально-экономической ситуации в стране, смягчение различий в уровне доходов и уровне жизни различных доходных групп, поддержка отраслей, оказывающих социальные услуги, - по этим основным направлениям региональной социальной политики проводится разработка мероприятий с учетом объективных особенностей каждого региона. Чтобы обеспечить социальные гарантии, равные качество и условия жизни для населения вне зависимости от места проживания, принимаются меры по выравниванию межрегиональных различий в доходах, уровне занятости, социальной инфраструктуре, транспортной сети, обеспечению на всей территории страны государственных дифференцированных стандартов при централизованной бюджетной финансовой поддержке. В первую очередь, мероприятия в рамках региональной социальной политики направлены на жизнеобеспечение зон и регионов с особо сложными условиями хозяйствования, государственное регулирование социально-экономического развития районов Севера, поддержку районов экологического бедствия, стихийных и техногенных катастроф, зон со сложными демографическими и миграционными проблемами, на развитие отсталых регионов.

Основным инструментом региональной социальной политики является бюджетное выравнивание. Реальные потребности регионов в бюджетных ресурсах оцениваются на основе социальных стандартов и финансовых нормативов. Формы оказания федеральной помощи регионам на социальные цели имеют вид целевых трансфертов, дотаций, инвестиционных субвенций (на образование, здравоохранение, социальную защиту населения и др.). При этом регионы группируются с учетом их экономического потенциала, географического положения, природных условий.

Другой, не менее важной, формой участия Центра в решении региональных социально-экономических проблем являются государственные целевые программы поддержки и развития регионов Российской Федерации. На их основе проводится структурная перестройка, формируются условия для привлечения инвестиций, создания дополнительных рабочих мест и система финансовой помощи для обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизни населения. Совершенствуются методы формирования и реализации федеральных социальных программ регионального развития, повышается обоснованность отбора регионов для программной проработки их проблем. Программный метод позволяет осуществить комплексное решение проблем регионов, оказавшихся в наиболее сложной социально- экономической ситуации. В настоящее время приняты и реализуются федеральные программы социально-экономического развития регионов: Республики Мордовия, Чувашской Республики, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Саха (Якутия), Брянской области, Ростовской области, Санкт-Петербурга, Курильских островов, Дальнего Востока и Забайкалья.

Вопросы социального развития являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ведении РФ находятся: разработка федеральных программ социального развития; минимальные социальные стандарты в области труда, пенсионного обеспечения, пособий; здравоохранение, образование, культура. В ведении субъектов РФ находятся: разработка и реализация региональных социальных программ; предоставление адресной социальной помощи; обеспечение нормального функционирования учреждений социальной инфраструктуры; решение многих проблем труда и быта людей.

Таким образом, государственное регулирование доходов населения в целом является необходимой составляющей его социально-экономической деятельности.

17.5.