Институциональные основы, функции и формы государственного воздействия на доходы
Государственное влияние на доходы населения связано с его институциональной основой, функциями и формами.
Институциональной основой регулирования доходов населения выступает государственный бюджет, который представляет собой крупнейший денежный фонд, предназначенный для осуществления системных преобразований, поддержания социальной стабильности и достаточного уровня доходности у низкодоходных групп населения, в этом смысле бюджет играет такую же роль, как ценовой механизм в установлении рыночного равновесия.
Воздействие государства на доходы населения посредством бюджета имеет свои особенности. В зависимости от стратегии бюджетной политики различают дискреционное и не дискреционное регулирование.При дискреционном регулировании (по усмотрению правительства) государство целенаправленно изменяет соотношение между доходной и расходной частями бюджета на основе специально принимаемых решений.
Дискреционное регулирование является преобладающим в кризисных, нестабильных и переходных условиях, так как происходит сокращение доходов государственного бюджета, рост дефицитности. В этих условиях перераспределение значительной части доходов общества через государственный бюджет является объективной необходимостью, которая усиливается тем, что большая часть населения не в состоянии самостоятельно обеспечить уровень доходов, достаточный для нормального существования. Именно дискреционное регулирование посредством государственного бюджета позволяет сдерживать социальную напряженность. Вместе с тем дискреционная политика связана со значительными временными лагами, так как изменение структуры государственных расходов, ставок налогообложения требует длительного утверждения в законодательном органе.
В стабильных условиях, напротив, государство использует политику недискреционного регулирования, с помощью которой осуществляется автоматическое изменение основных составляющих государственного бюджета (доходов, расходов и дефицита).
Это позволяет смягчить действие негативных факторов, не прибегая к частым изменениям в государственной политике. Сам процесс регулирования происходит на основе встроенных стабилизаторов, в качестве которых обычно выступают системы: прогрессивного налогообложения, государственных трансфертов, участия в прибылях. Встроенные стабилизаторы включаются без непосредственного вмешательства законодательного органа и исключают временные лаги, необходимые для их утверждения.Масштабы государственного воздействия на доходы населения, как уже отмечалось, определяются размерами государственного бюджета, прежде всего, соотношением доходов, расходов и дефицита.
Государственные доходы, как известно, измеряются величиной налоговых поступлений. В периоды неустойчивости и нестабильности проблема собираемости налогов и их поступления в бюджет обостряется. Однако в области собираемости налогов государственное регулирование имеет свои границы, определяемые предельным для добросовестных налогоплательщиков налоговым прессом.
Институциональная основа является важным элементом механизма государственного регулирования доходов. Другим, не менее значимым, элементом выступает функциональная деятельность государства.
Значение функциональной деятельности определяется тем, что в обществе всегда существует часть населения, которая не может самостоятельно обеспечить себе достаточный уровень доходов ни через организацию собственного производства, ни путем продажи имеющихся ресурсов. К таким группам относятся пенсионеры, инвалиды, несовершеннолетние, студенты, безработные и т. д. Для обеспечения нормальных условий их существования именно государство призвано обеспечить перераспределение созданного в обществе дохода. В функциональной деятельности государства по регулированию доходов населения можно выделить следующие наиболее существенные функции:
• регулирующие,
• стимулирующие,
• поддерживающие необходимый и достаточный уровень дифференциации,
• социальной защиты,
• перераспределительные.
Регулирующие функции связаны с формированием (образованием) доходов населения. При этом деятельность государства по обеспечению всем гражданам равных возможностей в зарабатывании доходов является решающей. Регулирующие функции могут быть косвенными и прямыми.
C помощью косвенных функций государство обеспечивает условия трудовой деятельности, поощряя инициативу и предприимчивость. C этой целью оно устанавливает определенные правовые нормы и гарантии при приеме и увольнении, определяет продолжительность рабочей недели, порядок предоставления и размер отпуска, регулирование трудовых споров и конфликтов. Кроме того, государство устанавливает и гарантирует минимальный уровень заработной платы, периодически пересматривая размер минимальных тарифных ставок и окладов в зависимости от стоимости жизни и роста инфляции. Вопросы, связанные с размером и условиями оплаты труда, защитой от инфляции, нормированием труда, решаются при заключении коллективных трехсторонних договоров. Коллективные договоры являются важнейшим инструментом социального партнерства, обеспечивающего стабильность и бесконфликтность экономического развития.
Прямые регулирующие функции связаны с непосредственным участием государства в поддержании достаточного уровня доходов малоимущих групп населения посредством различных социальных выплат, мер и программ, а также через льготное налогообложение. Выплаты в виде пенсий, пособий, стипендий и других трансфертов осуществляются только тем, кто еще или уже нетрудоспособен. Сюда же следует отнести и такую прямую функцию государства, как установление минимальных размеров трансфертов и продолжительность их поступления.
Стимулирующие функции государства связаны с активизацией предпринимательской деятельности и направлены на рост предпринимательских доходов при сокращении налогового бремени, гарантирование прав собственника, заинтересованность в предпринимательском труде и его результатах (доходах).
Следующая группа функций связана с поддержанием необходимого и достаточного уровня дифференциации доходов населения.
Эти функции становятся особенно необходимыми, так как негативное влияние рыночных отношений значительно поляризует денежные доходы. Смягчить этот процесс можно только посредством специальной программной политики или мер целенаправленного государственного вмешательства в возрастающую дифференциацию.Другая группа функции государства, связана с социальной защитой нетрудоспособного населения. Масштабы этой поддержки определяются как уровнем экономического развития страны, эффективностью экономики, так и традициями либерализма и патернализма, а также социальной политикой правительства, находящегося у власти. Функции социальной защиты имеют свои рамки, которые ограничены, с одной стороны, размером социальных гарантий всему населению в определенных сферах (образования, здравоохранения, безработицы), а с другой - социальной поддержкой нетрудоспособных и наименее обеспеченных членов общества. Изменение границ социальной защиты зависит также от размеров государственного бюджета и стабильности бюджетной политики.
В условиях, когда дефицит бюджета высок и продолжает расти, функциональные границы социальной защиты предельно малы и обозначены рамками помощи наименее обеспеченным слоям населения (пенсионерам, инвалидам, многодетным семьям, матерям-одиночкам и тому подобным).
Реализуя функции социальной защиты, государство решает задачу удержания достигнутого уровня доходов путем социальных выплат, удовлетворяющих важнейшие потребности населения. При этом преимущественно денежная поддержка социально незащищенных слоев населения должна сочетаться с установлением гарантий для большинства населения.
Следующие функции государственного регулирования направлены на сдерживание бедности (перераспределительные функции). Они включаются, когда усиливаются процессы, связанные с резким и длительным падением доходов у значительной части населения, а также с возрастанием дефицитности бюджета и нарастанием внешней и внутренней задолженности государства. Необходимость государственного вмешательства вызвана и тем, что все эти процессы стимулируют увеличение масштабов бедности.
Функция сдерживания бедности является особенно важной в кризисных ситуациях. Решить проблему бедности без специальной программы не представляется возможным. Среди действий правительства, направленных на смягчение бедности, можно выделить функцию перераспределения высоких доходов в пользу общества, а затем через государственные каналы (бюджет) - малоимущим и бедным слоям населения. Так, например, можно использовать средства, полученные в виде налогов, рентных платежей, а также средства, поступающие от использования природных богатств и госсобственности.
Положительную роль в сдерживании бедности могут сыграть назначаемые государством проценты по госзайму и крупным депозитам, перераспределяемые на социальные нужды. В целом функции перераспределения призваны сократить разрыв в уровне доходов высоко- и низкодоходных групп населения, если это не угрожает подавлению деловой активности.
Некоторое выравнивание распределения доходов в обществе, осуществляемое в целях борьбы с бедностью, сокращения неравенства является необходимым, но недостаточным условием государственного вмешательства, поскольку административные издержки проведения государственных программ могут значительно превысить выгоды от их осуществления.
К настоящему времени государством накоплен целый ряд методов перераспределения, эффективность которых является предметом острых дискуссий ученых и практиков, занимающихся социальными проблемами. Неолибералы считают, что слишком активное вмешательство государства в распределение доходов и весьма «щедрые» социальные программы благосостояния ослабляют стимулы к труду у получателей пособий и, в то же время, уменьшают стимулы к инвестированию у тех, кто в большей степени финансирует эти программы за счет прогрессивных налогов.
Напротив, неокейнсианцы и институционалисты полагают, что сегодняшний уровень перераспределения не соответствует степени сложности и актуальности проблемы бедности и нищеты, которая остается пока неразрешимой даже в промышленно развитых странах, несмотря на достигнутый ими исключительно высокий уровень общественного благосостояния.
Из-за неспособности государства решить данную проблему все большее количество людей, по их мнению, попадает в порочный круг бедности: низкие доходы - низкий уровень жизни - низкая производительность труда - невысокая заработная плата - низкие доходы - и т. д.Современная экономика развитых стран - это социально ориентированный рынок, "государство благосостояния" с высоким уровнем жизни большинства населения и значительными социальными расходами. Условно можно выделить три социальные модели "государства благосостояния" по степени перераспределительной деятельности: неолиберальная англосаксонская, рейнская и скандинавская.
Неолиберальная англосаксонская модель (США, Канада, отчасти Великобритания) ориентирована на рыночное распределение доходов при минимальном вмешательстве государства в их регулирование. Характеризуется высоким показателем дохода на душу населения, вместе с тем высоким уровнем бедности и неравенства в обществе среди промышленно развитых стран.
Рейнская модель (Германия, Австрия, Швейцария) основана на ортолиберальных и социально-рыночных подходах к проблеме перераспределения. В этой модели признаются необходимость и желательность государственного перераспределения доходов для осуществления социального уравновешивания всех социальных групп, но только в такой мере, чтобы не нарушить основу социального рыночного хозяйства - конкурентоспособность рыночного механизма. Государство поддерживает, гарантирует и защищает работу рынка, одновременно решает две задачи: 1) способствует экономическому росту; 2) мобилизует огромные ресурсы для перераспределения с целью повышения благосостояния всех социальных групп населения.
В скандинавской модели (Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия) усилены все черты рейнской: рынок является еще в большей степени самоорганизующимся механизмом, любое сколько- нибудь значительное вмешательство государства в экономику отсутствует, деятельность предпринимателей в определяющей мере независима от государства; перераспределительная политика государства является более уравнительной. В данной модели существует приоритет социальных целей над экономическими, что приводит к высокой перераспределительной деятельности государства.
Наиболее ярко общность и различия в подходах к решению проблем распределения доходов и участию в этом процессе государства видны при сопоставлении США и Швеции. Несмотря на примерное равенство доли национального дохода, расходуемой на здравоохранение, образование и транспорт, в США государство несет более ограниченную ответственность за предоставление неустроенным в жизни индивидам средств к существованию. В США для борьбы с бедностью государством предпринимаются меры по расширению программ по профессиональной подготовке и переподготовке рабочей силы, введены программы выдачи пособий в натуральной форме: талонов на бесплатное получение продовольствия, субсидии на жилье и бесплатную медицинскую помощь.
В Швеции за время правления социалистов практически реализовалась концепция масштабного перераспределения доходов при сохранении рыночной экономики и частной собственности. Государство провозгласило здесь равное право всех на высокий уровень жизни, оно всегда преследовало достижение двух доминирующих целей: полная занятость и выравнивание доходов[48]. В Швеции существует единая для всех система здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения. В стране хорошо развиты системы государственных дошкольных детских учреждений и школьного обучения, обеспечивающие равные стартовые возможности всем гражданам. В стране большое внимание уделяется реализации так называемой политики солидарных требований оплаты труда. Формирование заработной платы осуществляется на коллективно-договорной основе. Участие государства в этом процессе осуществляется лишь косвенно - через налоговую и валютную политику, контроль за ценами и через регулирование трудовых ресурсов. Суть принципа солидарности заключается в формировании равной заработной платы для рабочих одной специальности, равной квалификации и выполняющих сопоставимые работы, одинаковые для всех предприятий отрасли.
Таким образом, исходя из утилитаристских представлений об общественном благосостоянии, англосаксонскую модель можно назвать социально оптимальной; рейнская и скандинавская модели больше соответствуют роулсианскому или эгалитаристскому критериям справедливости.
Для России характерен процесс «балансирования» между справедливостью и эффективностью как для неустойчивой, нестабильной переходной экономической системы, прошедшей путь от эгалитарного распределения к крайне неравномерным его формам. Очевидно, что система будет устойчивой и эффективной, если сокращение степени государственного патернализма (сокращение социальных гарантий всем членам общества, сворачивание льгот и компенсаций и т. д.) будет происходить одновременно с расширением степени индивидуализма (созданием условий для самообеспечения, самозанятости, самозащиты).
Функциональная деятельностью государства по усилению его регулирующего воздействия на доходы населения тесно связана с использованием разнообразных форм регулирования, наибольшее распространение среди которых получило программирование. Мировой и отечественный опыт давно доказал, что разработка и составление государственных программ является важным условием эффективного макроэкономического регулирования.
Государственное программирование - это одна из форм государственного макроэкономического регулирования, которая позволяет предвидеть перспективы развития, является координирующим звеном в политике государства, придает регулированию целенаправленный характер.
Программирование - жесткая форма воздействия, которая применяется в тех случаях, когда использование форм и методов не может принести требуемых результатов. Реализуется программирование через целевые программы, включающие совокупность заданий, мероприятий и ресурсов, отличающихся высокой степенью комплексности. В программе также указываются цели, основные этапы и сроки выполнения, необходимые объемы финансирования.
Государственное программирование достаточно эффективно как при решении хозяйственных, так и социальных задач. Оно позволяет использовать все средства регулирования, избежать противоречивости и несогласованности регулирующих мероприятий.
Программа регулирования доходов населения разрабатывается исходя из реального уровня социально-экономического развития. Важнейшей задачей такой программы должна стать разработка научных нормативов, обеспечивающих переориентацию регулирования в направлении приоритетности формирования доходов населения. Кроме того, основные моменты такой программы включают:
- разработку эффективного экономического и правового механизма, обеспечивающего строгую исполнительскую дисциплину;
- селективное регулирование, основанное на фискальных, кредитных, денежных и других инструментах, встроенных в программу для ее самонастраивания на реализацию намечаемых задач;
- систему стабилизаторов, не позволяющих снижать доходы населения (индексация заработной платы, пенсий, пособий и выплат).
Таким образом, функциональная деятельность государства, связанная с регулированием денежных доходов населения, является необходимостью, которая диктуется условиями экономической конъюнктуры, наличием проблем бедности, дефицитности бюджетного финансирования, ростом социальной напряженности.
Приведенный метод и инструменты государственного регулирования требуют комплексного подхода при воздействии на доходы населения. Комплексное использование государством методов воздействия на денежные доходы населения можно проследить на основе регулирования оплаты труда, прогрессивного налогообложения, индексации персональных доходов и трансфертных платежей.
Между социальной политикой и уровнем экономического развития общества существует тесная связь, которая состоит в том, что осуществление социальных задач зависит от объема экономических ресурсов, направляемых государством на их решение. Одновременно социальная политика является важным фактором экономического роста, так как создает условия для реализации потенциальных общественных возможностей.
Государственная социальная политика направлена, прежде всего, на разрешение противоречий между текущими и перспективными интересами общества, между несовпадающими интересами различных социальных групп и слоев. Разрешение этих и других объективно существующих социальных противоречий требует соответствующей социальной ориентации, т. е. выбора интересов тех или иных социальных групп, удовлетворение которых является необходимостью в конкретный период, а также выбора социальных проблем, требующих первоочередного решения.
17.4.