3.7 ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассмотрим основные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и правовому регулированию разграничения.

Первый предполагает буквальное толкование ч.

Второй подход предполагает толкование части 3 ст. 11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст. 76 и другими статьями Конституции РФ, а также с ее Разделом вторым «Заключительные и переходные положения». В его основе - понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст. 11 Конституции РФ содержит материальную норму, устанавливающую:

перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и процедура разграничения (сама Конституция Российской Федерации и договоры);

иерархию правовых актов (верховенство Конституции РФ и федеральных законов);

что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами - прерогатива Конституции РФ (ст.

Данный подход можно условно назвать «компетенционным». В качестве примера действия «компе- тенционного» подхода Д. Козак рассматривает схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Известно, что полномочия по ст. 71 Конституции РФ возможно разграничить как «по горизонтали», так и «по вертикали». «По горизонтали» полномочия разграничиваются между федеральными органами государственной власти. Конституция 1993 года наделяет полномочием первичного регулирования предметов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание Российской Федерации. Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания образом - это федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федеральное Собрание РФ полномочно принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской Федерации.

Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе и по изданию нормативных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конституции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном установлении.

Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент РФ, наделяются соответствующими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами, за ис-ключением прямо указанных в Конституции.

«По вертикали» полномочия между федеральными и региональными органами государственной

власти разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон определяет полномочия органов государственной власти субъектов Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть определены пределы полномочий Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.

Эти выводы вполне применимы и к разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти.

Требует законодательного прояснения соотношение категорий «общие принципы» (федеральное ведение) и «детальное правовое регулирование» (ведение субъектов Федерации), а также право субъектов Федерации вводить в рамках общефедеральных принципов собственные принципы регулирования соответствующих вопросов совместного ведения.

между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое. Это ярко видно на примере федеральных кодексов, принятых в сфере совместного ведения (Семейный, Земельный и др.).

В настоящее время не определены и законодательно не закреплены принципы разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали. Черепанов В.А. ставит под сомнение саму возможность принятия федерального закона, устанавливающего непосредственно принципы разграничении предметов ведения и полномочий по «вертикали». По его мнению, «право определять принципы и порядок разграничения федеральному закону не предоставлено. В ст. 72 Конституции подобная возможность не предусмотрена. Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы и порядок разграничения предметов совместного ведения могут быть нормативно урегулированы либо Конституцией, либо федеративным договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию».

Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ выделяются в ст. 71 и 72 Конституции РФ по несовпадающим основа-ниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие - по сферам (функциям, полномочиям) государственной деятельности, третьи - по видам государственных органов (государственной службы) и т.д. Причем иногда разные критерии выделения используются в одних и тех же пунктах (например, п. «о» ст. 71). По оценке Ю.А. Тихомирова, анализируемые статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов. Это, конечно, затрудняет уяснение соотношения положений ст. 71 и 72 Конституции РФ и понимание соответствующих предписаний. Поэтому необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и конституционно-судебного толкования.

Возникают определенные трудности и при толковании ст.

Перечень ст. 71 Конституции 1993 года определяется как закрытый. Следовательно, расширительному толкованию он не подлежит. Однако этот принцип не выдержан до конца: некоторые вопросы одновременно отнесены и к ведению Федерации, и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Например, в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции) включены в перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Также противоречия можно обнаружить и при сопоставлении статей, непосредственно определяющих предметы ведения, с формулировками других статей. Так, согласно п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ территория Российской Федерации отнесена к ведению федеральных органов государственной власти. В то же время п. 3 ст. 67 Конституции предусматривает, что границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Фактически это означает, что территория Федерации является предметом совместного ведения. Пункт «б» ч. 1 ст. 71 Конституции также относит к ведению РФ федеративное устройство России, что расходится со ст. 136 Конституции, устанавливающей, что поправки к главе 3 «Федеративное устройство» могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Федерации. Также ста-

тус субъекта Федерации (согласно п. 5 ст. 66 Конституции) может быть изменен только по взаимному согласию РФ и самого субъекта.

По мнению К.Е. Колибаба ст. 71 Конституции РФ толкуется расширительно вследствие того, что «некоторые ее пункты (п. «е», «ж», «з» и др.) сформулированы весьма широко, каждый охватывает большой круг вопросов, в том числе такие, участие в решении которых при определенных условиях

представляет значительный интерес для субъектов Федерации. Поэтому такие вопросы обособляются в

162

качестве предметов совместного ведения» .

Следует отметить, что в ст.

Следует отметить, что правило остаточной компетенции субъектов, закрепленное в ст. 73 Конституции РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительной и совместной с субъектами компетенции. С другой стороны, при буквальном толковании связки ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ все новые предметы ведения автоматически попадают в сферу компетенции субъектов Федерации. Перечни вопросов исключительного федерального ведения и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в ст. 71 и 72 даны как закрытые, а все остальные вопросы государственной деятельности в силу ст. 73 отнесены к ведению субъектов Федерации. Однако новые предметы ведения могут иметь и общегосударственную значимость, требовать единого общегосударственного регулирования. Поэтому вновь возникающие предметы ведения следует относить к компетенции Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения в зависимости от их тяготения к уже установленным конституционно этим вопросам. Однако такой подход нужно закрепить законодательно.

Анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации.

В среде ученых и политиков, занимающихся проблемами федерализма, распространено мнение о необходимости принятия федерального закона, разграничивающего полномочия в рамках ст. 72 Конституции РФ. С этой точкой зрения сложно согласиться. Во-первых, не совсем понятно, как в одном законе можно разграничить полномочия в сфере, например, обеспечения законности и правопорядка (п. «б» ст. 72 Конституции РФ), охраны памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е» ст. 72), защиты семьи, материнства, отцовства и детства (п. «ж» ст. 72), установления общих принципов налогообложения (п. «и» ст. 72), а также административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство (п. «к» ст. 72) - этим вопросам в настоящее время посвящена львиная доля федерального законодательства.

Во-вторых, по каждому пункту ст. 72 Конституции РФ уже приняты федеральные законы (по приблизительным подсчетам, их около трехсот).

Заметим, что нормы этих законов, регулирующие вопросы собственно разграничения компетенции, отличаются крайне низким качеством. Возьмем в качестве примера Федеральный закон «Об образовании». Статья 28 Закона относит к компетенции Федерации среди прочего формирование и осуществление федеральной политики в области образования, а также правовое регулирование складывающихся в данной сфере общественных отношений, а ст. 29 Закона относит к ведению субъектов Федерации определение и осуществление политики в области образования, а также законодательство субъектов РФ в данной сфере. Очевидно, что подобная юридическая техника мало что прибавляет в практической плоскости разграничения компетенции.

Федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей. В этой связи возникает необходимость решения вопроса о степени федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

Кроме того, некоторые законы разграничивают предметы ведения, некоторые - полномочия. При этом в некоторых текстах указывается на полномочия, а в действительности проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и орга-нов местного самоуправления. Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы о содержании такой компетенции сам федеральный закон не приводит.

Предлагаются различные пути совершенствования законодательства в сфере федеративных отно-шений (в том числе и разграничения предметов ведения и полномочий). Еще в октябре 2001 года в Совете Федерации состоялись парламентские слушания, посвященные структуре проекта федерального закона о развитии федеративных отношений в Российской Федерации. Представленную на слушаниях структуру проекта сложно было рассматривать в качестве законодательного акта: она дублировала уже существующую правовую базу федеративных отношений, практически не предлагая законодательных новелл. Сами же слушания показали, что представленный документ - скорее проект концепции развития федеративных отношений, а не законодательного акта. В связи с этим можно вспомнить попытки создания так называемого Федеративного кодекса. Очевидно, что идея создания подобного Кодекса сегодня не имеет перспектив, какой бы всеобъемлющий характер ни придавался его положениям. В лучшем случае Кодекс сможет продублировать нормы действующей Конституции РФ, а также упомянутых федеральных законов, и лишь при условии, что он не будет замахиваться на глобальное разграничение компетенции в рамках ст. 72 Конституции РФ.

Есть и другие попытки совершенствования не только самого федерального законодательства, но и законодательного процесса в рассматриваемой сфере. Речь в данном случае идет о Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, подготовленной рабочей группой Государственного совета под руководством М.Ш. Шаймиева. Концепция содержит новации законодательного процесса на федеральном уровне. В пункте 3.4 Концепции предусмотрена процедура принятия федерального закона по предметам совместного ведения, включающая получение предварительного согласия более половины субъектов РФ, что неоправданно усложнит законодательный процесс и будет препятствовать совершенствованию механизмов разграничения компетенции. Еще более сомнительна необходимость введения специальной процедуры голосования в Федеральном Собрании по законопроектам, затрагивающим национальные интересы, которая подразумевает: в Совете Федерации - «принцип консенсуса», т.е. от-дельный подсчет голосов членов палаты от республик (автономных образований) и прочих членов палаты, а также право «отлагательного вето» любого сенатора от республики (автономии); в Государст-

венной Думе - принятие законопроектов большинством в четыре пятых голосов от общего числа депутатов.

Внедрить эти начинания в правовую практику предлагалось «по инициативе Президента России на основе политического согласия палат Федерального Собрания в виде обычая». При этом, однако, игнорируются нормы Конституции РФ, регулирующие законодательный процесс, что абсолютно недопустимо. Эти предложения неприемлемы и по сути, ибо члены Совета Федерации представляют не этносы, проживающие в субъектах РФ, а все их население. Подобные предложения косвенно способствуют укоренению практики неравноправия субъектов РФ путем закрепления неравноправия их представителей в верхней палате российского парламента. Сверх того, Концепция предлагает ввести институт распространения действия «наиболее удачных» законов субъектов РФ в федеральном масштабе посредством принятия Федеральным Собранием «специального закона» (п. 3.5), что не предусмотрено действующей Конституцией РФ.

Вообще, говорить о совершенствовании федерального законодательства, так или иначе затрагивающего сферу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, можно с большой долей условности, ибо законодательство это в настоящее время огромно: оно включает в себя не только Конституцию РФ и законы, но и подзаконные акты, решения Конституционного Суда РФ, договоры и соглашения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и характеризуется пробельностью и противоречивостью норм, туманностью и дублированием отдельных положений.

Глигич-Золотарева М.В. считает, что нормальная работа по совершенствованию массива федерального законодательства возможна только после создания полноценного Свода законов Российской Федерации, включающего в себя все нормативные правовые акты на федеральном уровне (известно, что работа по созданию Свода законов идет с переменным успехом уже не первый год, но завершения ее пока

не ожидается).

В сфере исключительного ведения Российской Федерации любые решения, как известно, вправе принимать только она сама. Но эффективное осуществление этих вопросов невозможно без опоры на органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В ряде случаев Российская Федерация делегирует субъектам Федерации в данной области право принятия региональных законов (например, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», др.) или право участия в принятии общефедеральных решений (принятие законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ).

Практику такого делегирования полномочий необходимо расширять. В противном случае Российская Федерация, активно в последнее время настаивающая на федеральной принадлежности множества полномочий, осуществляемых до этого субъектами Федерации, может оказаться и уже оказывается «собакой на сене». Тем более что делегируемые полномочия в любой момент Федерация вправе при необходимости возвратить себе. Однако, обращаясь к институту делегирования, нельзя ограничиваться простым указанием в соответствующих федеральных законах на право субъектов Федерации принимать собственные законы, иные решения. Необходимо исчерпывающим образом определять объем делегированных субъектам Федерации полномочий, механизм их решения.

Без расширенного использования института делегирования федеральных полномочий не обойтись и в сфере совместного ведения

(ст. 72 Конституции РФ). Федерации выгодно расширять делегирование собственных полномочий на местах. В федеральных актах следует исчерпывающе устанавливать данные полномочия и механизм их осуществления субъектами Федерации.

Барциц И.Н., анализируя проблемы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий по «вертикали» в Российской Федерации, приходит к выводу о необходимости перехода к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной на детализации распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов:

предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация;

предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно РФ и субъекты Федерации;

предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ;

предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;

предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации.169

На наш взгляд, на данный момент это усложнит развитие отношений в сфере разграничения власти по «вертикали». Конечно, действующая схема разграничения имеет ряд недостатков. Однако напомним, что и в других федеративных государствах нет идеально действующей схемы разграничения, каждой схеме присущи определенные проблемы, решение которых по большому счету зависит от федеральных и региональных властей.

На основании вышеизложенного можно предложить следующие рекомендации для усовершенствования системы разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали:

В статьи 71 и 72 Конституции РФ внести соответствующие изменения, в соответствии с которыми данные статьи будут трактоваться однозначно (исключить дублирование некоторых пунктов, устранить противоречии с другими статьями Конституции РФ).

В статье 73 Конституции РФ закрепить хотя бы минимум предметов исключительного ведения субъектов РФ. Выделение данных предметов возможно только с учетом анализа законодательства субъектов. В статье 73 также следует закрепить основание отнесения вновь возникающих предметов ведения к ведению Федерации, совместному ведению и ведению субъектов РФ.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий необходимо закрепить в федеральном законе № 184-ФЗ от 6.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Действующие федеральные законы следует привести в соответствие с положением п. 4 ст. 26.1 вышеупомянутого закона, согласно которому федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Необходимо ужесточить правовую регламентацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам осуществления ими собственных полномочий.

Должен быть решен вопрос о пределах федерального регулирования по предметам совместного ведения.

Следует определить статус договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации «о сотрудничестве», «о взаимодействии» и т.д., на подписание которых часто настаивают федеральные органы исполнительной власти. Все соглашения о передаче осуществления полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с законодательством РФ.

Прекратить практику исполнения полномочий федеральных органов за счет средств региональных бюджетов.