<<
>>

§ 3.1. Ассоциация экономического взаимодействия как форма ассоциативного сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Участниками межрегиональных связей, организованных в форме межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации, являются не только законодательные (представительные), но и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, является частью единой государственной власти субъектов Российской Федерации и одновременно исполнительной ветви власти в Российской Федерации, в связи с чем межрегиональное сотрудничество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться по таким направлениям, как: Российская Федерация - субъект Российской Федерации; субъект Российской Федерации - субъект Российской Федерации, а с другой - представляет собой «разветвленную систему различных государственных органов»[246], как-то: высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа власти), высший исполнительный орган государственной власти и иные органы государственного управления (министерства, ведомства, агентства, службы, управления и пр.), что предопределяет возможность множественного и многофункционального сотрудничества между собой всех видов органов исполнительной власти на обоих уровнях.

Так, в вертикальных федеративных отношениях сотрудничество и взаимодействие осуществляется:

- между Президентом Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации путем участия в деятельности совещательных и консультативных органов, образуемых при Президенте Российской Федерации, как-то: Государственный совет Российской Федерации1, Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России[247] [248];

- между Президентом Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем участия в деятельности, к примеру, Совета по модернизации экономики и инновационному развитию России, созданного для координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предпринимательского и экспертного сообщества[249], Комиссии при Президенте Российской Федерации по реабилитации жертв

политических репрессий1;

- между полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации[250] [251];

- между Правительством Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем участия, к примеру, в деятельности Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития определенного федерального округа[252];

- между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации, предусматривающей заключение соглашений о делегировании полномочий1;

- между территориальными органами федеральных органов

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе Постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти»[253] [254] и т.д.

Что касается сотрудничества исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации между собой, то, по мнению конституционалистов, их взаимодействие «выступает необходимым условием стабильности и упорядоченности горизонтального уровня федеративных отношений»[255] в Российском государстве.

Как показывает практика, сотрудничество исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации может приобретать различные формы выражения, а именно:

!.Заключение двусторонних и многосторонних договоров (соглашений) о сотрудничестве и взаимодействии между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дифференциируемые в зависимости от их иерархии1.

К примеру, договорной практике только высшего исполнительного органа государственной власти Курганской области известны Договор о дружбе и сотрудничестве между Алтайским краем и Курганской областью от 16 февраля 1998 года, а также сопровождающее его Соглашение между Алтайским краем и Курганской областью о сотрудничестве в сфере агропромышленного комплекса от 16 сентября 1998 года и Соглашение между Алтайским краем и Курганской областью о сотрудничестве в области гуманитарной сферы и социальной помощи того же периода; Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Администрацией Красноярского края и Правительством Курганской области от 16 сентября 2010 года; Соглашение между Правительством Курганской области и Правительством Республики Ингушетия о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, социальной, культурной и иных сферах от 16 июня 2016 года вместе с Планом мероприятий по его реализации от 30 сентября 2016 года и т.д.[256] [257]

Истории межрегионального взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации известны и многосторонние договоры и соглашения, регулирующие их равноправные взаимоотношения, как например, Договор об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 сентября 1995 года, включая следующие приложения: «Положение об Административном Совете Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа; Положение о порядке формирования, управления и финансирования общеобластными программами; Положение о Региональной энергетической Комиссии Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа»1. Реализации названного

Договора способствовали такие правовые и организационные инструменты, как дополнительные соглашения, областные программы, совместные рабочие органы, региональные координационные органы, общая (долевая) собственность, совместные мероприятия и т.д.

Партнерское сотрудничество предусматривает и Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты- Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа при заключении Соглашений (Договоров) о реализации мероприятий региональной программы «Сотрудничество»[258] [259], утвержденной

Постановлением Правительства Тюменской области от 30 декабря 2014 года № 705 «Об утверждении государственной программы по реализации Договора между органами государственной власти Тюменской области,

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа «Сотрудничество»1.

Следующим примером многостороннего договора, предусматривающего сотрудничество исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выступает Соглашение о сотрудничестве при реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, чьи территории полностью или частично входят в состав сухопутной территории Арктической зоны Российской Федерации, сторонами которого выступают Правительство Мурманской области, Администрация Ненецкого автономного округа, Правительство Чукотского автономного округа, Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа, Правительство Республики Коми, Правительство Республики Саха (Якутия), Правительство Красноярского края и Правительство Архангельской области[260] [261]. Правовыми основами названного Соглашения выступают, прежде всего, Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 года № 296 (в ред. от 27 июня 2017 года) «О сухопутной территории Арктической зоны Российской Федерации»[262], Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года[263], Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и

обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года1, Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 года № 366 «Об утверждении государственной программы социально

экономического развития Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»[264] [265].

Наконец, многосторонние соглашения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации все больше приобретают специализированный характер, если исходить из содержания Соглашения между Ростовской областью, Ставропольским краем, Астраханской областью и Республикой Калмыкия о сотрудничестве в сфере экономики, туризма, развития физической культуры и спорта, реализации государственной политики Российской Федерации в отношении казачества[266] или Соглашения между Правительством Хаты-Мансийского автономного округа, Правительством Тюменской области и Администрацией Томской области о сотрудничестве в сфере экологии, сохранения и преумножения биоресурсов Обь-Иртышского рыбохозяйственного района от 17 апреля 2014 года[267].

2.Образование коллегиальных совещательных органов, обеспечивающих координацию деятельности исполнительных органов государственной власти двух и более субъектов Российской Федерации.

В практике равноправного сотрудничества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подобным координирующим совещательным органом выступает Объединенная коллегия органов управления города Москвы и Московской области, первоначально функционировавшая на основе распорядительных актов главы Российского государства (Распоряжение Президента Российской Федерации от 19 февраля 1992 года № 61-рп «Об образовании Объединенной коллегии органов управления города Москвы и Московской области», а также Распоряжение Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года № 284-рп «Об утверждении Положения об Объединенной коллегии органов управления города Москвы и Московской области)», а впоследствии - на основании Совместного Распоряжения мэра города Москвы и губернатора Московской области от 28 февраля 2002 года № 112-РМ/15-РГ «Об Объединенной коллегии исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области», утвердившего положение и регламент Объединенной коллегии исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области, а также положение об аппарате Объединенной коллегии исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области1.

К коллегиальным совещательным органам с координирующими функциями, созданным исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации относится и Координационный совет Санкт-Петербурга и Ленинградской области, учрежденный в соответствии с Совместным Решением Правительства Санкт-Петербурга и Правительства Ленинградской области от 13 ноября 2012 года № 1 (в ред. от 23 января 2017 года) «О создании Координационного совета Санкт-Петербурга и Ленинградской области в сфере социально-экономического развития»[268] [269], а также Совет губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, действующий, в том числе, на основании Постановления Совета губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 мая 1998 года № 3 / СГ (в ред. от 25 ноября 2015 года) № 220/СГ «О Совете губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа»[270].

З.Консультативные и совещательные органы на уровне отдельного субъекта Российской Федерации, организация и деятельность которых обуславливается необходимостью координации совместных действий исполнительных органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации в целях реализации основных направлений сотрудничества, установленных договорами и соглашениями о взаимодействии со смежными субъектами Российской Федерации как приоритетными участниками межрегиональных связей.

В частности, в Еврейской автономной области в целях реализации Соглашения от 10 марта 2011 года № 10-41/1115 между Правительством Еврейской автономной области и Правительством Хабаровского края о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, культурной и социальной областях, Соглашения от 29 марта 2011 года № 02-17-РФ-1У-Евр- 01/10 о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Правительством Еврейской автономной области и Правительством Республики Саха (Якутия) и Соглашения от 7 июня 2013 года № 12 между Правительством Амурской области и Правительством Еврейской автономной области о торгово-экономическом, научнотехническом и социально-культурном сотрудничестве принято Постановление губернатора Еврейской автономной области от 26 августа 2013 года № 223 (в ред. от 10 февраля 2015 года № 26) «О мерах по реализации сотрудничества между Правительством Еврейской автономной области и Правительством Хабаровского края, Правительством Еврейской автономной области и Правительством Республики Саха (Якутия) и Правительством Еврейской автономной области и Правительством Амурской области1», которыми образована особая Комиссия по координации деятельности органов исполнительной власти Еврейской автономной области по реализации основных направлений межправительственного сотрудничества Еврейской автономной области, Хабаровского края, Амурской области и Республики Саха (Якутия).

4. Институт представительства субъектов Российской Федерации, предназначенный для обеспечения и защиты их интересов не только при Правительстве Российской Федерации, но и в субъектах Российской Федерации.

Так, в Архангельской области, имеющей в своем составе Ненецкий автономный округ, функционирует представительство Ненецкого автономного округа в Архангельской области на основе Приказа губернатора Ненецкого автономного округа от 18 февраля 2011 года № 17 «Об утверждении Положения о представительстве Ненецкого автономного округа в Архангельской области»[271] [272] и постановления Администрации Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2014 г. № 498-п «Об утверждении Положения об Аппарате Администрации Ненецкого автономного округа и признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации Ненецкого автономного округа»[273]. В свою очередь, и в Ненецком автономном

округе, согласно областному Закону от 20 мая 2009 года № 19-3-ОЗ «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области»1, Указу губернатора Архангельской области от 19 марта 2012 года № 36-у «Об исполнительных органах государственной власти Архангельской области и

представительствах Архангельской области»[274] [275], сформировано и действует представительство Архангельской области в Ненецком автономном округе.

5. Участие в организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации совместно с

законодательными (представительными) органами государственной власти.

Так, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют либо участвовали в формировании и функционировании следующих ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации:

- Ассоциация органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в области имущественных и

~3

земельных отношений[276] в составе министров земельных и имущественных отношений (государственного имущества; государственного имущества и земельных ресурсов; природных ресурсов, экологии и имущественных отношений) Республик Башкортостан, Татарстан, Марий Эл, Чувашии, Удмуртии, Самарской, Саратовской, Нижегородской и Оренбургской областей, Пермского края, директора Департамента государственной собственности Кировской области и государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области, начальника Департамента государственного имущества Пензенской области, Председателя Г осударственного комитета имущественных и земельных отношений Республики Мордовия;

- Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная»1 в составе высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти) Белгородской, Брянской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской Липецкой, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской и Московской областей, города федерального значения Москва;

- Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение»[277] [278] в составе высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа власти) и председателей законодательных (представительных) органов государственной власти Республик Алтай, Бурятия, Тува, Хакасия, Ханты- Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Алтайского и Красноярского краев, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской, Читинской областей;

- Ассоциация инновационных регионов России[279], в рамках которой сотрудничают законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, входящие в состав различных федеральных округов, а именно: Центрального федерального округа (Калужская область); Приволжского федерального округа (Республики Мордовия, Татарстан, Пермский край), Сибирского федерального округа (Красноярский край, Иркутская, Новосибирская, Томская области);

- Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье»1 в составе как законодательных (представительных) органов власти, так и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Республики Бурятия, Саха (Якутия), Забайкальский, Камчатский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская и Чукотская автономные округа);

- Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большой Урал»[280] [281] в составе высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа власти) и председателей законодательных (представительных) органов государственной власти Республик Башкортостан и Удмуртия, Курганской, Свердловской, Тюменской, Челябинской и Оренбургской областей, Пермского края, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов;

- Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада России до ее преобразования в автономную некоммерческую организацию «Стратегическое партнерство по экономическому и социальному развитию Северо-Западного федерального округа»[282] в составе глав Республик Карелия и Коми, губернаторов Архангельской, Вологодской, Калининградской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей, города федерального значения Санкт-Петербург и Ненецкого автономного округа;

- Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Юг»1 в составе глав и председателей законодательных (представительных) органов государственной власти Республики Адыгея, Республики Калмыкия, Краснодарского края, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей;

- Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа «Северный Кавказ», в составе органов государственной власти Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Северная Осетия - Алания, Чеченской Республики и Ставропольского края.

Кроме того, практике межрегионального сотрудничества с участием исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации также известна Межрегиональная ассоциация «Арктическое соглашение»[283] [284], сформированная на основе Соглашения об учреждении Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Арктическое соглашение», учредителями которой выступали высшие должностные лица Республики Карелия, Республики Коми и Республики Саха (Якутия)[285].

Наконец, в конце 90-х годов XX века на региональном уровне была предпринята попытка создать межрегиональное объединение в рамках Совета Белого моря, о чем, в частности, свидетельствуют разработанные проекты Устава Межрегиональной ассоциации «Совет Белого моря» и Декларация о межрегиональном сотрудничестве между Республиками

Карелия, Коми, Архангельской, Вологодской, Мурманской областями и Ненецким автономным округом1.

6. Участие в образовании иных форм межрегиональной интеграции Российской Федерации, к числу которых следует отнести «Стратегическое партнерство по экономическому и социальному развитию Северо-Западного федерального округа».

7. Иные формы вертикальной и горизонтальной интеграции субъектов

Российской Федерации, предполагающие участие их исполнительных органов государственной власти, в том числе: представительство субъекта Российской Федерации в межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия; совместные заседания Совета при полномочном

представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе[286] [287] и Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение»[288]; федеральные целевые программы, как например, Федеральная межрегиональная программа «Золотое кольцо»[289]; взаимодействие с Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока[290]; федеральное законодательство о территориях опережающего социальноэкономического развития[291].

Возвращаясь к вопросу о возможности осуществления

межрегионального сотрудничества органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, укажем на то, что оно определяется в соответствующих правовых основах, которые представляется возможным подразделить на: а) федеральный блок нормативных правовых актов; б) федерально-региональный блок; в) региональный блок нормативных правовых актов; г) блок локальных правовых актов, формируемых ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

В федеральном блоке объединяются не только законодательные акты высшей юридической силы во главе с Конституцией Российской Федерации, как-то: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1, Федеральный закон от 17 декабря 1999 года № 211 -ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», но и значительный по объему и содержанию массив подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В частности, Указы Президента Российской Федерации регламентируют следующие аспекты ассоциативного взаимодействия с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации по координации сотрудничества исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти[292] [293]; обязанность высшего должностного лица

(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации представлять Правительству Российской

Федерации отчеты и доклады, содержащие показатели деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации1.

Кроме того, в Российской Федерации приняты и действуют указы главы государства о стратегиях, основах, концепциях и мерах, направленных, в том числе, на регулирование общих вопросов осуществления межрегионального взаимодействия исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, включая базовые принципы сотрудничества, цели, задачи и мероприятия организационного характера, способы и приемы разграничения полномочий между исполнительными органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях[294] [295].

Так, в Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»[296] устанавливается принцип координации деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях как принцип, определяющий механизм реализации демографической политики Российской Федерации. В свою очередь, Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» предусматривает меры межуровневого взаимодействия региональных органов государственной власти, включая исполнительные, по обеспечению экономической безопасности[297].

Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»1 предусматривает возможность заключения и реализации соглашений между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и

исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче полномочий по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности с установлением мер их финансовой ответственности за недостижение запланированных результатов работы по их управлению.

Во исполнение Указов Президента Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и их территориальные подразделения осуществляют взаимодействие по вопросам содействия международному развитию[298] [299], предотвращению угрозы национальной безопасности[300], обеспечению и охране прав и законных интересов граждан и их объединений[301], развитию малого и среднего предпринимательства[302] и др.

Наряду с Указами Президента Российской Федерации сотрудничество федеральных и (или) региональных органов исполнительной власти в форме взаимной координации совместных действий предусматривается и актами Правительства Российской Федерации, направленными на регулирование долгосрочного социально-экономического развития и Российской Федерации1, и ее субъектов (группы субъектов Российской Федерации)[303] [304].

Так, стратегии социально-экономического развития федеральных округов Российской Федерации, объединяющие субъекты Российской Федерации по экономико-географическому признаку, закрепляют принципы, цели и задачи сотрудничества исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации между собой в сфере реализации государственной национальной политики[305], социально-экономического[306] и научно-культурного[307] развития, обеспечения равенства прав

граждан, установления и развития сотрудничества государственных и

муниципальных органов власти с институтами гражданского общества1, а также международного, внешнеэкономического и межрегионального сотрудничества[308] [309]. Кроме того, ими устанавливаются основные сферы и направления сотрудничества для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как законодательных (представительных), так и исполнительных, а именно: торгово-экономическое направление[310],

фармацевтическая промышленность[311], объекты транспортной

инфраструктуры[312], сфера машиностроения, добычи и переработки полезных ископаемых[313], туристско-рекреационная сфера[314] и т.д.

Помимо стратегий социально-экономического развития Правительство Российской Федерации вырабатывает федеральные целевые программы, составной частью которых являются вопросы межуровневого и межсубъектного взаимодействия, значимого для развития ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Так, если в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 года № 644 «О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)»1 предусматривается заключение соглашений между Федеральным агентством по туризму и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, то в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года № 186 «О федеральной целевой программе «Культура России (2012 - 2018 годы)» отмечается социально-экономический эффект от реализации Программы в виде, в том числе, укрепления культурных связей между субъектами Российской Федерации[315] [316].

Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы[317] за Министерством образования и науки, выступающим в качестве государственного заказчика - координатора Программы, закрепляет полномочия по заключению соглашений с высшими органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета на реализацию региональных программ, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, во исполнение Программы развития образования Министерством образования и науки Российской Федерации создается научно-координационный совет, в состав которого в том числе входят представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что стратегии и концепции федерального значения выступают основой для принятия соответствующих концепций и стратегий субъектов Российской Федерации1, которые также определяют содержание межрегиональных связей их исполнительных органов государственной власти.

Самостоятельной совокупностью нормативных правовых актов, определяющей основные направления деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, выступает федерально-региональный блок, включающий в себя соглашения о передаче осуществления части своих полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 78 Конституции Российской Федерации). В подобных соглашениях вправе участвовать не только органы государственного управления отраслевой и специальной компетенции (федеральные, региональные), но и высшие органы исполнительной власти, наделенные общей компетенцией - Правительство Российской Федерации на основе положений Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[318] [319], а также высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что подобные соглашения обладают неодинаковым значением для развития межрегиональных связей субъектов Российской Федерации.

Так, соглашения, которыми делегируются полномочия федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, могут рассматриваться в качестве нормативных основ деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации только в том случае, если федеральная исполнительная власть допускает участие ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в механизме реализации соответствующего соглашения. Аналогичным образом может решаться вопрос и в тех случаях, когда исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации передают федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий.

Наконец, в договорной практике отдельных федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации встречаются соглашения о взаимной передаче части полномочий, имеющие единообразную форму и содержание для всех субъектов Российской Федерации без исключения (например, соглашение между Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других необходимых работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах[320]). Такого рода соглашения, по нашему мнению, являются нормативной основой межрегионального ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации с участием исполнительных органов государственной власти.

Подобная договорная практика обуславливает появление в федеральном и региональном блоках нормативных правовых актов особых правовых источников, регулирующих опосредованно деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

В частности, среди федеральных нормативных источников необходимо отметить Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части полномочий»[321], а также Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 10 августа 2016 года № 182 «Об утверждении примерных форм соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления части полномочий федерального органа исполнительной власти, соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче федеральному органу исполнительной власти осуществления части полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации»1. Среди региональных правовых источников следует отметить нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о порядке согласования соответствующих проектов соглашений, как например, Постановление губернатора Ярославской области от 7 июля 2004 года № 496 «О порядке согласования соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти Ярославской области о передаче друг другу осуществления части своих полномочий»[322] [323].

Региональный блок нормативных правовых актов в сфере регулирования участия субъектов Российской Федерации в ассоциациях экономического взаимодействия включает в себя:

1) конституции (уставы), которые, однако, как правило, предусматривают только правомочие субъектов Российской Федерации на заключение договоров и соглашений и не содержат норм, направленных на осуществление права органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации участвовать в деятельности межрегиональных объединений (ассоциаций). Данный факт, на наш взгляд, представляет собой конституционный (уставной) пробел, который должен быть урегулирован нормативно путем закрепления за законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти права на соответствующее ассоциативное сотрудничество (ассоциативное межпарламентское взаимодействие; ассоциативное взаимодействие высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; ассоциативное межправительственное взаимодействие; ассоциативное межведомственное взаимодействие);

2) законы о высших исполнительных органах власти, т.е. о Правительстве1; о Кабинете министров[324] [325]; об Администрации[326], о Главе, Правительстве и органах в системе исполнительной власти[327], и (или) исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации[328], их системе[329], структуре[330] и порядке формирования[331].

Так, Закон Республики Башкортостан от 14 марта 2003 года № 474-з «О Правительстве Республики Башкортостан» к полномочиям Правительства Республики относит взаимодействие с иными субъектами Российской Федерации и с межрегиональными союзами, объединениями, ассоциациями (ст. 19)1. Аналогично, в Республике Крым высший исполнительный орган власти - Совет министров с целью развития межрегиональных связей вправе сотрудничать с межрегиональными ассоциациями[332] [333]. Кабинет министров Чувашской Республики, руководствуясь нормой, закрепленной в статье 20 Закона Чувашской Республики от 30 апреля 2002 года №13 «О Кабинете министров Чувашской Республики», взаимодействует с ассоциациями, в том числе межрегионального характера[334].

Однако региональные законы (о высшем исполнительном и (или) исполнительных органах государственной власти) не всегда содержат нормы, предусматривающие право органов исполнительной власти на осуществление ассоциативного межправительственного и

межведомственного сотрудничества с иными субъектами Российской Федерации. В связи с чем мы считаем должным закрепить в указанных законодательных актах субъектов Российской Федерации: во-первых, за высшим исполнительным органом государственной власти право на ассоциативное сотрудничество с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти), высшими исполнительными органами государственной власти, иными исполнительными органами государственной власти), а также совместно с законодательными (представительными) органами государственной власти; во-вторых, за исполнительными органами государственной власти специальной и отраслевой компетенции - право на осуществление межведомственного ассоциативного взаимодействия с соответствующими исполнительными органами власти иных субъектов Российской Федерации;

3) специальные законы, которые, как правило, именуются как законы о межрегиональных связях1; о договорах и соглашениях, заключаемых органами государственной власти[335] [336]; о соглашениях органов государственной власти об осуществлении международных, внешнеэкономических и

~3

межрегиональных связей[337].

Так, к примеру, Закон Ханты- Мансийского автономного округа - Югры от 15 ноября 2004 № 55-оз «О договорах и соглашениях, заключаемых органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»[338] регулирует отношения, складывающиеся в силу заключенных межрегиональных договоров округа, а также учредительного договора ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 1). Причем в Законе отмечается, что, в том числе, органы исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры могут учреждать ассоциации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 6.1), сотрудничать с уже существующими ассоциациями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 9). В то же время Закон Орловской области от 10 ноября 2015 № 1865-ОЗ «О системе договоров

(соглашений) Орловской области»1 в систему договорных актов Орловской области включает, в том числе, договоры и соглашения, заключаемые исполнительными органами государственной власти области (п. 5 ч. 1 ст. 2); договоры с ассоциациями и иными объединениями экономического и иного взаимодействия субъектов Российской Федерации, подписанные губернатором Орловской области (ч. 1 ст. 3). К договорам и соглашениям Республики Северная Осетия - Алания вне зависимости от их наименования относятся заключаемые от имени Республики Северная Осетия - Алания договоры, в том числе с межрегиональными объединениями (ассоциациями) субъектов Российской Федерации[339] [340].

Нормативную основу ассоциативного сотрудничества с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляют и подзаконные нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которыми

регулируются различные сферы и направления сотрудничества (образование[341], инвестиции[342], экологическая безопасность, охрана окружающей среды[343], национальная политика[344] [345] [346] [347] и др.), а также правовые положения координирующих органов власти1, процедуры взаимодействия исполнительных органов государственной власти[348] [349] и пр.

Деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, допускающих участие органов исполнительной власти, регулируется правовыми актами, представляющими в совокупности блок локальных правовых актов, формируемых непосредственно указанной разновидностью межрегиональных объединений. В данный блок правовых актов входят такие локальные документы ассоциаций экономического взаимодействия, как: договоры о создании (учредительные договоры) ассоциации, уставы, положения об ассоциированных членах, а также положения о совещательных органах ассоциации.

Вместе с тем общей особенностью всех ассоциативных объединений экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации является закрепление основных положений об их создании и деятельности в соответствующих учредительных договорах (за исключением Ассоциации инновационных регионов России и Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье») с последующей их конкретизацией в уставах (положениях).

Итак, учредительные договоры ассоциаций экономического

взаимодействия субъектов Российской Федерации и их уставы

регламентируют:

- факт образования ассоциации в качестве добровольного объединения с совещательно-консультативными функциями;

- цели межрегионального сотрудничества в виде взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития, оказания содействия органам государственной власти в поиске инвесторов и сопровождении инвестиционных проектов (Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье» и Ассоциация инновационных регионов России), участия в разработке и реализации федеральных целевых программ (Стратегическое партнерство по экономическому и социальному развитию Северо-Западного федерального округа);

- общие задачи в виде совершенствования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в части регулирования основных вопросов социально-экономического развития, а также подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства (Стратегическое партнерство по экономическому и социальному развитию Северо-Западного федерального округа); осуществления взаимовыгодного экономического сотрудничества территорий, входящих в Ассоциацию, с другими регионами и государствами (Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение») и пр.;

- принципы взаимодействия в рамках ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в виде, например, принципов добровольности, гласности деятельности (Ассоциации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в области имущественных и земельных отношений); законности, самоуправления, соблюдения прав и обязанностей членов Ассоциации (Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье»);

- состав полноправных участников (членов с правом решающего голоса) ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в виде законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших решение о ее создании и подписавших учредительный договор или включенных в состав ассоциации решением общего собрания членов ассоциации, а также ассоциированных членов. Статус ассоциированных членов ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации приобретают законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принявшие решение об участии в деятельности ассоциации (Ассоциация инновационных регионов России)[350], или муниципальное образование или юридическое лицо, подавшее заявление о приеме в ассоциированные члены ассоциации, при последующем принятии ассоциацией соответствующего решения (Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»);

- организационную структуру ассоциации экономического взаимодействия, которая выключает в себя: а) высший орган парламентской ассоциации (Общее собрание членов Ассоциации - Ассоциации инновационных регионов России, «Сибирское соглашение»), уполномоченный утверждать учредительные документы ассоциации, избирать председателя и заместителей председателя ассоциации и т.д.;

б) координатора Ассоциации, наделенного правом анализировать и обобщать ход выполнения решений, принятых на заседаниях Ассоциации, представлять интересы Ассоциации во взаимоотношениях с иными организациями, действуя от имени Ассоциации (Ассоциация органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в области имущественных и земельных отношений);

в) Совет ассоциации, принимающий календарные планы работы и финансовые планы ассоциации, устанавливающий размер ежегодного (вступительного) взноса членов (ассоциированных членов) ассоциации (Ассоциация инновационных регионов России); г) исполнительную дирекцию ассоциации (Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье») или наблюдательный совет (Стратегическое партнерство «Северо-Запад»), создающиеся для осуществления организационно-управленческих и иных функций ассоциации, связанных с реализацией принятых ассоциацией решений; д) директора ассоциации, уполномоченного без доверенности действовать от имени ассоциации, а также организовывать выполнение решений высшего органа управления (Ассоциация инновационных регионов России); е) Экспертный совет, уполномоченный принимать решение о создании временных рабочих органов (координационные советы (комитеты), временные рабочие группы - Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье); ж) Председателя Экспертного совета, представляющего Совет, в том числе во взаимосвязях с Советом ассоциации, федеральными и региональными органами государственной власти; з) ревизионную комиссию, осуществляющую проверку финансово-хозяйственной деятельности ассоциации (Стратегическое партнерство «Северо-Запад»); и) временные рабочие органы (координационные советы (комитеты), временные рабочие группы (Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье) и т.д.;

- права членов ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в виде участия в образовании органов управления, в заседаниях ассоциации, безвозмездного пользования оказываемыми ассоциацией услугами, получения информации о деятельности ассоциации, а также добровольного выхода из состава ассоциации (Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение»); пользования поддержкой, помощью и защитой ассоциации, внесения предложений и участия в их обсуждении с целью принятия решений (Ассоциация инновационных регионов России). Ассоциированные члены ассоциации имеют право обращаться в органы ассоциации, получать информацию по вопросам деятельности ассоциации, а также по собственному решению выйти из состава ассоциации (Ассоциация инновационных регионов России);

- обязанности членов ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в виде соблюдения Устава ассоциации, содействия в работе ассоциации, ее органов управления, а также уплаты ежегодных взносов (Ассоциация инновационных регионов России); участия в образовании имущества ассоциации, участия в принятии решений ассоциации, воздержания от действий, заведомо направленных на причинение вреда ассоциации (Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»). Ассоциированный член ассоциации обязан подписать договор ассоциированного членства, уплачивать ежегодный и вступительный взносы ассоциированного члена ассоциации (Ассоциация инновационных регионов России).

- процедуры организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в виде заседаний, которые проходят не реже одного раза в год (Стратегическое партнерство «СевероЗапад»). При этом правомочным заседание ассоциации считается в случае присутствия на нем более половины его учредителей. Прекращение же деятельности парламентской ассоциации происходит путем ликвидации либо реорганизации в случае принятия соответствующего решения учредителями;

- нормотворчество ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, которое не исчерпывается актами учредительного характера; ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации известны такие разновидности правовых актов, как положения (о комитетах, об ассоциированных членах - Ассоциация инновационных регионов России; об Экспертном совете -

Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье»);

- юридическую силу решений. Ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации принимаются решения в форме рекомендаций, предложений, заявлений, обращений. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовала половина от числа присутствующих на заседании участников (Ассоциация органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в области имущественных и земельных отношений).

Развитие горизонтальных федеративных отношений усматривается в том, что связи взаимодействия могут складываться не только между разнообразными элементами организационной структуры межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, включая членов и ассоциированных членов, но и между самими межрегиональными ассоциациями[351], как однотипными (например, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации), так и разнотипными (ассоциацией экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и парламентской ассоциацией субъектов Российской Федерации).

В настоящее время преобладают внедоговорные формы взаимоотношений с участием ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. К примеру, 29 марта 2006 года в Иркутске была проведена встреча Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, Совета законодателей Сибирского федерального округа и Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», цель которой заключалась в разработке федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Сибири на 2008-2020 годы». Однако, как уже отмечалось в отношении парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации, между ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации возможно становление и развитие договорных взаимоотношений.

Более того, не исключается и дальнейший процесс межрегиональной интеграции Российской Федерации на уровне ассоциативных форм сотрудничества субъектов Российской Федерации, включая их объединение в союз (союзы) ассоциаций определенного типа (например, Союз ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации).

Итак, ассоциативное сотрудничество в форме создания ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации представляет собой одно из автономных направлений партнерской (консенсуальной) деятельности законодательных (представительных) и (или) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемое ими коллегиально путем добровольного объединения в некоммерческую организацию на основе действующего законодательства для координации совместной деятельности по общим вопросам их компетенции, а также представительства и защиты их взаимных интересов.

<< | >>
Источник: ИБРАГИМОВ АРТУР ГАСАНГУСЕЙНОВИЧ. Ассоциативные формы сотрудничества субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3.1. Ассоциация экономического взаимодействия как форма ассоциативного сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

  1. «Public Relations» как функция управления. Создание службы PR в органах государственной власти и муниципального управления.
  2. 3.7 ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. 42. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РФ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДОГОВОРОВ И СОГЛАШЕНИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ И СУБЪЕКТОВ РФ
  4. 5. Форма государства Российской Федерации
  5. § 4. Взаимодействие следователя с иными органами государственной власти, общественностью и хозяйствующими субъектами в целях раскрытия, расследования и предупреждения преступлений против собственности, совершаемых на транспорте
  6. Трансформация форм взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с общественностью в начале XXI века
  7. § 5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права
  8. Оглавление
  9. Введение
  10. Глава 1. Теоретико-методологические аспекты ассоциативной формы сотрудничества субъектов Российской Федерации
  11. § 1.2. Межрегиональное объединение (ассоциация) как особая форма реализации функции сотрудничества субъектов Российской Федерации
  12. Глава 2. Ассоциативная форма сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
  13. § 2.1. Парламентская ассоциация как форма ассоциативного сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  14. § 2.2. Юридическая природа парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -