<<
>>

§ 1.2. Межрегиональное объединение (ассоциация) как особая форма реализации функции сотрудничества субъектов Российской Федерации

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации содержат комплекс общенормативных предписаний, обеспечивающих легитимность осуществления межрегионального сотрудничества как совместной деятельности двух и более субъектов Российской Федерации по решению общих вопросов, составляющих их предметы ведения и полномочия.

В частности, на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) преимущественно возлагаются: представительство субъекта Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного

самоуправления, в том числе при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, а также право подписывать договоры (соглашения) от имени субъекта Российской Федерации»; обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а в соответствии с законодательством Российской Федерации - взаимодействия органов исполнительной власти с их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

К ведению законодательных (представительных) органов

государственной власти конституции и уставы субъектов Российской Федерации, следуя прямым указаниям Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, относят, главным образом, утверждение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации; значительно реже ими предусматривается право региональной законодательной власти участвовать в межпарламентских связях (п. 2 ст. 103 Конституции Республики Адыгея).

Закрепление в конституции (уставе) права исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации участвовать в осуществлении межрегиональных связей также имеет единичный характер[78] [79].

Наконец, в контексте принципа федерализма в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах преобладают конституционные (уставные) нормы о предоставленных субъектам Российской Федерации полномочиях

осуществлять международные и внешнеэкономические связи с зарубежными публично-территориальными образованиями и, соответственно,

малораспространенными выступают положения о:

- заключении межпарламентских и межправительственных договорах и соглашениях как предмете совместного ведения субъекта Российской Федерации (п. «о» ст. 63 Конституции Республики Бурятия);

- праве субъекта Российской Федерации в лице своих органов государственной власти устанавливать связи с субъектами Российской Федерации (ч. 1 ст. 64 Конституции Республики Тыва);

- включении межрегиональных связей или отношений в предмет ведения субъекта Российской Федерации и признании за ним права выступать в качестве субъекта межрегиональных связей (п.7 ч.4 ст. 3, ст. 5 Устава Забайкальского края).

Расширение конституционных (уставных) основ в урегулировании межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации связано, на наш взгляд, с закреплением на уровне учредительных актов не только договорных, но и внедоговорных форм взаимодействия субъектов Российской Федерации, одной из которых являются их объединения в виде ассоциации.

В этой связи обращают на себя внимание, во-первых, ст. 76 Устава города Москвы, закрепляющая, что «отношения органов государственной власти города Москвы и органов власти субъектов Российский Федерации строятся на основе Конституции Российской Федерации, договоров и соглашений, а также путем участия в союзах, ассоциациях и других объединениях, создаваемых в интересах развития межрегионального сотрудничества», и, во-вторых, п.

«н» ст. 61 Конституции Карачаево- Черкесской Республики, относящий к предметам собственного ведения вступление с другими субъектами Российской Федерации в региональные и межрегиональные организации, союзы, заключение с ними договоров в целях сотрудничества и всестороннего развития территории.

В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «ассоциация» определяется в качестве объединения лиц, учреждений, организаций одного рода дееспособности для достижения общей - политической, научной, хозяйственной и т.п. - цели.

Этимологическое значение термина «ассоциация» позволяет предположить, что исследование данной формы сотрудничества субъектов социально-правового общения имеет междисциплинарный характер. И, действительно, в последние десятилетия некоммерческие организации в виде союзов и ассоциаций являются предметом изучения различных общественных и гуманитарных наук, включая экономику1, политологию[80] [81] и социологию[82].

Что касается юриспруденции, то следует отметить, что в общей теории права практически отсутствуют специальные исследования, посвященные правовому статусу таких объединений, как ассоциации (союзы)[83], однако, в отраслевых юридических науках, особенно в цивилистической, им уделяется значительное внимание[84], в том числе в контексте осмысления гражданскоправового статуса некоммерческих организаций[85].

В настоящее время интерес к проблематике некоммерческих организаций, включая ассоциации (союзы), проявляется и в публично - правовых науках.

Так, в науке конституционного права формируются общетеоретические представления о конституционной правосубъектности некоммерческих организаций1, о конституционно-правовом статусе юридических лиц публичного права[86] [87], об использовании разнообразных организационно- правовых форм для упорядочения межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации[88] и т.д.

Например, межрегиональное парламентское сотрудничество в Российской Федерации исследуется в учении об основах парламентского права[89] и процедур[90], в контексте теории горизонтальных федеративных отношений[91], конституционно-правового механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации[92], создания парламентских ассоциаций[93], регламентарного регулирования порядка организации их внутренней деятельности[94], применения модельного правотворчества[95] и т.д.

Формирование комплексного теоретического представления о формах ассоциативного объединения субъектов Российской Федерации как обособленной модели их сотрудничества и взаимодействия должно основываться, по нашему мнению, на тех же системно-структурном и системно-функциональном подходах, использованных при характеристике базовой функции сотрудничества субъектов Российской Федерации, в том числе горизонтальных федеративных отношений.

С этих позиций ассоциативное объединение и форма взаимодействия субъектов Российской Федерации выступают в качестве самостоятельной подфункции функции сотрудничества, осуществляемой региональной государственной властью в федеративном государстве и ее официальными представителями, т.е. органами государственной власти, государственными органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации.

Данная подфункция имеет в своем содержании такие компоненты, как :

1) целеполагание и задачи;

2) инструментальный блок в виде принципов и методов осуществления ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации;

3) субъектную составляющую (организационные основы, организационный механизм) ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации;

4) нормативные основы ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации;

5) коммуникативную составляющую в осуществлении

ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации.

Целеполагание и задачи ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации.

Общим законодательным установлением для всех ассоциаций некоммерческого типа, определяющим их генеральные целевые ориентиры, является ч. 8 ст. 123 Гражданского кодекса Российской

Федерации в системной связи со ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1, согласно которым ассоциация представляет собой объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на членстве для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.

Соответственно, законными целями согласованных и скоординированных действий региональной государственной власти при избрании ассоциативных форм сотрудничества в рамках горизонтальных федеративных отношений выступают: представительство и защита общих интересов; достижение общественно полезных целей; достижение иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.

К примеру, содержание ст. 4 «Основные цели и задачи создания ассоциации» Федерального закона от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[96] [97] позволяет утверждать, что:

а) в части представительства общих интересов таковыми являются само представительство интересов членов межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации; содействие их интересам; обеспечение взаимодействия субъектов Российской Федерации по организационному, экономическому, научно - техническому и социальному развитию субъектов Российской Федерации; содействие заключению взаимовыгодных экономических соглашений между субъектами Российской Федерации;

б) в части представительства и защиты общих интересов во взаимоотношениях с Российской Федерацией — это подготовка предложений по вопросам рационального использования экономического потенциала субъектов Российской Федерации; разработка предложений по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации; подготовка предложений по бюджетно-финансовым вопросам; подготовка предложений по вопросам реализации инвестиционных проектов и программ; совершенствование действующего законодательства Российской Федерации;

в) в части достижения общественно полезных целей — это достижение устойчивого развития экономики субъектов Российской Федерации в условиях рыночной экономики и создание базы для повышения уровня жизни населения; создание рынка труда в целях разработки мер по обеспечению максимальной занятости населения, повышению квалификации и переподготовки кадров;

г) в части иных законных целей, не имеющих коммерческого характера, названный Федеральный закон относит, в том числе, совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений, оптимальное размещение производительных сил и т.д.

Учредительные документы тех же ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, во-первых, могут включать некоторые уточнения в содержание механизма целеполаганиия, разграничивая предмет деятельности, цели и задачи соответствующей ассоциации, и, во-вторых, использовать принцип множественности в закреплении целей создания в функционировании ассоциаций.

Так, Устав Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье», давая определение формируемой Ассоциации как некоммерческой организации, созданной на добровольной основе законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, указал на основные цели организации данной Ассоциации, как-то: достижение межрегиональной интеграции и социально-экономического развития, подготовки и реализации проектов и программ, направленных на стабильное и устойчивое развитие экономики входящих в нее субъектов Российской Федерации, повышение уровня жизни населения и его социальную защиту[98]. Вместе тем в названном Уставе также зафиксированы основные цели деятельности Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье», как-то: содействие единству экономического, правового, производственного и информативного пространства: оптимальное развитие производительных сил на территории субъектов Российской Федерации — членов Ассоциации; достижение устойчивого развития их экономики, совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в рыночных отношениях и создание базы для повышения уровня жизни населения.

Наконец, содержание целевого блока, определяющего предметную направленность межрегиональных форм ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации в лице их органов государственной власти, государственных органов и должностных лиц может варьироваться в зависимости от типологии межрегиональных объединений в Российской Федерации, создаваемых в форме ассоциаций.

В частности, в учредительных документах Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья выделяются такие цели учреждения Ассоциации, как: объединение интеллектуального потенциала, правовых, организационных, финансовых, информационных и иных возможностей ее членов с целью выработки единых подходов в решении правотворческих и иных задач в области социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья1.

Согласно Уставу ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Ассоциация инновационных регионов России» среди специальных целей ее формирования называются: обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения и использования научных, научно-технических и инновационных результатов развития; стимулирование их взаимодействия в сфере развития инноваций и наукоемкого бизнеса на соответствующих территориях, включая формирование совместных бизнес-проектов и инициатив, создание научно-образовательных объединений; обмен опытом в сфере создания благоприятной правовой, экономической и социальной среды для развития инноваций; продвижение инновационной продукции и т.д.[99] [100]

Одним из средств, способствующих самоопределению такого компонента в блоке целеполагания, как задачи, выступает непосредственное разграничение в учредительных документах ассоциаций субъектов

Российской Федерации целей и задач их образования и функционирования1; в данном случае показателями (индикаторами) достижения поставленных целей и задач выступают способы решения задач, стоящих перед ассоциативным объединением субъектов Российской Федерации и информация об их осуществлении, которая отражается в ежегодных планах мероприятий и отчетах об их исполнении.

Вместе с тем и сами субъекты Российской Федерации вырабатывают правовые формы, свидетельствующие о достижении целей межрегионального сотрудничества, в том числе в случае объединения в ассоциацию. К примеру, в Ростовской области как субъекте Российской Федерации своеобразными индикаторами ее межрегиональной активности в Российской Федерации выступают: информация о сотрудничестве с субъектами Российской Федерации по отдельным периодам, т.е. с 2000 по 2011 годы, с 2011 по 2014 годы, а также с 2014 по 2016 годы; информация о представительствах субъектов Российской Федерации в Ростовской области; планы сотрудничества Ростовской области; документы о сотрудничестве Ростовской области с иными субъектами Российской Федерации; итоги работы отдела межрегиональных связей Министерства экономического развития Ростовской области[101] [102] и т.д.

Полагаем, что предметная информация об итогах развития

межрегионального сотрудничества субъекта Российской Федерации, во- первых, должна быть дополнена (к примеру, информацией о представительствах данного субъекта Российской Федерации в иных субъектах Российской Федерации и соответствующих ассоциативных объединениях субъектов Российской Федерации) и, во-вторых,

дифференцирована по формам взаимодействия субъектов Российской Федерации, включая ассоциативные объединения субъектов Российской Федерации, в которых состоит данный субъект Российской Федерации.

Принципы и методы ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации. В Толковом словаре русского языка под редакцией Д.Н. Ушакова категория «принцип» определяется как: «1. Основное начало, на котором построено что-нибудь (какая-нибудь научная система, теория, политика, устройство и т.п.), закон, основное положение о чем-нибудь. 2.Убеждение, точка зрения, правило поведения»1. В словаре русского языка под редакцией С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой понятие «принцип» трактуется как «1. Основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы. 2. Убеждение, взгляд на вещи. 3. Особенность в устройстве чего-нибудь»[103] [104].

Из приведенных значений категории «принцип» к предмету исследования имеет отношение его первая трактовка — как основного, исходного положения какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы, где ключевым является акцент на «основное, исходное положение». Аналогичное понимание категории «принцип» содержится в Большом энциклопедическом словаре: это - «основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации»1.

В общей теории права под принципом понимаются «основные исходные положения, юридически закрепленные объективные закономерности общественной жизни»[105] [106]. Применительно к нашему объекту исследования речь идет об основных исходных началах, определяющих общие закономерности совместной деятельности субъектов Российской Федерации и их официальных представителей в форме учреждения и участия в функционировании межрегиональных ассоциативных объединений.

Принципы ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации состоят, на наш взгляд, из двух основных подсистем, где первая объединяет в себе принципы правового регулирования вертикальных и горизонтальных федеративных отношений, а вторая — принципы, определяющие содержание и направленность правового регулирования, а именно, отношений в рамках форм ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации.

В первую подсистему правовых принципов сотрудничества в федеративных отношениях (горизонтальных, вертикальных) с участием субъектов Российской Федерации следует относить:

а) конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации, т.е. государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равенство и самоопределение народов в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции Российской Федерации);

б) общие принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к которым ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», дополнительно относит принципы территориальной целостности Российской Федерации, распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, самостоятельности осуществления своих полномочий органами местного самоуправления;

в) принципы государственной политики Российской Федерации, в том числе государственной политики регионального развития Российской Федерации, к которым Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»[107] относит, в том числе, единство правового и экономического пространства Российской Федерации, обеспечение равных возможностей для реализации конституционных прав и свобод гражданина Российской Федерации на всей ее территории, сбалансированность наращивания экономического потенциала и сохранения комфортной среды жизнедеятельности населения, разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе принципа субсидиарности, реализацию стимулирующих мер государственной поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей и т.д.

Необходимо отметить, что основополагающие принципы правового регулирования совместной деятельности субъектов Российской Федерации в тех или иных сферах межрегионального сотрудничества сосредоточены не только в федеральных, но и в региональных источниках права. Причем конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации воспроизводят, к примеру, общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Калининградская область, Чувашская Республика); устанавливают иные руководящие идеи, определяющие все виды государственной деятельности в субъекте Российской Федерации (например, ст. 2 Конституции Республики Алтай считает таковыми принципы демократии, народовластия, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, соблюдения общечеловеческих и национальных ценностей) либо отдельные из них (исходя из смысла ч. 1 ст. 12 Устава Нижегородской области, можно предположить, что межрегиональное экономическое сотрудничество Нижегородской области осуществляется с учетом принципов экономической политики, т.е. равенства всех форм собственности, поддержки конкуренции, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, комплексного развития отраслей производственной и социальной инфраструктуры в интересах населения с учетом общегосударственных потребностей).

Принципы правового регулирования ассоциативных форм сотрудничества в субъектах Российской Федерации включают в себя:

а) общие принципы правового регулирования организации и деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации, к которым О.А. Кожевников относит добровольность, сочетание добровольности и обязанности при объединении в ассоциацию субъектов публичного права в установленных законом случаях, некоммерческий характер целей образования ассоциации, приоритет публичных интересов или общественной пользы, законность, самоуправление, а также принципы, вытекающие из смысла и содержания законодательства о некоммерческих организациях, т.е. «солидарность, профессионализм, демократическое управление, недопущение конфликта интересов, самоконтроль, ответственная деятельность, общественный контроль за их деятельностью»1 и т.д.;

б) общие принципы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и некоммерческих организаций, как-то: сотрудничество и партнерство, гласность и открытость, коллегиальность в выработке совместных решений, взаимный контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, государственного имущества, вводимых некоммерческими организациями, ответственность сторон за выполнение взятых на себя обязательств[108] [109] и т.д.;

в) принципы, определяющие содержание и направленность правового регулирования отношений по организации и деятельности межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации в форме ассоциаций, дифференцированных в зависимости от типа, т.е. функционально-целевой характеристики формы их объединения. В частности, для парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации таковыми выступают принципы законности, гласности и равноправия; для ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации — строгое соблюдение прав членов ассоциации, определяемых учредительным договором и уставом, скоординированность действий по разработке и реализации социально-экономических программ, гласность, содействие формированию и функционированию единого экономического и правового пространства Российской Федерации, объединение усилий членов ассоциации в проведении экономических преобразований, создание и внедрение современного механизма хозяйствования; для Ассоциации инновационных регионов России — это соблюдение прав членов и ассоциированных членов Ассоциации, добровольность, согласованность проектов и программ с деятельностью институтов инновационного развития Российской Федерации и крупными государственными проектами в инновационной сфере, гласность и открытость.

К методам осуществления функции сотрудничества в рамках межрегионального объединения субъектов Российской Федерации в форме ассоциации относятся те же способы и приемы, посредством которых упорядочивается совместная деятельность субъектов Российской Федерации и их органов государственной власти, государственных органов и должностных лиц в установленных областях и направлениях сотрудничества, однако особенности их содержания предопределяются спецификой самой ассоциации как автономной формы взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Так, государственное регулирование опирается, с одной стороны, на адресное федеральное законодательство (Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»), а с другой - преимущественно на общие и реже на специальные нормы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации об установлении и поддержании либо осуществлении межрегиональных связей, в том числе в форме ассоциаций, а также законы субъектов Российской Федерации о межрегиональных, международных и внешнеэкономических связях и (или) о договорах и соглашениях, заключаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации[110].

Что касается иных способов и приемов осуществления функции сотрудничества субъектов Российской Федерации в форме организации и деятельности межрегиональных ассоциаций, то, к примеру, парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации имеют специфику в части:

1) программно-целевого планирования деятельности на уровне названного типа ассоциации, которое выражается, в частности, в составлении Примерных планов межпарламентской деятельности (к примеру, Примерный план работы Парламентской ассоциации Северо-Запада России и ее органов на 2016 год, утвержденный Решением Президиума Парламентской ассоциации Северо-Запада России от 29 апреля 2016 года №38/1, включает в себя перечень мероприятий по следующим вопросам: финансовоэкономического и правового характера; социальной политики; образования, науки и высшей школы; культурной политики и туризма; местного саморегулирования; природопользования и охраны окружающей среды; организационного характера);

2) договорного регулирования, которое имеет основополагающее значение при конституировании парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации, поскольку в основе их образования находятся договорные акты исключительно законодательных (представительных) органов государственной власти (к примеру, Соглашение об учреждении Уральского Парламентского центра от 22 июля 1997 года было заключено между региональными парламентами Республики Башкортостан, Курганской, Оренбургской, Свердловской, Тюменской областей и Коми- Пермяцкого автономного округа1, а Договор об образовании ЮжноРоссийской Парламентской Ассоциации от 25 апреля 2001 года - между законодательными (представительными) органами государственной власти Республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Краснодарского и Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей)[111] [112];

3) применения рекомендательного метода в решении общих вопросов при использовании ассоциативной формы организации межпарламентского сотрудничества (в частности, в Соглашении о сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, от 30 августа 2005 года отмечается, что решения, принимаемые на совместном заседании сторон Соглашения, носят рекомендательный характер)[113];

4) обеспечения правового режима законности и правопорядка в сфере межрегионального ассоциативного сотрудничества в Российской Федерации. В этой части следует отметить, что учредительные документы парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации закрепляют их право на осуществление межпарламентской деятельности в рамках действующего законодательства и уставных актов, придавая, тем самым, своей внешней и внутренней деятельности легитимный характер. Вместе с тем и межпарламентская деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и межпарламентская деятельность создаваемых ими парламентских ассоциаций является подконтрольной и поднадзорной для правоохранительных органов. В частности, на межрегиональную межпарламентскую деятельность распространяется федеральный судебный конституционный контроль, поскольку п.п. «2» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации относит к ведению Конституционного суда Российской Федерации дела о соответствии Конституции России договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. в том числе и договоров об объединении группы субъектов Российской Федерации в парламентскую ассоциацию, заключенных законодательными (представительными) органами государственной власти. Кроме того на межрегиональную межпарламентскую деятельность отдельных субъектов Российской Федерации распространяется и региональный судебный конституционный контроль, поскольку соответствующие законодательные акты субъектов Российской Федерации предусматривают в ведении органов конституционной юстиции рассмотрение дел о соответствии основному закону субъекта Российской Федерации не вступивших в силу договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, находящимся вне пределов Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (Республика Адыгея1), не вступивших в силу договоров субъекта Российской Федерации (Республика Ингушетия)[114] [115], не вступивших в силу межрегиональных договоров и соглашений субъекта Российской Федерации (Республика Кабардино-Балкария)[116], договоров субъекта Российской Федерации (Республика Северная Осетия - Алания)[117];

5) осуществления правового мониторинга, где участники межрегионального межпарламентского ассоциативного сотрудничества предусматривают регулярный обмен информацией по вопросам организации мониторинга федерального и регионального законодательства, а также соответствующей правоприменительной практики с целью выработки совместных решений, в том числе по их дальнейшему совершенствованию;

6) информационно-аналитического обеспечения деятельности парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации, в рамках которого предусматривается официальная печатная или издательская деятельность (к примеру, в Южно-Российской Парламентской Ассоциации имеется собственное издание «Вестник Южно-Российской Парламентской Ассоциации: информационно-аналитическое издание»), а также обмен информационно-методическими, аналитическими и иными материалами по вопросам законотворчества, замечаниям и предложениям по наиболее значимым проектам федеральных законов, модельного правотворчества в сфере местного самоуправления и т.д.

Субъектная составляющая в ассоциативном сотрудничестве субъектов Российской Федерации. Данный аспект в характеристике функции

сотрудничества субъектов Российской Федерации при их объединении в межрегиональную ассоциацию предопределяется ее типом.

Так, в межрегиональных межпарламентских ассоциациях в Российской Федерации к организационным основам можно отнести: во-первых, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выступающие в качестве учредителей соответствующей межрегиональной парламентской ассоциации; во-вторых, структурные подразделения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. отдельные депутаты, группы депутатов (депутатские объединения), комитеты и комиссии, аппараты законодательных органов государственной власти, которым предоставлено право участвовать в межпарламентских связях (например, в соответствии с Соглашением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о сотрудничестве с Мурманской областной Думой от 7 декабря 2016 года1 одним из направлений межпарламентского взаимодействия выступает координация действий по подготовке к внесению обращений в федеральные органы государственной власти, подготовленные Парламентской Ассоциацией «Дальний Восток и Забайкалье» и Парламентской Ассоциацией Северо-Запада России (ПАСЗР), членами которой они являются); в-третьих, сами парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации; в-четвертых, внутренние органы парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации (если в Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти Дальнего Востока и Забайкалья таковыми являются Общее собрание и Председатель Ассоциации[118] [119], то в Южно-Российской Парламентской

Ассоциации — Конференция, Совет парламентской ассоциации, Председатель и Комитет парламентской ассоциации)[120].

Иным является субъектный состав в другой по типу организации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации — Ассоциации инновационных регионов России, функционирующей в рамках институтов межрегионального экономического взаимодействия.

Организационный механизм Ассоциации инновационных регионов России включает в себя: во-первых, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших решение об образовании данной Ассоциации и подписавших Учредительный договор (Республики Мордовия, Татарстан, Красноярский и Пермский края, Калужская, Иркутская, Новосибирская и Томская области); во-вторых, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, присоединившихся к Ассоциации в уставном порядке, т.е. ассоциированные члены (Республика Башкортостан, Алтайский край, Липецкая, Самарская и Ульяновские области); в-третьих, саму Ассоциацию инновационных регионов России, как основанную на членстве некоммерческую организацию, учрежденную органами государственной власти субъектов Российской Федерации на добровольной основе; в-четвертых, структурные подразделения Ассоциации в составе руководящих единиц, т.е. Общего собрания членов Ассоциации инновационных регионов России, Совета и Директора Ассоциации, а также Генеральной комиссии и комитетов, выступающих «действующими коммерческими структурными

подразделениями Ассоциации, созданными при Совете Ассоциации для реализации Уставных целей и задач» *.

В организационный механизм Ассоциации инновационных регионов России, по нашему мнению, входят и инновационные инфраструктуры в субъектах Российской Федерации, входящих в ее состав. К примеру, в Республике Мордовия — это Министерство промышленности, науки и новых технологий Республики Мордовия, АУ «Гарантийный фонд кредитного обеспечения Республики Мордовия», ГГУ «Бизнес-инкубатор Республики Мордовия», Координационный совет Республики Мордовия по инновационной деятельности; в Самарской области — Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, Министерство промышленности и технологии Самарской области, Инновационный Фонд Самарской области, Научно-технический совет при губернаторе Самарской области, Научно-технический совет по инновациям в машиностроительном комплексе при Министерстве промышленности и технологиям Самарской области, Самарский межрегиональный экономический форум и т.д.; в Алтайском крае — Управление Алтайского края по развитию предпринимательства и рыночной инфраструктуры, Управление Алтайского края по промышленности и энергетике, Главное Управление сельского хозяйства Алтайского края, НО «Алтайский гарантийный фонд», НМО «Алтайский фонд микрозаймов», КГБУ «Алтайский центр кластерного развития», КГБУ «Алтайский центр инноваций социальной сферы», Координационный совет Алтайского края по инновационной деятельности, Общественный совет при Главном управлении экономики и инноваций Алтайского края, ежегодные краевые координации и т. д. [121]

Нормативно-правовые основы ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации. Общее представление о нормативных основах организации и деятельности парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, включая ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Ассоциация инновационных регионов России», формирует содержание их учредительных документов.

В частности, ст. 2 Договора об образовании Северо-Западной Парламентской Ассоциации от 17 ноября 1994 года гласит, что правовыми основами ее деятельности выступают Конституция Российской Федерации, конституции республик и уставы областей, входящих в Парламентскую Ассоциацию, федеральные и региональные законы, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, названный Договор. Соответственно, и Устав Парламентской ассамблеи Северо-Запада России в п. 1.2 ч. 1 предусматривает, что в своей деятельности Ассоциация руководствуется Конституцией России, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными конституционными и федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъектов Российской Федерации, парламенты которых являются членами Парламентской Ассоциации, Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Договором об образовании Парламентской Ассоциации Северо-Запада России и настоящим Уставом.

В Учредительном договоре о создании Ассоциации инновационных регионов России, утвержденном 21 мая 2010 года на Томском инновационном форуме «Innovus», а также в п. 4 Устава названной Ассоциации отмечается, что при осуществлении своей деятельности Ассоциация инновационных регионов России опирается на Конституцию

Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, фонды которых входят в Ассоциацию, а также акты Устава и Учредительного договора.

Коммуникативная составляющая в ассоциативном сотрудничестве субъектов Российской Федерации. Нормативные основы организации и деятельности межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации в форме ассоциаций, закрепляют, к примеру, право ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации принимать участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления для выработки ими решений и мер по вопросам совершенствования законодательства, межрегиональной интеграции и социально-экономического развития составных частей Российской Федерации, право запрашивать у них необходимую информацию, право представлять и защищать свои права и законные интересы в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, общественных объединениях и, наконец, подразумевают возникновение множества формализованных и неформализованных связей и контактов ассоциаций (членов и органов ассоциаций).

Вместе с тем в учредительных документах тех же ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации предусматривается их право вступать в договорные отношения с иностранными публично-правовыми образованиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления, иными межрегиональными ассоциациями, юридическими и физическими лицами в

Российской Федерации, что свидетельствует о сложном строении правосубъектности ассоциации (конституционной, договорной, административной, международно-правовой и пр.).

Как показывает практика деятельности межрегиональных ассоциаций субъектов Российской Федерации, расположенных в Северо-Западном федеральном округе, Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада Российской Федерации (до своего преобразования) находилась в договорных правоотношениях с Парламентской Ассоциацией Северо-Запада России. К примеру, Соглашение от 15 апреля 2011 года, заключенное в целях укрепления социально-экономических взаимодействий в названном федеральном округе, предусматривало перспективное сотрудничество Ассоциаций в области законотворчества, науки и инноваций, здравоохранения, природоохранной деятельности, поддержки малого предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, молодежной политики, а также устанавливало организационные механизмы двухстороннего взаимодействия. Его элементами выступали: а) должность вице-президента Ассоциации «Северо-Запад», предоставленная Председателю Парламентской Ассоциации Северо-Запада России; б) Комитет Ассоциации «Северо-Запад», принимающей в свой состав представителей Парламентской Ассоциации Северо-Запада России, и, наоборот, комитеты Парламентской Ассоциации Северо-Запада России, принимающей в свой состав представителей Ассоциации «Северо-Запад»[122].

В свою очередь, Парламентская Ассоциация Северо-Запада России имеет договорные связи сотрудничества с Ассоциацией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, в соответствии с

Соглашением о сотрудничестве от 13 марта 2014 года1, с Ассоциацией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья, на основе Соглашения о сотрудничестве 2014 года[123] [124], и Южно-Российской Парламентской Ассоциацией, в соответствии с Соглашением о сотрудничестве от 19 июня 2009 года[125].

Однако коммуникативная составляющая не исчерпывается внешними связями межрегиональных объединений в форме ассоциаций субъектов Российской Федерации; она также включает в себя внутренние связи и связи взаимодействия в пределах организационного механизма данного вида межрегионального объединения. Это - взаимосвязи и связи взаимодействия между членами подобных ассоциаций, между членами ассоциаций и их внутренними органами, между внутренними органами самих ассоциаций.

Для функционирования такого рода взаимоотношений правовыми основами выступают внутренние акты ассоциаций (акты локального правотворчества), в которых закрепляются, прежде всего, права и обязанности членов ассоциаций. К примеру, Устав Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации СевероКавказского федерального округа («Северный Кавказ»), утвержденный Решением Общего собрания учредителей 29 июля 2011 года, предоставляет членам названной Ассоциации право участвовать в формировании органов управления Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, вносить на их рассмотрение предложения по вопросам деятельности Ассоциации, участвовать в их обсуждении и принятии решений, получать необходимую информацию по вопросам деятельности Ассоциаций, регулирования предоставляемых услуг, в том числе информационной базы и т.д.

Итак, исходя из вышеизложенного можно утверждать, что ассоциативное сотрудничество на уровне субъектов Российской Федерации представляет собой самостоятельный вид межрегиональной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемой ими на коллегиальных началах посредством добровольного объединения в консультативно совещательные органы надрегионального уровня, предназначенные на основе принципов равенства, партнерства и координации обеспечивать их согласованное взаимодействие как при решении общих вопросов их компетенции, так и при представительстве и защите их взаимных интересов.

<< | >>
Источник: ИБРАГИМОВ АРТУР ГАСАНГУСЕЙНОВИЧ. Ассоциативные формы сотрудничества субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.2. Межрегиональное объединение (ассоциация) как особая форма реализации функции сотрудничества субъектов Российской Федерации:

  1. 82. Применение права как особая форма реализации права.
  2. ПРИМЕНЕНИЕ ПРАВА КАК ОСОБАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА
  3. Применение права как особая форма его реализации.
  4. § 2. Применение права как особая форма реализации права.
  5. 5.8.2. Применение права как особая форма реализации права
  6. Становление евразийства как особой формы цивилизационного развития
  7. ГЛАВА 8. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования как участники отношений, регулируемых гражданским законодательством, приравненные к юридическим лицам
  8. Идеальное как особая форма движения материи (Онтологическая гипотеза) The Ideal as a special form of movement of mater (Onthological hypothesis)
  9. Применение права как особая форма реализации права.
  10. ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  11. Оглавление
  12. Глава 1. Теоретико-методологические аспекты ассоциативной формы сотрудничества субъектов Российской Федерации
  13. § 1.2. Межрегиональное объединение (ассоциация) как особая форма реализации функции сотрудничества субъектов Российской Федерации
  14. Глава 2. Ассоциативная форма сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -