<<
>>

§ 1.1. Понятие и механизм реализации функции сотрудничества в федеративном государстве

Понятие «механизм» и его производные получили широкое распространение в научном аппарате естественных и общественно - гуманитарных знаний.

Первоначально понятие «механизм» трактовалось исключительно в техническом контексте, как «машинное устройство»1.

Несколько позже его значение расширилось и помимо «внутреннего устройства машины, прибора, аппарата, приводящего их в действие»[1] [2], оно стало обозначать «систему, устройство, определенный порядок какого-нибудь вида деятельности»[3].

Современное словоупотребление понятия «механизм» отличается широтой и включает в себя: 1) технический, механический аспект - «совокупность подвижно соединенных частей, совершающих под действием приложенных к ним сил заданные движения»[4]; 2) общетеоретический системный аспект; т.е. «внутреннее устройство, систему чего-либо (государственного механизма, механизма власти[5]; 3) бытовой аспект; 4) естественно-научный аспект или «совокупность состояний и принципов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое и т.п. явление»[6]. Последние два аспекта говорят о дальнейшем расширении объема понятия «механизм», поскольку появляются два новых объекта, охватываемых его содержанием: бытовая сфера и естественные науки.

Итак, вышеизложенное позволяет констатировать, что содержание и сущность понятия «механизм» не оставались неизменными. Его развитие происходило в направлении от сугубо механистической трактовки до широкого понимания, охватывающего не только теоретические, но и естественно-научные, гуманитарные и общественные, в том числе юридические, явления.

В юриспруденции понятие «механизм» выступает составной частью следующего терминологического ряда, применяемого для динамической характеристики государства и права, как-то: механизм государства1, государственно-правовой механизм[7] [8], механизм осуществления государственной власти[9], правовой механизм[10], механизм действия права[11], механизм юридического воздействия[12], механизм юридического регулирования, правотворчества и правоприменения[13] и др.

Наконец, понятие «механизм» является смыслообразующим и для такой теоретической конструкции, как «организационно-правовой механизм», к изучению которой обращаются при исследовании государства (составных частей государства) с «функциональной, деятельностной стороны»[14].

В изучении функциональной составляющей государства сложилось два основных подхода, когда, во-первых, предлагается различать функции государства и функции его органов, причем вторые рассматриваются как

своеобразное продолжение первых и представляют собой формы и способы их реализации1, и, во-вторых, обосновывается дополнительное

подразделение функций государственной власти и функции государственных органов и в этом случае вторые и третьи выступают производными от функций государства[15] [16].

Представляется, что последняя точка зрения является более обоснованной, поскольку выделение, к примеру, функций государственной власти коррелирует с основами конституционного строя Российской Федерации, одним из элементов которых выступает государственная власть, осуществляемая на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции России), а другим - ее официальные представители - Президент Российской Федерации Федеральное собрание (Совет Федерации и Г осударственная дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации (части 1 и 2 ст.11 Конституции России).

В таком же контексте понятием «функция» оперирует текущее законодательство, которое , к примеру, фиксирует положение о «функциях и полномочиях Банка России»[17] или положение о том, что «Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящейся в его ведении Федеральной службы судебных приставов, а также функцию по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности этой службы»[18].

Наконец, и в судебной практике особенно Конституционного суда Российской Федерации сложились правовые позиции, в которых отмечаются: «функции государства» или «государственные функции»1; отдельные государственные функции, как, например, «фискальная функция государства»[19] [20]; «функция государственной власти»[21]; «функции федеральных государственных учреждений»[22] и т.д.

Таким образом, дифференциация государственных функций акцентирует внимание: на целях и задачах, определяющих основные направления деятельности государства на определенном этапе развития государственно-организованного общества (функции государства); на способах управляющего воздействия государственной власти на общественные отношения в определенных сферах жизнедеятельности общества (функции государственной власти)[23]; на органах, учреждениях и предприятиях государства, обеспечивающих осуществление как особых функций государственной власти, так и функций самого государства (функции государственных органов).

Необходимо также отметить, что в настоящий период теория государственных функций государства претерпевает определенную модернизацию, поскольку теория и правоприменительная практика, прежде

всего, Конституционного Суда Российской Федерации разрабатывают концепцию публичной власти, элементами которой выступает государственная и муниципальная власть. Соответственно, в итоговых решениях Конституционного Суда Российской Федерации отмечаются: «субъекты, осуществляющие публичную власть»; «органы публичной власти»; «публично-значимые функции»1; «публичные задачи»[24] [25];

«территориальные уровни публичной власти»[26]; «местное самоуправление как особая форма осуществления публичной власти на местах»[27];

«публичные функции по исполнению судебных решений»1; «публичные функции, возложенные на органы прокуратуры»[28] [29] и т.д.

В теории государственных функций сотрудничество рассматривается, главным образом, в качестве одной из основных внешних функций, т.е. «деятельности государства, направленной на установление и развитие равноправных экономических, политических, культурных отношений, гармонично составляющих интересы данного государства с конкретными и общими интересами всех государств»[30].

Что касается основных внутренних направлений деятельности государства, то традиционно в их систему включают политическую, экономическую, социальную, культурно-воспитательную и

правоохранительную функции, а также ряд новых государственных функций: экологическую[31], информационную[32], финансовую[33] и миграционную[34].

Вместе с тем в структуре каждой из перечисленных внутренних функций государства можно выделить и подфункции, которым отвечают некие специфические стороны в том или ином общественно значимом направлении деятельности государства по решению внутренних задач.

Сотрудничество, понимаемое как совместная деятельность или совместное участие в общем деле, на наш взгляд, может рассматриваться в качестве подфункции каждой из внутренних функций государства.

Далее, сотрудничество представляется возможным выделять и в качестве самостоятельной функции государственной власти, поскольку, как утверждает Г.Н. Манов, «всякая власть опирается не только на функции руководства и управления, но и на координацию»1 совместных действий и усилий индивидуальных и коллективных субъектов права, в том числе в публично-правовых отношениях.

Обособление сотрудничества (координации, кооперации) в системе особых функций государственной власти, во-первых, не противоречит общим представлениям о механизме реализации функций государства, в структуре которого, в частности, Р.А. Ромашов усматривает не только средства, методы и субъектный состав, но и взаимосвязи и связи взаимодействия, обеспечивающие действенность механизма, а также

отношения, возникающие в процессе практического воплощения

~2

нормативных предписаний[35] [36].

Во-вторых, реализация принципа разделения властей в организации и деятельности государства предполагает в том числе «сотрудничество или взаимодействие»[37] законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти между собой. Однако, помимо сотрудничества или взаимодействия, составной частью системы гарантий, сдержек и противовесов принципа разделения властей, согласно правовой позиции Конституционного суда

Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П, выступают, с одной стороны, исключение концентрации власти в одной из ветвей государственной власти, а с другой - их самостоятельное функционирование.

Применительно к осуществлению такой функции государственной власти, как сотрудничество на уровне субъектов Российской Федерации, эта система означает, что: 1) роль законодательной власти заключается в том, чтобы: а) на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, а также конституции (устава) субъекта Российской Федерации выработать специальное законодательство, регулирующее отношения, связанные с осуществлением межрегиональных связей субъекта Российской Федерации и (или) межрегиональных связей органов государственной власти, иных государственных органов субъекта Российской Федерации, порядок заключения, исполнения, приостановления и прекращения действия договоров (соглашений) субъекта Российской Федерации об осуществлении межрегиональных связей, а также их государственную регистрацию;

б)установить порядок внесения, рассмотрения и принятия законов субъекта Российской Федерации о ратификации договоров (соглашений) субъекта Российской Федерации об осуществлении межрегиональных связей либо постановлений законодательного (представительного) органа

государственной власти субъекта Российской Федерации о

межпарламентском сотрудничестве и взаимодействии; в) установить правовое положение представительств субъекта Российской Федерации, порядок организации их деятельности и ликвидации, а также процедуру назначения и освобождения от должности представителей субъекта Российской Федерации; г) разработать и утвердить основы региональной политики в сфере осуществления межрегиональных связей субъекта Российской Федерации; д) разработать акты модельного правотворчества в целях оказания содействия органам местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации в развитии связей сотрудничества и взаимодействия; е) организовать двустороннее и многостороннее межпарламентское сотрудничество и т.д.;

2) роль исполнительной власти выражается в том, чтобы: а) обеспечить исполнение законов субъекта Российской Федерации, регулирующих отношения, связанные с осуществлением межрегиональных связей субъекта Российской Федерации и (или) межрегиональных связей органов государственной власти, иных государственных органов субъекта Российской Федерации; б) обеспечить исполнение договоров (соглашений) субъекта Российской Федерации об осуществлении межрегиональных связей;

в) установить на основе федерального и регионального законодательства порядок заключения, исполнения, приостановления и прекращения действия договоров (соглашений) исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации об осуществлении межрегиональных связей;

г) организовать подготовку и заключение договоров (соглашений) субъекта Российской Федерации об осуществлении межрегиональных связей, в пределах, установленных компетенцией, обеспечивать их исполнение;

д) взаимодействовать с органами государственной власти, иными

государственными органами субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления межрегиональных связей субъекта Российской Федерации и межрегиональных связей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; е) сформировать уполномоченный орган по координации межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; ж) осуществлять координацию межрегиональных связей субъекта Российской Федерации и межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; з) обеспечивать проведение единой региональной политики в сфере межрегиональных связей субъекта Российской Федерации и межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; и) разрабатывать проекты долгосрочных целевых программ по развитию межрегиональных связей субъекта Российской Федерации и межрегиональных связей исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и представлять отчеты по их исполнению; к) открывать представительства субъекта Российской Федерации и пр.;

3) роль судебной власти (главным образом, конституционных и уставных судов) заключается в том, чтобы осуществить конституционный нормоконтроль в отношении соответствующих законов и нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также договоров и соглашений.

В-третьих, принципы федеративного устройства, и особенно принцип равноправия субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, означают, что, с одной стороны, в механизме реализации сотрудничества как особой функции государственной власти участвует и федеральная, и региональная государственная власть, а также их официальные представители (органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица), а с другой - в данном механизме существуют самостоятельные уровни реализации функции сотрудничества государственной власти, а именно: вертикальный и горизонтальный.

В специальной литературе горизонтальный уровень сотрудничества субъектов Российской Федерации или иначе горизонтальный федерализм трактуется по-разному, в том числе, как системообразующие взаимоотношения между субъектами Российской Федерации, их активное межрегиональное взаимодействие и сотрудничество, основанные на принципах равенства, взаимной заинтересованности, координации усилий и обеспечивающие единство, территориальную целостность и

жизнеспособность федеративного государства1, а также как конкретное

2

проявление и результат регионализма[38] [39].

В нормативных актах субъектов Российской Федерации горизонтальный уровень сотрудничества субъектов Российской Федерации трактуется более широко и понимается как согласованные действия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства Российской Федерации, направленные на укрепление всесторонних отношений субъектов Российской Федерации в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития, повышения благосостояния населения, обеспечения безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных положениях, упрочения дружественных и добрососедских отношений[40].

Одновременно нормативное понимание межсубъектного взаимодействия в Российской Федерации означает, что сотрудничество выступает одной из основных функций государственных органов в Российской Федерации, т.е. органов государственной власти Российской Федерации, иных государственных органов и должностных лиц Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации, а с учетом концепции публичной власти, и органов местного самоуправления.

В специальной литературе содержатся дефиниции межрегионального межпарламентского сотрудничества, из смысла которых вытекает, что функция сотрудничества свойственна законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации как участникам межпарламентской деятельности.

Итак, межпарламентское сотрудничество или сотрудничество региональных парламентов есть «одно из направлений их деятельности, призванное в пределах компетенции, установленной федеральным и региональным законодательством, а также на договорно-правовой основе содействовать в определённых организационно-правовых формах развитию равноправных отношений между субъектами Российской Федерации в социально-экономической, научно-технической, экологической,

гуманитарной и иных сферах, представляющих взаимный интерес, а также обеспечивать добросовестное выполнение взятых на себя обязательств» 1

Также одним из основных направлений деятельности, обеспечивающих установление и развитие межрегиональных связей и отношений в установленных организационно-правовых формах, называют и межрегиональное межправительственное сотрудничество высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и межрегиональное межведомственное сотрудничество исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[41] [42]. При этом основными сферами межрегионального межправительственного и межведомственного сотрудничества исполнительных органов государственной власти выступают: торговоэкономическая, научно-техническая и культурная [43].

На наш взгляд, сферами межпарламентского, межправительственного и межведомственного сотрудничества органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации в значительной мере выступают те направления деятельности, которые соответствуют основным функциям государства: общественно-политическая, социальная, торгово-экономическая, научно-техническая, экологическая, гуманитарная, культурно-просветительная, миграционная, информационная и правоохранительная.

Данный вывод подтверждается содержанием правовых источников федерального и регионального значения.

Так, Законом Республики Крым от 26 ноября 2014 года «О соглашениях об осуществлении межрегионального и международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей» устанавливается, что под межрегиональными, международными и внешнеэкономическими связями Республики Крым понимается осуществляемая в торгово-экономической, научно-технической, экономической, гуманитарной, культурной и иных сферах деятельность, направленная на установление отношений с субъектами Российской Федерации и иностранными партнерами1.

Что касается федеральных нормативных правовых актов, то, к примеру, Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 года, утвержденная Правительством Российской Федерации от 6 сентября 2011 года №1540-р, предусматривает развитие и совершенствование механизма межрегионального взаимодействия органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по вопросам переселения и трудоустройства граждан из трудоизбыточных субъектов Российской Федерации в иные, испытывающие нехватку в трудовых ресурсах[44] [45]. А в Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 года №1538-р, устанавливается, что взаимодействие соответствующих субъектов Российской Федерации необходимо инициировать в таких отраслях специализации, как сельское хозяйство, рыболовство, транспорт, логистика, туризм и рекреация. Причем реализацию этих направлений рекомендовано осуществить путем формирования межрегиональных отраслевых ассоциаций, государственных институтов (агентств) развития, организации межрегиональных отраслевых конгрессов и форумов и т.д.1

Сотрудничество как подфункция в каждой из внутренних функций государства, функция государственной власти (федеральной, региональной) и одновременно органов государственной власти в Российской Федерации обладает собственным механизмом реализации, структура которого раскрывается с учетом выработанного научного представления о механизме реализации функций государства.

В юридической литературе высказываются различные предложения о механизме реализации государственной функции, элементами которой признаются: формы осуществления[46] [47]; цели, методы, формы и средства осуществления[48]; государство, правовые нормы, управленческий процесс, методы и формы деятельности, правовые признаки, процедура и цели[49] и т.д.

Вместе с тем, если исходить из того, что функция (равно как и подфункция) всегда имеет объективно системный и взаимообусловленный характер[50], то и исследование сотрудничества с функциональной стороны необходимо проводить, основываясь на методологии системного подхода, согласно которому совместная деятельность есть «не простой конгломерат, а совокупность элементов, находящихся в определенных взаимосвязях, которые во взаимодействии со средой выступают как единое целое и характеризуются появлением новых интегративных свойств»1.

В соответствии с системным подходом (свойство целостности) механизм реализации функций государства трактуется как взятые в единстве субъекты осуществления государственных функций, а также их деятельность, осуществляемая на основе определённых принципов, форм, методов и средств[51] [52].

Системно-коммуникативный подход, выделенный Р.А. Ромашовым при исследовании механизма реализации функций государства означает, по сути, обособление коммуникативной, а не функциональной составляющей в структуре механизма их реализации.

Основываясь на интеграции системно-структурного и системнофункционального компонентов системного подхода, Н.С. Ельцов обосновывает наличие нескольких элементов в строении механизма реализации государственных функций, обеспечивающих его динамическое строение: это - нормативный блок или правовой материал, устанавливающий структуру и функции, порядок деятельности государственных и прочих институциональных образований, входящих в состав механизма функционирования государства; институциональный блок, состоящий из институтов реализации государственной власти, т.е государственных органов, учреждений и предприятий, а также негосударственных организаций, содействующих реализации государственных функций; материальный блок или система материального обеспечения деятельности механизма функционирования государства[53].

Реализация функции сотрудничества, т.е. совместной деятельности субъектов Российской Федерации посредством органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации также находит свое выражение в механизме ее осуществления.

Данный механизм, на наш взгляд, можно рассматривать в качестве сложноорганизованной системы, которая включает в себя следующие структурные части.

Во-первых, это - целеполагание и задачи, поскольку всякая человеческая деятельность «предполагает постановку и реализацию целей во всех социальных структурах общества»[54].

Цели осуществления межрегионального сотрудничества отличаются многообразием и предопределяются сферами и направлениями сотрудничества, а также множественностью правовых форм их закрепления, включая договоры (соглашения) об осуществлении межрегиональных связей.

Необходимо отметить, что цели осуществления межрегионального сотрудничества являются предметом закрепления как соответствующих договоров (соглашений) субъектов Российской Федерации, так и договоров (соглашений) органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации. Данный подход основывается на конституционном (уставном) регулировании межрегиональных связей в субъектах Российской Федерации, в соответствии с которым, к примеру, Свердловская область как субъект Российской Федерации осуществляет межрегиональное сотрудничество с другими субъектами Российской Федерации; в свою очередь, и государственные органы Свердловской области участвуют в межрегиональных связях Свердловской области в установленном порядке, также вправе от своего имени осуществлять межрегиональное сотрудничество с другими государственными органами других субъектов Российской Федерации, при этом и межрегиональное сотрудничество Свердловской области, и межрегиональное сотрудничество органов государственной власти Свердловской области протекает в торговоэкономической, научно-технической, экономической, гуманитарной и культурной сферах1.

Обращаясь к договорам (соглашениям) Кемеровской области, можно отметить такие цели договорного сотрудничества Кемеровской области с иным субъектом Российской Федерации, как развитие межрегионального сотрудничества, сохранение существующих и установление долгосрочных двусторонних экономических связей предприятий, учреждений и организаций, расположенных на их территории, необходимость разрешения общих проблем, связанных с реформированием экономики, интересы населения[55] [56], а также расширение двусторонних межрегиональных связей, создание организационных, экономических, правовых и прочих условий для их укрепления, обеспечения эффективного взаимодействия исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, обмен опытом и постоянное информационное сотрудничество во всех сферах социальноэкономической деятельности, исполнение принадлежащих субъектам Российской Федерации государственных полномочий[57] и т.д.

Необходимо также подчеркнуть, что договорные акты о двустороннем сотрудничестве субъектов Российской Федерации, как правило, имеют базовое значение для упорядочения всей совокупности межрегиональных связей, поскольку предусматривают такие положения, как, например, Соглашение о сотрудничестве Чувашской Республики и Пензенской области: «Соглашение является основанием для заключения межпарламентских, межправительственных и иных соглашений по конкретным вопросам; стороны Соглашения устанавливают, сохраняют и расширяют прямые связи и сотрудничество между органами государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, а также общественными и иными организациями»1.

Что касается механизма решения поставленных задач, то, к примеру, в договорной практике межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации известны такие способы контроля за их выполнением, как: а) специальные договорно-правовые нормы, в которых устанавливается обязанность сторон договора (соглашения) об осуществлении межрегиональных связей проводить консультации по вопросам исполнения положений договора (соглашения); б) специальные акты двустороннего договорного правотворчества, направленные на обеспечение исполнения указанных договоров (соглашений)[58] [59].

Во-вторых, это - принципы и методы межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации, реализуемые в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации на совместных началах по решению общих вопросов.

Принципы права, как известно, имеют «определяющие значения для регулирования общественных отношений, для юридической практики»1, составной частью которой являются отношения межрегионального сотрудничества и взаимодействия в Российской Федерации.

Принципы регулирования сотрудничества отражают закономерности именно совместной деятельности субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации в любых сферах сотрудничества, имеют особенности в своем содержании и формах закрепления.

В практике межрегионального сотрудничества в Российской Федерации сложилось несколько уровней закрепления принципов регулирования их совместной, т.е. согласованной и скоординированной деятельности:

1) наднациональный, в рамках которого предложены такие принципы, как взаимное уважение национального законодательства, государственной защиты прав и законных интересов участников межрегионального сотрудничества, учет региональных особенностей, делегированное устранение политических, правовых, административных и других препятствий для межрегионального сотрудничества, добросовестность и взаимовыгодность сотрудничества[60] [61];

2) федеральный, в пределах которого действуют принципы федеративного устройства Российской Федерации, а также принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные действующим законодательством;

3) региональный уровень, где преимущественно закрепляются принципы равенства и взаимного уважения1, законности и добросовестного выполнения договорных обязательств[62] [63] и пр.

В системе принципов регулирования межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации также представляется необходимым выделить принципы договорного регулирования соответствующих отношений, как-то: доверие, равноправие, партнерство, уважение, взаимная выгода, обоюдная ответственность за выполнение договора (соглашения) и достигнутых на его основе договоренностей[64], учет интересов каждой из сторон договора (соглашения), воздержание от действий, причиняющих ущерб сторонам договора (соглашения)[65].

К методам осуществления функции сотрудничества относятся те способы и приемы, посредством которых происходит упорядочивание совместной деятельности субъектов Российской Федерации, в лице их органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации в установленных областях и направлениях сотрудничества.

В правовом измерении к таким способам и приемам относятся: 1)государственное правовое регулирование, посредством которого происходит само «упорядочение отношений в сфере межрегионального сотрудничества, создание условий для их развития, расширение и углубление»[66]; 2) государственное программно-целевое планирование,

имеющее основополагающее значение для развития отдельных сфер и

направлений сотрудничества (например, Подпрограмма «Развитие международного, межрегионального сотрудничества и поддержки экспортной деятельности в Ростовской области» Г осударственной программы Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика» на период 2014-2020 годы, утвержденная Постановлением Правительства Ростовской области от 29 сентября 2013 года № 599); 3) договорное регулирование, которому нормодатель, как правило, придает приоритетное значение в урегулировании и осуществлении межрегиональных связей субъекта Российской Федерации, межрегиональных связей органов государственной власти и государственных органов субъекта Российской Федерации (к примеру, Уставом Челябинской области устанавливается, что сотрудничество субъектов Российской Федерации организуется на основе двусторонних и многосторонних договоров и соглашений)[67]; 4) стимулирование расширения и углубления двустороннего и многостороннего сотрудничества путём подготовки методических рекомендаций (Модельный закон о межрегиональном сотрудничестве, принятый 31 октября 2007 года Постановлением 29-19 на 29 пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ, Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения, подготовленные Министерством регионального развития Российской Федерации в 2010 году, Рекомендации по подготовке и исполнению договорных документов, предложенные Комитетом межрегиональных связей и национальной политики города Москвы), принятие добровольных обязательств для содействия установлению прямых связей и контактов между органами государственной власти, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями (соглашения о сотрудничестве между

высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) правовой режим законности и правопорядка, охватывающий, в том числе сферу межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации, который, как известно, обеспечивается особыми видами государственной деятельности (государственный контроль, государственный надзор), каждый из которых обладает собственными организационно-правовыми формами, средствами и приемами «воздействия на поведение, деятельность управляемых»1, т.е. участников межрегионального взаимодействия; 6) правовой мониторинг в сфере межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации, имеющий черты контрольно-надзорной деятельности[68] [69], призванный отслеживать «позитивные и негативные моменты в правовой жизни общества»[70], составной частью которых является межрегиональное взаимодействие; 7) информационно-аналитическое обеспечение как публично-властная деятельность по «сбору, обработке и использованию информации, связанной с принятием управленческого решения»[71], присущая всем ее уровням, в том числе межрегиональному, на котором осуществляются межпарламентское, межправительственное и прочие формы сотрудничества субъектов Российской Федерации (например, информационно-аналитическое сопровождение двустороннего

сотрудничества Правительства Республики Карелия и Правительства Республики Башкортостан в соответствии с двусторонним Соглашением о торгово-экономическом, научно-техническом, социальном и культурном сотрудничестве выражается в таких формулировках, как «Стороны заблаговременно информируют друг друга о решениях, принятие которых

затрагивает интересы Сторон», «Стороны взаимодействуют в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, обмениваются информацией об опыте работы, методических разработках и совершенствованию закупок»; «Стороны проводят информационно-консультативные мероприятия по вопросам поддержки и развития предпринимательства»; «в области архитектуры и градостроительства Стороны сотрудничают в сфере подготовки документов территориального планирования и информационного обеспечения градостроительной деятельности» и т.д.); 8) государственное

принуждение, разновидностью которого выступает юридическая ответственность, подразделяемая на позитивную юридическую ответственность, связанную с добросовестным исполнением взятых на себя публично-договорных обязательств или предоставленных учредительными юридическими документами прав и обязанностей, и негативную, наступающую за нарушения правовых норм и совершение правонарушений.

Механизм реализации государственных функций, как отмечает Е.Е. Тонков, немыслим без фактической, организационной деятельности и неслучайно в теории государства и права каждая из функций государства характеризуется в качестве «организационно-обеспеченной»1. Многообразие организационной деятельности по реализации государственных функций позволяет вычленить в ней такие взаимосвязанные и взаимообусловленные стороны, как: «организационно-регламентационную», «организационнохозяйственную» и «организационно-идеологическую»[72] [73].

Как правило, указанные стороны организационной деятельности, имеющие подготовительный, исполнительный и ознакомительный характер, отражаются в правовых источниках, вследствие чего организационная должность приобретает форму организационно-правовой.

К примеру, согласно Соглашению между Правительством Ханты- Мансийского автономного округа и Правительством Вологодской области о торгово-экономическом, научно-техническом, культурном и ином сотрудничестве от 14 ноября 2011 года, основные формы сотрудничества воплощают организационно-регламентационные, организационно (исполнительно-) - технические и организационно-идеологические меры, как-то: заключение соглашений и протоколов по отдельным направлениям сотрудничества; обмен опытом и делегациями, взаимное представление экономической, научно-технической и правовой информации; совместная подготовка тематических обзоров развития политико-правовой, экономической, социальной и инвестиционной ситуации; организация и проведение конференций, семинаров, других мероприятий, направленных на расширение и укрепление взаимного сотрудничества.

В-третьих, это - субъективная (институциональная, организационная) составляющая или организационный (организационно-правовой) механизм сотрудничества, элементами которого выступают государственные и негосударственные институты в субъектах Российской Федерации.

Так, названный Модельный закон о межрегиональном сотрудничестве, несмотря на то что сферой его рекомендаций выступает международное межрегиональное сотрудничество, т.е. преимущественно международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в их составе, предлагает, по существу, универсальные формы организации межрегионального сотрудничества, приемлемые и для внутригосударственного межрегионального сотрудничества, а именно: государственно-территориальные

(административно-территориальные) образования; межмуниципальные объединения; совместные координационные органы; комиссии и рабочие группы по межрегиональному сотрудничеству; консультации участников (представителей) межрегионального сотрудничества; соглашения о межрегиональном сотрудничестве; договоры гражданско-правового характера; иные организационно-правовые формы.

Подобные организационно-правовые формы, особенно ассоциация государственно-территориальных (административно-территориальных)

образований, совместные координационные органы, комиссии и рабочие группы, также можно рассматривать в качестве производных или вторичных участников межрегионального сотрудничества субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Как показывает практика, структурные подразделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации также являются участниками межрегиональных связей, отвечающими за более узкие направления сотрудничества.

Например, в межрегиональном межпарламентском сотрудничестве отдельные депутаты, постоянные и временные комиссии, депутатские объединения, аппарат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации рассматриваются в качестве субъектов, правомочных проводить межпарламентские консультации путем установления двусторонних прямых контактов1. Кроме того субъектами межрегиональных связей сотрудничества в Российской Федерации выступают «особые консультативно-совещательные органы»[74] [75], создаваемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как, например, общественные молодежные палаты (молодежные парламенты), которые правомочны взаимодействовать между собой, в том числе и в договорной форме1, общественные палаты[76] [77], а также государственные органы и должностные лица, организационно и функционально обособленные от законодательного (представительного) органа государственной власти, как- то: контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Аналогичным образом данный вопрос разрешается и в отношении высших и иных исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Неотъемлемой частью субъектной (организационной) составляющей в механизме реализации функции сотрудничества на уровне субъектов Российской Федерации, органов государственной власти, государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации являются управленческие (организационные) и юридические процедуры, содержание которых, особенно в части нормативно-установленных процедур, определяется официально.

В-четвертых, это - нормативно-правовые основы (правовая составляющая или юридические механизмы), обуславливающие правомерное воздействие региональной государственной власти, т.е. органов государственной власти субъектов Российской Федерации государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации, на становление и развитие института межрегионального сотрудничества. Эти основы воплощаются, с одной стороны, в системе нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а с другой - в правовых актах (актах локального правотворчества), исходящих от их межрегиональных органов, ассоциаций и иных объединений.

В-пятых, это коммуникативная составляющая, охватывающая взаимосвязи между элементами механизма реализации функции сотрудничества в субъектах Российской Федерации, а также связи их взаимодействия с внешней (социальной) средой, включая правоотношения, возникающие на основе правовых норм, установленных и санкционированных участниками межрегионального сотрудничества.

К примеру, взаимосвязи и взаимодействие организационных и нормативно-правовых основ в рамках функции сотрудничества в ее динамическом состоянии обуславливают существование организационноправового механизма совместной деятельности, который в самом общем виде можно определить в качестве открытой динамической системы, внутреннего устройства, т.е. совокупности взаимосвязанных элементов, активно взаимодействующей с социальной и природной средой, определяющей заданный порядок определённой юридической деятельности в той или иной сфере общественных отношений.

Данный механизм включает в себя две инвариантные подсистемы: 1)подсистему, раскрывающую состав и содержание правового механизма (правовой механизм); 2) подсистему, раскрывающую состав и содержание организационного механизма (организационный механизм). Употребление через дефис этих двух подсистем (организационно-правовой механизм) говорит об их тесной взаимосвязи. Гибкость и вариативность системы организационно-правового механизма сотрудничества обеспечивается тем, что в зависимости от сферы взаимодействия, а также уровня его осуществления (федеральный, региональный, локальный) конкретное наполнение каждой подсистемы будет иметь свои особенности как по составу, так и по содержанию.

<< | >>
Источник: ИБРАГИМОВ АРТУР ГАСАНГУСЕЙНОВИЧ. Ассоциативные формы сотрудничества субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань - 2018. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.1. Понятие и механизм реализации функции сотрудничества в федеративном государстве:

  1. 1. Понятие, сушцость, функции и социальное назначение государства
  2. Механизмы реализации модели социального страхования
  3. 2.3. Защита информации органов власти Российской Федерации как механизм реализации государственной политики в области обеспечения информационной безопасности России
  4. Глава 18ЛОББИЗМ КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ
  5. Функция сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ
  6. механизм реализации ПП
  7. 1.2. Механизмы реализации
  8. 3.2.5. Анализ механизмов реализации разнообразных проектов
  9. 3.4.3. Организационный механизм реализации образовательного проекта
  10. Раздел I.  ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ СУБЪЕКТИВНЫХ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ И ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ: ПОНЯТИЕ И МЕХАНИЗМ
  11. Тема 4. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -