§ 2.1. Организационно-правовые механизмы полицейского сотрудничества между государствами - членами Европейского Союза

Решение о создании в рамках Союза специализированной полицейской службы - Европейского полицейского ведомства (Европол) (European police office - Europol) было определено в статье К.

Свою деятельность полицейское ведомство Европы начало осуществлять с 3 января 1994 г. в усеченном виде в качестве подразделения Европола по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (англ. Europol Drugs Unit - EDU). Основные направления его деятельности были установлены в документе - Joint action 95/73/JHA от 10 марта 1995 г.^[79].

С момента учреждения Европейского полицейского ведомства этот отдел являл собой единственное функционирующее подразделение Европола. Однако в сферу его интересов согласно компетенции входили не только вопросы противодействия организованной наркопреступности, но и организация анализа и обмена информацией о торговле радиоактивными и ядерными материалами, а также о преступлениях, при совершении которых использовались нелегальные каналы по переправке иммигрантов в страны Европейского Союза, а также кражах автомобилей и легализации денежных средств, полученных от преступной деятельности. Так, в первый год работы этого подразделения было проведено 30 таких операций .

Подразделение Европола по борьбе с незаконным оборотом наркотиков участвовало в планировании и координации полицейских операций, обеспечивало при их проведении взаимодействие полицейских ведомств государств - членов Европейского Союза. При этом отдел не имел полномочий арестовывать преступников и не нес ответственности за результаты проведения специальных операций, поскольку фактически за них были ответственны представители национальных полицейских органов, прикрепленных к EDU.

При создании отдела предполагалось, что он будет состоять из небольшого числа представителей, по одному от государства - члена Европейского Союза. Однако общая численность в 1996 г. сотрудников EDU составила 110 человек. При этом контролировал деятельность этого отдела Совет Европейского Союза на уровне министров юстиции и внутренних дел государств - членов ЕС. Подразделение Европола по борьбе с незаконным оборотом наркотиков действовало до 1 июля 1999 г. Оно было предшественником Европейского полицейского ведомства, которое по настоящее время играет в рамках Евросоюза важнейшую роль в сфере борьбы с организованной преступностью.

Европейским Союзом на основе положений Договора нем в 1995 г. была принята Конвенция об учреждении Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле). Уже в 1998 г. все государства - члены ЕС

о і

ратифицировали данную Конвенцию, которая вступила в силу 1 октября 1998 г. . С 1 июля 1999 г. Европол стал выполнять свои функции в полном объеме. ^{[80] [81]}

В настоящее время Европол осуществляет координацию деятельности полицейских служб стран - членов Европейского Союза, распространяя свою компетенцию и на их территорию. Кроме того, он уполномочен организовывать сотрудничество как с не входящими в Европейский Союз государствами, так и с международными организациями и учреждениями, в том числе с Интерполом.

На начальном этапе в сферу деятельности Европейского полицейского ведомства входили борьба с трансграничной организованной преступностью, включая противодействие незаконному обороту наркотиков, ядерных и радиоактивных материалов, похищенного автотранспорта, а также борьбу с незаконной миграцией. Позднее его компетенция была распространена на борьбу с терроризмом, торговлей людьми, подделкой денежных знаков и других платежных средств, а в 2002 г. - на другие виды опасных преступлений, в том числе такие, как вымогательство, мошенничество, расизм и ксенофобия .

В дальнейшем к приоритетным направлениям деятельности Европола была отнесена борьба с преступлениями в сфере высоких технологий, в том числе с распространением детской порнографии в сети Интернет, с преступлениями против личности и финансовыми преступлениями, если они совершаются организованными преступными группами.

Решением 2005/511/ПВД^{[82] [83] Совета от 12 июля 2005 г. Европол был закреплен в качестве центрального ведомства Европейского Союза в сфере борьбы с фальшивомонетничеством, в частности подделкой евро в качестве денежной единицы ЕС. В этой связи, указанным Решением он наделялся полномочиями по координации уполномоченных органов государств-членов ЕС. Также его деятельность могла осуществляться как в рамках совместных следственных бригад, так и во взаимодействии с учреждениями Евросоюза либо третьих стран. Кроме того, было предусмотрено, что Европол вправе оказывать необходимую финансовую помощь расследованиям в сфере фальшивомонетничества[84] [85].}

Конвенция 1995 г. об учреждении Европейского полицейского ведомства» являлась основным нормативным документом, регламентирующим его деятельность. Такая правовая конструкция, когда документом, учредившим полицейское ведомство Европейского Союза и определившим функции и объем его компетенции, стала Конвенция о Европоле, была обусловлена тем, что в момент принятия решения о создании Европола Евросоюз не обладал правом принятия нормативных правовых актов в уголовно-правовой сфере.

Внесение дополнительных изменений и дополнений в Конвенцию о Европоле, как и ее принятие, осуществлялось посредством подписания отдельных международных соглашений (договоров и дополнительных протоколов к ним), которые нуждались в подписании и ратификации государствами-членами Европейского Союза. Длительные сроки ратификации данных международных соглашений не способствовали повышению оперативности и эффективности деятельности Европола.

Все это обусловило отмену Европейским Союзом указанной Конвенции и принятие взамен ее 6 апреля 2009 г. Советом Европейского Союза Решения «О создании Европейского полицейского ведомства (Европола)» - документа, заново учреждающего Европейское полицейское ведомство^[86]. Принятие данного Решения, являющегося юридически обязательным нормативным актом, внесение изменений в который не требует ратификаций государствам - членами ЕС, стало возможным в связи с предоставлением Амстердамским 1997 г.

договорами Совету Европейского Союза новых законодательных полномочий в уголовно-правовой сфере.

В связи с отменой с 1 января 2010 г. действия Конвенции о Европоле созданное на ее основе Европейское полицейское ведомство - «старый» Европол прекратил свое существование. Вместо него был создан «новый» Европол, являющийся правопреемником «старого» Европола, в том числе в части правоотношений, вытекающих из заключенных международных соглашений, полностью интегрированный в организационно-правовой механизм ЕС.

Согласно положениям статьи 64 Решения Совета Европейского Союза от 6 апреля 2009 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Европола)» «новый» Европол приступил к функционированию с 1 января 2010 г. При этом в соответствии со статьей 3 указанного Решения финансирование его деятельности осуществляется уже за счет общего бюджета

87

Европейского Союза, а не за счет взносов государств-членов как это было ранее .

Кроме того в статье 3 указанного решения нормативно закреплена цель создания Европола. Ею является организация поддержки деятельности уполномоченных органов государств-членов, усиление их роли во взаимодействии в сфере предотвращения организованной преступности, терроризма и других тяжких форм преступности, которые имеют трансграничный характер и затрагивают два и более государств-членов, а также в борьбе с ними. В указанной статье также дано определение понятия «компетентные (уполномочены) органы Европола». К ним отнесены образованные в государствах-членах Европейского Союза органы и учреждения, законодательно ^[87] наделенные полномочиями в сфере профилактики преступлений и противодействия преступности .

Согласно положениям Решения Совета Европейского Союза от 6 апреля 2009 г. Европол наделен дополнительными отсутствовавшими ранее полномочиями. Так, в соответствии с пунктом 8 преамбулы и статьи 4 Решения примером этого являются полномочия по противодействию преступлениям, совершенным как в составе преступной организации, так и вне ее.

Кроме того, с принятием указанного Решения Совета Европейского Союза повысилась роль Европейского парламента в контроле за деятельностью Европейского полицейского ведомства. Так, Европарламент получил право заслушивать отчеты руководства Европола, принимать участие в утверждении бюджета ведомства и отчета о его исполнении, а также получать информацию по различным вопросам его деятельности. Кроме того, предусмотрено, что согласованию с Европейским парламентом подлежат вопросы заключения соглашений между Европолом и третьими странами.

Европейскому полицейскому ведомству отведено особое место в организационном механизме Европейского Союза. Данное обстоятельство определяется особенностями одной из его основных функций - организацией межгосударственного сотрудничества в сфере противодействия преступности^{[88] [89]. В связи с наличием самостоятельной собственной правосубъектности (в том числе международной) его правовой статус фактически приравнен к статусу международной организации. В то же время наличие регулирования его деятельности нормативными актами Европейского Союза, а также подотчетность институтам Евросоюза позволяют относить его к органам Евросоюза, которые формируются на основе межгосударственных соглашений.}

Кроме того, он играет определяющую роль в реализации уголовной политики Европейского Союза. Так, осуществляемая Европейским полицейским ведомством деятельность по обеспечению раскрытия и расследования преступлений, совершенных на территории государств-членов ЕС является «движителем» организации единой уголовной политики Евросоюза, что позволяет реализовывать общие стандарты в сфере борьбы с преступностью.

Целями Европейского полицейского ведомства является поддержка и повышение эффективности деятельности компетентных органов государств- членов Европейского Союза и их взаимодействия в сфере борьбы с терроризмом, противодействия торговли наркотиками, а также иными формами международной преступности - торговлей радиоактивными веществами, контрабандой, торговлей

90

людьми и преступлениями, связанными с автотранспортными средствами .

Согласно положениям статей 4 и 5 Решения Совета Европейского Союза от 6 апреля 2009 г. в сферу полномочий Европейского полицейского ведомства включены вопросы противодействия организованной преступности, терроризму и другим тяжким формам преступности, которые затрагивают два и более государства - члена. При этом условием распространения такой компетенции является наличие реальной необходимости осуществления совместных действиях государств - членов в связи с масштабами, тяжестью и последствиями таких преступных проявлений. ^[90]

Кроме того, в соответствии с Решением о создании Европола, закрепившим в качестве одного из важнейших принципов, лежащих в основе компетенции Европейского полицейского ведомства, наравне с принципом защиты персональной информации принцип разграничения полномочий с национальными органами государств - членов ЕС, к ведению Европола могут быть отнесены также и другие преступления.

Так, в соответствии с ним к компетенции Европейского полицейского ведомства относятся преступления, совершенные в составе организованной преступной группы либо преступной организации, при условии, что они могут затронуть интересы двух или более государств - членов ЕС, когда предотвращение или пресечение преступления, а также проведение расследования невозможно осуществить силами одного государства - члена. При этом в каждом подобном случае следует установить, относится ли преступление к юрисдикции Европола при соблюдении указанных критериев. В случае отсутствия хотя бы одного из них преступление относится к юрисдикции национальных полицейских органов.

Согласно Решению Совета Европейского Союза от 6 апреля 2009 г. к компетенции Европола также отнесены преступления, совершаемые в целях:

- пособничества в совершении преступных деяний;

- соучастия в совершении преступных деяний (путем создания условий для их совершения и окончания);

- сокрытие в целях избежания ответственности таких преступных деяний

как: транснациональная организованная преступность; международный

терроризм, иные тяжкие формы преступности международно-правового характера - торговля наркотиками, отмывание денег (всего 24 категории преступлений).

В рамках достижения своих целей в соответствии с Решением о создании Европола Европол обеспечивает обмен информацией между государствами - членами Евросоюза, сбор, обобщение и анализ информации и сведений о преступлениях и лицах их совершивших, незамедлительно доводит до сведения компетентных органов государств - членов ЕС касающейся их информации, поддерживает проводимые в них розыскные действия путем передачи соответствующей информации их национальным службам, а также обеспечивает автоматизированный сбор и учет соответствующей информации.

Согласно данному Решению к компетенции Европола также относятся следующие полномочия:

- по совершенствованию экспертных познаний при производстве расследований, осуществляемых уполномоченными органами государств - членов ЕС, а также предоставление соответствующих рекомендаций;

- предоставление оперативно значимой информации для формирования необходимых условий в целях оказания содействия по эффективному и оптимальному использованию сил и средств национального уровня и уровня ЕС при осуществлении оперативно-разыскной деятельности, а также оказании необходимой поддержки.

Кроме того, в соответствии со статьей 3 указанного Решения Европол, учитывая свои материальные и кадровые ресурсы, в установленных Советом управляющих пределах вправе оказать помощь государствам - членам ЕС. Данная помощь может быть представлена в консультативном, методическом и ином выражении по следующим основным направлениям:

- кадровая подготовка и переподготовка сотрудников, в том числе во взаимодействии с Европейским полицейским колледжем;

- материально-техническое обеспечение уполномоченных органов государств - членов;

- разработка рекомендаций по снижению уровня преступности;

- раскрытие и передача специфических полицейских методов, применяемых в сфере профилактики преступлений и их расследования.

Кроме того, в качестве одного из важнейших факторов сотрудничества в рассматриваемой сфере определена организация эффективного информационного обмена по преступлениям, лицам их совершившим, подозреваемым в их совершении, а также по предметам преступных посягательств и орудиям их совершения.

Также, установлено, что государства - члены ЕС обязаны рассматривать поступающие из Европола запросы о возбуждении уголовных дел, производства по ним следственных и иных процессуально значимых действий в рамках расследования. До подачи такого обращения Европейского полицейского ведомства об этом должен быть проинформирован Евроюст. Отказ уполномоченных органов государства - члена Евросоюза от исполнения запроса Европола должен быть мотивирован.

Информация по поступившим запросам Европола (о возбуждении дел, проведении расследования и их результатам) передается уполномоченными органами государств - членов ЕС по правилам национального законодательства.

Г осударства - члены Европейского Союза при этом обязаны принять меры в отношении персональных данных для соблюдения минимальных стандартов защиты информации в соответствии с требованиями Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных 1981 г. Кроме того, должны быть учтены положения рекомендации R (87) 15 Совета министров Совета Европы «Об использовании персональных данных полицией» от 17 сентября 1987 г.^[91]

Следует отметить, что принцип защиты персональных данных является важнейшим принципом деятельности Европейского полицейского ведомства. Так, установлено, что содержащиеся в информационных системах персональные сведения либо базы данных, формируемые в Европоле в аналитических целях, а также иная полученная информация могут быть переданы или использованы уполномоченными органами государств - участников только в целях профилактики преступности и противодействия преступлениям, отнесенным к компетенции Европола. Использование таких сведений в иных целях либо неуполномоченными органами может быть возможным только при условии

согласования стороной государства - участника, сформировавшего и передавшего эти данные.

Европейское полицейское ведомство обязано фиксировать запросы о предоставлении и передачи такой информации. Установлено, что общим условием передачи сведений является подтверждение принимающей стороной использования информации только в заявленных целях. В случае передачи информации ограниченного распространения, в том числе секретной, она возможна только при условии наличия между Европолом и получателем действующего соглашения о защите секретных данных. Одновременно с этим на Европейское полицейское ведомство возлагается ответственность за соблюдение правил предоставления сведений из своей информационной системы или базы данных.

Установлено, что информация в базах данных Европейского полицейского ведомства хранится столько, сколько это необходимо для выполнения его задач. В то же время, Решением о создании Европола установлена периодичность проверки сведений его должностными лицами на предмет целесообразности дальнейшего хранения такой информации. Она составляет трехлетний интервал. При проведении таких проверок, при необходимости может быть принято решение о продлении срока хранения информации. В случае отсутствия целесообразности в дальнейшем хранении сведений, информация подлежит автоматическому уничтожению.

В соответствии с указанным Решением любой гражданин вправе обратиться в Национальную контрольную инстанцию с запросом проверки обоснованности и допустимости сведений, правомерности их передачи Европейским полицейским ведомством, а также проверить факт использования этой информации государством Европейского Союза. Такое право предоставляется согласно положений национального законодательства государства - участника, в чью Национальную контрольную инстанцию поступил запрос.

Европейским полицейским ведомством образовано контрольное подразделение - Объединенная наблюдательная комиссия (ОНК), одной из основных задач которого является проверка деятельности Европола для выявления нарушений прав личности при обработке, хранении и использовании персональной информации. ОНК также осуществляет контроль допустимости передачи сведений Европолом.

Европол совместно с государствами - членами гарантирует защиту информации, подлежащей засекречиванию. Для этого Советом управляющих Европола разрабатывается Положение о сохранении тайны, которое подлежит утверждению Советом Европейского Союза.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что компетенция Европола де-факто является ограниченной. В то же время такие полномочия нормативно не закреплены и могут де-юре, при необходимости, расширены Советом Европейского Союза. Такое положение дел, даже исходя из непродолжительного опыта деятельности нового Европола, доказало свою оправданность поскольку ориентировано на соблюдение интересов всех государств - членов ЕС.

Европейское полицейское ведомство призвано обеспечить безопасность и правопорядок на территории ЕС посредством обмена оперативной и стратегической информацией между полицейскими службами государств - членов. Стратегической целью в рамках выполнения указанных задач Европейского полицейского ведомства является его развитие в качестве:

1) главного центра по технической поддержке правоохранительных мероприятий;

2) центра по сбору оперативной информации;

3) центра по осуществлению правоохранительной деятельности;

4) современной оперативной организации, имеющей лучшие возможности, эффективные системы управления и положительную репутацию.

Необходимость функционирования Европейского полицейского ведомства в качестве главного центра Европейского Союза по технической поддержке правоохранительных мероприятий обусловлена тем, что в настоящее время оперативные службы Европола повышают эффективность решения многих важных вопросов. В то же время их полный потенциал еще не реализован.

Многое следует сделать и для повышения оперативной значимости информации, имеющейся в Европоле, и упрощения процедуры предоставления анализов (прогнозов) развития криминогенной ситуации.

Полагаем, что существуют возможности для лучшей координации совместных операций со странами - членами и другими службами. Стратегическими задачами при этом являются:

- обеспечение успешной передачи единого комплекса услуг по оперативной поддержке деятельности правоохранительных органов;

- улучшение координации оперативных действий в Европейском Союзе правоохранительных органов;

- развитие более эффективного сотрудничества с внешними партнерами.

Развитие Европола в качестве центрального ведомства Европейского Союза

по сбору оперативной информации вызвано важностью определения приоритетов для исследования вопросов обмена информацией между странами - членами ЕС в борьбе с преступностью, недостатков в этой деятельности и необходимостью ее совершенствования. Уникальные возможности Европейского полицейского ведомства по управлению такой информацией предоставляют возможность дальнейшего развития информационной базы, способной содействовать более эффективному оперативному реагированию на ключевые угрозы безопасности.

Дальнейшая работа по совершенствованию европейской модели обмена оперативной информацией необходима для разработки согласованного и единообразного подхода в Европейском Союзе к борьбе с международными тяжкими преступлениями и терроризмом. В этой работе следует разрабатывать новые методики противодействия и расследования преступлений, а также распространять положительный опыт в этой работе.

В пункте 4 статьи 5 Решения Совета Европейского Союза от 6 апреля 2009 г. указано, что одной из важнейших задач, стоящих перед Европейским полицейским ведомством, является оказание помощи государствам - членам Европейского Союза посредством поддержки, совета и исследований в сферах подготовки, технической поддержки, предотвращения преступлений, технических и судебных методов и анализов, а также следственного производства.

В настоящее время Европол осуществляет поддержку деятельности полицейских органов государств-членов ЕС и третьих стран, с которыми имеет соглашения об оперативном сотрудничестве, посредством:

- содействия обмену информацией, в том числе оперативной;

- сбора, сопоставления и анализа информации и разведданных о преступлениях на территории Евросоюза;

- своевременной передачи компетентным ведомствам стран Евросоюза интересующей их информации, а также сведений о взаимосвязях между различными преступлениями;

- оказания помощи следственным органам стран-членов путем передачи им соответствующей информации через национальные подразделения по взаимодействию с Европолом;

- развития своей компьютерной системы, содержащей необходимые для борьбы с преступностью сведения^{[92] [93];}

- непосредственного участия в объединенных следственных группах;

- направления запросов компетентным органам соответствующих стран- членов о проведении расследования конкретных преступлений;

- предоставления аналитической и технической помощи при проведении операций, а также координации использования имеющихся у стран Евросоюза ресурсов для борьбы с международной преступностью;

- подготовки ежегодных стратегических докладов и анализа преступности на основе информации, предоставляемой государствами-членами, третьими

93

странами и организациями - партнерами ;

- ведения временных баз, данных по различной тематике, например, по «подозрительным» веб-сайтам в Интернете, детской порнографии и другим направлениям;

- информационной поддержки расследований, проводимых странами - участниками.

Европол также оказывает помощь странам Европейского Союза в обеспечении общественного порядка при проведении массовых зрелищных и спортивных мероприятий.

Структура Европейского полицейского ведомства установлена положениями главы VI Решения Совета Европейского Союза о создании Европола. Установлено, что его основным органом выступает Административный совет, компетенция которого регламентирована Решением Совета Евросоюза.

Административный совет (Совет) формируется по следующей схеме: в него входят по одному представителю от каждого государства-члена и от Комиссии о бюджетной дисциплине и хорошем финансовом управлении. Из их числа в дальнейшем избираются председатель и вице-председатель Совета^[94].

Периодичность заседаний Совета составляет один раз в полугодие. Решения принимаются Советом, как правило, квалифицированным большинством участников - две трети членов. Несмотря на такое наименование, Административный совет Европола собственно не обладает традиционными административными полномочиями - по управлению и распоряжению. Его компетенция является ограниченной и строго регламентирована - в нее в основном входят вопросы политического и представительского характера, а также функции определения стратегических задач.

Так, к компетенции Административного совета Европола отнесено определение общих начал функционирования Европейского полицейского ведомства. Такое право реализуется через ряд функций, находящихся в исключительных полномочиях Административного совета. В частности, он периодически осуществляет пересмотр количества офицеров связи, а также содержание их полномочий.

Офицерами связи являются уполномоченными должностными лицами, обладающими дипломатическим статусом. Они назначаются государствами - участниками и на постоянной основе работают при Европоле, выступая при этом проводниками информации между Европейской полицейской организацией и своими государствами^[95]. В штаб-квартире Европола в Гааге работают 625 сотрудников, в том числе 120 офицеров связи, представляющих различные правоохранительные органы (полиция, таможня, жандармерия, иммиграционные службы и т.д.) государств-членов и третьих стран, с которыми у Европола имеются соответствующие соглашения.

К компетенции Административного совета Европола отнесены такие важные полномочия как участие в разработке и принятии решений Советом Европейского Союза в сфере организации и деятельности Европола^[96].

Как уже отмечалось ранее, Административный совет не является исполнительно-распорядительным органом, но анализ положений Решения Совета Европейского Союза от 6 апреля 2009 г. позволяет сделать вывод о наличии у него отдельных полномочий в сфере общего внутреннего контроля, в том числе в части осуществления контроля деятельности директора Европола, контроля за исполнением решений Административного совета; представление рекомендаций Совету Европейского Союза по назначению и отстранению директора Европола и его заместителей; назначение и освобождение от должности Финансового контролера.

Необходимо также отметить, что Совет управляющих, не будучи наделенным полномочиями по вмешательству в текущую деятельность Европейской полицейской организации, фактически является его руководящим органом, создает условия его деятельности и представляет Европол в органах Европейского Союза.

Высшими должностными лицами Европейского полицейского ведомства являются директор Европола^{[97] [98] и три его заместителя, наделенные всей полнотой исполнительно-распорядительных полномочий. Директор Европола руководствуется в своей деятельности нормативными правовыми актами Евросоюза и является надгосударственным беспристрастным должностным лицом Европейского Союза.}

Директор Европейского полицейского ведомства согласно положениям Решения Совета ЕС от 6 апреля 2009 г. назначается на должность Советом

98

Европейского Союза по представлению Административного совета Европола сроком четыре года с возможностью повторного переназначения^[99].

На директора Европейского полицейского ведомства возложен комплекс обязанностей, за реализацию которых он несет персональную ответственность. Среди них следует выделить:

- выполнение задач, возложенных на Европол, и решение вопросов текущего управления;

- подготовка проектов решений Административного Совета, их исполнение, реагирование на запросы Административного Совета;

- оказание содействия председателю Административного совета при подготовке заседаний;

- разработка проектов предварительной сметы доходов и расходов Европола, а также штатного расписания ведомства и программы его работы;

- исполнение бюджета Европейского полицейского ведомства;

- информирование Административного совета о реализации Европолом приоритетных задач, определенных Советом Евросоюза, а также об итогах внешних связей Европола;

- организация эффективной и результативной процедуры мониторинга деятельности Европола и контроля его результатов с точки зрения реализации, стоящих перед ним задач с предоставлением отчета Административному совету Европола;

- выполнение иных задач.

Кроме того, директор Европейского полицейского ведомства выступает представителем этого полицейского ведомства и несет ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей перед Административным Советом Европола.

В настоящее время в организационной структуре Европейского полицейского ведомства входят 19 отделов, через которые происходит координация взаимообмена запросов правоохранительных органов государств - членов, а также 3 административных департамента.

Штат Европейского полицейского ведомства состоит из временных и/или сотрудников, работающих по договору. В отношении сотрудников Европола действуют ограничения, установленные в статье 24 Регламента ЕС № 45/2001

Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 18 декабря 2000 г.^[100]. В соответствии с этими актами сотрудников Европола находятся под особой охраной.

Бюджет Европейского полицейского ведомства регулируется статьями 42-44 Соглашения о создании Европола. В соответствии со статьей 42 указанного Соглашения относит к расходам Европола затраты на содержание персонала, на инфраструктуру, административные расходы и на обеспечение деятельности самой организации. При этом межинституционным соглашением между Европейским Парламентом, Советом Европейского Союза и Комиссией о бюджетной дисциплине и хорошем финансовом управлении от 17 мая 2006 г.^{[101] [102]} установлено, что финансирование Европола по данным статьям требует согласия Европейского парламента и Совета Европейского Союза.

Для обеспечения успешной деятельности Европол должен работать над усилением мер по совершенствованию предоставляемой информации, а также по проверке, контролю, анализу и регулировке коммерческой деятельности. Кроме того, ему необходимо осуществлять дальнейшее улучшение управления своими кадровыми и финансовыми ресурсами, создать сильную структуру Европола и сформировать его положительный внешний имидж .

Большое значение в обеспечении действенного полицейского сотрудничества государств - членов Европейского Союза придается обучению сотрудников полицейских ведомств и других правоохранительных органов Евросоюза организационно-правовым механизмам взаимодействия в вопросах информационного обмена, совместной деятельности при раскрытии и расследовании преступлений. Основная роль в этом принадлежит Европейскому полицейскому колледжу.

Решение о создании Европейского полицейского колледжа обучения старших офицеров полиции было принято Европейским Советом 15 - 16 октября 1999 г. в Тампере. Фактически же полицейский колледж начал функционировать 1 января 2001 г. Вначале его исполнительные органы, в том числе секретариат были на временной основе размещены в г. Копенгаген (Дания). Впоследствии Советом Европейского Союза было принято решение об изменении структуры Полицейского колледжа и о расположении его штаб - квартиры в английском городе Брамшил.

20 сентября 2005 г. были внесены изменения в Решение Совета Европейского Союза 2005/681/ПВД^[103], установившие основные цели и задачи деятельности Европейского полицейского колледжа (CEPOL)^[104], кроме того, был изменен его статус - он стал агентством Евросоюза^[105].

Европейский полицейский колледж является агентством Европейского Союза, объединяющим офицеров полиции в целях развития международного сотрудничества в борьбе с преступностью и обеспечении общественной безопасности и правопорядка.

Указанным Решением определены следующие основные цели и задачи Европейского полицейского колледжа по обучению сотрудников полицейских ведомств и других правоохранительных органов:

- организация и проведение курсов для офицеров полиции в целях расширения их знаний о национальных полицейских системах, структурах других государств-членов, трансграничном взаимодействии полиции внутри Европейского Союза, а также о функционировании и роли международных институтов в противодействии преступности, в том числе Евросоюза (Европола, Евроюста и других);

- оказание содействия в подготовке учебных программ для обучения сотрудников полиции в государствах - членах Европейского Союза по вопросам трансграничного сотрудничества между полицейскими органами в ЕС;

- разработка учебных программ и обеспечение подготовки руководящих сотрудников полиции в государствах - кандидатах на вступление в Европейский Союз.

В рамках выполнении этих задач Европейский полицейский колледж может взаимодействовать с органами Европейского Союза, в компетенцию которых входят вопросы обеспечения правопорядка, с соответствующими учебными организациями в государствах Евросоюза, а также странах - кандидатах на вступление в ЕС и других^[106].

Руководящим органом Европейского полицейского колледжа выступает Совет управляющих, который состоит из делегаций государств, входящих в Евросоюз^[107]. При этом каждая делегация обладает одним голосом.

Председателем Совета управляющих Европейского полицейского колледжа является представитель государства, которое председательствует в Совете Европейского Союза. Кроме того, в него также входят представители Европейской Комиссии Европейского полицейского ведомства, но которые не имеют права голоса. Установлено, что совет должен проводить заседания не реже двух раз в год.

Совет управляющих разрабатывает учебные планы и программы, учебные пособия. К его компетенции также относится принятие проекта бюджета Европейского полицейского колледжа и направление его на утверждение в

Комиссию. Решение по данному вопросу принимается Советом управляющих единогласно, то есть всеми членами делегаций, входящих в его состав. Кроме того, к его ведению относится принятие ежегодных и пятилетних отчетов о деятельности Европейского полицейского колледжа, которые также передаются на утверждение в Комиссию и в Европейский парламент, а также рабочей программы.

Европейский полицейский колледж возглавляет исполнительный директор^[108], который назначается Советом управляющих из числа как минимум трех кандидатов. При этом определено, что срок работы исполнительного директора - 4 года. Один человек может занимать эту должность два срока. В то же время предусмотрено, что Совет управляющих вправе принять решение об увеличении срока работы исполнительного директора. Решение об освобождении исполнительного директора Европейского полицейского ведомства от должности также относится к компетенции этого Совета.

В Европейском Союзе Европолу и CEPOL принадлежит ключевая роль в вопросах обеспечения и развития полицейского сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Европейское полицейское ведомство с момента создания и до настоящего времени является эффективным институтом ЕС по противодействию преступности. Компетенция Европола включает в себя решение широкого спектра задач в сфере полицейского сотрудничества: начиная от оказания содействия государствам - членам и заканчивая взаимодействием с третьими странами в сфере борьбы с преступностью. Европол содействует наиболее эффективному оперативному реагированию на ключевые угрозы безопасности, является примером действенного органа по борьбе с преступностью регионального и мирового уровня.

Функционирование CEPOL, созданного в целях подготовки сотрудников полицейских органов государств - членов ЕС, ориентировано на содействие развитию сотрудничества национальных полицейских ведомств, в том числе путем организации обучения и повышения квалификации. Кроме того, в рамках его деятельности проводятся исследования, внедряются передовые практики, реализуются программы обучения старших офицеров полиции, а также конкретные проекты в сфере полицейского сотрудничества. При этом Европейский полицейский колледж может взаимодействовать с органами Европейского Союза, в компетенцию которых входят вопросы обеспечения правопорядка, с соответствующими учебными заведениями в государствах Евросоюза, а также странах - кандидатах на вступление в ЕС.

В то же время, произошедшее в последнее десятилетие на территории ЕС расширение территориальных масштабов деятельности криминальных структур, их интернационализация, совершение новых видов преступлений в сфере высоких технологий обусловили необходимость повышения эффективности деятельности Европола и CEPOL.

Так, в отчете Европола о серьезных видах преступлений и организованной преступности за 2013 г. отмечалось, что «серьезные виды преступлений и организованная преступность становятся все более динамичным и сложным феноменом и остаются серьезной угрозой для безопасности и процветания ЕС^[109]. Происходящие в обществе и бизнесе процессы, обусловленные глобализацией, способствуют появлению новых значительных изменений в преступной деятельности».

При этом преступники «используют законодательные лазейки и условия, связанные с экономическим кризисом, чтобы генерировать незаконную прибыль при низком уровне риска. Интернет используется для организации и выполнения преступной деятельности, а также в качестве инструмента коммуникации, площадки для деятельности и вербовки, проведения незаконных финансовых операций. В свою очередь, это способствует появлению новых форм киберпреступности, облегчает проведение незаконных оплат с терминалов, кредитно-карточное мошенничество и распространение материалов, связанных с сексуальным насилием над детьми».

Уже в 2010 г. Европейским Советом в Стокгольмской программе обращалось внимание на необходимость совершенствования деятельности Европола, чтобы он «стал центром для обмена информацией между правоохранительными органами и платформой для их взаимодействия», а также создания европейских программ подготовки и программ обмена для сотрудников полиции государств - членов ЕС^[110].

Европейская комиссия в докладе «Стратегии ЕС внутренней безопасности в действии: Пять шагов к более безопасной Европе», определила ключевые вызовы, подходы и руководящие принципы для решения вопросов безопасности в рамках ЕС и предложила ряд мер, направленных на совершенствование деятельности Европола и CEPOL в целях устранения рисков, особенно совершения актов терроризма, которые представляют наибольшую угрозу для безопасности^[111].

Дискуссии по вопросам проведения реформы Европола и Европейского Полицейского Колледжа проводились в 2010 и 2011 гг. Европейской комиссией с представителями Европейского парламента, Администрацией Европола и Административным советом Европейского Полицейского Колледжа, а также с представителями национальных парламентов государств - членов ЕС.

Рассматривались возможности увеличения объема информации, получаемой Европолом из государств - членов ЕС, а также направления совершенствования системы обработки данных в целях обеспечения правоохранительных ведомств государств - членов ЕС необходимыми сведениями для предотвращения и раскрытия преступлений, в том числе актов терроризма.

Применительно к деятельности CEPOL обсуждались вопросы повышения качества и практической направленности обучения офицеров правоохранительных служб в целях повышения их профессионального уровня в сфере борьбы с преступностью, установления сроков для изменения формата их обучения в соответствии с Общим подходом для децентрализованных учреждений ЕС^{[112] [113], одобренным Европейским парламентом, Европейским Советом и Европейской комиссией в июле 2012 г. , определившим принципы для механизмов управления таких учреждений, как Европол и CEPOL.}

В соответствии с его положениями «совместное участие учреждений следует рассматривать в тех случаях, когда имеются одинаковые задачи, с целью достижения эффекта синергии^[114] или для повышения эффективности деятельности учреждений при включении их в большую структуру для достижения общей цели или решения глобальных вопросов».

Учитывая, что для успешной борьбы с преступностью необходимо эффективно поддерживать сотрудничество правоохранительных органов государств - членов ЕС, в том числе заниматься вопросами обеспечения обмена информацией между ними, подготовкой и повышением квалификации сотрудников полиции, а также что для внедрения новой системы подготовки сотрудников правоохранительных органов потребуются дополнительные ресурсы, Европейская комиссия рассмотрела различные варианты, включая усиление и упорядочение CEPOL как отдельной службы, слияние, полное или частичное функций CEPOL и Европола в новую службу Европола.

Полагаем, что принятие решения о слиянии Европола и CEPOL в одно ведомство создаст условия для повышения эффективности полицейского сотрудничества государств - членов ЕС. Так, сочетание сотрудничества в сфере борьбы с преступностью с обучением и тренировками сотрудников правоохранительных органов в CEPOL должно усилить связи и создать эффект синергии между этими двумя ранее напрямую не связанными направлениями полицейского сотрудничества.

Непосредственные контакты в процесс обучения между полицейскими и преподавателями, работающими в рамках одного агентства, помогут определить необходимые дополнительные направления в обучении. Все это позволит повысить практическую направленность обучения и, как следствие, эффективность полицейского сотрудничества в ЕС. Высвободившиеся за счет исключения дублирования управленческих и других функций финансовые средства могут быть направлены на закупку современных технических средств в рамках деятельности по обеспечению информационного обмена, а также расширение программ обучения, совершенствование учебного процесса и увеличение количества обучающихся.

Этот новый проект по регулированию деятельности Европола обеспечивает правовые основы для современного Европола, который заменит Европол, созданный Решением Совета ЕС 2009/371/ПВД от 6 апреля 2009 г., и CEPOL, образованный Решением Совета ЕС 2005/681/ПВД от 20 сентября 2005 г.

Таким образом, современные вызовы, исходящие от трансграничной и организованной преступности, результаты деятельности в рамках программы Тампере и других программ наряду с Лиссабонским договором обусловливают необходимость реформирования этих двух полицейских ведомств. Их объединение должно повысить эффективность полицейского сотрудничества в Европейском Союзе.