§ 2.3. Правовое регулирование сотрудничества между полицией государств - членов ЕС в предотвращении преступлений и оперативно-розыскной деятельности

Создание ПСБП в контексте Европейского Союза не происходило спонтанно. Ему предшествовали многочисленные попытки различных государств согласовать взаимодействие по вопросам, связанным со свободой перемещения

людей.

региональный характер и ограниченность определенными рамками (например, внутри стран Бенилюкса, между скандинавскими странами и т.д.). Нельзя переоценить важность этих попыток интеграции.

Особая роль в этой сфере отводится Соглашению о постепенной отмене проверок на общих границах, подписанному в 1985 г. в Шенгене, и Конвенции о его применении 1990 г. Шенгенские соглашения изначально заключались между Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией. Затем к ним присоединилось большинство стран - членов ЕС, что создало реальную возможность для осуществления свободного перемещения в рамках общих внешних границ.

Опыт успешной реализации Шенгенского соглашения в начале 1990-х гг. предопределил появление амбициозной цели - создание ПСБП для всего Европейского Союза.

В результате вступления в силу Амстердамского договора 1997 г. Шенгенские соглашения инкорпорировались в правовую систему Европейского Союза, но при этом определенные изъятия в нем были установлены для Соединенного Королевства и Ирландии, а также предусмотрен особый статус Дании. Это иллюстрирует непростой ход процесса реформирования внутри Евросоюза, а также возникающие сложности при имплементации решений. ^[142]

Согласно решению Совета ЕС № 1999/435/ЕС от 20 мая 1999 г.^{[143] [144]} положения Шенгенского соглашения были разделены по отдельным правовым основаниям, а также включены либо в текст Договора, учреждающего Европейское сообщество (современный раздел IV «Визы, убежище, иммиграция и другая политика относительно свободного перемещения лиц»), либо в текст Договора о Европейском Союзе (современный раздел VI «Положения о полицейском и правовом сотрудничестве по уголовным делам»).

Таким образом, одна часть Шенгенских положений была отнесена к компетенции Европейского сообщества и регламентируется посредством «коммунитарного» метода, а во втором - к компетенции Европейского Союза, где сохраняются особенности, характерные для межправительственного метода международно-правового регулирования. Примером правового последствия такого распределения и расширения сферы компетенции Европейского сообщества в отношении лиц, ищущих убежище, стало решение о прекращении действия Дублинской конвенции 1990 г. и принятие Советом ЕС

144

соответствующего регламента .

В этой связи по решению государств - членов ЕС полномочия по вопросам предоставления убежища вместо межправительственного сотрудничества были переданы институтам Европейского сообщества, в рамках которых решения могут приниматься Советом по инициативе Европейской комиссии квалифицированным большинством голосов, а контроль за их имплементацией будет осуществляться Судом ЕС. Практически аналогично были решены такие вопросы как выдача виз и вопросы иммиграции, сотрудничество полицейских органов в гражданской, административной и таможенной сферах.

Задача по созданию ПСБП в рамках всего ЕС приобрела особое значение после инкорпорации Шенгенского законодательства в правовую систему Европейского Союза. Была сформирована добротная правовая основа для дальнейшего развития в процессе расширения Европейского Союза в решениях его институтов, а также в тексте Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Одновременно практическим путем было установлено, что отсутствует единообразие в вопросах обеспечения свободного перемещения лиц, а позиции отдельных стран кардинально различаются. Так, Великобритания и Ирландия выражали особое мнение и, де-факто, остаются вне рамок Шенгенского сотрудничества. Другие государства - члены ЕС полагают, что следует развивать более активное взаимодействие по данным вопросам, используя для их решения все имеющиеся механизмы.

Примером таких действий является Конвенция о расширении

трансграничного сотрудничества, в частности в борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, подписанная 27 мая 2005 г.

Эта Конвенция является открытой для всех государств - членов ЕС и вступает в силу через 90 дней после передачи депозитарию уведомления о присоединении. Она заключена на неопределенный период и не предполагает возможности заявления оговорок. Также она предусматривает заключение имплементационных соглашений (статья 44), обязательных для присоединившихся государств.

Формально Конвенция не является частью правопорядка ЕС, однако она находится с ним в прямой взаимосвязи. Так, например, в ее преамбуле закреплены положения, признающие верховенство первичных договоров и правовых актов ЕС, а также иных европейских актов по правам человека и защите личных данных. Содержание статьи 47 Прюмской конвенции по своему смыслу идентично статье 134 Шенгенской имплементационной конвенции в части действия договорных положений в той мере, в которой они не противоречат праву ЕС. В то же время, если ЕС принимает меры, затрагивающие сферу регулирования Конвенции, то его нормы обладают приоритетом.

Конвенции расширила область применения Шенгенского законодательства за счет включения в него вопросов противодействия терроризму, обмена информацией, закрепления иных методов борьбы с трансграничной преступностью, нелегальной миграцией и терроризмом. Вероятно, такая задача на современном этапе не может быть реализована в рамках Евросоюза-25. Так, ряд исследователей полагают, что заключение Прюмской конвенции связано с пессимистической оценкой перспектив ратификации Конституции для Европы^[147]. Вместе с тем, в части 4 статьи 1 Конвенции (в отличие от предыдущих Шенгенских актов) ее участники декларируют выступить с инициативой интеграции конвенционных положений в правовую систему ЕС не позднее трех лет после ее вступления в силу.

Вполне очевидно, что заключение Прюмской конвенции преследовало цель обмена сведениями по принципу доступности информации для заинтересованных государств. Фактически такая правовая новелла имеет большие перспективы как в области обмена информацией, так и в сфере защиты персональных данных. В этих целях был закреплен минимальный уровень защиты (статья 34), установленный в Конвенции Совета Европы от 28 января 1981 г. о защите индивидов в отношении автоматизированной обработки данных личного характера с учетом Протокола от 8 ноября 2001 г. .

Следует отметить, что сотрудничество в сфере обмена информацией, а также установление единых стандартов в целях защиты субъектов таких данных основывается на принципе неприкосновенности частной жизни в качестве одного из важнейших прав человека, в том числе с учетом обеспечения права личности на частную жизнь и защиту персональных данных от несанкционированного использования. В Прюмской конвенции, также как и в большинстве аналогичных актов ЕС, предусматривается обеспечение тайны личных данных, регламентируется доступ субъекта к ним и судебный механизм защиты его прав.

Конвенция нормативно закрепляет порядок и условия доступа к банкам данных ДНК, отпечатков пальцев, регистрационных данных транспортных средств, предназначенных для автоматизированного поиска по основаниям, предусмотренным в законодательстве запрашивающего государства. Схема доступа к данным призвана обеспечить защиту от произвольного поиска, а также сформировать механизм обезличенного поиска по индивидуальным случаям. Поисковый запрос основывается на совпадении информации при сравнении данных. В связи с тем, что содержащиеся в базах сведения обезличены, их совпадение не ведет автоматически к получению информации, по которой можно установить личность субъекта данных.

В случае положительного результата поиска через систему национальных контактов направляется ответ о получении соответствующей информации. Персональные данные предоставляются только в соответствии с законодательством государства, владельца информации.

В соответствии со статьей 4 Конвенции государства в рамках уголовного расследования могут осуществлять сравнение неидентифицированных образцов ДНК с теми образцами, которые содержаться банках данных других государств. При совпадении сведений они вправе получить информацию о субъекте данных. В статье 7 установлены основания, при которых государство - участник Конвенции по запросу другого государства в рамках оказания правовой помощи, обязано осуществить забор образцов ДНК и проанализировать их.

Правовые основания для поиска по базам данных отпечатков пальцев шире и включают в себя как осуществление расследования по уголовным делам, так и профилактику преступлений. Поиск по базам регистрационных данных транспортных средств также осуществляется как в целях предотвращения и расследования уголовных преступлений, так и поддержания общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Конвенцией предусмотрено создание национальных контактов, осуществляющих поиск по конкретным делам, по которым происходит передача сведений, идентифицирующих субъект. При этом Конвенция закрепляет универсальный подход, при котором обезличенный поиск осуществляется по основаниям, установленным законодательством запрашивающего государства. Предоставление данных, идентифицирующих субъекта, осуществляется в соответствии с законодательством государства, обладающего такими данными.

Так, в статьях 13 и 14 Конвенции закрепляется порядок предоставления сведений. Их предоставление возможно инициативно и по запросу государства. Неперсонифицированная информация полностью открыта для обмена. Для сведений, позволяющих идентифицировать личность, имеется ряд ограничений, позволяющих окончательное решение оставлять за государством-владельцем информации.

Положения статьи 14 определяют, что персональные данные предоставляются лишь в случаях, когда имеющаяся совокупность доказательств позволяет констатировать, что лица могут совершить преступления или представляют угрозу для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

149

границе .

В главе 3 Конвенции регламентируется сфера борьбы с терроризмом. Согласно части 1 статьи 16 при предотвращении террористических актов государства могут предоставлять персональные данные и при отсутствии запроса другого государства. Условием этого являются наличие достаточных данных, дающих основание полагать, что носители информации могут совершить преступления, предусмотренные статьями 1 - 3 Рамочного решения Совета 2002/475/ПВД от 13 июня 2002 г. о борьбе с терроризмом^{[149] [150].}

В части 5 статьи 16 содержатся правомочия по наложению ограничений государству - получателю информации на ее использование. Эта формулировка позволяет организовывать обмен информации, имеющей ориентирующую направленность, а также обеспечивать сохранность источников ее получения, а также защиту субъектов ее предоставления.

В статьях 17 - 19 с учетом положений Чикагской конвенции 1944 г. о международной гражданской авиации и Токийской конвенции 1963 г. о правонарушениях и некоторых других актах, совершенных на борту воздушного судна закреплены правовые основы института «воздушных маршалов». Вступление в силу Прюмской конвенции для государства влечет за собой полуавтоматическое согласие на прием и отправку воздушных судов другого государства - участника Конвенции с вооруженными «воздушными маршалами». Согласно положениям статьи 18 стороны, по запросу, предоставляют «воздушным маршалам» общее разрешение на ношение оружия, снаряжения и оборудования на полетах и в аэропортах.

Отдельная глава Конвенции посвящена проблематике, получившей особое значение и актуальность в последнее время, - противодействию нелегальной миграции. Она основана на ранее принятых нормативных актах Европейского Союза. Отдельно среди них выделяются положения Европейского совета в Тампере 1999 г., в котором в качестве цели определено создание общеевропейской системы предоставления убежища. Во исполнение этих решений действовавшая ранее программа административного сотрудничества в области предоставления убежища, иммиграции и пересечения внешних границ ODYSSEUS^[151] была заменена программой ARGO^{[152] [153]}.

В главе 4 Конвенции в качестве одной из мер противодействия нелегальной миграции выделяется институт советников по документам. Такие советники функционируют в странах транзита и странах - источниках нелегальной миграции наряду с Сетью иммиграционных сотрудников по связям (регламент ЕС 377/2004 от 19 февраля 2004 г. ), дипломатическими представительствами и пограничными службами.

К их функциям отнесено консультирование уполномоченных органов по вопросам фальшивых документов, паспортно-визовым вопросам, консультирование перевозчиков по их обязательствам по Шенгенским соглашениям 1985 и 1990 гг., Приложению 9 Чикагской конвенции 1944 г. Также в их сферу полномочий отнесены консультации по иммиграционным правилам, выявлению фальшивых документов и оказание аналогичных услуг пограничным и иным уполномоченным органа страны пребывания.

В соответствии с положениями Шенгенских соглашений на перевозчиков возлагается ответственность за транспортировку на территорию ЕС лиц без надлежащих документов либо оформленных ненадлежащим образом. Это вытекает из положений директивой ЕС 2001/51/ЕС от 28 июня 2001 г.^[154], которая возлагает на перевозчиков ответственность в виде штрафов и требования по возмещению расходов на пребывание нелегальных мигрантов на территории ЕС, а также их возврат.

Кроме того, в статье 23 Конвенции нашли свое нормативное закрепление в рамках ЕС (решение 2004/573/ЕС от 29 апреля 2004 г.^[155] и директива 2003/110/ЕС от 25 ноября 2003 г.^[156]) процедуры репатриации, в том числе, в части организации воздушных перевозок, а также депортации.

В главе 5 Конвенции содержатся правовые предписания по организации сотрудничества полицейских органов, а также полномочиям и правовому положению сотрудников на территории другого государства-участника. Для охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, а также профилактики преступлений организуются патрулирование и другие совместные операции. В части 2 статьи 24 установлены основания наделения сотрудников такими полномочиями:

1) они делегируются сотрудникам полиции другого государства на своей территории на основе национального законодательства;

2) они предоставляются сотрудникам полиции другого государства в соответствии с правом этого государства при условии присутствия либо под руководством сотрудников полиции принимающей стороны.

При этом ответственность за действия сотрудников полиции другого государства несет принимающее государство. Для детализации форм и содержания полицейского сотрудничества по Конвенции в соответствии со статьей 44 предусматривается заключение имплементационных соглашений.

Условия, при наличии которых сотрудники полиции наделяются правом пересечения границы, и выполнения действий на территории другого государства без предварительного согласования с ним, определены в статье 25. Кроме того, в ее части 1 раскрыт перечень неотложных случаев, когда сотрудник вправе пересечь границу и в рамках правовой базы принимающего государства осуществлять любые действия по предотвращению физической угрозы для лиц.

Ответственность за правомерность действий полицейских другого государства при этом возлагается на принимающую сторону. Одновременно сотрудники полиции обязаны следовать правовым предписаниям страны пребывания.

Нормы о правовой и оперативной помощи участников Конвенции в области организации информационного обмена, координации совместных действий, а также выделения сотрудников, специалистов, советников и оборудования при массовых мероприятиях, катастрофах и авариях содержатся в статье 26.

Положения статьи 27 затрагивают вопросы организации правовой помощи. Эти положения проработаны значительно глубже, в отличие от предписаний любой конвенции о правовой взаимопомощи. Они включают в себя проведение оперативных мероприятий, проверку основания для нахождения (вид на жительство, гражданство), установление личности лица, выяснения его готовности давать показания и т.д.

В статье 28 Конвенции закреплено разрешение полицейским направляющего государства находится в национальной форме, иметь при себе оружие, обмундирование и оборудование в соответствии с национальным законодательством. Тем не менее, принимающая страна вправе наложить ограничения по данным вопросам. В статье 28 установлено, что полицейские направляющего государства вправе применять оружие в случае законной обороны себя и других, а также в иных ситуациях по разрешению уполномоченного лица принимающей стороны.

Правила об ответственности, закрепленные в статье 30 Конвенции, имеют отсылочный характер на статью 43 Шенгенской имплементационной конвенции 1990 г. . В ней установлено, что ответственность за действия своих сотрудников на территории принимающей страны несет направляющее государство. Речь идет, в первую очередь об имущественной ответственности, поскольку общую ответственность за действия полицейских направляющего страны в соответствии с положениями части 2 статьи 24 и части 5 статьи 25 несет принимающее государство.

Полицейские государства - участника Конвенции на территории другого государства обладают таким же объемом защиты и содействия, как и сотрудники полиции принимающей страны. Одновременно они находятся в одинаковых условиях и по отношению к преступлениям, которые могут быть совершены ими или в их отношении. Вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников полиции урегулированы нормам трудового законодательства своего государства.

Можем предположить, что примером для авторов Конвенции могли послужить положения действующих двусторонние соглашений между некоторыми европейскими государствами в сфере полицейского сотрудничества. Например, швейцарско-немецкий полицейский договор 1999 г., согласно которому полицейские Германии принимают участие в охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий на территории Швейцарии .

Как было отмечено ранее, в Прюмской конвенции установлены минимальные требования в области защиты персональных данных в соответствии с положениями Конвенции Совета Европы о защите индивидов в отношении автоматической обработки личных данных. Кроме того, по запросу уполномоченных органов допускается доступ лица к своей информации, ^{[157] [158] устанавливается обязанность по корректировке данных, а также право на возмещение ущерба. Положения о защите данных являются достаточно стандартизированными в связи с тем, что аналогичные требования содержатся в большинстве европейских правовых актов[159].}

Некоторые различия заключаются в том, что могут возникать вопросы допуска граждан к информации о себе в базах данных другого государства в связи действием национальных механизмов защиты прав субъектов данных. В подобной ситуации оказываются граждане третьих стран, даже, несмотря на то, что положения актов являются нейтральными в отношении гражданства и оперируют понятием «субъект данных». Положения статьи 40, определяющие порядок доступа к персональным данным, гарантируют право обжалования в независимый суд или трибунал, не являются исключением.

С учетом проведенного анализа можно констатировать, что Конвенция 2005 г. о расширении трансграничного сотрудничества, в частности в борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, существенно укрепляет взаимодействие европейских государств по обеспечению более высокого уровня безопасности при сохранении свободы передвижения лиц.

Дальнейшим опытом повышения качества полицейского сотрудничества стало принятие Решения Совета 2008/615/ПВД от 23 июня 2008 г. об углублении трансграничного сотрудничества, в частности в целях борьбы с терроризмом и трансграничной преступностью^[160].

Это соглашение предусматривало обмен между компетентными органами государств-членов такими видами информации, как:

- профили ДНК и отпечатки пальцев физических лиц (например, обвиняемых);

- сведения о регистрации транспортных средств;

- данные о крупных мероприятиях трансграничного характера (например, о чемпионатах мира или других международных спортивных соревнованиях);

- персональные данные и иная информация в отношении лиц, которые могут представлять террористическую опасность^[161].

Наряду с Решением 2008/615/ПВД было принято Решение Совета 2008/617/ПВД от 23 июня 2008 г. о повышении качества сотрудничества между специальными интервенционными подразделениями государств - членов ЕС в кризисных ситуациях^[162].

По этому Решению полиция стран - членов может принимать такие совместные акции, как:

- совместное патрулирование;

- иные формы совместных операций (при этом можно действовать на территории государства-члена с использованием оружия и боеприпасов);

- взаимодействие в случаях массовых мероприятий, стихийных бедствий и т.д. (при этом список возможных действий достаточно широк: от обмена информации до координации полицейских мер, предоставления оборудования и даже личного состава по запросу от другого государства - члена).

Особой формой полицейского сотрудничества является сотрудничество полиции в области предотвращения насилия на международных футбольных матчах^[163].

На протяжении длительного времени и Совет Европы, и Европейский Союз принимали соответствующие меры. Так, во время Евро-1988 голландские и английские офицеры полиции в штатском впервые присутствовали на международном матче для обмена информацией с немецкими коллегами и предоставлении им помощи.

В дальнейшем такая форма полицейского сотрудничества расширилась, и в 1999 г. Европейским Союзом на основе имеющегося опыта проведения Евро-96 и

Кубка Мира-98 было принято Руководство о международном полицейском сотрудничестве и мерах предотвращения и контроля насилия и беспорядков, связанных с футбольными матчами^[164]. Первым футбольным событием после принятия данного Руководства стало Евро-2000, проводимое в Бельгии и Нидерландах. Уже на первоначальном этапе подготовки данного мероприятия представители власти Бельгии и Нидерландов стали максимально использовать международное полицейское сотрудничество в соответствии с принципами Руководства ЕС. Силы международного полицейского сотрудничества координировались двумя принимающими странами. На время соревнований был создан центральный полицейский информационный центр, где находилась база офицеров связи и откуда координировались действия международных полицейских команд^[165].

Международное сотрудничество во время Евро-2000 всеми принимающими участие сторонами признано беспрецедентных и одним из самых удачных. До начала соревнований был обеспечен оперативный обмен информацией, особенно с теми странами, которые уже имели постоянные футбольные информационные центры. Во время матчей ключевую роль в обмене информацией играли офицеры связи, дислоцированные в центральном информационном центре.

В то же время международное полицейское сотрудничество предполагает гораздо больше, чем только обмен информацией, обмен офицерами связи или сотрудничество на границах. Были приняты меры по недопущению спортивных хулиганов (блокировка приобретения билетов и пересечения границы). Кроме того, в состав команд-наблюдателей в принимающие страны были направлены иностранные офицеры, которые оказали существенное влияние в обеспечении общественного порядка, а также в предотвращении возникновения и развития конфликтов.

Несмотря на то, что международное полицейское сотрудничество в случае с Евро-2000 было организовано только на национальном уровне двух государств, команды-наблюдатели работали локально. Это способствовало тому, что в результате проведенной оценочной работы в 2001 г. в Руководство ЕС были внесены соответствующие поправки.

В рамках Совета Европы для борьбы с насилием на футбольных матчах в Страсбурге 19 августа 1985 г. была принята Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей^[166].

Целью данной Конвенции в статье 1 названы: необходимость принятия особых мер для претворения в жизнь положений настоящей Конвенции. Что немаловажно, в соответствии с Конвенцией стороны принимают на себя обязательства применять положения Конвенции к другим видам спорта и спортивным мероприятиям, в отношении которых существуют опасения насилия или хулиганского поведения.

Конвенция предписывает следующие меры, направленные на предотвращение и подавление насилия и хулиганского поведения зрителей, в частности, с тем чтобы:

а) обеспечить мобилизацию в достаточном объеме сил по поддержанию порядка для противодействия актам насилия и хулиганским действиям как на стадионах, так и в непосредственной близости от них, а также вдоль путей следования зрителей;

б) содействовать тесному сотрудничеству и обмену соответствующей информацией между задействованными силами полиции различных населенных пунктов или теми силами, которые могут быть задействованы;

в) применять или, в случае необходимости, принять законодательство, предусматривающее соответствующие наказания или соответствующие административные меры для лиц, признанных виновными в совершении правонарушений, связанных с насилием или хулиганскими действиями зрителей.

С другой стороны, в Конвенции указаны весьма интересные методы регулирования поведения болельщиков на матчах. Так, стороны обязуются поощрять организованность и правомерное поведение клубов болельщиков и назначение из их числа представителей, призванных содействовать контролю, информированию зрителей по случаю матчей, сопровождать группы болельщиков, выезжающих на матчи, проходящие в других местах.

С этой целью в Конвенции предлагается, насколько это юридически возможно, в местах выезда зрителей осуществлять координацию в вопросах организации поездок при сотрудничестве клубов организованных болельщиков и бюро путешествий, с тем, чтобы не допустить выезда и присутствия на матчах потенциальных зачинщиков беспорядков.

В случае угрозы насилия и хулиганских действий стороны следят (а в случае необходимости принимают соответствующие правовые нормы, предусматривающие санкции за несоблюдение или другие надлежащие меры) за тем, чтобы спортивные организации и клубы, а также хозяева стадионов и государственные власти на основе полномочий, установленных внутренним законодательством, принимали конкретные действия вокруг стадионов и на стадионах для предупреждения или подавления такого насилия или таких хулиганских поступков, в частности:

а) добивались, чтобы проектирование и планирование стадионов гарантировали безопасность зрителей, не способствовали насилию среди них, позволяли обеспечивать эффективный контроль за толпой, включали установку соответствующих заграждений или перекрытий и позволяли обеспечить вмешательство служб безопасности и сил порядка;

б) надежно разделяли группы болельщиков команд-противников, выделяя для групп приезжающих болельщиков, когда они допускаются на стадион, отдельные трибуны;

в) обеспечивали такое разделение за счет строгого контроля за продажей билетов и принимали особые меры предосторожности в период, непосредственно предшествующий матчу;

г) выводили со стадионов и с матчей или не пропускали на них, насколько это юридически возможно, известных или потенциальных зачинщиков беспорядков и лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения или наркотического воздействия;

д) устанавливали на стадионах эффективную систему связи с публикой и следили за ее использованием в полном объеме, а также обеспечивали зрителей программами матчей и другими проспектами, поощряющими их правильное поведение;

е) запрещали зрителям проносить на стадионы алкогольные напитки; ограничивали и, предпочтительно, запрещали продажу и любое распространение алкогольных напитков на стадионах, обеспечивали, чтобы все имеющиеся напитки находились в безопасных емкостях;

ж) обеспечивали контроль за тем, чтобы зрители не проносили на стадионы предметы, которые можно использовать для актов насилия, а также пиротехнические средства или другие подобные предметы;

з) обеспечивали до матча сотрудничество между лицами, ответственными за связь, и заинтересованными властями в целях принятия мер по контролю за толпой, с тем, чтобы благодаря согласованным действиям применялись соответствующие правила.

Конвенция также подтверждает потенциально важную роль средств массовой информации в предупреждении насилия в спорте или во время спортивных мероприятий, в частности в содействии утверждению спортивных идеалов путем проведения образовательных и других кампаний, закрепления понятия честной игры, в особенности среди молодежи, в целях содействия взаимному уважению как среди зрителей, так и среди спортсменов, а также поощрения более широкого активного участия в спортивной деятельности.

В Рамках ЕС существует Решение Совета 2002/348/ПВД от 25 апреля 2002 г. о безопасности в ходе проведения матчей международного характера^[167].

Ранее принималось Решение Совета 97/339/ПВД от 26 мая 1997 г. о сотрудничестве в сфере общественного порядка и безопасности^[168].

По Решению 348 в каждом государстве-члене следует создать особый информационный пункт по вопросам футбола. Данные пункты должны координировать обмен информацией и между полицейскими службами государств - членов ЕС, на территориях которых проходят футбольные матчи^{[169] [170].}

В свою очередь, эти информационные пункты также должны проводить анализы рисков, связанных с футбольными матчами, осуществлять обмен информацией как общего характера, так и персональными данными лиц, которые представляют или могут представлять опасность для общественного порядка и общественной безопасности.

В качестве одной из форм полицейского сотрудничества, направленного на предотвращение преступлений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, следует рассматривать деятельность сотрудников полицейских ведомств государств - членов Европейского Союза при проведении операций ООН по поддержанию мира.

Их основными задачами является поддержание правопорядка, оказание содействия в формировании местных полицейских органов, а также обучение сотрудников полиции. Организация участия полицейских подразделений в миротворческих миссиях входит в сферу деятельности отдела полиции Организации Объединенных Наций (UNPOL) .

Первоначальной задачей полицейских операций по поддержанию мира являлись мониторинг, наблюдение и подготовка различных докладов. С начала 1990-х годов их деятельность была расширена за счет включения функции по консультированию, наставничеству и организации профессиональной подготовки

~ 171

сотрудников национальных полиций .

Примером такой миссии Евросоюза может служить деятельность в 2008 г. специальной миссии Европейского Союза по вопросам законности и правопорядка в Косово (EULEX)^{[171] [172] [173]}, состоявшую из 2 тыс. полицейских из государств - членов ЕС, которые обеспечивали общественную безопасность и общественный порядок, оказывали содействие национальной полиции в планировании и проведении мероприятий по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, а также помощь органам юстиции в отправлении правосудия.

Кроме того, сотрудники полиций Европейского Союза участвуют в операциях по поддержанию общественной безопасности и общественного порядка также в составе Европейских сил жандармерии (ЕСЖ) - военно-

173

полицейского формирования, созданного рядом государств - членов ЕС для осуществления миротворческих миссий за пределами Евросоюза^[174].

Функции и их статус установлен Договором между Королевством Испания Французской Республикой, Итальянской Республикой, Королевством

Нидерланды и Португальской Республикой о создании Европейских сил

жандармерии от 18 октября 2007 г. (Учредительный договор Европейских сил жандармерии), который вступившим в силу с 1 июня 2012 г.^{[175] [176] [177] [178].}

В соответствии со статьей 4 Учредительного договора Европейских сил жандармерии их главной задачей являются миссии по обеспечению правопорядка, оказанию содействия местной полиции в расследовании уголовных преступлений и правонарушений, розыске правонарушителей и передаче их судебным органам, регулирование дорожного движения, защите людей и имущества, а также обучение служащих полиции.

В период с 2007 г. по 2010 г. контингенты военнослужащих-полицейских (жандармов) Европейских сил жандармерии принимали участие в полицейской миссии в Боснии и Герцеговине, с 2009 г. в обучении служащих национальной полиции Афганистана, с 2010 г. в миссии ООН на Гаити по поддержанию

177

общественной безопасности после разрушительного землетрясения .

Также особо следует отметить, такую форму сотрудничества, как институт совместных расследований (joint investigation) . Данным термином обозначается деятельность по расследованию преступлений, осуществляемая совместными следственными группами (joint investigation teams), сформированными из представителей компетентных органов различных государств, которые наделены полномочиями по выполнению процессуальных действий на территориях тех государств, представители которых включены в состав таких групп.

Совместные следственные группы представляют большой интерес ввиду того, что у Европейского Союза и Европола в частности накопился значительный опыт в разрешении опасных ситуаций и достаточно большой опыт взаимодействия с различными полицейскими организациями, именно в форме совместных расследований и операций.

В 2000 г. Советом ЕС принята Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами - членами Европейского Союза (далее - Конвенция 2000 г.) . Согласно пункту 1 статьи 13 этой Конвенции

уполномоченные органы ее сторон на основе взаимного соглашения могут создавать совместные следственные группы (ССГ) для расследования преступлений на территории одного или нескольких государств - членов ЕС. Внедрение конвенционных норм в практику требовало длительного времени, связанного, с одной стороны, с продолжительностью ратификационных процедур в государствах - членах ЕС, а с другой - с длительностью формирования имплементационного уголовно-процессуального законодательства.

Ускорение внедрения института ССГ в правоохранительную практику Евросоюза вскоре после террористических атак 11 сентября 2001 г. было обеспечено путем принятия Рамочного решения Совета ЕС 2002/465/ JHA от 13 июня 2002 г. о совместных следственных группах.

Наряду с тем, что Рамочное решение воспроизвело в полном объеме нормы Конвенции о ССГ, в нем содержатся:

- положения об уголовной и гражданско-правовой ответственности членов таких групп;

- предписание государствам - членам о принятии необходимых мер по приведению национального законодательства в соответствие с положениями данного Рамочного решения к 1 января 2003 г.;

- данные о том, что оно теряет силу с момента вступления в действие Конвенции на территории всех государств - членов ЕС .

Имплементируя нормы Конвенции 2000 г. и Рамочного решения, большинство государств - членов Евросоюза к настоящему времени обеспечили формирование «двойной» правовой платформы совместных расследований и ^{[179] [180] деятельности ССГ. Они ратифицировали Конвенцию, а также либо приняли специальные национальные законы о совместных (международных) расследованиях, либо ввели в национальные уголовно-процессуальные кодексы нормы о совместных (международных) расследованиях, либо имплементировали Конвенцию 2000 г. в национальную правовую систему в качества акта прямого действия.}

Данный пример имплементации в совместном правоохранительном законодательстве является эталонным, несмотря на все различия в правовых системах внутри самого Европейского Союза. На данный момент Конвенцию еще не ратифицировали Греция и Ирландия, а Италия, в свою очередь, вообще отказалась от включения норм Конвенции в национальное законодательство.

Статья 13 Конвенции 2000 г. в качестве возможных, но не исчерпывающих оснований для создания ССГ допускает случаи:

- когда расследование преступления, осуществляемое в государстве - члене ЕС, требует проведения сложных следственных действий, связанных с другим государством - членом ЕС;

- когда несколько государств - членов ЕС осуществляют расследование уголовных дел о преступлениях, обстоятельства которых требуют скоординированных совместных действий на территориях вовлеченных государств - членов ЕС.

Вместе с тем, Конвенция не ограничивает круг расследований, которые могут проводиться такими группами, оставляя за правоохранительными и иными органами право в каждом конкретном случае решать вопрос о необходимости осуществления совместных действий.

Согласно пункту 1 статьи 13 Конвенции 2000 г. ССГ могут создаваться только по взаимному соглашению (договору), заключенному компетентными органами двух или более государств, входящих в Евросоюз. Необходимо отметить тот факт, что сторонами подобных соглашений (договоров) являются именно компетентные органы государств (например, Европол и Евроюст), а не сами государства. Это значительно повышает потенциальную эффективность

использования данного правового института в силу возможности быстрого принятия согласованных решений. Такое соглашение (договор) должно определять условия организации и деятельности ССГ, ее состав и особенности деятельности.

В состав совместной следственной группы входят:

- руководитель ССГ (leader of the joint investigation team);

- члены ССГ (members of the joint investigation team);

- прикомандированные члены ССГ (seconded members of the joint investigation team).

Руководитель ССГ должен быть представителем государства - члена ЕС, являющего участником совместного расследования, и должен действовать в рамках полномочий, предоставляемых ему национальным законодательством. Подразумевается, что руководство будет периодически меняться, если расследование проводится на территории более чем одного государства - члена ЕС. Периодическая замена руководителя обусловлена тем, что ССГ должна проводить расследование по правилам уголовно-процессуального законодательства того государства - члена, на территории которого она осуществляет свою деятельность в данный момент.

Членами ССГ могут являться выделенные компетентными органами участвующих государств должностные лица полиции, прокуратуры, следственные судьи, таможенные чиновники, а также должностные лица учреждений ЕС (например, Европола).

Прикомандированные члены группы - это включенные в состав ССГ представители компетентных органов государства, участвующего в создании группы, но иного, чем государство, на территории которого ведется расследование.

Для облегчения работы ССГ прикомандированный член может предоставлять в распоряжение группы соответствующую информацию, доступную для его государства. Это возможно в том случае, если данные действия приняты в рамках национального законодательства государства, прикомандировавшего члена ССГ.

Еще одна категория лиц, которые могут принимать участие в работе ССГ - представители учреждений ЕС (Европола, Евроюста, Европейского бюро по борьбе с мошенничеством - ОЛАФ), представители международных правоохранительных организаций (Интерпола) и третьих стран. Такие лица не обладают самостоятельным правовым статусом в составе ССГ и больше способствуют деятельности ССГ, а не реализуют в ее составе какие-либо процессуальные полномочия. Это в значительной мере обусловлено нормами европейского права о компетенции Евроюста и Европола, которые по сути своей являются международными правоохранительными организациями.

Согласно положениям статьи 5 Решения Совета ЕС от 6 апреля 2009 г. «Об учреждении Европейского полицейского ведомства (Европол)» одной из его функций является обращение к уполномоченным органам государств, с запросами о возбуждении дел, проведении по ним расследований, а также направление предложений об учреждении ССГ.

Правовой основой этого, кроме упомянутых документов, является Рекомендация государствам - членам от 30 ноября 2000 г. о поддержке Европолом ССГ.

Таким образом, взаимодействие Евроюста, Европола и ССГ ныне осуществляется в рамках следующих направлений:

- данные учреждения вправе проявлять инициативу по вопросу об организации ССГ;

- их представители могут участвовать в работе совместных следственных групп;

- Евроюст и Европол осуществляют информационную поддержку деятельности ССГ в рамках проекта «Совместные следственные группы», целями которого являются: подготовка «Руководства по национальному законодательству государств - членов ЕС о ССГ», «Пособия по созданию ССГ», проведение на постоянной основе совещаний экспертов по вопросам совместных расследований, ведение в информационно-коммуникационной сети Интернет информационного ресурса о ССГ.

Совместные расследования и создание ССГ не являются широко распространенной практикой, поскольку в деятельности правоохранительных органов стран ЕС доминирует расследование преступлений, посягающих преимущественно на внутригосударственный правопорядок. Но в случаях совершения преступлений против интересов ЕС в целом или нескольких государств - членов деятельность ССГ весьма эффективна.

Например, в марте 2009 г. компетентные органы Болгарии и Испании при поддержке Европола и Евроюста сформировали ССГ для расследования преступлений, связанных с подделкой евро. По результатам следствия были задержаны и арестованы 17 обвиняемых, изъято поддельных купюр общим номиналом около 16 млн. евро.

Совместные следственные группы создавались компетентными органами Великобритании, Нидерландов, Франции и Испании - для расследования уголовного дела о незаконном обороте наркотиков, а правоохранительные органы Франции и Испании совместно расследовали дело о терроризме.

Практика последних лет свидетельствует о том, что и правоохранительные органы стран - участниц СНГ начинают постепенно использовать ССГ при расследовании преступлений, затрагивающих интересы более чем одного государства. В частности, имеются примеры, когда на основе статьи 8 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» (Алма-Ата, 4 октября 1997 г.) по взаимной договоренности правоохранительные органы России и Казахстана создавали совместные оперативно-следственные группы (бригады) для расследования отдельных преступлений.

Однако более широкому распространению такой практики, даже в необходимых случаях, препятствует отсутствие достаточной правовой базы, позволяющей правоохранительным органам стран - участниц СНГ формировать ССГ и проводить совместные расследования.

Внесение соответствующих дополнений во внутригосударственное уголовно-процессуальное законодательство стран - участниц СНГ является одной из актуальных задач, решению которой в определенной мере мог бы способствовать опыт Европейского Союза по нормативному регулированию правового института совместных расследований.

66

76

М.: Юрайт, 2013/ С. 846, (дата обращения -