<<
>>

§ 2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации

В правовой системе государства наряду с другими юридическими актами важное место принадлежит правовым актам Центрального банка Российской Федерации, которые являются одной из важнейших форм его деятельности.

Необходимость установления правовых норм непосредственно в процессе деятельности Центрального банка Российской Федерации обусловлена тем, что законы содержат лишь общие нормы, которые не могут с должной полнотой регулировать все стороны общественной жизни, все отношения, возникающие в ходе реализации законов. Посредством правовых актов регулируются или непосредственно разрешаются наиболее важные вопросы текущей деятельности. Во многом это вызвано несовершенством российской законодательной базы и пробелами в законах, что «вынуждает» Банк России встать на путь нормотворческой активности. Обширное нормотворчество Банка России обусловливается необходимостью своевременно реагировать на стремительно развивающиеся общественные отношения в денежно-кредитной сфере.

В настоящее время правовая регламентация места и роли нормативных правовых актов Центрального банка РФ нуждается в коренной переработке и приведению ее в соответствие с Конституцией РФ. Это будет способствовать четкости в определении места его нормативных актов в правовой системе России, выработке оптимальных вариантов взаимосвязи актов Центрального банка Российской Федерации с актами иных органов государственной власти, конкретизации предметной сферы правотворческой и правоприменительной деятельности Банка России.

Прежде всего требуется уяснить взаимодействие правовых актов Центрального банка Российской Федерации и федеральных законов.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст. 76 Конституции РФ). Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч.

3 ст. 76 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Таким образом, рассмотрение места правовых актов Центрального банка Российской Федерации необходимо начать с их соотношения с федеральными конституционными законами и федеральными законами в соответствии с главным принципом иерархии правовых актов - принципом законности правовых актов.

Главные требования законности правовых актов следующие: верховенство закона в системе правовых актов и соответствие правовых актов нижестоящих органов власти и управления правовым актам вышестоящих органов; обеспечение иерархии правовых актов по степени их юридической силы; создание правовых актов лишь полномочными органами и в строго очерченных законодательством пределах компетенции каждого из них; принятие правовых актов в соответствии с правилами законодательной (и правотворческой вообще) процедуры и законодательной техники; своевременное издание, изменение или отмена актов компетентными органами в установленном законом порядке; обеспечение устойчивости и стабильности правовых актов; применение правовых актов уполномоченными на то органами и должностными лицами в строгом соответствии с процессуальным законодательством; своевременное соблюдение, исполнение или применение правовых актов; точное и единообразное применение правовых актов в полном соответствии с их смыслом и соблюдением установленных законодательством организационных форм; исполнение правовых актов в том объеме и значении, которые предусмотрены самими правовыми актами; обеспечение реализации правовых актов всеми необходимыми материальными, юридическими и духовными средствами и гарантиями; осуществление постоянного надзора, контроля и проверки исполнения, соблюдения и применения правовых актов государственными органами и уполномоченными общественными организациями, должностными лицами и гражданами .

Соответствие актов органов управления законам, является одним из глав-} Z

нейших элементов обеспечения законности в управлении . Следовательно, соответствие правовых актов Центрального банка Российской Федерации законам является одним из главнейших элементов обеспечении законности в деятельности Центрального банка Российской Федерации. C точки зрения законности и правопорядка необходимо добиться соответствия между законами и нормативными актами Банка России . В связи с этим задачей федеральных органов законодательной власти является обеспечение верховенства закона в регламентации деятельности коммерческих банков и иных финансовых учреждений. При этом реальное верховенство закона должно находить свое выражение не только в формальном превалировании над другими актами, а в самом его содержании, [277] [278] [279] что предполагает не только преобладание норм прямого действия, а и регулирование именно важнейших вопросов . В связи с этим актуально Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год и программе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по его реализации» от 25 мая 2005 г. № 161- СФ . Согласно данному Постановлению при реализации конституционных полномочий Совет Федерации Российской Федерации должен исходить из необходимости повышения эффективности государственного управления; повышения эффективности правосудия и расширения доступа граждан к принятым судебным актам; проведения активной политики либерализации предпринимательского пространства; проведения эффективной инвестиционной политики.

Вместе с тем, речь должна идти не о попытках полной отмены регламентации на уровне нормативных правовых актов Банка России, но об установлении оптимального соотношения между ними и законами путем повышения роли авторитета последних. Детализация законодательно закрепленных норм может быть сохранена на уровне нормативных актов Банка России. Важно, чтобы нормативные акты Банка России не заменяли и не подменяли федеральный закон. Например, в 99 статьях Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» 39 раз делается отсылка к нормативным актам Банка России, порядку, правилам, требованиям, условиям и т.п., устанавливаемым Банком России, это более третьей части количества статей. Указанный значительный показатель необходимого количества нормативных актов Банка России по тем или иным вопросам свидетельствует об объективной необходимости правового регулирования общественных отношений в денежнокредитной сфере на уровне нормативных актов Банка России.

Как нами уже отмечалось, основные аспекты правового положения Центрального банка Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. Это ка- [280] [281] сается, прежде всего, положений о том, что денежная эмиссия в России осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (п. 1 ст. 75 Конституции РФ), конституционного закрепления независимости Центрального банка Российской Федерации от органов государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции РФ), порядка назначения руководящего состава Банка России, а также порядка отчетности и ответственности Центрального банка РФ перед Парламентом.

Федеральные законы о денежной эмиссии, валютном и банковском регулировании, принятые Государственной Думой в соответствии с п. «в» ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Таким образом, законодательная власть устанавливает правовые рамки банковского регулирования и банковского надзора и иных функций Центрального банка Российской Федерации. Это подтверждается и положением закона о Банке России, согласно которому статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются помимо Конституции РФ только данным федеральным законом и другими федеральными законами (ст. 1).

Юридически закреплено, что нормативные правовые акты Банка России не могут противоречить федеральным законам[282]. Нормативные акты Банка России принимаются по вопросам законодательно определенной компетенции Банка России.

Статья 7 закона о Банке России закрепляет положение, согласно которому нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Данное положение фактически означает, что нормативные акты Банка России обязательны и для таких государственных органов как ПрезидентРФ, Правительство РФ, другие государственные органы Российской Федерации, что, в свою очередь, определяет большую юридическую силу нормативных актов Банка России по сравнению с актами Президента РФ и Правительства РФ, принятым по вопросам банковской деятельности. Все это создает неопределенность в определении места нормативных правовых актов Банка России в системе нормативных правовых актов федерального уровня и системе источников финансового права, так как не соответствует сформировавшейся на основе Конституции и законов связи подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации с федеральными законами и друг с другом.

Не менее важным является и вопрос о возможности самого Банка России влиять на законотворческий процесс по вопросам, касающимся статуса и деятельности Центрального банка Российской Федерации. Банк России в соответствии со ст. 104 Конституции РФ не наделен правом законодательной инициативы. В соответствии с ч. 1 ст. 21 Закона о Банке России Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства Российской Федерации, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики. Проекты федеральных законов, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России.

Не наделяя Банк России правом законодательной инициативы, законодатель определяет широкий спектр вопросов, регулирование которых осуществляется Банком России путем издания им нормативных правовых актов.

Например, в 43 статьях Федерального закона «О банках и банковской деятельности» 18 раз закрепляются вопросы, по которым требуется издание нормативных актов Банка России, это почти половина, что также свидетельствует о востребованности правового регулирования общественных отношений в денежно-кредитной сфере на уровне нормативных актов Банка России.

Вопросы, по которым должны быть изданы нормативные акты Банка России, содержатся не только в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», но и в федеральных законах «О банках и банковской деятельности»[283], «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[284], «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[285], «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[286], «О валютном регулировании и валютном контроле»[287]. Перечень вопросов по которым могут быть приняты нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации, будут рассмотрены нами в параграфе, посвященном нормативным актам Банка России. Из анализа данного перечня можно сделать вывод, что существует два подхода законодателя в определении круга вопросов, по которым возможно издание нормативных актов Банка России: общий и специальный.

Общий подход проявляется в федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в части регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, когда законодатель дозволяет издание нормативных актов Банка России по различным вопросам, требуется только включение данных вопросов в компетенцию Банка России.

Специальный подход законодателя наблюдается в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», применительно к регулированию отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, когда допускается издание нормативных актов Банка России исключительно в случаях, предусмотренных указанным законом.

Думается, что в перспективе должен быть избран специальный подход в вопросах нормотворчества Банка России, когда случаи издания нормативных актов Банка России и вопросы, подлежащие регулированию в них, должны быть оговорены в федеральном законе. Данный вывод основан на анализе изменений, вносимых в федеральные законы «О Центральном банке Российской

Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности», когда при изложении вопросов принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитной организации, лицензирования банковской деятельности, регулирования деятельности банковских групп и банковских холдингов, представления консолидированной отчетности и других аспектов совершенствования банковского надзора, в указанных изменениях содержались формулировки, по каким вопросам издаются нормативные акты Банка России. Данная тенденция развития законодательства в области денежно-кредитных отношений представляется обоснованной и заслуживающей дальнейшего развития и совершенствования.

Положительное значение имеют следующие тенденции в развитии нормотворческой функции Банка России: 1) усиление роли законодательных норм в нормотворческой функции Банка России; 2) перевод на уровень федерального закона практически целесообразных положений нормативных актов Банка России; 3) учет в законодательной регламентации правоприменительной практики по судебному обжалованию нормативных актов Банка России[288].

Рассмотрение вопроса о соотношении нормотворческих полномочий Парламента России и Банка России является важным и по отношению к проблеме наиболее эффективного управления денежно-кредитной системой. Например, в связи с развитием в Российской Федерации безналичного денежного обращения, а также с учетом сложности и важности расчетных взаимоотношений, представляется обоснованным мнение Т. Г. Тимаковой о необходимости детального закрепления правил и стандартов осуществления расчетов на законодательном уровне[289]. Схожая позиция высказывается и А. Г. Братко, который считает, что правила расчетов, устанавливаемые законодательно, должны конкретизироваться издаваемыми Банком России банковскими правилами, обеспечивающими реализацию законодательных норм[290].

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что наделение Банка России нормотворческими полномочиями является необходимой предпосылкой эффективного осуществления им своих функций и оперативного реагирования на изменения в условиях рыночной экономики. Вместе с тем, требования стабильности экономики и усиления гарантий защиты прав общества, граждан и государства делают необходимым повышение роли законодательных норм прямого действия в сфере денежно-кредитного регулирования. Совершенствование взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами законодательной власти должно происходить по пути оптимального соотношения между законами и нормативными актами Банка России.

Залогом стабильности экономического развития страны является сочетание законодательного регулирования денежно-кредитной сферы и контроля со стороны Парламента России с независимостью Банка России в процессе проведения денежно-кредитной политики и принятия банком оперативных решений, требуемых быстро изменяющимися условиями рыночной экономики. Не менее важно и строгое соблюдение конституционных положений, закрепляющих полномочия федерального органа законодательной власти в отношении изменения правового положения Банка России и регулирования осуществляемой им деятельности и ограничения этих полномочий[291].

Взаимодействие указов Президента Российской Федерации и правовых актов Центрального банка Российской Федерации

Высокий статус указов Президента России объясняется местом главы государства в системе государственных органов Российской Федерации, высокой ролью Президента в российском обществе как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Указы Президента Российской Федерации оказывают влияние на содержание правовых актов Банка России.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» в п. 1 устанавливал, что банки и иные кредитные учреждения открывают расчетные (текущие) счета налогоплательщикам только при предъявлении ими документа, подтверждающего постановку на учет в налоговом органе. Указанное положение влияло на заключение договора банковского счета расчетно-кассовыми центрами Банка России с бюджетными организациями, то есть на договорные акты Банка Poc-

50

сии .

На заключение договора банковского счета учреждением Банка России с клиентом оказывало влияние и требование п. 2 рассматриваемого Указа о том, что каждое предприятие, учреждение, организация может иметь в банках или иных кредитных учреждениях один расчетный (текущий) и бюджетный счета для осуществления операций по основной деятельности. Указанное требование просуществовало менее года и Указом Президента Российской Федерации от 21 марта 1995 г. № 291 в целях улучшения кредитных позиций предприятий и организаций и устранения неоправданной конкурентной борьбы между банками за клиентов было признано утратившим силу[292] [293].

В утратившем силу п. 1 Указа Президента Российской Федерации «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» было установлено также, что в случае обнаружения фактов повторного невыполнения коммерческим банком и другим кредитным учреждением установленного порядка открытия налогоплательщикам расчетного или иных счетов налоговым органам и органам налоговой полиции было предписано сообщать об установленных фактах в Центральный банк Российской Федерации для принятия мер в порядке надзора, предусмотренных Законом РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», выявление налоговым органом факта повторного нарушения предприятием, организацией, учреждения порядка открытия указанных счетов являлось основанием для принятия в установленном порядке решения о ликвидации коммерческого банка, предприятия, организации, кредитного или иного учреждения и взыскании полученных ими доходов в пользу государства. Следовательно, указанные нормы влияли на издание Банком России правоприменительных актов о принятии к коммерческому банку мер в порядке надзора, об отзыве лицензии на осуществление банковских операций как условие ликвидации коммерческого банка.

В пункте 8 анализируемого Указа Президента РФ было установлено, что банки и другие кредитные учреждения обязаны информировать налоговые органы о совершении физическими лицами (включая нерезидентов) операций на сумму, эквивалентную 10 тысячам долларов США и выше. При установлении случаев неисполнения этих обязанностей Центральный банк Российской Федерации обязан применять меры в порядке, предусмотренном Законом РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». Указанный пункт Указа длительное время не был отменен. Тем не менее считаем, что Банк России не должен был издавать правоприменительные акты к кредитным организациям о применении мер ответственности за неисполнение данной обязанности, учитывая последующее изменение законодательства. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в статье 26 «Банковская тайна» не называет налоговые органы в перечне субъектов, имеющих право доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну, в отношении физических лиц. Более того, согласно ст. 857 ч. второй Гражданского кодекса Российской Федерации банк несет ответственность за разглашение банковской тайны в порядке, установленном федеральным законом.

Поэтому издание Банком России правоприменительного акта о применении мер ответственности к кредитной организации за неисполнение обязанности информирования налоговых органов о совершении физическими лицами операций на сумму, эквивалентную 10 тысячам долларов США и выше, нельзя назвать правомерным и могло быть обжаловано кредитной организацией в судебном порядке с высокой долей процента вынесения судебного акта не в пользу Банка России.

Следует согласиться с мнением Ассоциации российских банков, поддержанным Банком России, о том, что необходимость отмены пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1006 помимо изложенных оснований усилилась вступившем в силу ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в соответствии с которым сведения об операциях физических лиц, подлежащих обязательному контролю, сообщаются в Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу[294].

Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. №> 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» оказал влияние на нормотворчество Банка России.

Госналогслужбой России, Минфином России и Банком России был издан совместный документ - «Порядок применения положений Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» (письмо от 13, 16 августа 1994 г. №№ ВГ-4- 13/94н, 104, 104 зарегистрировано в Минюсте России 8 сентября 1994 г., регистрационный номер 682).

Нормативными актами Банка России установлен порядок предоставления кредитными организациями и расчетно-кассовыми центрами Банка России налоговым органам сведений о результатах проверок соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью. Нормативный акт Банка России был издан на основе содержащегося в п. 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1006 положения о том, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов, предусмотренных настоящим пунктом, производится налоговыми органами по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.

Указом Президента РФ от 8 апреля 2003 г. № 410 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» был изложен в следующей редакции: «нарушение порядка работы с денежной наличностью, а также несоблюдение порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями влечет за собой административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Из приведенного текста видно, что из п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 исключено положение о том, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов, предусмотренных настоящим пунктом, производится налоговыми органами по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью. Соответственно встает вопрос о необходимости корректировки нормативного акта Банка России.

В связи с рассматриваемым вопросом следует заметить, что поручение кредитным организациям проводить проверки порядка ведения кассовых операций не вполне правомерно, так как это возможно расценить как несвойственную функцию кредитной организации, между тем Банк России не вправе тре- бовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций (ст. 58 закона о Банке России). Думается, что в рамках приведения нормативных правовых актов в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях этот вопрос будет упорядочен. Представляются обоснованными предложения Банка России передать проверки порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью налоговым органам, тем более что дела об административных правонарушениях по ст. 15.1 КоАП РФ подведомственны налоговым органам и как органы, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении, налоговые органы вправе составлять протоколы по делам об административных правонарушениях. Вполне логично, что и выявлять указанные нарушения в ходе проверок следует поручить налоговым органам, с соответствующим внесением изменений в нормативные акты Банка России.

Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» в пункте 3.3 предписывал Центральному банку РФ установить в недельный срок правила, исключающие возможность совершения банками и иными кредитными организациями операций по счетам предприятий недоимщиков, кроме операций, предусмотренных этим Указом, (то есть затрагивал нормотворческую функцию Банка России), а также обеспечить привлечение к ответственности в установленном порядке банков и иных кредитных организаций, а также их руководителей за нарушения сроков перечисления средств по поручениям клиентов в соответствии со ст. 849 ГК РФ (то есть оказывал влияние на издание банком России правоприменительных актов о применении мер ответственности в порядке банковского надзора).

В пункте 7 анализируемого Указа Президента РФ Центральному банку РФ было поручено установить правило, исключающее возможность осуществления банковских операций по всем видам вновь открываемых счетов до фор- [295] мирования юридического дела клиента и регистрации счета в налоговом органе. Порядок открытия счетов налогоплательщикам — предприятиям в соответствии с п. 7 Указа Президента РФ № 1212 был утвержден Госналогслужбой России, Минфином России и Банком России 24 октября, 10,11 ноября 1996 г. № ПВ-6-12/773, 95,349.

Положения указанного Порядка, предусматривающие, что расчетные документы на списание (перечисление) денежных средств с вновь открытого счета не принимаются к исполнению учреждениями Банка России и кредитными организациями до получения от налогового органа информационного письма о получении извещения об открытии счета налогоплательщику - предприятию, признаны незаконными и не подлежащими применению со дня введения в действие части первой Налогового кодекса РФ решением Верховного Суда РФ от 18 сентября 2001 г. № ГКПИ 01-1421[296].

Думается, что в изложенной ситуации Банку России не следовало бы издавать правоприменительные акты о применении мер воздействия к кредитным организациям за нарушения порядка открытия счетов. Тем более что Налоговый кодекс РФ содержит нормы об ответственности банков за нарушения порядка открытия счета (ст. 132 HK РФ) и КоАП РФ предусматривает ответственность должностных лиц кредитных организаций за нарушение порядка открытия счетов (ст. 15.7 КоАП РФ). Думается, что кредитным организациям и расчетно-кассовым центрам Банка России следует обжаловать постановления налоговых органов о привлечении к ответственности за указанные правонарушения по данным основаниям.

В пункте 9 Указа Президента РФ «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» Центральному банку РФ в недельный срок было поручено установить порядок, при котором предприятия могут получать наличные денежные средства в банках или иных кредитных организациях только с расчетного (текущего) и (или) бюджетного счетов.

Согласно пункту 10 Указа Президента РФ «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» предприятиям, банкам или иным кредитным организациям запрещалась прямая выплата (без зачисления на банковский счет) наличных денежных средств физическим лицам и предприятиям по операциям с векселями либо в целях возврата платежей, поступивших в виде предоплаты (иной аналогичной предварительной выплаты) по контракту, выполнение которого было прекращено; указанные денежные средства в обязательном порядке должны были быть предварительно перечислены на банковский счет предприятия или физического лица. Следовательно, нормы указа Президента РФ затрагивали договорные акты Банка России с обслуживаемой клиентурой.

Государственная Дума Томской области ставила вопрос о проверке конституционности п. 10 Указа Президента Российской Федерации «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» в части применения его к физическим лицам, не занимающимся предпринимательской деятельностью. В связи с признанием п. 10 рассматриваемого указа утратившим силу к началу рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации, дело о проверке конституционности пункта 10 названного указа было прекращено[297]. Таким образом, можно сделать вывод о том, что договорные акты Банка России как основанные на нормативных правовых актах, в том числе указах Президента РФ, подлежат корректировке в зависимости от решений Конституционного Суда РФ о неконституционности положений нормативных правовых актов.

Влияние на правовые акты Банка России оказал и Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 (ред. 27.04.1995 г.) «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации»[298]. Центральному банку РФ было рекомендовано усилить надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, обеспечив проведение комплексных проверок их деятельности не реже чем один раз в два года. Данное положение нашло закрепление в нормативном акте Банка России[299]. Центральному банку Российской Федерации было предложено обеспечить участие в работе ликвидационных комиссий своих представителей и аудиторов при ликвидации коммерческих банков, в том числе по причине их несостоятельности (банкротства), что сказалось на издании банком России правоприменительных актов о назначении представителя Банка России в состав ликвидационной комиссии.

Изложенное показывает, что указы Президента РФ касаются вопросов осуществления Банком России различных функций. При этом указы Президента РФ затрагивают различные виды правовых актов Банка России.

Указом Президента РФ от 17 ноября 1993 г. № 1924 «О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории Российской Федерации» было установлено, что перечень операций, осуществляемых на основании лицензий Центрального банка РФ иностранными банками и их филиалами, а также совместными банками, доля нерезидентов в капитале которых превышает 50 процентов, не приступившими на 15 ноября 1993 г. к обслуживанию резидентов Российской Федерации, а также получившими лицензии после указанной даты, временно, на период до 1 января 1996 г., ограничивается операциями с юридическими и физическими лицами - нерезидентами Российской Федерации.

В дальнейшем было уточнено, что указанные ограничения не распространяются на операции с лицами, являющимися резидентами по законодательству Российской Федерации, указанные в лицензиях, выданных Центральным банком РФ до опубликования Указа Президента РФ от 10.06.1994 № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» иностранным банкам и совместным банкам с участием средств нерезидентов, учрежденным на территории Российской Федерации банками из стран, в отношении Российской Федерации с которыми применяются вступившие в силу соглашения о поощрении и защите капиталовложений, а также на деятельность коммерческих банков со 100% участием американского капитала, являющихся резидентами Российской Федерации и зарегистрированных на территории Российской Федерации до 15 ноября 1993 года включительно.

Таким образом, ряд правоприменительных актов Банка России по вопросам лицензирования иностранных банков и банков с участием нерезидентов издаются на основании указов Президента РФ.

Юридическая сила указов Президента РФ закреплена в Конституции РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ они «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». О зависимости указов от других видов актов ни в этой статье, ни в других статьях Конституции ничего не говорится. Попытка закрепить в федеральном законе обязательность актов Центрального банка для указов Президента не находит объяснения с точки зрения правового статуса этого властного органа и места его актов в правовой системе России. Вместе с тем, указанные положения являются определенной гарантией невмешательства Президента РФ в деятельность Банка России по независимому осуществлению им своих конституционнозакрепленных исключительных полномочий в сфере управления денежнокредитной системой.

В такой противоречивой ситуации либо необходимы соответствующие дополнения в Конституцию РФ, которые закрепят за актами Банка России столь высокую юридическую силу, либо надлежит внести существенные изменения в ФЗ о Банке России, в котором его правотворческие полномочия будут приведены в соответствие с выполняемой им ролью, а соотношение его актов не будет разрушать сложившиеся на основе Конституции связи актов в правовой системе Российской Федерации. Все это ставит юридическую науку и практику перед необходимостью поиска оптимальных форм взаимоотношений актов Центрального банка с иными актами.

По мнению С. А. Иванова верным представляется закрепление следующей юридической формулировки соотношения нормативных правовых актов Центрального банка с актами других органов: «Нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и нормативным указам

го

Президента Российской Федерации» . Такая юридическая формулировка, по мнению С.А. Иванова, позволит закрепить особый, более высокий статус нормативных правовых актов Центрального банка по сравнению с актами Правительства России и федеральных органов исполнительной власти, предоставит Банку России право издавать свои акты в отсутствие вышестоящих нормативных правовых актов (федеральных законов, актов Президента России) по вопросам, входящим в компетенцию Банка России.

В предложенной юридической формулировке не закреплено, что акты Банка России издаются на основании и во исполнение чьих-либо актов, как, например, для актов Правительства России. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции постановления и распоряжения Правительства РФ издаются «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации». Данная юридическая формулировка имеет принципиально иное значение, нежели формулировка «не должны противоречить», поскольку в ней отсутствует прямое указание на основания издания нормативного правового акта Центрального банка РФ. Это устанавливает возможность его принятия в отсутствие вышестоящих актов в рамках компетенции Банка России как правотворческого органа. Единственным ограничением в данном случае будет то, что нормативные акты Центрального банка не должны вторгаться в сферу исключительного ре- [300] гулирования федеральными законами или нормативными указами Президента РФ, если перечень этих сфер определен Конституцией или специальным федеральным законом.

Таким образом, нормативное закрепление юридической формулировки «не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и нормативным указам Президента Российской Федерации» для нормативных актов Банка России будет означать, что они будут иметь не столь жесткую содержательную зависимость от вышестоящих актов и большую, чем другие нормативные правовые акты, например акты Правительства России, самостоятельность в вопросах издания. Вместе с тем это позволит осуществить издание актов Банка России в русле общегосударственной политики, а закрепление юридической формулировки соотношения актов Центрального банка с иными актами правовой системы послужит упрочению законности в правотворческой сфере, поскольку теперь в Законе о Банке России такая формулировка для его актов вообще отсутствует.

Однако с мнением Иванова С.А. невозможно согласиться, так как нормативные правовые акты Банка России не могут находиться в подчиненном отношении к нормативным указам Президента РФ. Следует отметить, что Центральный банк РФ учитывает положения нормативных указов Президента России в своей деятельности. Примером согласованного взаимодействия Банка России с Президентом РФ может послужить принятие Банком России мер, направленных на упрощение административных процедур по некоторым вопросам регулирования деятельности кредитных организаций[301], осуществленное в полном соответствии с основными направлениями административной реформы, определенными Указом Президента РФ[302].

Президент РФ оказывает влияние на правотворчество Центрального банка РФ. Президент РФ обозначает ориентиры правовой политики в отношении банковской системы и Банка России в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, Президент РФ неоднократно отмечал необходимость повышения прозрачности банковской деятельности[303] [304] [305], совершенствования валютного регулирования и либерализации валютного законодательства , создания эффективной банковской системы и недопустимость приостановления банковской реформы , затрагивал вопросы формирования золотовалютных резервов Банка России[306] и обеспечения полной конвертируемости рубля[307].

Правовые акты Банка России и Постановления Правительства РФ

Правовые акты Центрального банка РФ не принимаются также в отрыве и без учета мнения Правительства РФ[308]. В первую очередь необходимо сказать о взаимном представительстве Банка России и Правительства Российской Федерации на заседаниях каждого из этих органов. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ[309]. Министр финансов РФ и Министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного органа (ч. 1 и ч. 2 ст. 21 ФЗ о Банке России).

Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114 Конституции РФ). В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. По затронутым вопросам правовые акты Банка России по организации системы расчетов на территории Российской Федерации должны быть согласованы с действиями Правительства РФ по свободному перемещению денежных средств.

Требует согласования и обеспечение Правительством РФ проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики с полномочиями Банка России по реализации конституционной функции защиты и обеспечения устойчивости рубля, которую Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). В этой связи заслуживает внимания мнение Я.А. Гейвандова о том, что «при необходимости принятия Правительством РФ каких-либо решений по правовому регулированию кредитной или денежной политики такое решение могло бы быть принято совместным решением Правительства РФ и Банка России или по их представлению Президентом РФ»[310].

Примером такого рода согласованных действий Правительства РФ и Центрального банка РФ может служить постановление Правительства РФ «Об утверждении Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике экономической и финансовой стабилизации» от 20 июля 1998 г. № 851 (ред. 17.12.1999 г.), ряд положений которого затрагивает правовые акты Банка России[311]. В указанном документе Банк России выражает намерение предпринять действия по совершенствованию нормативных актов Банка России, правоприменительных актов, издаваемых Банкам России в процессе банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, в частности о применении мер ответственности за нарушения банковского законодательства и нормативных актов Банка России, отзыву лицензии на осуществление банковских операций у нежизнеспособных банков.

Заявление Правительства РФ и Центрального банка РФ «О стратегии раз-

70

вития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» определяет задачи развития банковского сектора и меры государственной политики по их решению.

В постановлении Правительства РФ «О проведении мероприятий в связи с изменением нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен» от 18 сентября 1997 г. № 1182 в п. 11 отмечается: принять к сведению, что Центральный банк Российской Федерации исходя из нового масштаба цен произведет перерасчет своего баланса на 1 января 1998 г., объявит валютный курс, подготовит до 1 октября 1997 г. указания о порядке перерасчета остатков средств по счетам балансов кредитных организаций по состоянию на 1 января 1998 г., в том числе остатков вкладов населения и депозитов юридических лиц, исходя из нового масштаба цен, с соответствующими записями по счетам вкладчиков[312] [313].

Отмеченный пункт постановления Правительства РФ был предметом обжалования в Верховном Суде РФ. Одновременно с п. 11 указанного постановления Правительства РФ заявитель обжаловал письмо Министерства финансов РФ от 13 октября 1997 г. № 22-03-03, в котором Минфин России не поддерживает предложение о нераспространении деноминации на денежные средства, находящиеся на счетах граждан в Сбербанке России, так как это потребует единовременной эмиссии в размере, вдвое превышающем объем денежной базы, инфляционные последствия чего очевидны, и считает целесообразным в целях социальной поддержки граждан старших возрастов проведение дальнейшей предварительной компенсации обесценившихся вкладов граждан по возрастному принципу определять решениями правительства РФ в соответствии с предусмотренными в федеральном бюджете денежными средствами.

По мнению заявителя оспариваемые постановление Правительства РФ и письмо Министерства финансов РФ в части проведения деноминации денежных вкладов граждан без предварительной их индексации противоречит Закону Российской Федерации от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» .

Верховный Суд РФ нашел заявление не подлежащим удовлетворению[314] [315], так как из содержания приведенных положений обжалуемых постановления Правительства РФ и письма Минфина России усматривается, что денежные вклады граждан как и все иные денежные средства подлежали деноминации на равных условиях и причинения какого-либо ущерба гражданам в связи с этим не допускалось, Закон Российской Федерации «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»[316], также как и Закон РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» от 24 октября 1991 г. № 1799-1[317], указаний о том, что денежные вклады граждан перед деноминацией должны быть проиндексированы не содержит.

Указанное решение Верховного Суда РФ об оставлении без удовлетворения заявления об отмене постановления Правительства РФ «О проведении мероприятий в связи с изменением нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен» от 18 сентября 1997 г. № 1182 (п. 11) свидетельствует о законности принятых Банком России на его основе Порядка пересчета балансов Банка России и кредитных организаций, расположенных на территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января 1998 г. в связи с изменением нарицательной стоимости российских денежных знаков и Порядка перехода Банка России и кредитных организаций, расположенных на территории Российской Федерации, на новые Планы счетов бухгалтерского учета, утвержденных приказом Банка России от 10 октября 1997 г. (ред. 25.1 1.1997) №01243[318].

Постановления Правительства РФ могут затрагивать не только нормативные и правоприменительные акты Банка России, но и его договорные акты. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил совершения завещательных распоряжений правами на денежные средства в банках» от 27 мая 2002 г. № 351 , принятое на основании статьи 1128 Гражданского кодекса РФ, имеет значение для расчетно-кассовых центров Банка России в случае совершения ими вкладных операций с физическими лицами при отсутствии кредитных организаций в регионе и соответственно затрагивает договор банковского вклада учреждения Банка России с клиентом.

Ряд постановлений Правительства РФ затрагивают банковскую деятельность, но при этом отсутствуют правовые акты Банка России. Речь идет о постановлениях Правительства РФ, утверждающих Правила возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов в кредитных организациях сельскохозяйственными товаропроизводителями и другими субъектами . Названные постановления Правительства РФ используются экономическими подразделениями территориальных учреждений Банка России при взаимодействии с кредитными организациями региона, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому, на наш взгляд, издание Банком России указания оперативного характера с информацией о принятом постановлении Правительства РФ и необходимости его использования при организации общеэкономической работы в территориальных учреждениях Банка России было бы полезно для практической деятельности.

Банк России для реализации возложенных на него функций участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Банк России и Прави- [319] [320] тельство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации.

Вместе с тем, в вопросах взаимодействия Банка России и Правительства РФ остаются нерешенные вопросы. Одним из которых является вопрос разграничения компетенции в сфере проведения и реализации единой государственной денежно-кредитной политики. В статье 21 Закона о Банке России определен порядок взаимодействия Банка России с Правительством РФ, Государственной Думой, Министерством финансов России при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики, при осуществлении действий, имеющих общегосударственное значение, выпуске государственных ценных бумаг и погашении государственного долга РФ с их учетом воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Следуя логике Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, полномочия по решению вопросов непосредственного регулирования деятельности субъектов денежно-кредитных отношений возлагаются на Правительство РФ или на Банк России; другая часть их полномочий должна иметь совместный для Правительства РФ и Банка России характер. Эти же органы непосредственно отвечают за результаты государственной денежнокредитной политики в стране . На Правительство РФ как на высший коллегиальный орган государственного управления возложено обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114 Конституции РФ и ч. 1 ст. 15 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую денежно-кредитную политику (п. 1 ст. 4 ФЗ о Банке России).

Таким образом, действующее законодательство не предусматривает разграничения компетенции между этими органами, что затрудняет их работу и [321]

создает угрозу необоснованного вмешательства Правительства РФ в деятельность Центрального банка РФ. Необходимо четкое разграничение полномочий в осуществлении денежно-кредитной политики. В литературе предлагается подписать Правительству РФ и Банку России временное соглашение о разграничении компетенции, формах взаимодействия и ответственности за реализацию денежно-кредитной политики[322] [323] [324]. Представляется, что с указанным предложением можно согласиться лишь в той части, которая касается закрепления во временном соглашении форм взаимодействия по вопросам реализации денежно-кредитной политики, так как вопросы разграничения компетенции и ответственности требуют урегулирования на уровне законов.

<< | >>
Источник: Пастушенко Елена Николаевна. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов - 2006. 2006

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации:

  1. § 3. Постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации и их правовой характер
  2. §2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа
  3. § 3. Конкретные виды преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  4. Глава 20. Развитие системы законодательства Республики Башкортостан
  5. § 1. Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
  6. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
  7. § 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации
  8. § 1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  9. § 2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации
  10. § 4. Требования к правовым актам Центрального банка Российской Федерации
  11. § 5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права
  12. § 1. Значение и критерии классификации правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  13. § 2. Понятие и виды нормативных актов Центрального банка Российской Федерации
  14. § 3. Понятие и виды правоприменительных актов Центрального банка Российской Федерации
  15. § 5. Договорные акты Центрального банка Российской Федерации
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -