§ 1. Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
В настоящее время в условиях динамично развивающихся рыночных отношений, продолжается накапливаться опыт банковской деятельности. И сейчас уже можно точно сказать, что становится понятно какой банковская система быть не должна.
Осмысливая пройденное и международный опыт, государство уже готово к совершенствованию банковской сферы. Главное на этом пути, чтобы она стала органичным элементом конституционной экономики - нового направления научной мысли, исходящего из того, что решение государственного регулирования экономики нужно находить с учетом не только экономической целесообразности, но и реалий действующей конституционной структуры государства. Анализ финансово-правовой политики, проводимой в отношении статуса Банка России на протяжении всей истории его существования, показывает, что любое реформирование экономики всегда затрагивает вопросы статуса главного банка государства. Полагаем, что подчиненность Центрального банка страны зависит от того, какой тип экономики избирается: административно-командный или рыночный[2].Исследования основ правового статуса Центрального банка Российской Федерации, определенных Конституцией РФ, проводилось некоторыми учеными[3]. На сегодняшний момент можно констатировать определенные коллизии конституционного права и банковского законодательства, часть которых состоит в неопределенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Конституция РФ оказывает влияние на все сферы общественных отношений, в том числе регламентирует банковскую деятельность кредитных организаций, деятельность Банка России, а также устанавливает ограничения этой деятельности. Эти нормы образуют конституционные основы банковской дея-
о
тельности . К нормам Конституции РФ, регулирующим банковскую деятельность, можно отнести нормы о федеральном уровне правового регулирования в сфере денежно-кредитных отношений (п.
«ж», «з» ст. 71); об основной функции Центрального банка Российской Федерации (ст. 75); о назначении должностных лиц Банка России (п. «г» ст. 83; п. «в» ч. 1 ст. 103; ч. 3 ст. 104; п. «в» ст. 106); о проведении единой государственной денежно-кредитной политики (п. «б» ч. 1 ст. 114) и др[4] [5].Деятельность Банка России занимает важное место в конституционной экономике страны[6]. Учитывая основополагающее значение устойчивости национальной валюты для конституционной экономики полностью соответствуют Конституции Российской Федерации нормы Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - закона о Банке России)[7], устанавливающие, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Конституционные основы независимости Центрального банка Россий-
п
ской Федерации получили развитие в текущем финансовом законодательстве . В соответствии со ст. 2 закона о Банке России функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и данным федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Установление данного правила является обоснованным и логичным, поскольку и по экономическому содержанию, и по юридической форме полномочия Центрального банка Российской Федерации подчинены реализации конституционной функции. Стабильность национальной валюты обеспечивается Центральным банком различными взаимосвязанными рычагами, среди которых можно выделить рефинансирование кредитных организаций, регулирование их ликвидности, выпуск облигаций, валютные интервенции, установление унифицированных правил и форм расчетов и т.д. Таким образом, не только эмиссия денежных средств, но и валютное регулирование, и валютный контроль, надзор за деятельностью кредитных организаций, и иные функции Банка России направлены на обеспечение защиты и устойчивости рубля как конституционной функции Центрального банка Российской Федерации.
Исследуя финансово-правовые основы денежной системы Российской Федерации, Е.Р. Денисов утверждает, что независимый статус Банка России как системообразующего звена денежной системы необходимо конкретизировать и [8] дополнить законодательными гарантиями[9]. В частности им поддерживается идея О.Н. Горбуновой об издании федерального закона «О финансах», в котором конкретизировать полномочия государственных органов по регулированию денежной и финансовой систем[10], что вполне обоснованно и востребовано как с научно-теоретических, так и практических позиций. Заслуживает внимая и позиция Г.В. Петровой о том, что развитие финансового права как единой системы взаимосвязанных правовых норм требует закрепления основ финансовой деятельности государства в Федеральном законе «О публичных финансах в Российской Федерации», в котором получили бы закрепление общие принципы регулирования различных видов финансовых отношений, в том числе бюджетных, налоговых, валютных, банковских, страховых, фондовых, учетных, финансово-контрольных, единый финансовый рынок, единая финансовая политика, взаимосвязь государственного и муниципального уровней финансового регулирования, единый финансовый контроль, единая финансовая отчетность, финансовая дисциплина, финансово-правовая ответственность, финансовые функции государственных органов[11] [12]. Предлагаемая законодательная регламентация позволила бы развить конституционные основы о финансово-правовом статусе Банка России. К сожалению, официального толкования термина «независимость» по отношению к Банку России на сегодняшний день нет, судебная практика по этому вопросу так же еще не сложилась. Статья 5 закона о Банке России в старой редакции1 1 раскрывала понятие независимости через институт «невмешательства в деятельность» и гласила: «Банк России в пределах, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. В частности, является ли полномочие Национального банковского совета на рассмотрение проектов основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, дача по ним заключений и анализ их выполнения (ст. 13 закона о Банке России) «вмешательством в деятельность» Центрального банка или нет? Международный опыт, к которому уже апеллировал Конституционный суд Российской Федерации (см., например, Постановление от 19 мая 1998 г. № 15- П ), под независимостью Европейского Центрального банка понимает то, что при осуществлении властных полномочий, задач и обязанностей ни ЕЦБ, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов ЕС, от любого правительства государства-члена или от любого другого органа (п. 7 Положения о Европейской Системе Центральных банков Европейского Центрального банка). При этом совершенно не требуется, чтобы подобные «указания» носили обязательный характер. Важен сам факт попытки оказать влияние. Думается, указанные положения Закона о Банке России являются вмешательством в его деятельность, а, следовательно, нарушают конституционно закрепленный принцип независимости Банка России в осуществлении функции защиты и обеспечения устойчивости рубля. Для того чтобы снять остроту этого вопроса необходимо официальное толкование Конституционным судом Российской Федерации ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации, разъяснение содержания термина «независимость» Банка России, раскрытие функции [13] «защиты и обеспечения устойчивости рубля». Независимость Банка России не вызывает сомнения, но она не может быть абсолютной. Поэтому Конституционному Суду предстоит дать весьма тонкое толкование независимости Центробанка и установить ее пределы с учетом того, что независимость Банка России не подкреплена его ответственностью. Центральный банк не вписывается в конституционную схему аппарата государства, основанную на принципе разделения власти на три ветви. Шарль Монтескье был весьма прогрессивен в XVIII веке, провозгласив разделение власти на законодательную, судебную и исполнительную. Но для XXI века эта система становится слишком узкой. Не все органы вписываются в нее. В нашей стране это вопрос не только правовой природы Банка России, но и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации, которые прямо называются органами государственной власти. В.М. Столяренко, развивая данную мысль, вводит понятие «денежнокредитная власть». По его мнению, усложнение государственных функций внесло изменение в традиционную систему разделения властей, поэтому кроме исполнительной, законодательной и судебных властей, выделились избирательная власть (центральная избирательная и другие избирательные комиссии), контрольная власть (прокуратура, Счетная палата, уполномоченный по правам человека) и денежно-кредитная власть (Центральный банк)[15]. Банк России, как утверждает В.М. Столяренко, это федеральный орган государственного денежно-кредитного регулирования экономики, наделенный монопольным правом денежной эмиссии, управления денежным обращением, хранения и управления зо золотовалютными резервами государства, регулирования банковской системой в целях обеспечения устойчивости национальной валюты, независимый от других органов государственной власти при осуществлении своих функций. В Основном законе России определено функциональное назначение Банка России как органа, обеспечивающего денежную эмиссию и устойчивость рубля . Но прямо Конституция Российской Федерации не раскрывает публично-правовую природу Банка России с точки зрения его места в государственном аппарате, не дает ответа на вопрос: что представляет собой Банк России как орган власти и является ли он им? Финансовое законодательство, в том числе и федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» так же обходит этот вопрос молчанием. По всей видимости, причиной этого являются противоречия, заложенные в самой Конституции. Обратимся к нормам Основного закона, попытаемся их проанализировать и выявить действительный смысл. Согласно п. 2 ст. 3, одним из способов осуществления государственной власти является функционирование (деятельность) органов государственной власти или местного самоуправления, перечень которых в Конституции определен. В Российской Федерации провозглашено, что властными правомочиями наделены лишь институты государства и местного самоуправления и никакие иные институты. Статьи 10 и 11 Конституции Российской Федерации раскрывают и уточняют содержание пункта 2 статьи 3, а именно, статья 10 гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Значит любой легитимный орган государственной власти должен вписываться в эту четкую функционально-разграниченную трехзвенную структуру, то есть обязательно принадлежать одной из ветвей власти. Пункт 1 статьи 11, перечисляет конкретные институты государственной власти. Это Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Центральный банк органом государственной власти не называется, но значит ли это, что он им не является? Статья 75 Конституции РФ закрепляет, что обеспечение и защита устойчивости рубля - основная функция Банка России. Вопросы эмиссии денежных средств, стабильности национальной валюты чрезвычайно важны для экономики страны, поэтому отмеченные конституционные положения, на наш взгляд, свидетельствуют о государственном характере деятельности Центрального банка Российской Федерации. На указанных нормах Конституции РФ базируются правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в принятых им постановлениях и определениях по финансовым вопросам. Полагаем справедливым отнесение актов і о Конституционного Суда РФ к источникам финансово-правовой доктрины , в связи с чем проанализируем конституционные основы правого статуса Центрального банка РФ в интерпретации Конституционного Суда РФ.[19] [20] Прежде всего, следует обратиться к Определению Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России . В пункте 2 указанного Определения сформулированы следующие положения: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования». Конституционный Суд определяет Банк России как конституционный орган, который имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями. Наличие у Банка России нормотворческих полномочий, которые, как указал Конституционный Суд, «являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России», опять-таки характеризует его как орган, осуществляющий полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку его акты обязательны для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц. Далее, в абз. 3 и 4 п. 3 Определения Конституционный Суд констатирует, что применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия оформляются в виде предписания, т.е. акта, носящего административновластный характер. В этом же Определении Конституционный Суд Российской [21] Федерации обращает внимание на то, что «как указал Конституционный Суд Российской Федерации в официально опубликованном определении от 5 ноября 1999 года по запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» полномочий Центрального банка Российской Федерации (п. 6 ст. 4), через которое реализуется его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные ст. 3 названного ФЗ в соответствии со ст. 75 (ч. 2) Конституции РФ». В соответствии со ст. 46 (ч. 2) Конституции Российской Федерации и п. 2 ст. 11 ГК Российской Федерации решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. Соответствующая норма содержится и в ст. 22 АПК Российской Федерации. Это означает, что кредитная организация еще до принятия Банком России решения об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности имеет доступ к правосудию и возможность получения судебной оценки соответствующих актов Банка России. В случае если кредитная организация воспользовалась правом на обжалование ненормативных актов Банка России, законность и обоснованность их принятия может быть предметом судебного разбирательства по заявлению о признании недействительным приказа России об отзыве лицензии. При толковании процитированных положений выделим два момента. Во-первых, в Определении указано, что акты Центрального банка носят «административно-властный характер». Теория государственного и административного права считает издание административно-властных предписаний одним из основных признаков органа государства. Так, в учебнике под редакцией профессора, члена-корреспондента РАН О. Е. Кутафина читаем: «Государственно-властные полномочия... предполагают возможность государственного органа а) непосредственно решать конкретные вопросы государственной и общественной жизни, б) принимать индивидуальные и нормативные правовые акты, имеющие обязательную силу для других государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан» . Во-вторых, ссылки на часть 1 и 2 ст. 46 Конституции, п. 2 ст. 11 ГК РФ и ст. 22 АПК РФ лишний раз доказывают, что Конституционный Суд РФ считает Центральный банк РФ органом, осуществляющим полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку во всех названных нормативных актах речь идет об обжаловании решений и действий органов государственной власти либо решений, принятых в административном порядке. В абзаце 2 п. 4 анализируемого Определения записано: «Исходя из особого конституционно-правового статуса Банка России, законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами, каковыми в настоящее время являются Федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Конституционный Суд РФ подтверждает, что Центральный банк РФ обладает особым конституционно-правовым статусом. Ключевое слово приведенной цитаты — конституционный — означает, что статус Центрального банка РФ устанавливается Конституцией РФ, а не актами, имеющими меньшую юридическую силу (законами, кодексами и др.). Такие акты могут лишь раскрывать установленные Конституцией РФ положения относительно статуса Банка России. C этих позиций более обоснованно говорить о Центральном банке Российской Федерации как независимом конституционном органе, осуществляющем особую конституционную функцию по обеспечению устойчивости рубля и в целях обеспечения реализации данной функции наделенного четко определенными в законе, регламентирующем его деятельность, государственно-властными полномочиями" . Все федеральные органы государственной вла- [22] [23] сти в ходе взаимодействия с Центральным банком Российской Федерации должны учитывать принцип легитимности его деятельности в сфере управления денежно-кредитной системой, обеспеченного конституционным закреплением направленности всей деятельности Банка России на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты. Анализ конституционных основ правового статуса Центрального банка Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он является независимым органом государственной власти, не входящим ни в одну из трех ветвей власти - законодательную, исполнительную и судебную , так как Центральный банк Российской Федерации не назван в статье 11 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Данное определение представляется верным с точки зрения применения Конституции Российской Федерации, учитывая, что Конституционный Суд Российской Федерации в правовых позициях опирается на то, что статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Таким образом, наличие в статье 75 Конституции Российской Федерации при характеристике основной функции Центрального банка Российской Федерации формулировки о том, что он осуществляет ее «независимо от других органов государственной власти», позволяет теоретически сделать вывод о воз- [24] можности рассмотрения Центрального банка Российской Федерации в качестве органа государственной власти. Однако данный тезис необходимо использовать крайне осторожно, дабы избежать прямого обращения кредиторами взыскания на золотовалютные резервы Центрального банка Российской Федерации по внешним долгам государства. Анализ статуса Банка России с позиции Конституции РФ дает основания утверждать, что в соответствии с Конституцией РФ Банк России включен в систему федеральных органов государственной власти таким образом, что существуют основные элементы системы сдержек и противовесов, которая, C одной стороны, обеспечивает проведение Банком России самостоятельной денежно-кредитной политики, а с другой - не позволяет ему использовать выполняемые им функции в ущерб интересам общества и государства. Теоретической основой этой системы является один из постулатов учения Монтескье о том, что различные ветви власти должны взаимодействовать и взаимно сдер- 24 живать друг друга от посягательств на свою самостоятельность . Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что Центральный банк Российской Федерации является федеральным органом государственной власти, не входящим ни в одну из названных Конституцией Российской Федерации ветвей власти, независимо осуществляющим функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля. Эта теоретическая посылка должна найти свое законодательное закрепление с тем, чтобы раз и навсегда прекратить споры о правовой природе Банка России. C этой целью можно предложить два варианта решения поставленной задачи. Первый вариант мог бы в наибольшей степени снять все существующие законодательные противоречия, однако, его реализация в настоящий момент затруднительна. Это принятие поправок в Конституцию России, а именно в пункт 1 статьи 11, в который необходимо после слов «суды Российской Феде- [25] рации» дополнить слова «и иные органы государственной власти в соответствии с настоящей Конституцией и федеральными законами». Исходя из этого, в статью 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо внести изменения, которые бы прямо указывали на то, что он является органом государственной власти и независим от других органов государственной власти. Однако при существующем порядке внесения изменений в главу 1 Конституции сделать это крайне сложно. Другой вариант представляется более реально исполнимым. Представляется, что и здесь необходима правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, необходимо, чтобы КС РФ дал официальное толкование статьи 75 на предмет того, является ли Банк России органом государственной власти. Этот вариант предполагает аналогичное внесение изменений в Закон о Банке России. Итак, вопрос о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации не есть пустая формальность, это вопрос наиболее целесообразного его реформирования. Деятельность Банка России и сама организация верхнего уровня банковской системы вызывает немало нареканий. Вопрос, в какой форме его деятельность будет более эффективной, остается открытым. Вместе с тем, осуществление государственно-властных полномочий и, прежде всего полномочий по принуждению, вызывает необходимость получения соответствующего статуса, поскольку только в его рамках такую деятельность следует признать легитимной. В литературе высказываются суждения, согласно которым субъекты частного права могут наделяться публичными функциями и полномочиями, но происходить это может только в экстраординарных, кризисных ситуациях[26]. В случае с Банком России такую позицию трудно назвать правомерной. Установление статуса Банка России как органа государственной власти отвечает целям гражданского общества, общей установке Конституции Россий- ской Федерации на приоритет прав и свобод граждан. Это немаловажный фактор, который необходимо учитывать. В заключение можно сделать вывод о том, что каким бы ни было решение законодателя по статусу Центрального банка, за ним необходимо оставить независимость в осуществлении денежно-кредитной политики, как залог стабильности и экономического роста страны.