<<
>>

§ 4. Требования к правовым актам Центрального банка Российской Федерации

Важность роли требований к правовым актам Центрального банка Российской Федерации обусловливается необходимостью издания таких актов, действие которых было бы эффективным и законным. В связи с этим обостряется степень значимости научного и законодательного закрепления этих требований с целью последующего совершенствования процедуры их разработки и издания, что окажет положительное влияние и на укрепление законности правовых актов Банка России.

Правовые акты Центрального банка Российской Федерации только тогда будут выполнять свое предназначение, когда будут находить широкое применение в практической деятельности Банка России и кредитных организаций, когда содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются.

Необходимо отметить, что основа требований к правовым актам разрабатывается многими учеными-правоведами с давних пор. В дореволюционный период конца XIX века считалось непременным условием, что «власть, обле- ченная правом распоряжений, должна держаться в пределах закона, т.е. она может издавать распоряжения только в пределах предоставленной ей законом компетенции, не нарушая степени своей власти и законно приобретенных частных прав»[353] [354] [355].

На основании такого положения устанавливается, что с целью побуждения самого правительства «к соблюдению должной границы в издании указов, установляются два требования: предварительное обсуждение предположенных к изданию указов в государственном совете и обязательность контрассигновки указов хотя бы одним ответственным министром» Далее, в начале XX века учеными обращается внимание на то, что «указы, как акты административные, действительны только при условии своей законности, и могут содержать противоречие только с теми законами, на отмену которых Государь уполномочен» . Вместе с тем, требования к правовым актам исполнительной власти обретают более конкретизированные очертания, соответствующие требованиям, предъявляемым к законам в дореволюционную эпоху. К таким требованиям относятся: 1) инициатива или почин акта; 2) установление и обсуждение его текста; 3) утверждение, санкция акта; 4) его промульгация или обнародование, публикация. Подтверждается изложенное и мнением, согласно которому «административный акт должен исходить от компетентного к его совершению административного учреждения и. вместе с тем, должен соответствовать праву (законам в формальном смысле E указам) по своему содержанию»[356]. Здесь представляется необходимым обратить внимание на жизнеспособность требований к правовым актам исполнительной власти, сохранившим свои основные условия в современный период времени.

В административно-правовой литературе можно встретить весьма интересные мнения по проблеме требований к актам управления. Например, Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, рассматривают через призму условий эффективности актов государственной администрации и их качества. «Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты»[357]. К таким требованиям, по мнению Д.Н. Бахраха и С.Д. Хазанова, относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора; соответствие акта закону по существу; соответствие цели закона; принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (здесь же приводятся требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и т.д.).

В качестве основных требований к актам управления В.М. Манохин выделяет следующие: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления; 2) требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления[358] [359]. Причем, ученые настаивают, что разработка и принятие правового акта государственной исполнительной власти обязательно осуществляется тем органом (структурным подразделением, должностным лицом), которому необходимо решение конкретного вопроса или выработка нормативного положения на длительный срок, а правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус организаций либо имеющие межведомственный характер, должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации с целью проверки правового акта с точки зрения соответствия закону . В отношении второй группы требований к актам исполнительной власти утверждается, что: момент вступления правового акта в действие определяется при его принятии (может действовать с момента подписания, с момента опубликования, с момента, указанного в акте), если самим актом не установлен другой порядок вступления в силу; временной отрезок действия акта управления определяется такими критериями, как указание на календарные сроки, официальная отмена акта, исполнение содержащихся предписаний, прекращение обстоятельств, в связи с которыми акт был принят и др.; действие правового акта в пространстве определяется размерами (масштабами) того территориального пространства, в пределах которого он действует. В научной доктрине закреплена и третья группа требований к правовым актам государственной исполнительной власти, которая сводится: к всесторонней обоснованности акта (технической, финансовой, организационной); к обозначению целей акта и ожидаемых результатов, в чем и состоит их целесообразность; к соответствию акта управления по своему содержанию законности и конкретному закону; к соблюдению юридического стиля акта, четкости и краткости формулировок, к отсутствию слов и терминов, допускающих двусмысленное толкование, к соответствию правилам русского языка и т.п.[360]

Требования, предъявляемые к правовым актам управления, разработанные наукой административного права, имеют свою значимость и могут быть использованы для обозначения требований, предъявляемых к правовым актам Банка России. Под требованиями к правому акту Банка России будем понимать стандартные условия, при которых правовой акт будет являться законным и отвечать интересам банковской деятельности.

В науке административного права в качестве основных требований к правовым актам исполнительной власти в современный период выделяются их юридическое содержание, качество и порядок принятия. Общее значение сущности этих требований сводится к обеспечению законности актов, т.е. их соответствию закону. Рассматривая требования с точки зрения юридического содержания, современные ученые пишут, что правовые акты управления должны:

а) не противоречить Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, нормативным указам Президента Российской Федерации; б) основываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; в) издаваться только полномочным исполнительным органом (должностным лицом), т.е. в пределах закрепленной за ним компетенции; г) учитывать правовые акты вышестоящих органов исполнительной власти; д) быть юридически обоснованными, т.е. четко выражать основания и цели издания, а также юридические последствия, вызываемые их изданием; е) не должны ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций как ведомственной подчиненности, так и независимо от нее и форм собственности; ж) не должны ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных формирований; з) издаваться с соблюдением установленной для них формы и процедуры подготовки, принятия и издания[361].

Правовой акт Центрального банка РФ должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве правовой формы реализации компетенции Банка России, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы пра- вового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания: наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия правовых актов; виды правовых актов, которые вправе издавать соответствующий орган; подготовка проекта правового акта; определение его структуры, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и его обсуждение; согласование акта с заинтересованными ведомствами; подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившим силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового правового акта; издание (подписание, утверждение) правового акта; доведение принятого акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения; направление принятого правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации для его государственной регистрации; официальное опубликование правового акта исполнительной власти и вступление его в силу.

Главным требованием, относящимся к акту управления, является его законность, причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных правовых норм в процессе подготовки, принятия и исполнения акта управления. Законность правовых актов Банка России должна обеспечиваться, т.е. на всех этапах их подготовки и принятия должны создаваться условия для их действия и достижения соответствующих целей. Иными словами, правовой акт должен издаваться на основе закона и во исполнение требований законодательных актов. Если акт не соответствует закону, то он должен быть отменен в рамках существующих процедур. Здесь отметим, что из Закона о Банке России исключили положение о том, что нормативные правовые акты Банка России не должны противоречить федеральным законам. На наш взгляд, правовой акт Банка России должен соответствовать положениям законов и быть направлен на достижение той цели, которую ставил законодатель, принимая закон.

Нормативный акт Банка России, принятый в рамках соответствующих нормативно установленных процедур, является действительным и вступившим в законную силу; он должен применяться на практике и исполняться всеми, кому он адресован.

Например, в государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (его соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т.е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т.е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливается специальный порядок приведения акта управления в действие, т.е. вступление его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливается иной срок и порядок вступления его в силу) .

Если при издании акта Банка России имеет место нарушение принципа законности, то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре проверки актов на соответствие законам. В результате проведенной проверки судебными или иными органами нормативный акт может быть признан недействующим, так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов[362] [363].

Таким образом, важнейшим элементом режима законности правового акта является презумпция его законности. Незаконность такого акта, т.е. его противоречие требованиям законодательных актов, также должна быть подтверждена в рамках нормативно установленной процедуры судебными решениями. Однако, по словам И.А. Елистратова, «устойчивости правового порядка грозила бы большая опасность, если бы каждому учреждению и гражданину была предоставлена возможность считать ничтожным, как бы несуществующим, любой акт, в действительности, беспорочности которого у них может возникнуть то или другое сомнение»[364].

В связи с изложенным, когда нормативный акт Центрального банка РФ, принятый по установленной процедуре, начинает осуществлять присущие ему функции, будучи направленным на решение тех задач, ради которых он принят, можно говорить о реальном его действии в банковской сфере в системе денежно-кредитных отношений.

Положительным в практике российского законодательства является нормативная закрепленность требований к актам государственной власти. Требования, предъявляемые к правовым актам Центрального банка РФ, изложены в положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519, действующем в редакции Указания Банка России от 24 июня 1998 г. № 268-У , а также в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановле- ниєм Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009[365], проанализированных многими учеными-административистами.

Предлагаем следующий комплекс требований, предъявляемых к процедуре издания правовых актов Центрального банка РФ.

1. Правовые акты Центрального банка РФ должны соответствовать целям поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Правовой акт Центрального банка Российской Федерации должен соответствовать и не может противоречить Конституции РФ, международным договорам, законам РФ.

2. Центральный банк РФ должен принимать правовой акт только в пределах своей компетенции, предусмотренной Конституцией РФ и федеральными законами.

3. Правовые акты Центрального банка РФ должны издаваться при соблюдении нормативно установленного порядка его подготовки, издания, государственной регистрации, вступления в силу и опубликования.

4. Структура проекта правового акта определяется предварительно и должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и его обсуждение, а в его содержании указывается порядок вступления его в действие, куда входят дата или момент вступления акта в действие (со дня подписания, со дня официального опубликования, с момента, указанного в самом акте), период (продолжительность) его действия (указание календарного срока действия акта, официальная отмена акта, исполнение содержащихся в нем предписаний, прекращение обстоятельств, по причине которых акт был принят, другие обстоятельства).

5. Правовые акты Центрального банка РФ Российской Федерации должны быть целесообразными, то есть в них необходимо четко определять и указывать цели акта и ожидаемые результаты.

6. Правовые акты Центрального банка РФ Российской Федерации должны содержать в себе экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения.

7. Правовые акты Центрального банка РФ в обязательном порядке доводятся до сведения лиц, которые будут их исполнять и соблюдать закрепленные в них требования и положения путем опубликования в периодических изданиях, комментирования в средствах массовой информации, по радио и по телевидению, издания специальных сборников.

8. Правовой акт должен быть принят в надлежащей форме, несоблюдение которой приводит к тому, что действие такого акта может быть ограничено в отношении тех юридических последствий, которые имел в виду орган, его издавший, или же вообще не порождать никаких юридических последствий. В первом случае такой правовой акт называется дефектным, а во втором - ничтожным. «Ничтожный акт просто не принимается во внимание, его юридический эффект с момента издания равен нулю»[366]. Требование соблюдения формы акта при его издании означает недопустимость издания акта в непредусмотренной законом форме[367], с неясным, не отражающим существа акта, заголовком, без соответствующих подписей и указания места и времени принятия. Для нормативных актов Центрального банка РФ предусматриваются три формы: указания, инструкции, положения.

Анализ банковского законодательства позволяет сделать вывод, что в федеральных законах редко упоминается форма правоприменительного акта, как правило, формулируется вопрос, требующий издания данного вида правового акта.

Так, в федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности» говорится об отзыве Банком России у кредитной организации лицензии на совершение банковских операций, без конкретизации какого рода документ должен быть издан

Банком России, что, на наш взгляд, весьма важно для судебных процедур. Поэтому следует расценить как положительный факт закрепление в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» вида документа об отзыве у кредитной организации лицензии на совершение банковских операций - приказа Банка России об отзыве указанной лицензии. Именно представление арбитражному суду копии приказа Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, а не какой либо иного документа по данному вопросу, является основанием для возбуждения производства по делу о банкротстве кредитной организации. В заявлении Банка России в арбитражный суд о признании кредитной организации банкротом должны быть указаны номер и дата приказа Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций (п. 3 ст. 50.5 анализируемого закона).

Изложенное свидетельствует, что по вопросу отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций Банк России обязан издать именно приказ, а не какой-либо иной документ, то есть учесть в своей правоприменительной практике требование закона и неукоснительно его исполнять. Подобный подход законодателя к конкретизации правоприменительного акта заслуживает поддержки и дальнейшего развития применительно к другим вопросам. Представляется важным основы издания Банком России правоприменительных актов по тем или иным вопросам, основные требования к ним отразить в федеральном законодательстве.

9. Действия правовых актов Банка России могут быть прекращены (приостановлены) на основании потенциального содержания в них источника прекращения действия (исчезновение предмета регулирования и поэтому исчезновение надобности в регулировании; истечение срока действия акта; решение о его отмене или приостановлении действия) или в случае, если основания для прекращения их действия находятся за пределами правового акта (решение об отмене акта; принятие нового правового акта взамен действующего; решения суда о прекращении действия акта).

Данную группу требований будем считать основной и наиболее значимой при осуществлении правотворческого процесса с целью разработки и изданий актов Банка России. Изложенные требования нуждаются в их правовом закреплении.

Для того чтобы право более полно и эффективно воздействовало на общественные отношения, необходимы не только точность выражения в правовых актах государственной воли, но и соответствующее оформление, ясность и четкость изложения содержания. Необходимо, чтобы субъекты более полно были ознакомлены с юридическими предписаниями, представляли себе содержание, смысл и значение правовых актов.

Нельзя оставить без внимания и группу требований, относящихся к внутренней структуре акта, целью которой является придание последовательности и логичности составляющих частей правового акта, отражение с достаточной полнотой и закрепление его основных элементов для его наиболее рационального применения. В правовом акте его составные элементы можно сгруппировать в зависимости от их характера и назначения, и отнести одни из них к реквизитам акта (заголовок акта, дата его принятия, регистрационный номер, подпись лица, принявшего или одобрившего акт и т.д.), а другие - к его содержанию (тексту).

Надлежаще оформленный письменный правовой акт должен иметь установленные реквизиты, а структурные части должны чередоваться в определенной последовательности. Например, указанное требование содержится в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. Приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68). Инструкция определяет, что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование федерального органа исполнительной власти; название вида документа или унифицированной формы документа; заголовок к тексту; дата; индекс; текст (его составляющие части); визы; подпись; отметка об исполнении документа и направлении его в дело. Ученые Института [368] законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации разработали правила разработки, принятия и реализации нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти. Например, акты федерального министерства должны иметь следующие реквизиты: указание на вид нормативного правового акта; наименование органа, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт; наименование, обозначающее предмет регулирования нормативного правового акта; дату, место принятия (издания) нормативного правового акта и его регистрационный номер; подписи

лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие норматив-

128

ные правовые акты .

Письменные правовые акты обычно состоят из двух частей: описательной (констатирующей) и резолютивной (постановляющей).

В первой из них, которая нередко опускается, анализируется положение дел в той ил иной сфере отрасли или на участке управления и мотивируется необходимость издания акта[369] [370] с определенными, следующими далее предписаниями.

В резолютивной части излагается суть предписаний, даваемых адресатам акта. Ссылка в тексте издаваемых актов на те правовые акты, которые послужили основанием для соответствующих предписаний органов управления, имеет самое непосредственное отношение к законности, поскольку она в значительной мере облегчает контроль и надзор за законностью правовых актов, как в процессе подготовки их проектов, так и после издания соответствующих актов.

Разработка проекта нормативного правового акта федерального министерства должна осуществляться с соблюдением правил юридической техники. К нормативному акту Банка России предъявляются следующие требования к оформлению текста проекта. Название нормативного акта Банка России должно соответствовать содержанию нормативного акта Банка России и кратко передавать его смысл.

Правовой акт, принятый в рамках соответствующих нормативно установленных процедур, является действительным и вступившим в законную силу; он должен применяться на практике и исполняться всеми, кому адресован. Поэтому предлагаемые требования к правовым актам кажутся, на взгляд автора, наиболее приемлемыми в современный период времени.

<< | >>
Источник: Пастушенко Елена Николаевна. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов - 2006. 2006

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 4. Требования к правовым актам Центрального банка Российской Федерации:

  1. Глава 18. Конституционные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о правовом статусе республики
  2. Производный финансовый инструмент
  3. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
  4. § 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации
  5. § 1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  6. § 2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации
  7. § 3. Цели и функции правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  8. § 4. Требования к правовым актам Центрального банка Российской Федерации
  9. § 5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права
  10. § 1. Значение и критерии классификации правовых актов Центрального банка Российской Федерации
  11. § 2. Понятие и виды нормативных актов Центрального банка Российской Федерации
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -