§ 5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права
Юридические (формальные) источники представляют собой форму установления и выражения правовых норм[371], «тот единственный «резервуар», в котором пребывают юридические нормы»[372].
В финансово-правовой учебной литературе под источниками финансового права понимают «законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, органов управления»[373] [374], «правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти (федеральных и субъектов Федерации) и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права» . Нормы финансового права применительно к банковской деятельности регулируют отношения кредитных организаций с бюджетной системой по уплате налогов и сборов, отношения между Банком России и кредитными организациями в области осуществления Банком России банковского регулирования и надзора, в частности при установлении Банком России обязательных нормати- bob, с помощью которых поддерживается стабильность кредитной системы России, а также при применении финансовых санкций за нарушения банковско- 134 го законодательства . Источниками финансового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство[375] [376]. В сфере финансовой деятельности Российской Федерации подзаконные правовые акты имеют большое значение, поскольку устанавливают механизм реализации федерального финансового законодательства, оперативно регулируют финансовые отношения, определяют правовые ориентиры и вводят нормативно-правовые основы для издания иных правовых актов в финансовой сфере. Немаловажную роль в регулировании финансовой деятельности государства занимают подзаконные акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права[377]. Соответственно развитию методов финансово-правового регулирования используются новые формы совместных решений финансово-кредитных органов (Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, Федеральная таможенная служба и др.) , в частности соглашения между ними. В российской правовой науке выделяются, как правило, такие источники, как правовой обычай, правовой прецедент, договор с нормативным содержанием и нормативно-правовой акт[378] [379] [380]. При этом ученые отмечают, что «нормам некоторых отраслей права должна быть свойственна совершенно определенная внешняя форма (тип источников права)» . В связи с этим рассмотрим правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права. В науке продолжаются споры о месте норм, регулирующих сферу банковской деятельности, в системе российского права. Высказана точка зрения о самостоятельности банковского права как отрасли российского права со своим предметом и методом правового регулирования (Г.А. Тосунян[381], О.М. Олейник[382]). По мнению А. Г. Братко, «банковское право - отрасль российского права, которая состоит из правовых норм, регулирующих организацию банковской системы, денежное обращение, правовой статус и банковские операции кредитных организаций»[383]. Не исключено рассмотрение банковского права как подотрасли финансового права (Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Г.В. Петрова)[384]. Если ранее научная специальность 12.00.12. включала и финансовое право, и банковское право, то в современных условиях научная специальность 12.00.14. предусматривает только административное и финансовое право. В теории права считается, что кодекс характеризует собой, как правило, самостоятельную отрасль права (например, Гражданский кодекс Российской Федерации - гражданское право, Уголовный кодекс РФ - уголовное право, Гражданский процессуальный кодекс РФ - гражданское процессуальное право, Уголовно-процессуальный кодекс РФ - уголовно-процессуальное право). Данное правило традиционно и известно еще дореволюционному праву России. Появившиеся в недавнее время Кодексы представляют другое направление кодификации законодательства и оформляют подотрасли права (например, Налоговый Кодекс Российской Федерации - налоговое право как подотрасль финансового права; Бюджетный кодекс Российской Федерации - бюджетное право как подотрасль финансового права; Земельный, Лесной, Водный кодексы - подотрасли природоохранного права). Но этим кодексам присущ единый предмет и имеется преобладающий метод правового регулирования, чего нельзя сказать в отношении банковского права. Является ли банковское право самостоятельной отраслью права? По мнению сторонников самостоятельности банковского права, для него характерен императивный метод регулирования, построенный на принципе власти и подчинения. «Банковские законы предусматривают, что правила банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности устанавливаются Банком России. Он же принимает решение о государственной регистрации кредитной организации, устанавливает экономические нормативы и другие требования»[385]. В предмет правового регулирования банковского права входят два основных вида отношений: 1) отношения по поводу формирования банковской системы; 2) отношения между Банком России и кредитными организациями по поводу проведения банковских операций. По имеющейся точке зрения банковское законодательство[386] является комплексной отраслью банковского законодательства, сочетающей в себе публично-правовые и частно-правовые начала, в которых определить какие из них являются главенствующими проблематично. Урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся между Банком России и кредитными организациями при осуществлении им банковского регулирования и надзора (публично-правовые отношения), несомненно, важны для стабильности банковской системы, но не менее значимы урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся между кредитной организацией и ее клиентами - юридическими и физическими лицами - по поводу оказания банковских услуг (частноправовые отношения). Банковское законодательство характеризует также двойственный метод правового регулирования: публично-правовой (императивный метод, метод властных предписаний), присутствующий в отношениях между Банком России и кредитными организациями в области банковского регулирования и надзора; частно-правовой (диспозитивный, метод равенства сторон) метод, используемый при заключении кредитными организациями и клиентами - юридическими и физическими лицами - договоров банковского вклада, банковского счета, финансирования под уступку денежного требования, кредитного договора и других гражданско-правовых договоров на оказание банковских услуг. В условиях двойственности предмета и метода банковского законодательства более логичной и обоснованной представляется современная модель банковского законодательства: федеральные законы, отражающие двухуровневый характер рыночной экономики, отвечающей рыночным экономическим отношениям, учитывающие отмеченную комплексность банковского права. Так, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) отражает публично-правовые начала банковского законодательства, Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» - в большей степени частно-правовые начала, а федеральные законы «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» удачно закрепляют применительно к вопросу регулирования оба эти начала. Однако аргументация, основанная исключительно на предмете регулирования может отрицательно сказаться на понимании единства и целостности финансового права[387]. Мы можем говорить о существовании комплексной отрасли законодательства. Категория смежного, «пограничного», межотраслевого, комплексного правового института прочно укрепилась в юриспруденции. В связи с этим комплексные правовые образования следует именовать межотраслевыми (комплексными) правовыми институтами[388]. Даже сторонники выделения комплексных отраслей права признают, что по своим юридическим свойствам межотраслевые институты являются образованиями, которые «целиком соответствуют особенностям комплексных отраслей»[389]. Это не исключает, а наоборот предполагает отрасли юриспруденции, изучающие сложные межотраслевые институты и отношения, а также соответствующие им отрасли законодательства. Комплексная отрасль законодательства состоит из комплексных (межотраслевых) правовых институтов либо в систематизированном виде содержит сложный комплексный институт[390]. Комплексное использование норм различных отраслей права не создает новой отрасли права, так как при комплексном правовом регулировании общественных отношений не происходит превращения норм одного вида в другой или какого-либо их слия- 150 ния . Сегодня комплексной отраслью законодательства можно назвать лишь такой законодательный массив, который в целом, не обладая однородным предметным единством (поскольку регулирует преимущественно разные отраслевые отношения), тем не менее содержит в себе определенное предметное ядро. Предметное ядро комплексной отрасли законодательства с одной стороны составляют общественные отношения, урегулированные специальными законодательными нормами, которые принципиально не могут быть идентифицированы в качестве норм, принадлежащих профилирующим (основным) отраслям. Эта группа норм отсутствует в профилирующих отраслях и содержится только в данной комплексной отрасли. В литературе существует точка зрения о том, что в ряду комплексных отраслей законодательства могут быть выделены отрасли двух типов[391] [392]: - предметно-ограниченные отрасли законодательства (отрасли, регулирующие отношения, складывающиеся в связи с осуществлением, определенного вида деятельности, которые составляют соответствующую сферу управления. Эти отрасли законодательства возникают в связи с наличием объективной необходимости специального законодательного регулирования соответствующих отношений, проистекающей из специфического характера того или иного вида деятельности или сектора экономики (банковское право, страховое право, сельскохозяйственное право и т.п.); - функционально-ограниченные отрасли законодательства (отрасли, регулирующие отношения, возникающие по поводу осуществления отдельных (обычно очень важных, имеющих общесоциальный характер) общественногосударственных функций, оказывающих непосредственное влияние на качество и условия функционирования всех или подавляющего большинства субъектов права (защита конкуренции, экологическая безопасность, оборона страны, прокурорский надзор). В соответствии с этой классификацией банковское законодательство является предметно-ограниченной комплексной отраслью законодательства. В настоящее время специальное банковское законодательство является комплексной отраслью законодательства и в этом качестве представляет собой специфическое структурное образование в системе российского законодательства, которое использует для комплексного правового регулирования всех сторон деятельности банковской системы нормы различных отраслей права . Возникновение и развитие банковской системы привело к необходимости создания правового поля ее деятельности. Банковское законодательство представляет собой один из важнейших инструментов государственного регулирования банковской системы. Банковское законодательство является традиционной подотраслью финансового законодательства в части регулирования расчетов, кредитования коммерческих банков Банком России, валютного регулирования и валютного контроля, обеспечения стабильности национальной валюты, ведения счетов федерального казначейства . Банковское законодательство представляет собой совокупность конституционно-правовых, гражданско-правовых, административно-правовых, финансово-правовых, уголовно-правовых норм. Исследование вопросов понятийного аппарата банковского законодательства актуально с позиций определения правомерности и обоснованности издания Банком России правоприменительных актов как органом банковского надзора, поскольку в соответствии со статьей 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского [393] [394] законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. 1. Основным источником банковского законодательства являются нормативные правовые акты. Статья 2 Закона о банках и банковской деятельности устанавливает, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами. В качестве общих законов применительно к банкам следует назвать, прежде всего: Гражданский кодекс Российской Федерации[395], Уголовный кодекс Российской Федерации[396], Таможенный кодекс Российской Федерации[397], Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»[398] и другие законы, которые в той или иной мере регулируют порядок осуществления банковской деятельности кредитными организациями и Банком России. Банковское законодательство в узком смысле этого понятия (т. е. законодательные акты) подразделяется на специальное и общее[399]. Общее банковское законодательство включает в себя нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Уголовном кодексе РФ, Таможенном кодексе РФ, Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» и в других законах, которые в той или иной степени регулируют порядок осуществления банковской деятельности кредитными организациями и Банком России. Названные законы должны применяться к банкам и банковской деятельности, если специальные банковские нормы не устанавливают каких-либо иных правил и ограничений. Что касается законодательства, содержащее административно-правовые нормы, то здесь необходимо указать на Кодекс РФ об административных правонарушениях, который закрепил новый особый состав административного правонарушения - нарушение законодательства о банках и банковской деятельности и впервые установил административную ответственность в банковской сфере как банков, так и его клиентов, на уровне кодифицированного акта, наряду с ответственностью в других сферах деятельности. В качестве специальных банковских законов выступают Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и др. В указанных нормативных актах содержатся нормы о порядке создания, регистрации, лицензирования, ликвидации кредитных организациях и роль Банка России в регулировании данных отношений, осуществления контроля и надзора за деятельностью кредитных организаций и их клиентов. Специфика специального банковского законодательства заключается в том, что в федеральных законах закрепляется обширная компетенция Банка России как органа государственной власти, однако установление порядка осуществления его полномочий, способов их реализации и ответственность подконтрольных субъектов также производится Банком России. C целью усиления прав вкладчиков и кредиторов банков[400], совершенствования инструментов банковского надзора принят Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ[401]. Жесткие требования для банков по вхождению в систему страхования вкладов не являются излишними, не свидетельствуют об избыточном вмешательстве государства в банковский бизнес[402] [403] [404]. Напротив, государство подтверждает необходимость социальной защиты вкладчиков при несостоятельности (банкротстве) банка, что, безусловно, имеет положительное влияние на стабильность всей банковской системы. Принятие данного закона дало импульс дальнейшему развитию банковского регулирования. Например, было принято Положение Банка России от 16 января 2004 г. № 248-П «О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов» , которое нормативно оформило начало перехода банковского регулирования на содержательные основы. Например, ответом на сложившуюся летом 2004 года ситуацию в банковском секторе стал Федеральный закон от 29.07.2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» . Непосредственной причиной принятия Закона стало формирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках: одним из результатов ее введения должно стать лишение права некоторых банков привлекать средства населения во вклады. C целью снятия возможной напряженности и укрепления доверия к банковской системе в целом было решено распространить на вкладчиков банков, не вошедших в систему страхования, аналогичные гарантии[405]. Принятие указанного Федерального закона потребовало от Банка России разработки множества нормативных актов, в числе которых Указание Банка России от 17 ноября 2004 г. № 1517-У «Об осуществлении выплат Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, и о порядке взаимодействия банков-агентов с Банком России»[406], Указание Банка России от 17 ноября 2004 г. № 1516-У «О порядке конкурсного отбора банков- агентов для осуществления выплат Банка России по вкладам физических лиц»[407]. 30 декабря 2004 года принят Федеральный закон № 218-ФЗ «О кредитных историях»[408] [409]. Идея кредитных бюро созрела достаточно давно. После восьми лет дискуссий Закон был, наконец, принят. Бюро кредитных историй 1 /ГО представляют собой элемент банковской инфраструктуры . Наличие системы кредитных историй предоставляет заимодавцам (кредиторам) дешевый и эффективный способ сбора и использования информации о заемщиках, что делает более доступной для заимодавца информацию о заемщике, а его расходы на выяснение финансового состояния заемщика уменьшаются[410]. Нормативные акты, подготовленные Банком России в рамках реализации Федерального закона «О кредитных историях» указаны в Информации Банка России от 29 сентября 2005 г.[411]. Еще одна разновидность правовых актов, регулирующих некоторые стороны банковской деятельности, - Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Немалую долю в банковском законодательстве занимают нормативные акты, разъяснения других органов исполнительной власти, регулирующие смежные отношения, возникающие при осуществлении банковской деятельности. Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральная таможенная служба и другие федеральные органы исполнительной власти пытаются урегулировать наряду с Банком России обязанности кредитных организаций при осуществлении расчетов и платежей путем издания правовых актов в виде писем и приказов. В финансово-правовой литературе при акцентировании особого значения для регулирования финансовых отношений инструкций, писем и других документов Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ подчеркивается, что в юридической литературе совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, определяют как финансовое законодательство; при этом отмечается, что категория «законодательство» употребляется и в ином смысле: в Налоговом кодексе РФ и Бюджетном кодексе РФ законодатель употребляет понятие «законодательство» в более узком смысле, т.е. не использует расширительного толкования этого термина; в целом же делается вывод о том, что легального определения финансового законодательства нет . Н.И. Химичева подчеркивает, что не следует отождествлять понятия «финансовое право» и «финансовое законодательство», поскольку термин «законодательство» в собственном смысле слова не предполагает включение в него нормативных актов незаконодательного уровня, в связи с чем за его пределами остается значительный массив источников финансового права[412] [413]. По данной проблематике высказано практически востребованное мнение о том, что банковское законодательство в целом представляет собой значительный массив нормативных актов различного иерархического уровня, включающего помимо федеральных законов и подзаконные акты Банка России, воспо- ляющие существующие пробелы в правом регулировании кредитно-банковской деятельности, в чем выражается нормотворческая функция Банка России . В Годовом отчете Центрального банка Российской Федерации за 2005 год нормативные акты Банка России включены в состав банковского законодательства: в разделе 11.11.5. «Деятельность Банка России по совершенствованию банковского законодательства. Претензионно-исковая работа в учреждениях Банка России» отмечается, что в 2005 году была продолжена работа по совершенствованию банковского законодательства в рамках осуществляемой Банком России нормотворческой деятельности; в период с 1 января по 31 декабря 2005 года Банком России приняты 125 нормативных актов, из них 6 инструкций, 15 положений и 104 указания; из 125 нормативных актов в Минюсте России зарегистрированы 65 нормативных актов Банка России: 2 инструкции, 11 положений и 52 указания; кроме того за указанный период были подготовлены и направлены всем территориальным учреждениям Банка России 168 писем Банка России[414] [415]. Рассмотрим теперь непосредственно правовые акты Центрального банка Российской Федерации в качестве источников финансового права. В целях реализации функций Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и другими федеральным законами, издает в форме указаний, положений, инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц (ст. 7 Закона). Впервые в Законе о Банке России от 10 июля 2002г. были определены виды нормативных актов, которые имеет право издавать Банк России и необходимость разработки порядка их подготовки и принятия. Законодатель не случайно сделал акцент на вышеуказанные положения. До момента принятия закона сложилась судебная практика, когда нормативные акты Банка России обжаловались заинтересованными субъектами и признавались судом недействительными не по причине регулируемых отношений или противоречию федеральному законодательству, а из-за несоблюдения формы правового акта, порядка его разработки, принятия, регистрации в Минюсте РФ и опубликования. Банк России при издании своих нормативных актов исходит из необходимости конструктивного диалога органа банковского надзора с банковским сообществом, повышения качества принимаемых решений и общей культуры надзора и банковского дела. Данные цели провозглашены Банком России в Информации от 7 апреля 2003 г., доведенной Департаментом внешних и общественных связей Банка России, где указывается, что соответствии с положениями ст. 77 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и в рамках проводимой работы по повышению транспарентности деятельности в сфере банковского регулирования и банковского надзора принято решение о публикации на странице Банка России в сети Интернет для открытого обсуждения проектов наиболее важных нормативных актов по вопросам регулирования банковской деятельности[416] [417]. Акты Банка России можно систематизировать по банковским операциям и банковским сделкам. Возможен и другой вариант тематической систематизации нормативных актов Банка России - по основным инструментам и методам 1 ПҐ денежно-кредитной политики Банка России . Необходимо отметить, что в настоящее время продолжают действовать нормативные акты Госбанка СССР, если они прямо не противоречат российскому новому законодательству, вплоть до их специальной отмены Банком России. Данная позиция вполне объяснима: банковская деятельность регламентируется правовыми актами на уровне технологии, следовательно, объем этих актов значительный, в короткий промежуток времени невозможно создать новое рыночное регулирование технологии, поэтому сохраняются старые правила. Например, Инструкция Госбанка СССР от 30 октября 1986 г. №28 «О расчетных, текущих и бюджетных счетах, открываемых в учреждениях Госбанка СССР». В связи с необходимостью применения актов Госбанка СССР юристы предлагают считать некоторые акты фактически утратившими силу . Такое предложение является, как думается, некорректным, поскольку любой нормативный акт действует либо в течение срока, установленного в нем самом, либо до его отмены. Следовательно, в данном случае можно ставить вопрос не о фактической утрате силы нормативного акта, а о его признании не подлежащим применению в связи с противоречием действующему российскому законодательству. Таким образом, нормативные акты Центрального банка Российской Федерации занимают значительною нишу в правовом фундаменте всей банковской системы. Разработку и осуществление Основных направлений единой государственной денежной политики Банком России можно рассматривать как доктринальную деятельность. Однако доктрины и концепции как разновидности нормативного правового акта не признаются судебными органами. Как справедливо указывается в литературе, учитывая позицию Конституционного Суда РФ, доктрины и концепции любого органа не обладают нормативным действием, не могут учитываться судами в их практике, в том числе для установления соответствия им признанных видов нормативных правовых актов, в связи с чем в настоящее время необходимо принятие четкого государственного решения о судьбе нормативных правовых актов, обладающих доктринальным характе- 178 ром . В литературе констатируется тот факт, что банковское законодательство в современных условиях далеко от системного состояния и предлагается коренным образом изменить правовое регулирование в банковской сфере путем кодификации банковского законодательства[418] [419] [420]. В то же время отмечается, что сегодняшние попытки разработать Банковский кодекс не связаны с кодификацией действующего законодательства, а скорее отражают стремление предложить как бы новую модель работы Центрального банка или даже банковской системы в целом[421] [422] [423] [424] [425] [426]. В Банковском кодексе нет целесообразности, поскольку достаточно федеральных законов той же юридической силы. В юридической науке обозначились три вида систематизации: инкорпо- I О I I O9 рация, кодификация и консолидация Думается, предложение о кодификации банковского законодательства представляется преждевременным из-за недостаточной проработанности в настоящее время научных подходов к определению предмета и метода банковского права, а также места банковского права в системе права. Сейчас можно вести речь об инкорпорации, формы которой могут быть различны. Под инкорпорацией (от лат. in corpere) понимается такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в разного рода сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно предметном) . Заслуживает внимания предложение специалистов Юридического департамента Банка России о создании консолидированного Свода банковских пра- 185 вил . Стабильное банковское законодательство - основа банковской системы, являющейся, в свою очередь, ключевым звеном рыночной экономики. Поэтому разработка банковского законодательства, отвечающего потребностям экономической ситуации и отражающего ее перспективу, - задача объективная и актуальная[427] [428] [429] [430]. Необходимо принятие законодательных актов, поощряющих развитие банковской системы, повышающих ее надежность, обязательства и взаимную ответственность всех субъектов банковской деятельности. В качестве цели законодательного регулирования банковской деятельности на данном этапе необходимо рассматривать проблему заполнения пробелов в законодательстве соответствующими правовыми актами, чтобы правоприменительная практика опиралась не на сиюминутные нормативные акты Банка России, регулирующего и надзорного органа одновременно, а на стабильные во времени и четко обозначенные требования законодательства, и только после этого можно будет говорить о возможности кодификации отработанного и проверенного на практике нормативного материала. 2. Правовой обычай является одной из наиболее древних разновидностей источников права. В литературе обычай определяется как «правило, сложившееся на основе постоянного и единообразного повторения данных фактиче- 1 Qn ских отношений» . При этом, чтобы стать источником права оно должно быть санкционировано государством . По определению обычай возникает лишь в результате многократного повторения определенного поведения людей, т.е. поведение предшествует его становлению. Термин «обычаи делового оборота», применяемые в банковской практике закреплен в ст. 836, 848 ГК РФ. Отношения, складывающиеся в процессе осуществления кредитными организациями и Банком России банковской деятельности, могут регулироваться положениями, которые не укладываются в рамки понятий «нормативно-правовой акт» и «до- 189 говор» . Таким образом, правовой обычай может выступать источником банковского законодательства. 3. Под правовым прецедентом в юридической литературе понимается «такое решение государственного органа, которое принимается за образец (правило) при последующем рассмотрении аналогичных дел»[431] [432]. Источником права прецедент традиционно признается в англо-американской системе права. В нашей стране единственным источником норм права, как правило, рассматривался нормативный правовой акт . Применительно к прецедентам ученые указывали, что "ни "судебная практика" как таковая, ни "административная практика" не являются источниками права. Им не является акт, "порождающий право между сторонами"[433]. В то же время в литературе высказывалась и противоположная позиция. Так, еще в 1947 году С.И. Вильнянский отмечал, что "наша судебная практика должна получить признание как один из источников советского права"[434]. Сейчас происходит переосмысление существующих взглядов. Судебный прецедент представляет собой более гибкий механизм преодоления пробелов в законодательстве[435]. Судебный прецедент следует рассматривать в двух плоскостях: 1) судебный прецедент создает правоположение, которое отсутствует в нормативном акте, и тем самым преодолевает пробелы в законодательстве; 2) судебный прецедент дает разъяснение и толкование нормативно-правового акта. Все чаще акты судебных органов (как правило, высших) рассматриваются как источники правовых норм[436]. Причем иногда такая характеристика приписывается достаточно широкому кругу судебных решений. Так, отмечается, что «судебная практика в самых различных проявлениях — и при отмене нормативных актов, и в разъяснениях пленумов, и при прямом применении Конституции, и при разрешении конкретных споров — оказывается источником права»[437]. Видимо, данная точка зрения носит несколько крайний характер, ибо здесь в качестве источников правовых норм называются акты судебных органов, которые имеют, скорее, правоприменительный характер, в отдельных случаях с элементами аналогии права и закона. Однако в целом следует признать, что часто высшие судебные инстанции принимают постановления, обладающие признаками источников права. Проблемы правового прецедента как источника правовых норм затрагивались в финансово-правовой литературе. Высказана интересная позиция о том, что «судебный прецедент как источник финансового права представлен главным образом решениями Конституционного Суда РФ» . В соответствии с действующим законодательством Конституционный Суд РФ занимается толкованием Конституции РФ и ее норм, т.е. уясняет и разъясняет смысл интерпретируемых норм. Во-первых, постановления указанного органа принимаются по результатам рассмотрения конкретных дел и сформулированная в них позиция сохраняет свою силу для будущих решений. Во-вторых, содержащиеся в постановлениях Конституционного Суда РФ предписания обладают признаками правовых норм. Они исходят от государства (постановления Конституционного Суда выносятся именем Российской Федерации), являются общеобязательными (ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде РФ» ^Центральный банк Российской Федерации, осуществляя банковское регулирование, не может не учитывать решений Конституционного Суда РФ. Ученые отмечают, что «в решениях Конституционного Суда РФ, как правило, формулируются критерии нового законодательного регулирования, по существу, конструируются "модели" новых правовых норм»[438] [439] [440]. При этом определенной проблемой является отыскание самой правовой нормы в рассматриваемом ис- точнике. В литературе общепризнанно, что обязательно в прецеденте не все решение, а только «сердцевина» дела, суть правовой позиции судьи, на основе которой он выносит решение или приговор[441] [442]. Применительно к традиционной структуре постановлений судебных органов частью, содержащей правовые Л Л 1 нормы, является мотивировочная или описательно-мотивировочная . Решения Конституционного суда РФ все в большей степени начинают оказывать влияние на отношения в банковской сфере. В банковском праве «в целом арбитражная практика выполняет функцию толкования норм законов и условий договоров»[443] способствуя формированию единообразной практики правоприменения. При этом деятельность судов, которая выражается в решениях по конкретным делам и выработке единообразной судебной практики, непосредственно не задействована в механизме государственного регулирования банковской деятельности, а является своего рода способом реализации отдельных правовых средств регулирования со стороны уполномоченных государственных органов. Таким образом, реализация механизма государственного регулирования банковской деятельности осуществляется тремя путями: посредством принятия уполномоченными на то государственными органами нормативных правовых актов, путем принятия индивидуально-правовых актов органами банковского регулирования и надзора, реализация которых не требуют специального решения суда, а также путем принятия судебными органами решений по вопросам, связанным с государственным регулированием банковской деятельности. 4. В последнее время все чаще в качестве, источников права (в том числе и финансового) стали называться нормативные договоры[444]. Нормативный договор определяется в литературе как "договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения"[445] [446]; это "совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм" . Использование данного источника права обусловливается характером ситуации подлежащей правовому регулированию. В литературе по банковскому праву международные договоры обоснованно рассматриваются в качестве источников банковского законодательства[447]. В целом не отвергая положительного влияния на общественные отношения формирования правового поля, приоритетно состоящего из кодифицированных законодательных актов и федеральных законов, все же следует подчеркнуть необходимость осторожного подхода в этом вопросе, учета правового статуса всех субъектов нормотворческого процесса и невмешательства федерального закона в конституционные нормы о независимости Банка России от иных органов государственной власти при осуществлении своих функций. Думается, что банковское регулирование неразрывно связано с обеспечением устойчивости национальной валюты. Таким образом, эффективность действия правовых актов Центрального банка Российской Федерации зависит от качества нормотворческой деятельности Банка России, качества правового акта, качества правоприменительной деятельности Банка России, особенностей адресата, на которого рассчитан правовой акт Банка России. Когда правовой акт Центрального банка Российской Федерации начинает осуществлять присущие ему функции, будучи направленным на решение тех задач, ради которых он принят, можно говорить о его реальном действии в системе денежно-кредитных отношений. Любой даже качественно подготовленный правовой акт будет действовать недостаточно эффективно, если он не будет пользоваться поддержкой кредитных организаций или иных субъектов банковских отношений. В связи с этим кардинальные изменения, затрагивающие как структурную часть банковской системы, так и функциональную, проходящие в настоящее время, фиксируются банковским законодательством, разработка которого осуществляется на основе зарубежного опыта, опыта первых лет экономических реформ в России, современных представлений о сущности и назначении банковских учреждений. Одним из факторов эффективности нормативных актов Банка России как источников финансового права следует считать повышение культуры правотворческого процесса, которая предполагает умелое использованием Банком России нормотворческого процесса как разносторонних знаний действительности, ее истории и перспектив развития, так и специальных знаний о праве, правовом акте и правотворческой технике[448]. Информационное обеспечение правотворческой деятельности Банка России — непременное условие создания четкой системы стабильного и непротиворечивого банковского законодательства, результативного действия нормативных актов Банка России как источников финансового права.