§ 3. Цели и функции правовых актов Центрального банка Российской Федерации

Автор правового акта при его издании всегда руководствуется теми или иными намерениями. Например, во французской административно-правовой литературе под целью акта имеют в виду намерение, или мотив (французск.

о і

лизации с помощью определенных средств . Согласно словарю С. И. Ожегова цель - то, к чему стремятся, что надо осуществить . Каждый правовой акт принимается и применяется с определенной целью и выступает средством для ее реализации. «Средства реализации целей должны быть соразмерны с целями.

Иначе цели либо не будут достигнуты вообще, либо будут достигнуты с затратами, превышающими пользу от достижения этих целей» .

Цель правового акта рассматривается как желаемый результат деятельности, регламентированный этим актом^{[325] [326]. Цели правовых актов Центрального банка Российской Федерации связаны с достижением Банком России законодательно определенных целей его деятельности.}

Необходимо отметить, что цель правовых актов должна быть реальной и четко сформулированной, а также правовой акт, «принимаемый для достижения той или иной цели, должен ей соответствовать по своему содержанию, форме, юридической силе, сфере действия и быть своевременным»^[327].

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целями деятельности Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ были закреплены основные цели деятельности Банка России, к которым были отнесены защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Думается, что замена формулировок со слов «основные цели деятельности» на слова «цели деятельности» продуманно, так как названные позиции должны являться исчерпывающими целями деятельности Банка России, а не только основными, помимо которых в различных федеральных законах могли бы появиться иные цели деятельности Банка России. Вопросы организации страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации и роли Банка России по вопросу установления критериев по допуску кредитных организаций в эту систему и проведения проверок кредитных организаций на предмет соответствия установленных критериям подчинены деятельности Банка России с целью развития и укрепления банковской системы Российской Федерации. Вопросы создания кредитных бюро (бюро кредитных историй) и возможное участие Банка России по ведению базы данных кредитных историй также связаны с целью деятельности Банка России по развитию и укреплению банковской системы Российской Федерации.

Таким образом, направления деятельности Банка России могут расширяться, уточняться, но эти процессы должны быть подчинены целям деятельности Банка России, закрепленным в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Соответственно принимаемые Банком России в процессе указанной деятельности правовые акты также должны быть направлены на достижение заявленных целей деятельности Банка России.

Цели деятельности Банка России, закрепленные в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», на наш взгляд, взаимосвязаны и взаимообусловлены, подчинены выполнению Банком России конституционной функции - защите и обеспечению устойчивости рубля (ст. 75 Конституции Российской Федерации). Без стабильной банковской системы, без четкого функционирования платежной системы трудно представить себе благополучное состояние дел с устойчивостью рубля. Банкротства кредитных организаций могут повлечь кризис неплатежей и негативно сказаться на стабильности национальной валюты. Подтверждением данному тезису является закрепление в Законе РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 2 декабря 1990 г. № 394-1 положения о том, что Банк России функции регулирования и надзора за деятельностью банков осуществляет в целях поддержания

Of.

стабильности денежно-кредитной системы (ст. 22) . Основные направления денежно-кредитной политики на очередной год, разрабатываемые Банком России совместно с Правительством Российской Федерации, представляемые на рассмотрение Президенту Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, также содержат помимо разделов об основных инструментах и методах денежно-кредитной политики, разделы о банковском регулировании и банковском надзоре, разделы о состоянии и перспективах платежной системы Российской Федерации.

Характеристики публичного интереса, защищаемого государством в банковской сфере, с учетом установленных законом целей деятельности Банка России, позволяют определить цели государственного регулирования банковской деятельности. Государственное регулирование банковской деятельности имеет следующие цели.

1. Формирование и укрепление банковской системы страны, системообразующая функция. Она реализуется путем установления правовых режимов банковской деятельности, единообразных правил совершения банковских операций, гарантий банковской деятельности, нормативного закрепления статусов субъектов банковской деятельности.

2. Минимизация рисков, присущих банковской деятельности, осуществляемой посредством применения к кредитным, организациям предупредительных мер воздействия, пруденциального регулирования и надзора, а также применения принудительных мер воздействия.

3. Защита интересов клиентов банков путем создания специального обеспечительного механизма, гарантирующего исполнение обязательств банков, в том числе в условиях финансового кризиса. Она реализуется путем законодательного закрепления и создания системы обязательного страхования вкладов в ^[328] банках, формирования фонда обязательного резервирования, установления обязательных нормативов банковской деятельности.

4. Создание условий для возможности самоорганизации и саморегуляции банковской системы.

5. Защита от монополизации и недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг.

Правовые акты Банка России воздействуют на общественные отношения в денежно-кредитной сфере, то есть на общественные отношения по защите и обеспечению устойчивости рубля, развитию и укреплению банковской системы Российской Федерации, обеспечению эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Для достижения целей правовых актов Банка России в области денежнокредитных отношений, необходимо подчеркнуть важность своевременности их издания. Так, нормативные акты Банка России о курсе иностранных валют по отношению к рублю, о ставке рефинансирования Банка России должны оперативно реагировать на изменения в денежно-кредитных отношениях экономики государства. Отзыв лицензии у кредитной организации в случае ее неудовлетворительного финансового положения не должен быть затянут с позиций защиты интересов вкладчиков и кредиторов кредитной организации, что является целью банковского регулирования и банковского надзора Банка России (ст. 56 Закона о Банке России) .

Правовые акты Центрального банка РФ призваны не только регулировать и охранять уже сложившиеся денежно-кредитные отношения, но и способствовать зарождению тех отношений, к которым Банк России в соответствии с целями деятельности стремится.

Помимо своевременности издания правового акта Центрального банка РФ, необходимо также учитывать требование о том, что правовой акт, принимаемый для достижения той или иной цели, должен ей соответствовать по CBO-

OO

ему содержанию, форме, юридической силе, сфере действия . Применительно к Центральному банку Российской Федерации следует отметить, что названные вопросы, как правило, решаются на уровне нормативных актов Банка России, принимаемых в соответствии с законом, что ставит вопрос о расширении законодательных основ в издании Банком России правовых актов в области денежно-кредитных отношений.

Например, правила издания Банком России нормативных актов, хотя и получили дополнительную регламентацию в ст. 7 Закона о Банке России по сравнению со ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» - в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ, тем не менее, на наш взгляд, требуют закрепления процедуры на законодательном уровне. В отношении официальных разъяснений Банка России следует заметить, что на уровне закона было закреплено только право Банка России на разъяснение закона , а порядок подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России урегулирован на уровне нормативного акта Банка России^{[330] [331] [332].}

Достижению целей правовых актов Банка России будет способствовать не только соблюдение существующих правил о соответствии правового акта по своему содержанию, форме, юридической силе, сфере действия, а также законопроектная деятельность на перспективу об усилении законодательных начал в вопросе издания Банком России правовых актов в области денежнокредитных отношений.

Функции правовых актов Центрального банка РФ выражают их сущность, характер воздействия на общественные отношения в денежно-кредитной сфере и направлены на достижение целей правовых актов Банка России.

Функция - это роль, которую определенный социальный институт выполняет относительно потребностей общественной системы более высокого уровня организации^[333]. В словаре С. И. Ожегова приведено определение функции как явления, зависящего от другого и изменяющегося по мере изменения этого другого явления^[334]. Функция - одно из средств достижения какой-либо конкретной цели и вместе с тем явление, зависящее от другого.

Следовательно, под функциями правовых актов Центрального банка РФ следует понимать определяемые их целями основные направления воздействия на общественные отношения в денежно-кредитной сфере, определяемые их сущностью.

Исходя из сущности правовых актов Банка России, можно выделить общие и специальные функции правовых актов Центрального банка РФ. К общим функциям относятся функции, присущие всем правовым актам Банка России, к специальным - функции, присущие каждому виду правовых актов Банка России в отдельности, выражающие их специфические (отличительные) черты.

К общим функциям правовых актов относятся регулятивная функция, информационная функция, воспитательно-идеологическая функция.

Регулятивная функция правовых актов Банка России.

Суть регулятивной функции правовых актов заключается также в регулировании общественных отношений, но в ее основе помимо норм права (это применительно к нормативным правовым актам), лежат еще и вспомогательные правила (применительно к правоприменительным и интерпретационным актам), при помощи которых реализуются правовые нормы.

Регулятивная функция правовых актов Банка России заключается в регулировании общественных отношений в денежно-кредитной сфере как с помощью правовых норм (применительно к нормативным актам Банка России), так

93

и вспомогательных правил , которые позволяют применить норму права к конкретным правоотношениям (правоприменительные акты Банка России), понять правильный смысл правовой нормы (интерпретационные акты Банка России), сформулировать волю участников конкретных правоотношений в денежнокредитной сфере (договорные акты Банка России).

Функции нормативных актов рассматриваются в двух аспектах: представляют собой юридический источник права, нормативный правовой акт является частью правотворчества, а как «форма выражения правовых норм» нормативный акт - внешний образ, в котором правовые нормы выступают в реальной жизни, внешняя форма бытия права»^{[335] [336]. Следует согласиться с мнением И. С. Самощенко, что обе эти функции тесно связаны между собой, т.к. нормативный акт не может служить внешней формой бытия права, если не имеет правоустанавливающего значения[337]. Но эти две функции не совпадают во времени, так как первая относится к моменту создания нормы права, а вторая - ко всему ее существованию. Если же говорить о регулятивной функции нормативных правовых актов, то она вызвана самой их природой, как предписаний общего характера, рассчитанных на неоднократность их применения в соответствующих ситуациях.}

Информационная функция правовых актов Банка России.

Информационная функция правовых актов Банка России проявляется в том, что правовые акты Банка России информируют субъектов правоотношений о правилах поведения в области денежно-кредитных отношений, об их правах и обязанностях, запретах (применительно к нормативным актам Банка

России)^{[338] [339] [340], о применении нормы права к конкретным правоотношениям, например о выдаче и отзыве лицензии у кредитной организации (в отношении правоприменительных актов Банка России), о действительном смысле правовой нормы (применительно к интерпретационным актам Банка России) , о воле автономных участников правоотношений (договорные акты Банка России) .}

Воспитательно-идеологическая функция правовых актов Банка России.

Усиление рыночной дисциплины в области денежно-кредитных отношений, укрепление правопорядка в банковском деле является одним из приоритетных направлений правовой политики на современном этапе развития государства^[341]. Воздействуя на участников правоотношений, правовые акты Банка России способствуют формированию правомерного поведения в области денежно-кредитных отношений, развивают конкуренцию в банковской среде и расширяют виды банковских услуг, тем самым содействуют достижению социально-экономических целей развития общества.

Например, Порядок ведения кассовых операций, утвержденный Советом директоров Банка России, позволяет бороться с нарушениями в области наличного денежного обращения («черным налом»); правила кредитования Банком России кредитных организаций под залог поручительств и векселей хозяйствующих субъектов повышают роль банковского сообщества в кредитовании реального сектора экономики и решении важнейших народнохозяйственных задач, ставя вопрос о развитии рыночных инструментов органами управления предприятий; правила валютно-обменных операций предупреждают граждан о неблагоприятных последствиях обращения за данным видом услуг к перекупщикам иностранной валюты; предписания Банка России о мерах воздействия к кредитной организации направлены на предупреждение правонарушений в банковской среде.

Банк России предпринимает активные меры по предотвращению сомнительных операций кредитных организаций по обналичиванию денежных средств клиентами. Территориальными учреждениями Банка России проводится планомерная работа по пресечению и предотвращению подобных фактов в соответствии с Письмом Банка России от 26 декабря 2005 г. «Об усилении работы по предотвращению сомнительных операции кредитных организации» . Этот вопрос находится на личном контроле Председателя Банка России^{[342] [343] [344].}

Таким образом, можно сделать вывод о развитии правовыми актами Банка России рыночной идеологии, воспитании правомерного поведения в области денежно-кредитных отношений.

Применительно к общим функциям правовых актов выделяют системообразующую функцию, которая выражается в том, что, осуществляя эту функцию, правовые акты служат основным организующим звеном, стержнем правовой системы и правовой жизни общества, обеспечивают их сбалансированность . Правовым актам Банка России присуща системообразующая функция. Правовое регулирование в области денежно-кредитных отношений нормативными актами Банка России осуществляется на основе и во исполнение федерального закона. Представляется, что нормативные акты Банка России не должны подменять закон. Основополагающее значение в правовом регулировании денежно-кредитных отношений должен иметь закон. Представляется важным исследование правовых актов Банка России с системных позиций, выявление места правовых актов Банка России в системе правовых актов.

Специальные функции отдельных видов правовых актов Банка России отражают специфические черты их сущности и назначения.

К функциям нормативных актов относят регулятивную и охранительную функции, функцию государственной ориентации участника общественной жизни в социальной действительности и функцию государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права, оценочную и целевую функции . Нормативным актам Банка России также присущи указанные функции нормативных актов с некоторыми уточнениями. Рассмотрим указанные функции применительно к нормативным актам Банка России.

Регулятивная функция нормативных актов Банка России заключается в том, что нормативные акты Банка России в силу правовой природы устанавливают общие правила поведения по вопросам законодательно определенной компетенции Банка России, рассчитаны на неопределенный круг субъектов и неоднократность их применения. Регулятивная функция нормативных актов Банка России проявляется в установлении нормативными актами Банка России дозволений и обязанностей в области денежно-кредитных отношений.

Охранительная функция нормативных актов Банка России заключается в установлении запретов, очерчивания круга деяний, запрещенных в области денежно-кредитных отношений, нежелательных с государственных позиций тенденций развития общественных отношений в указанной сфере.

Функция государственной ориентации участника общественной жизни в социальной действительности применительно к нормативным актам Банка России может быть обозначена как функция государственной ориентации участника общественных отношений в денежно-кредитной сфере. Нормативные акты Банка России доводят до сведения участников общественных отношений в денежно-кредитной сфере государственную позицию о правомерном и противоправном поведении, о желательности использования участниками тех или иных норм-дозволений, о необходимости добросовестного исполнения обязанностей и строгого соблюдения запретов. ^[345]

Функция государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права, присущая нормативным актам Банка России, связана с регулятивной и охранительной функциями нормативных актов Банка России, а также функцией государственной ориентации участника общественных отношений в денежно-кредитной сфере.

Функция государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права, присущая нормативным актам Банка России, проявляется в официальном формулировании позиции государства на надлежащее использование норм-дозволений, добросовестное исполнение обязанностей, строгое соблюдение запретов, оценке государством ценности определенного варианта поведения, которое согласуется с целями деятельности Банка России.

Выделяемая оценочная функция правовых актов^т, на наш взгляд, по существу совпадает с функцией государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права. Так, автор считает, что оценочная функция нормативных правовых актов характеризуется следующими моментами: в нормативном акте содержится оценка того или иного варианта поведения со стороны государства; нормативный правовой акт содержит в себе заключение о ценности определенного варианта поведения, а также выражает отношение государства к поведению, которое согласуется с потребностями общественного развития. Однако именно эти моменты характеризуют и функцию государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права. Поэтому, думается, выделение оценочной функции нормативных правовых актов как самостоятельной функции нормативных правовых актов в условиях, когда заявлено о такой их функции как функция государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права, излишне. C указанных позиций применительно к нормативным актам Банка России оценочная функция отдельно нами не выделяется.

Целевая функция нормативных актов Банка России связана с тем, что нормотворчество используется Банком России для достижения целей его дея- ^[346] тельности и поэтому нормативные акты Банка России закрепляют те или иные правила с определенной целью, которыми предлагается руководствоваться в правоприменительной практике. Следует отметить, что целевая функция нормативных актов Банка России связана с функцией государственной ориентации участника общественных отношений в денежно-кредитной сфере, но выделяется нами в качестве самостоятельной функции по причине определенной обособленности целеполагания от ориентации. Разумеется, ориентация производится в зависимости от целей. Но при издании актов применения права Банка России на основе нормативных актов Банка России только ориентации государства на тот или иной вид поведения недостаточно, функция государственной ориентации участника общественных отношений в денежно-кредитной сфере адресована в большей степени кредитным организациям, участникам внешнеэкономической деятельности, бюджетным учреждениям. При издании актов применения права на основе нормативных актов Банка России уполномоченному органу требуется знание целей нормативного акта Банка России для того, чтобы акт применения права был более адекватным и эффективным. Например, решение вопроса о том, вынести ли предписание Банка России с требованием об устранении выявленных нарушений в деятельности кредитной организации или предписание о введении ограничения банковских операций должно быть основано на необходимости учета целей нормативных актов Банка России по банковскому надзору, которые в свою очередь обусловлены целями банковского регулирования и надзора). Изложенное выше позволяет нам говорить о целевой функции нормативных актов Банка России.

К функциям правоприменительных актов относят правообеспечительную, функцию индивидуального регулирования общественных отношений, функцию конкретизации норм в процессе применения права^[347]. Они гарантируют «реализацию юридических норм, реальное воплощение правовых предписаний в фактическом поведении субъектов»^[348].

Указанные функции применимы к актам применения права Банка России.

Правообеспечительная функция актов применения права Банка России заключается в обеспечении заинтересованному лицу в реализации его права, предоставленного федеральным законом и (или) нормативным актом Банка России. Например, кредитная организация после государственной регистрации в налоговом органе не может начать осуществление банковских операций без получения лицензии Банка России, тем самым без акта применения права Банка России не может быть реализовано право кредитной организации на осуществление банковской деятельности.

Функция индивидуального регулирования общественных отношений применительно к актам применения права Банка России может быть уточнена как функция индивидуального регулирования общественных отношений в денежно-кредитной сфере. Следует отметить, что функция индивидуального регулирования общественных отношений в денежно-кредитной сфере означает, что акты применения Банка России издаются не произвольно, а на основании закона в порядке, установленном законом и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России. Например, в соответствии со ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России вправе изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы, то есть индивидуально для конкретной кредитной организации в зависимости от допущенных ею нарушений банковского законодательства, реальности угрозы интересам ее кредиторов (вкладчиков) Банк России издает акт применения права в виде предписания об изменении обязательных нормативов с установлением конкретных величин измененных обязательных нормативов.

Функция конкретизации норм в процессе применения права также характерна для актов применения права Банка России. В частности, принимая решение об ограничении банковских операций в отношении кредитной организации Банк России в акте применения права конкретизирует какие именно операции подлежат ограничению, какими параметрами данные операции ограничиваются, на какой срок и т.п.

К специфическим функциям актов толкования относят косвеннорегулятивную и обеспечительную функции, которые характерны и для актов толкования права Банка России. Актуальным представляется вывод Н.Н. Bo- пленко о том, что интерпретационные акты, являясь разновидностью «вспомогательных» правовых актов, обеспечивают единство правового регулирования и правильность реализации законодательства^[349]. Официальные разъяснения Банка России по Федеральному закону «О реструктуризации кредитных организаций» направлены на обеспечение единообразного его применения. Официальные разъяснения Банка России по нормативным актам Банка России принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предметам нормативных актов Банка России.

Договорные акты осуществляют правореализационную, структурноорганизационную функции, функцию согласования интересов, государственнообеспечительную, ориентационно-стимулирующую, а также функцию демократизации управления, которые характерны и для договорных актов Банка России за некоторым исключением.

Правореализационная функция договорных актов Банка России может быть охарактеризована на основе мнения В.М. Горшенева о том, что правореализационная функция состоит в переводе абстрактных нормативных конструкций в конкретные правоотношения или в обеспечении непрерывного движения от нормы права к осуществлению субъективного права и юридической обязанности, в дополнительном индивидуальном регламентировании правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке^[350].

Структурно-организационная функция договорных актов состоит в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий^[351]. Центральный банк РФ в соответствии с законодательством о его деятельности не уполномочен на заключение административных договоров, предметом которого бы было разграничение предметов ведения, полномочий Банка России и иного субъекта публичного права, установление их прав и обязанностей, управленческих взаимосвязей. Поэтому структурно-организационная функция договорных актов не выделяется применительно к договорным актам Банка России.

Функция согласования интересов договорных актов Банка России позволяет обеспечить баланс публичных интересов Банка России и частных интересов кредитных организаций.

Государственно-обеспечительная функция договорных актов Банка России проявляется в том, что Банк России заинтересован в эффективности его договорных отношений с иными субъектами в области денежно-кредитных отношений.

Ориентационно-стимулирующая функция договорных актов Банка России заключается в том, что Банк России косвенно воздействует на материальные субъектов правоотношений в денежно-кредитной сфере путем стимулирования, создавая у них заинтересованность в общественно значимых действиях.

Например, Банк России в договоре корреспондентского счета, применяя тарифы на расчетные услуги, в которых платежи в бюджет Банком России проводятся на безвозмездной основе, косвенно стимулирует кредитные организации на аналогичные действия в отношении их клиентов.

Функцию демократизация управления договорных актов Банка России возможно раскрыть на основе позиции Д. Н. Бахраха о том, что «сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей - обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах»^[352]. Заключая договор корреспондентского счета с кредитной организацией, Банк России имеет возможность выяснить мнение кредитной организации об условиях, на которых Банк России предлагает обслуживание кредитной организации в расчетно-кассовом центре Банка России, провести согласование возникших разногласий, в случае необходимости на основе обобщения поступивших предложений внести изменения и дополнения в нормативные акты Банка России по вопросам расчетно-кассового обслуживания кредитных организаций и межбанковских расчетов.

Таким образом, функции правовых актов Банка России выражают их сущность, направления правового воздействия на общественные отношения в денежно-кредитной сфере.