<<
>>

§ 1. Основные направления совершенствования нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации в области денежно-кредитных отношений

Основным содержанием государственного регулирования в денежнокредитной сфере Российской Федерации должна быть качественная законотворческая деятельность органов законодательной власти и нормотворческая деятельность Центрального банка Российской Федерации.

Основы нормотворческой функции Банка России имеют законодательное закрепление. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. В настоящее время действует Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 (в редакции Указания банка России от 24 июня 1998 г. № 268-У)[750] «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», изданное на основе уже утратившего силу федерального закона. Поэтому указанный нормативный акт Банка России о правилах подготовки нормативных актов Банка России нуждается в обновлении с учетом вступления в силу нового Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и положений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, в том числе на предмет внедрения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов намечено в рамках проведения административной реформы в 2006 и 2007 гг. Внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность рассматривается в аспекте оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействия коррупции. В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность будут разработаны методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведена их экспертиза, и на основе ее результатов подготовлены изменения для внесения в нормативные правовые акты и вносимые проекты .

Улучшению качества нормотворческой функции Банка России будет способствовать внедрение экспертизы нормативных правовых актов Банка России и их проектов на коррупциогенность.

Мы согласны с мнением С. Миронова, по словам которого отечественное законодательство «фрагментарное и несистемное», правительство «продавливает» свои законопроекты в парламент. Авторы доклада «О состоянии законодательства РФ. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году» признают, что «поправочное законодательство в нашей стране носит лавинообразный характер, чему «вряд ли можно

л

найти внятное объяснение» . В связи с этим нормотворческая функция Банка России должна быть направлена на систематизацию и упорядочение банковского законодательства, которое в качестве инструмента регулирования постоянно развивается, совершенствуется, то есть находится в постоянной динамике. В зарубежных странах эволюция законодательства была направлена, прежде всего, на повышение эффективности банковской системы[751] [752] [753]. Одним из направлений эволюционного развития является постоянное дополнение и поправки к банковскому законодательству. Таким образом, нормотворческая функция Банка России повышает эффективность всей банковской системы.

Реализация нормотворческой функции Банка России в основном направлена на совершенствование банковского сектора. Банк России в ходе работы по совершенствованию банковского сектора и банковского надзора руководствуется Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 года. В свою очередь Ассоциация российских банков на своем XVI съезде также утвердила собственную Стратегию повышения конкурентоспособности национальной банковской системы РФ[754]. В обеих стратегиях большое внимание уделено совершенствованию банковского надзора. В качестве повышения эффективности организации банковской системы предусматривается усиление согласованной работы Банка России с банковским сообществом.

Стратегия Банка России особое внимание уделяет развитию таких относительно новых для российского финансового рынка сегментов, как кредитование малого бизнеса, ипотечное кредитование и потребительское кредитование; вопросам повышения эффективности банковского надзора, формирования системы страхования банковских вкладов[755].

Деятельность Банка России по реализации его Стратегии осуществляется по трем направлениям.

1) Участие в разработке соответствующих законодательных решений и принятие собственных нормативных актов, направленных на повышение финансовой устойчивости, увеличение конкурентоспособности российских кредитных организаций, усиление защиты интересов инвесторов, кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору. О.В. Вьюгин, будучи Первым заместителем Председателя Банка России, в своем интервью редакции журнала «Деньги и кредит» подчеркнул: «В целях развития инструментов финансового рынка Банк России совместно с Правительством Российской Федерации и во взаимодействии с законодательной властью сконцентрирует усилия на разработке и принятии нормативных актов, обеспечивающих возможность полноценного использования участниками денежного, фондового и валютного рынков инструментов, широко и успешно применяющихся в странах как с рыночной, так и с развивающейся экономикой»[756] [757].

2) Продолжение реализации мер, направленных на совершенствование банковского надзора. В сфере банковского надзора Банк России развивает содержательные (риск-ориентированные) подходы. В основу новой методологии надзора положена оценка качества внутренних процессов и структур контроля

о

систем управления рисками в коммерческих банках . Важную роль в обобщении международного опыта и разработке новых подходов и принципов надзора играет деятельность Базельского комитета по банковскому надзору[758]. Мероприятия Банка России фактически затронут весь «надзорный цикл»: лицензирование кредитных организаций, текущий надзор за их деятельностью, инспектирование, финансовое оздоровление, мероприятия по их ликвидации[759].

3) Последовательная реализация законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма[760].

Реализация указанных направлений потребует от Банка России, в том числе и принятие нормативных правовых актов. Проанализируем данные направления, хотя, на наш взгляд, выделение их весьма условно. Они все взаимосвязаны, и все служат одной цели - обеспечение и защита устойчивости национальной валюты, то есть финансовой стабильности. Следует отметить необходимость комплексного подхода при осуществлении Банком России нормотворческой функции по банковскому регулированию и банковскому надзору, валютному регулированию и валютному контролю, а также общеэкономическим вопросам. Интересная мысль высказана В.С. Уткиным о том, что «основные цели, поставленные законом перед Банком России, - защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, можно сформулировать и как общую цель - обеспечение финансовой стабильности» .

Упомянутый автор справедливо полагает, что «обеспечение финансовой стабильности означает: проведение курсовой и валютной политики, направленной на сбалансированность платежного баланса страны; проведение процентной политики, направленной на удержание инфляции на установленном денежно-кредитной политикой уровне; проведение политики банковского регулирования и надзора, направленных на обеспечение финансовой устойчивости кредитных организаций; проведение эмиссионной политики с целью обеспечения потребностей экономики в денежных средствах; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, включая рефинансирование кредитных организаций» . Подобный экономически обоснованный подход свидетельствует о повышении регулирующей роли правовых актов Банка России в вопросах влияния на обеспечение финансовой стабильности в государстве.

Укрепление финансовой устойчивости банковского сектора является одной из основных целей, стоящих перед органами банковского надзора.

По словам директора департамента банковского регулирования и надзора Банка России Алексея Симоновского Банка России готовит проект нормативного акта по финансовой устойчивости банков. Банк России планирует внести изменения в [761] [762] нормативную базу по надзору в соответствии с теми рекомендациями, которые были выработаны в результате действия совместного с ТАСИС и ЕС проекта «Банковский надзор и отчетность». Банк России совместно с TACIS представил проект модернизации пруденциальной отчетности банков[763]. Впоследствии Банк России планирует учесть предложения в своих нормативных актах, но это произойдет не ранее 2009-2010 года.

Реализация поставленной задачи положена в основу нового Базельского соглашения по капиталу (Базель II). Соглашение можно интерпретировать как новую философию банковского надзора, отражающую современные тенденции развития банковского дела. Новое Базельское соглашение представляет собой детализированный документ, состоящий из трех блоков: требования к минимальному размеру капитала, банковский надзор и рыночная дисциплина. Второй компонент нового Соглашения о достаточности капитала предусматривает повышение роли внутреннего контроля в банках, ключевым положением которого является служба внутреннего аудита. Кроме того, второй компонент представляет надзорным органам право устанавливать для банков индивидуальные значения достаточности капитала, которые могут зависеть в том числе и от качества систем управления рисками и внутреннего контроля банков[764].

Предполагается, что сочетание именно этих компонентов сможет обеспечивать повышение эффективности банковского регулирования и устойчивости финансово-банковских систем. Новые нормативы достаточности капитала предполагается ввести в действие ориентировочно в конце 2006 г. - начало 2007 г.[765] Сейчас в России кредитные организации в целом могут быть поделены на две группы: те, которые имеют довольно низкий уровень подготовленности к внедрению новых принципов Базельского комитета (57,2%), и те, которые уже начали активный процесс построения риск-ориентированного управления в соответствии с Базелем II (42,8%).

Банк России продолжает диалог с банковским сообществом и создает регулятивную среду максимального благоприятствования внедрения Базеля II. Об этом говорилось на III Международном банковском форуме «Банки России - XXI век» - организованном Ассоциацией региональных банков России при поддержке Всемирного банка, прошедшем 1 -3 сентября 2005 г. в Сочи .

Совершенствование нормотворческой функции Банка России в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 год является также приоритетной задачей. В числе важных перед Банком России стоят следующие вопросы:

1) развитие нормативной базы, регулирующей процедуры слияний и присоединений, направленное на снятие излишних административных процедур, оптимизацию процессов консолидации при должном уровне защиты прав кредиторов и вкладчиков;

2) обеспечение функционирования Центрального каталога кредитных ис-18

тории ;

3) продолжение работы по реализации положений ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Среди первоочередных задач банковского законодательства по единодушному признанию как представителей законодательной и исполнительной ветвей власти, так и банковского сообщества - создание в России системы гарантирования банковских вкладов физических лиц[766] [767] [768]. Можно согласиться, с той точкой зрения, что в России разработка средств защиты прав и интересов вкладчиков и механизма реализации этой защиты должна проходить не на уровне частноправовых подходов, а путем установления публичноправовых требований и правил. На законодательном уровне, в частности, должно быть обеспечено создание нормального механизма реализации интересов и защиты прав граждан, являющихся экономически и информационно более слабыми участниками рыночных отношений. В этом отношении стабилизирующую роль должны сыграть законодательные акты, устанавливающие гарантии возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потери доходов по вложенным средствам;

4) проведение работ по подготовке к внедрению международных подходов к оценке достаточности капитала кредитных организаций, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору в рамках Консультативного документа «международная конвергенция изменения капитала и стандартов каптала: новые подходы» и другие[769].

В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 год предусматривается разработка следующих нормативных актов:

1) разработка нормативных актов Банка России, устанавливающих: критерии оценки деловой репутации учредителей кредитных организаций и лиц, приобретающих более 10 процентов акций (долей) кредитных организаций, должностных лиц, занимающих руководящие должности в кредитных организациях, членов советов директоров (наблюдательных советов) кредитных организаций; — на основании законодательных норм порядок представления сведений о реальных владельцах кредитных организаций в кредитные организации и в Банк России;

2) разработка нормативного акта Банка России, предусматривающего особенности проведения проверок многофилиальных банков;

3) разработка нормативного акта Банка России, определяющего особенности взаимодействия структурных подразделений Банка России при организации и проведении проверок банков с участием служащих государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;

4) разработка нормативных и иных документов Банка России в части методического обеспечения предварительной подготовки к проведению и проведения проверок кредитных организаций, в том числе по вопросам оценки достоверности учета (отчетности) кредитных организаций, оценки системы управления рисками в кредитных организациях, оценки величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитных организаций, оценки качества активов кредитных организаций;

5) разработка концептуальных подходов к проведению проверок кредитных организаций с привлечением аудиторских организаций;

6) подготовка совместно с банковским сообществом проектов нормативных документов Банка России, направленных на внедрение Базеля II в практику российской банковской системы.

Начиная с 1999 г. Банк России составляет финансовую отчетность по МСФО. Международные стандарты финансовой отчетности - это наднациональные стандарты, единый свод высококачественных, понятных и имеющих юридическую силу глобальных стандартов финансовой отчетности, которые требуют высококачественной, прозрачной и сравнимой информации в финансовой отчетности для того, чтобы помочь участникам в условиях различных рынков капитала и другим пользователям информации принимать экономические решения. Выступая на банковской конференции в Лондоне, первый зампред Банка России Татьяна Парамонова отметила, что переход российских банков на Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО) заставали Банк России серьезно задуматься о положении вещей в банковской сфере. Более 900 российских банков впервые перешли на МСФО. При этом из 900 банков 600 по МСФО имею капитал ниже, чем по российским стандартам отчетности[770].

Комитет Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам рекомендовал принять в первом чтении законопроект, устанавливающий минимальный размер собственного капитала банков - 5 млн. евро. Однако значительная часть банков может не подойти под новые стандарты[771]. Закон[772] почти дословно повторяет указание Банка России № 1346-У: с 1 января 2007 г. капитал должен быть не менее 5 млн. евро в рублевом эквиваленте.

Совершенствование банковского законодательства должно проходить при активном участии Центрального банка Российской Федерации, в том числе путем реализации им нормотворческой функции. Одними из важнейших мероприятий Банка России по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы являются участие в подготовке изменений и дополнений в ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» в части:

1) определения полномочий Банка России по применению «мотивированного (профессионального) суждения», в том числе уполномоченных представителей Банка России при проведении проверок кредитных организаций; определения полномочий Банка России на проведение проверок банковских групп (банковских холдингов);

2) наделения Банка России полномочиями по проведению оценки качества управления в кредитных организациях и принятия при необходимости в их отношении решений надзорного характера.

Правительством Российской Федерации была утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)[773]. В ней подчеркивалось, что в настоящее время основными факторами, сдерживающими развитие банковского сектора, являются высокие вмененные издержки ведения банковского бизнеса, не соответствующий международным подходам уровень защиты прав кредиторов- залогодержателей, низкий уровень конкуренции в ряде сегментов рынка банковских услуг, недостаточная прозрачность процедур банкротства и ликвидации кредитных организаций. В Программе намечено, что в целях устранения факторов, сдерживающих развитие банковского сектора, и решения вопросов по эффективному аккумулированию банками денежных средств для их дальнейшей трансформации в инвестиции, а также усиления защиты интересов кредиторов банков и предотвращения использования банков в недобросовестной коммерческой и противоправной деятельности Правительство Российской Федерации направит свои усилия на решение следующих задач:

а) институциональное развитие банковского сектора: обеспечение дальнейшего развития системы страхования вкладов; упрощение процедур слияния и присоединения кредитных организаций; повышение требований к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций; обеспечение функционирования системы бюро кредитных историй;

б) рост эффективности и прозрачности банковской деятельности: недопущение наделения банков несвойственными им функциями; сокращение форм отчетности кредитных организаций и переход на предоставление отчетности в электронном виде; обеспечение открытости в деятельности кредитных организаций;

совершенствование корпоративного управления (усиление роли и ответственности совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации, включая введение в его состав независимых директоров и определение перечня вопросов, относимых к его исключительной компетенции)[774] [775]. Под корпоративным управлением понимается система взаимоотношений между руководством компании, ее советом директоров, акционерами и другими заинтересованными сторонами - сотрудниками, клиентами, поставщиками, общественностью, органами надзора, правительством27. В настоящее время совершенствование корпоративного управления приобрело правовой характер в связи с закреплением возможности его оценки на предмет адекватности Банком России (например, при допуске банков в систему страхования вкладов), принятием

Банком России Письма от 13 сентября 2005 г. № 119-Т «О современных подхо-

28

дах к организации корпоративного управления в кредитных организациях» которое представляет собой методические рекомендации Банка России в данной сфере.

Необходимой правовой предпосылкой для реализации принципов корпоративного управления в Российской Федерации является дальнейшее совершенствование действующего законодательства, регулирующего вопросы корпоративного управления кредитных организаций, в части установления требований об усилении роли и ответственности совета директоров, определение перечня вопросов, относимых к его исключительной компетенции. В соответствии со Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года целесообразно и определение в уставах кредитных организаций требований к количественному составу совета директоров, включая введение в его состав так называемых независимых директоров.

в) стимулирование потребительского кредитования и кредитования предприятий среднего и малого бизнеса: упрощение процедур обращения взыскания на предмет залога со стороны кредитных организаций, расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств, а также унификация процедур удовлетворения обеспеченных залогом требований кредиторов, в том числе в случаях, не связанных с ликвидацией и банкротством должника; создание системы регистрации залогов движимого имущества и имущественных прав (бюро регистрации); совершенствование законодательного регулирования деятельно- [776] [777] сти микрофинансовых организаций; развитие новых сегментов рынка банковских услуг, ориентированных на предоставление широкого спектра банковских продуктов конечному потребителю, прежде всего, в области розничного потребительского кредитования и ипотеки; развитие потребительского кредитования, включая вопросы обеспечения защиты прав граждан при использовании таких кредитов; совершенствование механизмов рефинансирования и управления ликвидностью банков;

г) совершенствование банковского надзора: продолжение работы, направленной на повышение качественных параметров банковского капитала, корректировка капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации, и предотвращение использования таких схем; совершенствование банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, включая анализ рисков, возникающих у кредитных организаций в рамках взаимоотношений с физическими и юридическими лицами, в том числе с некредитными организациями - участниками банковских групп и банковских холдингов;

д) участие государства в кредитных организациях: завершение процедур выхода государственных унитарных предприятий из числа учредителей (участников) кредитных организаций в 2006 году; усиление специализации банков с долей участия государства в уставном капитале на выполнении установленных государственных задач.

Реализация указанных мер в Программе приведет к увеличению к 2009 году соотношения активов банковского сектора к валовому внутреннему продукту с 42 процентов (на начало 2004 года) до 56 - 60 процентов, капитала к валовому внутреннему продукту - с 6 процентов до 7 - 8 процентов, предоставленных нефинансовому сектору кредитов к валовому внутреннему продукту - с 18 процентов до 26 - 28 процентов.

Отметим, что многие из законопроектов по совершенствованию банковского законодательства отражают тенденцию к определению правил контроля за деятельностью кредитных организаций, что, по мнению законодателей, вме- сте с законопроектами, вызванными переходом на международные стандарты финансовой отчетности, ведет к более четким правилам и «прозрачным» действиям кредитных организаций.

Нормотворческая функция Банка России также направлена на совершенствование регулирования страхования вкладов физических лиц. Заслуживает поддержки вывод В. Сергеева о том, что положения Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» «достаточно убедительно свидетельствуют о том, что российская банковская система обогатилась качественно новым институтом. Но также очевидно, что эта новизна не может не потребовать самых активных усилий по углубленному комплексному анализу практической состоятельности всех без исключения элементов нарождающейся системы страхования банковских вкладов и обоснованности соответствующих им положений Закона в целях дальнейшего совершенствования как их самих, так и банковской теории и практики в целом»[778] [779].

Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» содержит положения без упоминания о нормативных актах Банка России, но которые, на наш взгляд, требуют принятия им именно такового вида правовых актов . Речь идет о закреплении в подп. 4 п. (части) 3 ст. 6 указанного федерального закона положения о том, что Банком России по предложению Агентства по страхованию вкладов устанавливается форма ведения учета обязательств банка перед вкладчиками, позволяющего банку сформировать на любой день реестр обязательств банка перед вкладчиками. Другим подобным положением является закрепление в п. 1 ст. 29 Федерального закона «О страховании вкладов...» нормы о том, что состав отчетности банков и иной информации, направляемых Банком России в Агентство по страхованию вкладов, а также срок направления определяются Банком России по согласованию с Агентством. Думается, что указанные вопросы (и форма ведения учета, и состав отчетности и иной информации) должны определяться в форме нормативного акта Банка России, поскольку регулирование данных вопросов сводится к установлению общеобязательного правила поведения, рассчитанного на длительное применение. Регламентация указанных вопросов в указании оперативного характера Банка России не отвечает природе данного документа как акту толкования права, рассчитанного на применение внутри системы Банка России.

Банку России при осуществлении правотворчества следует учесть следующие выделяемые В.С. Уткиным принципы регулирования движения денежных средств нерезидентов как одного из возможных путей решения вопроса обеспечения финансовой стабильности, способствующего решению задач денежно-кредитной политики государства: комплексный и временный, публичный характер регулирования; соответствие способов регулирования уровню развития национального рынка; сочетание данного регулирования с пруденциальным банковским надзором . Думается, что изложенные принципы регулирования частного вопроса в общем массиве проблем валютного регулирования могут быть распространены на общий подход в вопросах правотворчества Банка России в валютной сфере.

Поддержание финансовой стабильности должно быть официально обозначено как цель деятельности Банка России - наряду со снижением инфляции и сохранением устойчивого курса рубля. Цель финансовой стабильности необходимо закрепить в Основных направлениях единой государственной денежнокредитной политики[780] [781].

Важно, чтобы законодатель при изменении Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» взвешенно принимал решения с учетом опыта деятельности главного банка страны в условиях рыночной экономики по обеспечению стабильности национальной валюты; банковскому регулированию и надзору; защите интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций; обеспечению эффективного функционирования расчетов; роли и значения нормотворческой функции Банка России в проведении денежно-кредитной политики; правовом регулировании банковской деятельности.

В настоящее время обсуждается актуальный вопрос о замене методических рекомендаций Центрального банка Российской Федерации на нормативные акты, принимаемые им.

Другим актуальным вопросом является выявление особенностей нормативных актов Банка России в зависимости от субъектов на которых рассчитано их действие. Так в нормативном акте[782] Банк России установил порядок:

- информирования кредитной организацией Банка России об осуществлении мер по предупреждению банкротства;

- предъявления требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации;

- предъявления требования Банка России о реорганизации кредитной организации;

- рассмотрения территориальными учреждениями Банка России плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации;

- установления контроля за осуществлением кредитной организацией мер по финансовому оздоровлению;

- осуществления контроля за реорганизацией кредитной организации, меры воздействия за неисполнение кредитной организацией требований данной инструкции и предусмотрел типовую форму ходатайства руководителя кредитной организации об осуществлении мер по предупреждению банкротства, а также типовые формы требований Банка России.

Указанные вопросы, как представляется, можно разделить на внешние, адресованные кредитной организации (порядок информирования кредитной организацией Банка России об осуществлении мер по предупреждению банкрот- ства, типовую форму ходатайства руководителя кредитной организации об осуществлении мер по предупреждению банкротства) и внутренние, касающиеся организации деятельности в Банке России по реализации законодательно возложенных функций банковского надзора. В рассматриваемой ситуации, на наш взгляд, внешние вопросы следует регулировать на законодательном уровне. Банк России при установлении порядка информирования кредитной организацией Банка России об осуществлении мер по предупреждению банкротства и утверждении типовой формы ходатайства руководителя кредитной организации об осуществлении мер по предупреждению банкротства (внешние вопросы) восполнял пробел Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», так как в этой части процедурных норм в законе недостаточно. В отношении же иных вопросов, получивших регулирование в рассматриваемой инструкции, названных внутренними вопросами, следует обратить внимание на то, что Банк России имел право нормотворчества, так как это связано с реализацией функции надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций и подпадает под действие ст. 7 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которому нормативные акты Банка России принимаются по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции Банка России.

Изложенную позицию можно сформулировать как рассчитанную на перспективу, на уточнение нормотворческой функции Банка России, ориентированную на системный анализ законодательства, учет востребованности практики в регламентирующих нормах Банка России по применению того или иного федерального закона, затрагивающего банковскую деятельность.

Между тем, представляется более обоснованным переводить на уровень федерального закона практически целесообразные нормы, содержащиеся в нормативных актах Банка России. Например, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» (общий закон) достаточно подробен и содержит необходимые процедурные нормы. Аналогично представляется необходимым урегулировать этот вопрос в специальном законе - «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[783]. При совершенствовании банковского законодательства о нормотворческой функции Банка России за основу можно взять подход законодателя, предусмотренный в п. З ст. 1 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» о том, что нормативными актами Банка России отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, регулируются в случаях, предусмотренных указанным федеральным законом.

Центрального банка Российской Федерации как органа, осуществляющего банковский надзор, касается также положение ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» о том, что контроль за исполнением физическими и юридическими лицами указанного федерального закона в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией внутреннего контроля осуществляется соответствующими надзорными органами в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством РФ.

Интересно заметить, что первоначально по данному вопросу Центральным банком Российской Федерации был издан нормативный акт —• Положение Банка России «О порядке осуществления Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» от 28 ноября 2001 г. № 160-П[784], которое, однако, в последующем (примерно через год)

п/:

было признано утратившим силу . В нормативном акте Банка России о признании утратившим силу названного положения Банка России основания, мотивы признания его утратившим силу не приведены. В тот же день, когда был издан нормативный акт Банка России о признании утратившим силу названного положения, Председатель Банка России подписывает документ, не являющийся нормативным актом Банка России, - указание оперативного характера от 24 декабря 2002 г. № 177-Т со схожим наименованием, что и утратившее силу Положение: «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[785] [786]. Банк России, признавая утратившим силу нормативный акт по данному вопросу и издавая взамен документ, не являющийся нормативным актом Банка России, исходил из нецелесообразности регулирования в форме нормативного акта вопросов внутренней организации в Банке России по реализации возложенных на него функций. Думается, что это обстоятельство возвращает нас к проблеме необходимости разделения нормативных актов Банка России на внутренние и внешние с законодательным закреплением особенностей их подготовки, принятия и вступления в силу. Представляется важным соблюдение Банком России единых подходов к форме правового регулирования Банком России общественных отношений в денежно-кредитной сфере, так как по одним вопросам внутренней организации в Банке России по реализации возложенных функций издаются нормативные акты Банка России, а по другим вопросам, также касающимся внутренней организации в Банке России по реализации возложенных функций, издаются документы, не являющиеся нормативными актами Банка России.

Положительное развитие нормотворческая функция Центрального банка Российской Федерации получила применительно к федеральным законам (ак- там валютного законодательства Российской Федерации) и актам органов валютного регулирования. К сожалению, подобная регламентация в отношении актов органов валютного контроля в анализируемом законе отсутствует, что возможно скажется на ведомственном нормотворчестве.

Определенным защитным механизмом в снятии административных барьеров следует расценить положение ч. 6 ст. 4 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» о том, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов валютного законодательства Российской Федерации, актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля толкуются в пользу резидентов и нерезидентов. Как подчеркивает А. Емелин, указанное положение было инициировано Ассоциацией российских банков и расценивается АРБ как большая победа, учитывая, что как показывает судебная практика по налоговым спорам, в которых применялся аналогичный по содержанию п. 7 ст. 3 Налогового кодекса РФ, такая норма дает предпринимателям действенное оружие для борьбы с произволом чиновников .

Думается, что по всем вопросам, отнесенным законодателем к регулированию Банком России, носящим характер общих правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, адресованных неопределенному кругу лиц, должны приниматься нормативные акты Банка России, а не просто письменные документы, что не всегда соблюдается в нормотворческой практике Банка России.

Разумеется, по указанным вопросам не обязательно должен приниматься отдельный нормативный акт, вполне возможно издание Банком России правовых норм по взаимосвязанным вопросам не в различных, а в одном нормативном акте.

Конституция РФ закрепляет за Банком России особый порядок и самостоятельный конституционно-правой статус. Только ему передана функция обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции не допускает- [787] ся. В этой связи совершенствование норм законодательства о банковской деятельности должно быть ориентировано на развитие функций Банка России как управляющей федеральной финансовой организации (с функциями органа исполнительней власти) в целях: 1) усиления контроля за коммерческими банками и за порядком ведения счетов федерального бюджета при их обслуживании, 2) обеспечения единообразного применения правил расчетов и кредитования с учетом международных норм, 3) изменения минимального размера уставного капитала и страховых резервов коммерческих банков в зависимости от социально-экономических потребностей общества и рынка, 4) регулирования порядка распределения дополнительных доходов бюджета, прибыли Банка России, ограничений на покупку ценных бумаг в иностранной валюте, 5) определения правового статуса публичных резервных, страховых, стабилизационных денежных фондов Банка России как части федеральной собственности, гарантирующей исполнение бюджетных и иных финансовых обязательств государства перед кредитными организациями, гражданами и иными участниками финансовой дея-

39

тельности .

Важным принципом нормотворческого процесса Банка России можно назвать принцип непротиворечивости, так как нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Важно, что проекты федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России. Но на сегодня этого законодательно закрепленного положения уже явно недостаточно. Полномочия Банка России в области нормотворчества нуждаются в расширении на конституционном уровне.

Необходимо регламентировать правотворческую функцию Банка России на уровне федерального закона с последующим развитием положений федерального закона в нормативных актах Банка России о порядке осуществления им нормотворческой функции. [788]

Первостепенное значение имеет стабильный порядок подготовки, принятия и выполнения нормативно-правовых актов Центрального банка РФ. Введение официальной и устойчивой классификации правовых актов затруднено из- за задержки принятия Федерального закона «О нормативно-правовых актах». К тому же назрела острая необходимость принятия закона, определяющего иерархию нормативно-правовых актов, что, безусловно, положительно скажется на состоянии законности в государстве.

Итак, рассмотрев основные направления совершенствования нормотворческой функции Центрального банка РФ, можно сделать следующие выводы.

1. Основным содержанием государственного регулирования в денежнокредитной сфере Российской Федерации должна быть качественная нормотворческая деятельность Центрального банка РФ. Основы нормотворческой функции Банка России имеют законодательное закрепление. Улучшению качества нормотворческой функции Банка России будет способствовать, в том числе, внедрение экспертизы нормативных правовых актов Банка России и их проектов на коррупциогенность.

2. Нормотворческая функция Банка России направлена, прежде всего, на повышение эффективности банковской системы. Основные направления нормотворческой функции Банка России, как правило, определяются доктринальными документами, такими как Основные направления денежно-кредитной политики, Стратегия развития банковского сектора, Программа Правительства РФ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

3. Банку России предстоит принимать нормативные акты, направленные на повышение финансовой устойчивости, увеличение конкурентоспособности российских кредитных организаций, усиление защиты интересов инвесторов, кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору.

4. Большое внимание в нормотворчестве Банка России уделяется совершенствованию банковского надзора. Банк России планирует внести изменения в нормативную базу по надзору в соответствии с теми рекомендациями, которые были выработаны в результате действия совместного с ТАСИС и ЕС проекта «Банковский надзор и отчетность». Реализация поставленной задачи положена в основу нового Базельского соглашения по капиталу (Базель II). При реализации нормотворческой функции Банка России учитывается международный опыт и международное право. В качестве примера можно также привести международные стандарты финансовой отчетности.

5. К важным направлениям совершенствования нормотворческой функции Банка России следует отнести совершенствование правовой базы страхования вкладов, борьбы с незаконным отмыванием (легализацией) доходов, полученных преступным путем, рынка финансовых услуг, в том числе финансового посредничества.

6. Необходимо усиливать законодательные позиции об особенностях публично-правового статуса Банка России, в частности, развивать законодательные положения о нормотворческой функции Банка России. Целесообразно закрепить правила подготовки и издания нормативных правовых актов Банка России на уровне федерального закона. Необходимо разделить нормативные акты Банка России на внутренние и внешние с законодательным закреплением особенностей их подготовки, принятия и вступления в силу. Представляется важным соблюдение Банком России единых подходов к форме правового регулирования Банком России общественных отношений в денежно-кредитной сфере, так как по одним вопросам внутренней организации в Банке России по реализации возложенных функций издаются нормативные акты Банка России, а по другим вопросам, также касающимся внутренней организации в Банке России по реализации возложенных функций, издаются документы, не являющиеся нормативными актами Банка России.

7. Представляется более обоснованным переводить на уровень федерального закона практически целесообразные нормы, содержащиеся в нормативных актах Банка России.

Помимо нормотворческой функции необходимо совершенствовать и иные функции Центрального банка Российской Федерации. Этому посвящен следующий параграф данной главы.

<< | >>
Источник: Пастушенко Елена Николаевна. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов - 2006. 2006

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Основные направления совершенствования нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации в области денежно-кредитных отношений:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
  3. § 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации
  4. § 2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации
  5. § 5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права
  6. § 2. Понятие и виды нормативных актов Центрального банка Российской Федерации
  7. § 1. Основные направления совершенствования нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации в области денежно-кредитных отношений
  8. § 2. Функции Центрального банка Российской Федерации на современном этапе развития российского государства: основные проблемы установления и осуществления
  9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  10. Библиографический список использованных источников
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -