§ 3. Юрисдикционный процесс в Центральном банке Российской Федерации

В числе наиболее важных вопросов развития банковского дела в России, требующих согласованного решения Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, следует выделить необходимость четкого определения сферы и предмета банковского регулирования, задач и полномочий соответствующих органов, конкретных мер ответственности за нарушение требований законодательства^{[718] [719] [720].}

81

опыта .

Поэтому следует признать оптимальной направленность деятельности Банка России на качественное совершенствование текущего надзора, прежде всего замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных норм оценкой реальных параметров рисков. В рассматриваемом аспекте принципиальное значение имеет принятие законодательных актов, направленных на дальнейшее укрепление правовых основ банковской деятельности и предполагающих, в частности, укрепление надзорных и контрольных полномочий Банка России и повышение прозрачности

деятельности кредитных организаций . Развитие надзора Банка России требует дальнейшего совершенствования системы обнаружения проблем в деятельности кредитных организаций на ранних стадиях их возникновения и организации системы раннего предупреждения правонарушений. Данная деятельность с позиций мирового опыта требует от Банка России оперативного применения к кредитным организациям адекватных мер воздействия за попытки скрыть реальное положение дел. Насколько же законодательство Российской Федерации отвечает изложенным критериям?

Правоприменительная деятельность Банка России предполагает набор полномочий надзорного органа по надлежащему и оперативному реагированию на правонарушения в банковском секторе.

O-J

обязанностей .

Одним из принципов правового регулирования выступает обеспечение единства прав и обязанностей, одним из признаков правовой нормы является обеспечение ее соблюдения принудительной силой государства, в силу чего имеют научно-теоретическое и практическое значение вопросы ответственности за несоблюдение или нарушение установленных правил^{[721] [722].}

Меры воздействия Центрального банка Российской Федерации в отношении кредитных организаций за допущенные ими нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, предоставление неполной или недостоверной информации предусмотрены статьей 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которой таковыми являются:

- взыскание штрафа в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала и до 1 процента от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента от минимального размера уставного капитала;

- ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев,

- запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года,

- требование устранения кредитной организацией выявленных нарушений,

- требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев,

- назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев.

Банк России вправе ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Банк России вправе предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов. Новеллой банковского законодательства является право Банка России ввести ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки (но не ниже двух третей ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения), на срок до одного года. Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О банках и банковской деятельности»^[723].

К примеру, согласно ст. 20 данного закона такими основаниями являются: установление фактов существенной недостоверности отчетных данных; осуществление, в том числе однократное, банковских операций, не предусмотренных указанной лицензией, неоднократное в течение одного года виновное неисполнение содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счете (во вкладах) указанных лиц и по другим причинам.

В ст. 15 ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» в числе полномочий Агентства по страхованию вкладов указывается право обращаться в Банк России с предложением о применении к банкам мер ответственности, предусмотренных ст. 74 ФЗ о Банке России, с приложением документов, обосновывающих необходимость применения указанных мер.

За неисполнение банками обязанностей применительно к вхождению в систему страхования вкладов по ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Банком России применяются к банкам меры воздействия в рамках банковского надзора. В ст. 46 анализируемого закона закреплено, что при неисполнении банком обязанностей, установленных как последствия отказа банка, имеющего разрешение Банка России на день вступления в силу данного закона, от участия в системе страхования вкладов, Банк России применяет к нему меры ответственности, предусмотренные ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности» и иными федеральными законами. Аналогично в ст. 48 ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» установлено, что при неисполнении банком обязанностей, установленных как последствия несоответствия банков, которые включены в реестр банков, требованиям к участию в системе страхования вкладов Банк России применяет к нему меры ответственности, предусмотренные ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности» и иными федеральными законами.

Убедительно высказанное в юридической литературе мнение, что ст.

86

Закона о Банке России нуждается в серьезной корректировке и доработке . Перечень мер, применяемых к нарушителю необходимо изложить в определенной последовательности от мягких к жестким, в зависимости от тяжести проступка и наступивших последствий.

Формой выражения суждения Банка России о применении санкции может являться такой процессуальный документ как предписание Банка России о наложении санкции, предусмотренный статьей 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». ^[724]

Закон должен содержать четкие положения, за какие конкретно нарушения применяется та или иная мера ответственности. В настоящее время Банк России, выявив какое-либо правонарушение, единолично устанавливает меру ответственности и приводит ее в исполнение. По мнению О. М. Олейник, сейчас «право выбора предоставляется ЦБ РФ, который может сам формулировать составы «правонарушений», например, так называемую рисковую политику, сам выбирать меры воздействия, например, отзывать лицензию, сам же испол-

OJ

нять соответствующие меры» .

В науке финансового и административного права активно разрабатыва-

оо

ются проблемы финансово-правовой и административной ответственности в сфере банковской деятельности^{[725] [726] [727].}

C одной стороны, меры воздействия к кредитным организациям, применяемые Центральным банком РФ как органом банковского надзора с государственно-властными полномочиями, можно охарактеризовать как финансовоправовую ответственность. Ю.А. Крохина считает, что самостоятельный характер финансового права как отрасли российского права свидетельствует о наличии в его структуре мер государственного принуждения, составной частью которой являются меры ответственности. Она включает все признаки, характеризующие ее как правовую^[728]. По мнению А. А. Гогина нарушения публичного банковского законодательства являются разновидностями финансовых правонарушений^[729].

Вместе с тем по данному поводу существуют и другие мнения.

Банк России вправе привлекать к ответственности виновных в нарушении банковского законодательства^[731]. «Осуществление Центральным банком функций банковского регулирования и банковского надзора предполагает наличие в его компетенции права на применение мер государственного принуждения к нарушителям финансовой дисциплины», — пишет Ю.А. Крохина. По ее словам, к числу средств реагирования относятся финансовые санкции и организационные запреты^[732]. М. В. Карасева к мерам государственного принуждения в сфере финансовой деятельности государств и муниципальных образований относит предупредительные, пресекательные и меры финансово-правовой ответственности^{[733] [734]. Н.А. Саттарова наряду с карательными санкциями включает в систему мер финансово-правового принуждения меры обеспечительного, вос-}

96

станавливающего, предупредительного характера .

Думается, что меры воздействия Банка России к кредитным организациям за нарушения банковского законодательства можно обозначить как финансовую ответственность. Принимая во внимание условность всяческой классификации, можно, тем не менее, предложить разграничение отмеченных мер воздействия Банка России с позиции теории принуждения на предупредительные, пресекательные, наказательные, восстановительные меры^[735].

К финансово-предупредительным по сути мерам принуждения возможно отнести требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации. Задача предупредительных мер заключается в общей и частной превенции правонарушений.

Финансово-пресекательными по существу мерами возможно считать ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев, запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев. Финансово-пресекательными мерами с элементами предупреждения следует считать введение запрета на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Аналогичную природу имеет и введение ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения.

Финансово-восстановительный характер носит требование Банка России об устранении кредитной организацией выявленных нарушений, а также предложение Банка России учредителям (участникам) кредитной организации предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Предложенная градация востребована правоприменительной практикой. Нередки случаи административного и судебного обжалования кредитными организациями предписаний территориальных учреждений Банка России о наложенных мерах воздействия, как правило, содержащих требования об устранении выявленных нарушений и наложении штрафа. Кредитные организации полагают, что в описанной ситуации имеет место два наказания за одно деяние, что, естественно, недопустимо с позиций общей теории права. Думается, что изложенная аргументация кредитных организаций является ошибочной, поскольку, как уже было изложено, административным наказанием выступает только штраф, а требование об устранении выявленных нарушений является финансово-восстановительной мерой. Следовательно, в данной ситуации речь идет не о нескольких взысканиях за одно нарушение, а о правомерном и обоснованном сочетании территориальным учреждением Банка России различных видов финансово-правового принуждения, учитывая дискуссионный характер вопроса.

Достаточно эффективным показало себя на практике использование территориальными учреждениями Банка России предупредительных мер воздействия в смысле Инструкции Центрального банка Российской Федерации «О применении к кредитным организациям мер воздействия» от 31 марта 1997 г. № 59. В указанном нормативном акте Банка России предусмотрено, что надзорные органы применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные. Под предупредительными мерами воздействия Банк России понимает доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации; изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации; предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками); установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Предупредительные меры воздействия Центральный банк Российской Федерации считает возможным применять в основном в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков, при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) с надзорными органами, выражающегося в принятии кредитной организацией, а в необходимых случаях и ее учредителями (участниками) соответствующих обязательств по корректировке деятельности данной кредитной организации.

При всем положительном значении предупредительных мер воздействия, предусмотренных Инструкцией Банка России № 59, тем не менее следует констатировать необходимость доктринального осмысления вопроса, так как разграничение мер воздействия надзорного органа к кредитным организациям на предупредительные и принудительные не может быть признано вполне удачным и окончательно решенным, поскольку отмеченные предупредительные меры носят характер принуждения и применяются не только за недостатки, но и за незначительные нарушения законодательства^[736].

Кроме того, обращает на себя внимание, что за нарушение в деятельности кредитной организации должны следовать меры воздействия, предусмотренные ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Как известно, в данной законодательной норме нет упоминания ни о возможности доведения до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации, ни об изложении рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации, ни о предложениях представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками), ни об установлении дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Поэтому представляется настоятельно необходимым положительно зарекомендовавшие себя положения правовых актов Центрального банка Российской Федерации о предупредительных мерах воздействия к кредитным организациям перевести на уровень федерального закона и соответственно включить их в перечень мер воздействия, предусмотренных статьей 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В связи со вступлением в силу с 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возникает конкуренция норм административного и банковского законодательства по вопросам принуждения.

Статьей 15.26. КоАП РФ установлены составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности". Предусмотрено, что осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельно- ^[737] сти влечет в отношении этой организации наложение административного штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (часть 1). Закреплено, что нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований влечет в отношении этой организации предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот минимальных размеров оплаты труда (часть 2). Действия, предусмотренные частью 2 указанной статьи, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), влекут наложение административного штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

К сожалению, правовая политика по использованию мирового опыта об усилении полномочий надзорного органа в банковской системе не получила должной реализации в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Например, в Германии Центральные банки земель осуществляют постоянный надзор за кредитными организациями региона, анализирую поступающую оттуда информацию, обязательную отчетность, а также другую документацию банков и со своими заключениями направляют ее Федеральному ведомству по надзору за кредитной системой. Только оно имеет право применять в случае необходимости соответствующие санкции против нарушителей^[738].

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.26. («Нарушения законодательства о банках и банковской деятельности»), поручено осуществлять судам (статья 23.1. КоАП РФ). Должностные лица Банка России уполномочены только составлять протоколы об административных правонарушениях данной категории (пункт 81 части 2 статьи 28.3. КоАП РФ).

Согласно пункту 4 статьи 28.3. КоАП РФ перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Возникает вопрос: какой же государственный орган установит указанный перечень в отношении должностных лиц Банка России? Что это за соответствующий федеральный орган исполнительный власти? Центральный банк Российской Федерации таковым не является, он не включается в перечень федеральных органов исполнительной власти, утверждаемых Указами Президента Российской Федерации о структуре федеральных органов исполнительной власти, поскольку не подчинен Правительству Российской Федерации, а подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, общее правило о необходимости учета особенностей публично-правового статуса Банка России находит свое отражение и в данном частном вопросе, что не учтено законодателем в должной мере.

Учитывая необходимость глубоких специальных познаний в области банковского дела, важность наработанности опыта правоприменения в данной сфере общественных отношений, актуальность комплексного экономикоправового анализа допущенных нарушений в банковской сфере, социальную значимость детального и досконального изучения причин и условий, способствовавших нарушениям законодательства о банках и банковской деятельности, и внесение адекватных экономически обоснованных предложений об их устранении, законодательные новеллы КоАП об ответственности кредитных организаций затруднительно признать удачными.

На наш взгляд, нормы КоАП РФ сбрасывают со счетов весь накопленный опыт банковского надзора в условиях формирования рыночной экономики, не учитывают фактической перегрузки судебных органов, отсутствие специализации судей по вопросам банковского права и потому не смогут способствовать укреплению правопорядка в банковской сфере. Думается, что законодатель все же ставит перед собой иные цели и сочтет возможным вернуться к вопросу об ответственности кредитных организаций. На наш взгляд, существующее право кредитных организаций на судебное обжалование примененных мер воздействия по статье 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Фе-

дерации (Банке России)» является вполне достаточной возможностью судебной защиты нарушенных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, цели банковского надзора при установлении ответственности за банковские нарушения только в виде административных наказаний (предупреждения и штрафа) не могут быть достигнуты, так как объективно существует потребность в применении финансово-предупредительных, финансовопресекательных, финансово-восстановительных мер. Поэтому, если в ближайшее время законодателем не будет осуществлена корректировка норм КоАП РФ, то разрешение коллизии банковского и административного законодательства представляется возможным следующим образом.

Наложение штрафов за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности будет подведомственно судам по статье 15.26. КоАП РФ в установленном ею размере (от 400 до 500 МРОТ по части первой, от 100 до 300 МРОТ по части второй, от 400 до 500 МРОТ по части третьей). Не исключено применение судами и такого вида административного наказания как предупреждение за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.

Ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев, запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года, требование устранения кредитной организацией выявленных нарушений, требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев - эти меры воздействия будут допустимы по статье 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке

России)». Остается в силе и право Банка России отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

Неизбежно в правоприменительной практике возникнут разночтения по пониманию судами установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, за нарушение которых к кредитной организацией могут быть применены административные наказания в виде предупреждения и штрафа по части второй статьи 15.26. КоАП РФ. Что следует понимать под данными категориями: “обязательные нормативы”^{[739] [740] [741], “нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования)” , “требования, содержащиеся в нормативных актах Центрального банка Российской Федерации” . «Обязательные нормативы - финансово-правовые требования публичного характера, регулирующие отношения по поводу банковских рисков и направленные на поддержание кредитной организацией определенных показателей финансово-кредитной деятельности»[742]. Между тем четкость понятийного аппарата, достигаемая закреплением конкретного юридического содержания терминов либо схемы определения содержания в ходе системного анализа права, является залогом ясного понимания юридическими и должностными лицами оснований привлечения к ответственности.}

Не исключаются в данной ситуации и иные способы разрешения коллизий в праве. Представляется небезосновательным обсуждение вопроса о внесении изменений в статью 15.26. КоАП РФ следующего плана: предусмотреть изменение субъекта ответственности, исключить ответственность юридического лица - кредитной организации и ввести ответственность должностного лица кредитной организации с соответствующим снижением размера штрафа до 50 МРОТ в соответствии с пунктом 3 статьи 3.5. (“Административный штраф”).

Принимая во внимание важность системного подхода в правовом регулировании и формировании опыта правоприменения, представляется рациональным и необходимым использование в банковском законодательстве по аналогии административно-процессуальных норм (правил производства по делам об административных правонарушениях - раздел IV КоАП РФ, а также иных административных процедур).

Административно-правовые нормы, регламентирующие административную ответственность, реализуются в рамках производства по делам об административных правонарушениях, которое является одним из специфических и важных административно-юрисдикционных производств, входящих в административно-юрисдикционный процесс^[743]. Данный вид производства является наиболее разработанным в науке и урегулированным в законодательстве^[744].

Под производством по делам об административных правонарушениях следует понимать регламентированную административно-юрисдикционными нормами деятельность уполномоченных субъектов по разрешению дел об административных правонарушениях и применению административных наказа- ний^{[745] [746]. Выделяются следующие особенности данного производства: оно возникает только в связи с совершением административного проступка; посредством}

производства реализуется административная ответственность, к правонаруши-

108

телю применяются меры административного наказания .

Процедура привлечения к административной ответственности имеет внутреннюю процессуальную структуру, особый процессуальный статус участников, обеспечена доказательствами, видами процессуальных решений, следовательно, претендует на статус производства по делам об административных правонарушениях.

Рассмотрим соотношение мер ответственности кредитных организаций, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и статьи 15.26 КоАП РФ с позиции введения нормативного акта в действие. Федеральным законом от 30.12.2001 № 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 01.07.2002 вводится в действие Кодекс и одновременно подлежит отмене ряд нормативных правовых актов либо их отдельных положений. В числе указанных нормативных правовых актов и их отдельных положений не упомянуты статья 75 (ныне статья 74) Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статья 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", соответствующие статьи Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Данная позиция законодателя соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.99 N 182-0 и от 14.12.2000 N 268-0.

В силу вышеизложенного, Банк России продолжает применять к кредитным организациям соответствующие меры, полномочия по применению которых предоставлены ему Федеральными законами "О Центральном банке Poc- сийской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Данное разъяснение содержится в Указании оперативного характера Банка России от 02.07.2002 № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях» (опубликовано в «Вестнике Банка России 10.07.2002. № 38)^[747].

Статья 15.26 КоАП РФ вводит особый состав административного правонарушения - нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. В статье 15.26 Кодекса не выделяются специальные субъекты административной ответственности. C учетом пунктов 2 и 3 статьи 2.1, статьи 2.4 и пункта 1 статьи 2.10 Кодекса, статья 15.26 Кодекса может применяться как к кредитным организациям, так и к должностным лицам кредитных организаций. Вместе с тем, ввиду сохранения действия статьи 75 (ныне статьи 74) Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банком России рекомендовано применять меры ответственности, определенные статьей 15.26 Кодекса, при привлечении к административной ответственности должностных лиц кредитной организации с учетом требований статьи 3.4 и пункта 3 статьи 3.5 Кодекса.

Статья 28.3 Кодекса устанавливает, что должностные лица Банка России правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.26 Кодекса. В соответствии с нормативными актами Банка России под должностными лицами Банка России следует понимать Председателя Банка России и его заместителей, руководителей территориальных учреждений Банка России и их заместителей (для Московского ГТУ Банка России - также управляющих отделениями Московского ГТУ Банка России). При этом для осуществления указанных полномочий заместителю Председателя Банка России, а также руководителям территориальных учреждений Банка России, их заместителям и управляющим отделениями Московского ГТУ Банка России не требуется специальная доверенность.

Административные правонарушения, совершенные кредитной организацией либо ее должностным лицом, по мнению Банка России, следует рассматривать как длящиеся, если иное не будет вытекать из смысла правоотношений. Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности следует производить в соответствии с пунктом 2 статьи 4.5 Кодекса. При длящемся административном правонарушении сроки вынесения постановления по делу об административном правонарушении начинают исчисляться с момента обнаружения административного правонарушения, то есть с момента представления должностному лицу Банка России, правомочному либо применять меры административной ответственности, либо, в соответствии со статьей 28.3 Кодекса, составлять протокол об административном правонарушении, результатов произведенной в соответствии со статьей 74 (ныне статьей 73) Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" проверки деятельности кредитной организации, получения указанным должностным лицом Банка России отчетности кредитной организации и в других случаях, когда должностное лицо Банка России получает достоверную информацию о факте совершения административного правонарушения.

Деятельность территориальных учреждений Банка России регламентирована Положением Банка России «О территориальных учреждениях Банка России» от 29.07.1998 № 46-П (утверждено Советом директоров Банка России, протокол от 10.04.1998 № 15), в том числе по вопросам применения мер воздействия к кредитным организациям.

В заключение хотелось бы отметить, что вопросы ответственности кредитных организаций - проблема не только Банка России как надзорного органа, но и всего банковского сообщества. Не случайно в проекте Кодекса этических принципов банковского дела^[748], вынесенного на обсуждение XII съезда Ассоциации российских банков 24 апреля 2002 г., отмечается, что свою профессиональную деятельность кредитные организации осуществляют на основе неукоснительного соблюдения Конституции Российской Федерации, другого законодательства Российской Федерации и международных правовых норм, международных стандартов учета и отчетности, нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, норм нравственности и обычаев делового оборота. Заявлено, что в своей деятельности кредитные организации исключают нарушение действующего законодательства, норм нравственности и обычаев делового оборота, и данная позиция, несомненно, заслуживает одобрения и всяческой поддержки.

В юридической литературе высказывается мнение, что в законе о Банке России необходимо закрепить процессуальные нормы и процедуру привлечения виновного к ответственности, которая должна носить судебный порядок. Это явится дополнительной гарантией законности соблюдения прав и интересов участников банковских правоотношений^[749]. При этом подчеркивается, что здесь может быть использован отечественный опыт судебного решения споров между налогоплательщиками и налоговыми органами.

Однако с этим нельзя согласиться, поскольку налоговые органы наделяются правом привлечения к ответственности во внесудебном порядке. В целях поддержания должного правопорядка в банковском секторе и укрепления рыночной дисциплины в финансовых правоотношениях Банк России должен иметь право применять меры финансово-правового принуждения к кредитным организациям за допущенные ими правонарушения во внесудебном порядке.