<<
>>

§ 2. Функции Центрального банка Российской Федерации на современном этапе развития российского государства: основные проблемы установления и осуществления

Вопросы дальнейшего проведения банковской реформы продолжают активно обсуждаться российской правовой общественностью, государственными деятелями и учеными в процессе подготовки новой Стратегии развития банковского сектора, которая утверждена Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации 5 апреля 2005 г.[789] Особую актуальность банковская реформа приобретает в свете проводимой административной реформы.

В послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» в апреле 2002 г. подчеркивается, что «важнейшим условием динамичного экономического развития является эффективная банковская система. Она призвана аккумулировать финансовые ресурсы и превращать их в инвестиции. В этой связи необходимо наверстать отставание в банковской реформе. Усилить банковский надзор, обеспечить прозрачность в деятельности банков, принять меры по повышению их капитализации».

В этих условиях представляется актуальным проанализировать правовой статус Центрального банка РФ с позиций необходимости организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам[790]. Существует мнение о необходимости распространения на Центральный банк Российской Федерации как правоустанавливающий орган для банковской системы принципов административной реформы [791]. При этом необходимо иметь в виду, что административная реформа рассматривается как средство усиления эффективности государства, она способствует укреплению правового государства[792]. Как известно, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» разделены нормотворческие, правоприменительные, контрольно-надзорные функции, функции по управлению государственным имуществом и функции по оказанию государственных услуг.

В деятельности Банка России сочетаются функции определения правовой политики в сфере денежно-кредитных отношений, нормотворческие полномочия по правовому регулированию в сфере денежно-кредитных отношений, осуществление контрольно-надзорных полномочий в банковской системе Российской Федерации и определенное оказание государственных услуг[793].

В самом общем виде для целей анализа функций Банка России обратим внимание на то, что федеральным министерствам поручено вырабатывать политику и осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности. При этом федеральные министерства не вправе осуществлять правоприменительные, контрольно-надзорные функции и функции по управлению государственным имуществом. Соответственно федеральным службам вменено в обязанность реализовывать контрольно-надзорные функции и издавать индивидуальные правовые акты, при запрете осуществлять нормативное правовое регулирование. Федеральные агентства также не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование, они предназначены осуществлять функции по оказанию государственных услуг и управлению государст-

венным имуществом.

В другом Указе Президента РФ[794] сказано, что иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. И хотя высказываются мнения о недостаточном разграничении заявленных функций государственного управления и необходимости вывести в связи с этим федеральные службы из ведения федеральных министерств, все же принципиальная схема разграничения наглядно видна. Каким образом выглядят функции Банка России в свете изложенной концепции административной реформы применительно к федеральным органам исполнительной власти?

Ответ может быть следующий: по действующему законодательству разделения функций Банка России не наблюдается. Несомненно, следует учитывать, что Центральный банк РФ по правовому статусу федеральным органом исполнительной власти не является, поскольку подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Но с другой стороны по характеру деятельности Центральный банк РФ вполне возможно рассматривать как орган государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений, то есть по существу управленческой деятельности функции Центрального банка РФ вполне соотносимы с функциями федеральных органов исполнительной власти. Из анализа функций и полномочий Центрального банка РФ по Закону о Банке России можно сделать вывод, что Банк России осуществляет разработку экономической политики в сфере денежно-кредитных отношений, нормативное правовое регулирование по вопросам законодательно закрепленной компетенции, контроль и надзор по определенным вопросам, а также в некоторой степени управление государственным имуществом и предоставление государственных услуг.

Как своеобразные государственные услуги возможно рассматривать обслуживание Банком России счетов бюджетов (ст. 155 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Согласно п. 6 ст. 4 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» как функцию Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов. На основании ст. 48 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России может осуществлять банковские операции по обслуживанию органов государственной власти и органов местного самоуправления их организаций, государственных внебюджетных фондов воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами; Банк России также вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации. Банк России имеет право осуществлять определенные банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством Российской Федерации для достижения целей, предусмотренных анализируемым законом.

Центральный банк РФ выступает одновременно в двух ипостасях - как властный орган, применяющий принудительные меры воздействия (замена руководителей кредитных организаций, наложение штрафов, отзыв лицензии и т.п.), и как участник гражданско-правового оборота. Предлагается как один из вариантов выхода из такой ситуации - передача надзорных функций в независимое от Центрального банка РФ и не занимающееся коммерческой деятельностью учреждение. Вместе с тем это не единственный вариант. В ряде стран учитывают преимущества сочетания в руках одного органа административных и гражданско-правовых инструментов воздействия на «поднадзорных» и сохраняют за центральными банками и те, и другие инструменты (минимально необходимые), одновременно повышая транспарентность и понятность самих регулятивных процедур[795].

В.В. Мнишко исследуя конституционно-правовые основы единства экономического пространства в Российской Федерации, приходит к выводу, что хотя Банк России не относится к системе исполнительной власти, однако исполняющих ряд несвойственных ему контрольных функций. Он утверждает, что эти контрольные функции у Банка России необходимо забрать для последующей передачи их исполнительному органу[796].

В связи с этим актуальным в свете административной реформы поднимается вопрос о выделении из компетенции Центрального банка РФ функций банковского надзора с зачетом в особый орган - в самостоятельную федеральную комиссию. Убедительно по этому вопросу мнение Председателя Центрального банка РФ С. M Игнатьева, данное им в интервью в апреле 2004 г., который отметил, что хотя мировая практика допускает существование банковского надзора как внутри центрального банка, так и вне его, однако в российских условиях надзор вообще должен быть вне Банка России. Но мне совершенно очевидно, что этого ни в коем случае нельзя делать. В ближайшие несколько лет нам следует завершить работу по реализации механизма страхования вкладов. Необходимо довести до конца валютную либерализацию. Только после этого можно всерьез над этим подумать. То есть я считаю, что в ближайшие годы об этом и говорить нечего. Ведь надзорные органы — это не только Москва, но и надзорные работники, инспектора по всей России. И нужно будет заново организовывать их финансирование, управление. Боюсь, что мы получим резко ослабление банковского надзора, связанное с такой реорганизацией[797].

Первый заместитель Председателя Банка России А.А. Козлов, курирующий вопросы банковского надзора, в интервью «Российской бизнес газете» по результатам XIII Международного банковского конгресса в г. Санкт Петербурге в июне 2004 г. по данному поводу заметил, что мнение коллег из Международного валютного фонда, из Всемирного банка следующее: «Делайте так, как у вас получается. Не надо обязательно оглядываться на чей-то опыт. Тем более что он в различных странах разный[798]. Будет потребность объединить органы надзора, поскольку каждый из них в отдельности работает хуже - объединяйте. Работает неплохо нынешняя система — пусть работает. Ломать надо только тогда, когда система неэффективна»[799]. А.А. Козлов при этом подчеркнул, что «качество банковского надзора в России, как признается всеми специалистами, как нашими, так и иностранными, улучшается»[800]. А.Г. Гузнов справедливо отмечает, что в сфере надзора ярче всего проявляется властный характер полномочий Банка России и поэтому надзорные полномочия Банка России постоянно являются объектом противостояния[801].

Например, в Германии все большее распространение получает концепция объединения банковского надзора в одних руках, в настоящее время им занимаются совместно Федеральное ведомство по надзору за кредитной системой и Бундесбанк[802]. Бундесбанк мог бы наиболее эффективно выполнять надзорные функции, поскольку располагает необходимой для этого сетью территориальных подразделений и технологиями сбора и оценки информации[803].

В Греции, Ирландии, Италии, Нидерландах, Португалии, Австралии, Новой Зеландии функция банковского надзора находится в ведении центральных банков этих стран. В Японии, Испании, Турции за банками совместно наблюдают центральный банк государства и министерство финансов. Есть государства, например, Дания и Австрия, где эта роль возложена на иные государственные структуры (в частности, в Дании надзор за коммерческими и сберегательными банками осуществляет министерство промышленности). А вот в Бельгии, Германии, Канаде, Норвегии, Финляндии, Швеции, Швейцарии, как и в Англии, надзором занимаются специально созданные структуры (в Бельгии - Финансово-банковская комиссия, Норвегии - Комиссия по банкам, страхованию и безопасности)[804].

Таким образом, международный опыт развития банковского регулирования и надзора знает несколько форм их организации. Безусловно, отечественному банковскому праву необходимо заимствовать и претворять в жизнь положительные зарубежные тенденции. Однако учеными и практиками неоднократно подчеркивалось, что Россия значительно отличается от развитых западных государств, и не следует автоматически копировать их опыт[805].

Эффективность надзорных полномочий неразрывно связана с организацией регулирования банковской деятельности. До того момента, когда в России будет создан единый регулятор, еще далеко. Однако координация деятельности органов финансового надзора не может откладываться на неопределенно длительное время. Среди распространенных форм координации регулирования, как показывает опыт ряда стран, можно выделить взаимное представительство руководителей ведомств, регулирующих финансовые рынки, в коллективных управлениях друг друга. Другой формой может быть создание надзорного совета, объединяющего глав различных регулирующих ведомств. Создание совета не требует радикального обновления законодательства и изменений режима управления.

Так, Г.А. Тосунян предлагает новый вариант дальнейшего развития Банка России, а именно создание Федеральной банковской системы России или сокращенно ФБСР, во главе которой будет стоять Банк России[806]. Это подразумевает создание нескольких федеральных органов управления банковской системой, наделенных различными полномочиями по регулированию банковской системой. Банку России оставляется осуществление единой денежно-кредитной политики, что и превратит его в федеральную банковскую систему. При разработке данного предложения в качестве образца заметна Федеральная резервная система Соединенных Штатов Америки. Однако получение положительных результатов в современных российских условиях весьма сомнительно.

Интересно, что 2/3 респондентов исследования, посвященного организации банковского надзора в России, указали, что целесообразно сохранить функции банковского надзора за Центральным банком. Передать функции банковского надзора мегарегулятору считает целесообразным каждый седьмой банк. По мнению Ассоциации региональных банков России, главный вопрос все-таки не в том, за кем закрепляется надзор, а как лучше обеспечивается взаимодействие органов государственной власти в финансовом секторе. Еще никто не доказал, что модель, основанная на приоритетной роли центрального банка в реализации надзорных полномочий, хуже защищает от кризисов. Ассоциация региональных банков России полагает, что нет никакой необходимости перераспределять властные полномочия в сфере банковского надзора в пользу саморегулируемых организаций.

Обсуждение вопроса о выделении банковского надзора из ведения Цен-

го

трального банка Российской Федерации не столько нецелесообразно , но даже в определенной степени неконституционно. Как известно, конституционной функцией Центрального банка Российской Федерации является обеспечение устойчивости национальной валюты, защита рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). PIa взаимосвязь функций банковского надзора и конституционной функции по защите рубля, на влияние банковского надзора на эффективность осуществления функции по защите рубля неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации. Учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом публично-правовом статусе Центрального банка Российской Федерации, высказанные в Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-0, Постановлении от 3 июля 2001 г. № 10-П, Определении от 15 января 2003 г. № 45-0, представляется, что статус Банка России, закрепленный в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», по вопросам банковского надзора не должен подвергаться корректировке в рамках административной реформы.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «регистрация, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренные Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно - правовых актов и индивидуально - правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно - кредитной политики[807] [808]. Думается, есть все основания предлагаемое выделение функций банковского надзора из ведения Центрального банка Российской Федерации, считать антиконституционными.

Поскольку право является концентрированным выражением экономики и политики, какие-либо предложения о законодательном закреплении выделения надзора из ведения Банка России должны быть экономически обоснованны. В этом плане нельзя не учитывать, что стабильность национальной валюты обеспечивается Центральным банком различными взаимосвязанными рычагами (рефинансирование кредитных организаций, регулирование их ликвидности, выпуск облигаций, валютное регулирование и валютный контроль, установление унифицированных правил и форм расчетов и т.д.), которые непосредственно выходят на надзор за деятельностью кредитных организаций. Таким образом, надзор и иные рычаги Банка России составляют единое целое по обеспечению стабильности национальной валюты. Выделение части из единого целого без ущерба для качества целостной категории невозможно, и вряд ли эту цель преследуют авторы законопроектов о выделении надзора из компетенции Центрального банка РФ. К тому же организационная цена вопроса выделения надзора из ведения Банка России слишком высока, поскольку потребует значительных финансовых и временных затрат, при этом структурные перестройки ослабят степень внимания к состоянию дел в коммерческих банках, ситуация может выйти из под контроля.

Исторический опыт становления и развития банковской системы в России показывает, что первоначально Государственный банк был образован как надзорный орган за кредитными учреждениями и только впоследствии получил статус эмиссионного центра. Таким образом, и исторический опыт свидетельствует, что рыночные отношения требуют надзора за коммерческими банками со стороны Государственного банка, комплексно осуществляющего и надзорные, и эмиссионные функции.

Современная конструкция двухуровневой банковской системы, в которой Банк России наделен функциями надзора, отвечает требованиям рыночной экономики и характеризуется исторической преемственностью.

Правительством РФ была одобрена программа социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)[809]. В ней говорится следующее о развитии финансовых рынков. В настоящее время регулирование и надзор на финансовом рынке осуществляются несколькими государственными органами, что приводит к дублированию их функций. Недостаточной является координация между ведомствами. В целях совершенствования системы регулирования финансового рынка необходимы повышение эффективности межведомственного взаимодействия и выработка единых подходов к развитию и регулированию всех секторов финансового рынка, в том числе унификация требований к участникам рынка, эмитентам и институциональным инвесторам, развитие саморегулирования на финансовом рынке, взаимодействие саморегулируемых организаций с органами государственной власти. Предстоит рассмотреть вопрос о возможности объединения функций по регулированию всех сегментов финансового рынка (фондового, страхового, банковской деятельности, деятельности негосударственных пенсионных фондов) и создании мегарегулятора[810], а также о возможности объединения надзора за различными институтами финансового рынка в одном федеральном органе.

Однако более убедительными представляются отмеченные в научной литературе выделяются следующие преимущества нормативного закрепления совмещения банковского регулирования и надзора в руках Центрального банка Российской Федерации: во-первых, отделяя функцию надзора от центрального банка, нужно быть готовым к тому, что обмен информацией между вновь созданным специальным органом и Банком России определенно ухудшится; во- вторых, во многих развивающихся странах именно центральные банки более свободны от политического влияния, лучше материально и технически обеспечены и обладают заведомо более высоким субъективным статусом, пользуются большим доверием .

Важным вопросом административной реформы является разграничение нормотворческих и контрольно-надзорных функций. Наличие у Банка России нормотворческих и правоприменительных, контрольно-надзорных функций следует признать оптимальным. Подтверждением обоснованности данного вывода является анализ функций государственного органа по финансовым рынкам.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. № 206 «Вопросы федеральной службы по финансовым рынкам»[811] [812] к основным функциям ФСФР было отнесено осуществление контрольнонадзорной деятельности на финансовых рынках, а также обобщение практики применения законодательства в сфере своей компетенции и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о его совершенствовании, разработка в установленном порядке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов. Иными словами права нормотворчества ФСФР предоставлено не было. На неэффективность такого подхода обращал внимание в печати руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам О. Вьюгин, ранее занимавший должность первого заместителя Председателя Центрального банка Российской Федерации: «Если смотреть на вещи здраво, то ФСФР должна устанавливать нормы и контролировать их исполнение». «ФСФР так и не наделили правом издавать собственные правовые акты. Собственно, в таком виде служба не только не может стать мегарегулятором, каковым задумывалась, но и не способна к эффективному надзору за финансовыми рынками»[813].

Определенный выход из создавшейся ситуации, когда эффективность государственного воздействия на рыночные отношения связана с сочетанием правового регулирования с функциями контроля и надзора, предложен в Указе

Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в пункте 8 которого установлено, что иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Изложенный подход реализован в Положении о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 317[814], в пункте 1 которого закреплен что Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

Относительно нормотворческой функции Банка России важно подчеркнуть, что в отношении функции по принятию нормативных правовых актов Федеральной службы по финансовым рынкам в пункте 7 Положения о данном федеральном органе исполнительной власти сформулировано правило о том, что при осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Федеральная служба по финансовым рынкам не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами и федеральными законами, актами Президента Российской Федерации Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Данное правило о соотношении законодательства и ведомственного нормотворчества, сформулированное применительно к одной из федеральных служб, можно применить в качестве общего правила правового регулирования, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком РФ.

Актуальность данного подхода для Банка России заключается в том, что в статье 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не получило закрепление положение о том, что «нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам», что имело место в статье 6 Федерального закона «(Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» - в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ. Указанное правило содержится в нормативном акте Банка России - Положении «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519 и неукоснительно применяется Верховным Судом Российской Федерации в порядке нормоконтроля при рассмотрении заявлений о признании недействительными нормативных актов Банка России.

В целях надлежащего осуществления конституционной функции Центральному банку РФ предоставлено право издавать нормативные акты, обязательные для всех субъектов российского права. Осуществление Банком России функций надзора позволяет квалифицированно оценивать эффективность нормативно-правовых актов, оперативно вносить изменения и дополнения в эти акты, совершенствовать саму систему надзора за кредитными организациями.

Именно надзор является той обратной связью, которая позволяет Центральному банку держать руку на пульсе важных процессов, происходящих в экономике и влияющих на стабильность национальной валюты, и оперативно осуществлять нормативно-правовое регулирование.

Оптимальность сочетания нормотворческих и правоприменительных функций подтверждается также и тем, что в Указе Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» отменяется ранее введенный запрет на осуществление федеральными министерствами правоприменительных функций.

Заслуживают внимания предложения О.Вьюгина о формах сочетания правоприменительных и нормотворческих функций по отношению к Федеральной службе по финансовым рынкам. Так, О. Вьюгин предлагает в специальном законе об органе по регулированию финансового рынка, о разработке которого дано соответствующее поручение Правительства Российской Федерации, к полномочиям руководителя органа по регулированию финансового рынка отнести принятие индивидуальных распорядительных актов, а принятие нормативных правовых актов отнести к полномочиям коллегиального органа - совета директоров, действующего на штатной основе, который, как вариант, может формироваться Государственной Думой Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации[815].

Не исключено, что подобный подход к осуществлению нормотворческой функции может быть применен в отношении Банка России. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что О.Вьюгин сообщает о том, что одновременно с решением вопроса о сочетании правоприменительных и нормотворческих функций органа по регулированию финансового рынка предполагается в специальном законе об органе по регулированию финансового рынка предусмотреть создание общественного органа по формированию стратегии и контролю деятельности регулятора финансового рынка - Национального совета по финансовому рынку, на который будут возложены функции одобрения основных направлений деятельности органа по регулированию и надзору на финансовом рынке, представление в Правительство Российской Федерации ежегодной оценки результатов его деятельности, утверждение общего объема расходов на

СП

содержание служащих и административно-хозяйственных расходов .

На основании проведенного исследования можно сделать вывод о сбалансированности целей, задач, функций и полномочий Центрального банка РФ в сфере денежно-кредитных отношений, определенных федеральными законами на основании конституционных положений о статусе Банка России, не нуждающихся в кардинальном пересмотре в свете административной реформы, но заслуживающих внимания с точки зрения перспектив развития банковского законодательства, усиления банковского надзора, защиты прав вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, снижения административных барьеров в банковском бизнесе. В указанном аспекте заслуживают внимания и поддержки законопроектные предложения Банка России по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы, сформулированные в Основных направлениях единой го-

/СО

сударственной денежно-кредитной политики на 2004 г., 2005 г., 2006 г. . Дальнейшее развитие банковского законодательства в свете административной реформы обсуждалось банковским сообществом и правительственными кругами при подготовке проекта обновленной Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации[816] [817] [818].

При обсуждении в Правительстве Российской Федерации проекта Стратегии банковского сектора Российской Федерации член бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), член комиссии РСПП по административной реформе А. Шохин обратил внимание на то обстоятельство, что в стратегии не просматриваются сюжеты административной реформы, и что РСПП предлагает принципы административной реформы распространить на Банк России как на правоустанавливающий орган для банков- ской системы. По мнению А. Шохина, Банк России сталкивается с коллизией, совмещая правоустанавливающие и надзорные функции. Для устранения этой коллизии А. Шохиным предложено включить в состав Комитета банковского надзора Банка России представителей Федеральной службы по финансовым рынкам, банковских ассоциаций. Еще одним направлением реформирования Банка России, по мнению А. Шохина, могло бы стать выделение из него функций, связанных с оказанием услуг, прежде всего системы расчетно-кассовых центров. А. Шохин считает, это должны быть отдельные агентства, которые в дальнейшем могли бы выйти из состава Банка России в результате приватиза-

70

ции .

Однако представляется, что в данном случае нет оснований говорить о коллизии. Напротив, эту ситуацию можно расценить как оптимальное сочетание правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций, что признано в Указе Президента Российской Федерации[819] [820] допустимым для федеральных служб, непосредственно подчиненных Правительству Российской Федерации. В связи с этим возникает вопрос, почему же то, что признано оптимальным и допустимым для федеральных служб является коллизией для Банка России.

Выведение системы расчетно-кассовых центров из системы Банка России потребует законодательного изменения целей деятельности Банка России и кардинального реформирования платежной системы. Думается, что это весьма и весьма преждевременное предложение. Кризис неплатежей начала 90-х годов XX в., задержки в расчетах при создании двухуровневой банковской системы, отвечающей потребностям рыночной экономики, были выправлены усилиями Банка России. Нормализация расчетов, усиление платежной дисциплины, развитие системы электронных платежей осуществляется Банком России качественно и своевременно, сбрасывать со счетов наработанный опыт, на наш взгляд, вряд ли целесообразно. Первый заместитель Председателя Банка России

А.А. Козлов по поводу предложений А. Шохина обратил внимание на то обстоятельство, что Банк России уже оптимизирует численность аппарата и планомерно сокращает сеть РКЦ. Первый заместитель Председателя Банка России Т.В. Парамонова подчеркнула, что, учитывая мировой опыт расчетно-кассовые центры должны находиться в ведении Банка России, так как через них проходит до 90 процентов платежей и нигде в мире они не приватизируются. Член Национального банковского совета Г. Фетисов в отношении реформирования Банка России призывает к осторожности, чтобы не дестабилизировать денежное обращение, создав тем самым тромбы в экономике. Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член Национального банковского совета П. Медведев в целом не отвергает инициативу А. Шохина, но считает ее непроработанной, полагая, что Банк России действует правильно, передавая часть РКЦ Федеральному казначейству, чтобы доводить бюджетные средства до получателей .

Необходимо также отметить, что передача части полномочий Центрального банка Российской Федерации иным органам с необходимостью приведет к дублированию этих функций и полномочий, что вызвано спецификой банковской деятельности, необходимостью оперативного реагирования в рамках правоприменительной деятельности на процессы, происходящие в банковской системе государства. А это само по себе ведет к нарушению принципов административной реформы. Таким образом, предложения о реформировании Банка России в свете административной реформы требуют дальнейшей проработки.

Банк России, являясь органом государственной власти (статья 75 Конституции Российской Федерации), тем не менее, как ранее отмечалось, не обладает правом законодательной инициативы, что затрудняет реализацию функций Банка России. В последнее время в Государственной Думе Российской Федерации обсуждались различные законопроекты об изменении статуса Банка России. Центральный банк РФ также подготовил свой вариант проекта федерального закона, но официально самостоятельно внести его в Государственную Ду- [821] му Банк России не смог в силу отсутствия права законодательной инициативы по статье 104 Конституции Российской Федерации. Принимая во внимание особенности правового статуса Центрального банка РФ и нахождение в центре экономических процессов государства, необходимость оперативного обновления законодательства в денежно-кредитной сфере, высокий профессиональный уровень специалистов Банка России, представляется необходимым предоставить Центральному банку Российской Федерации право законодательной инициативы и внести соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации[822].

Вопрос о регулировании денежно-кредитных отношений с помощью императивных норм тесно связан с вопросом о допустимых границах саморегулирования банковской деятельности. Основываясь на зарубежном опыте С.А. Голубев, справедливо отмечает, что саморегулирующаяся рыночная система требует и государственного организующего воздействия, что позволяет государству обеспечивать решение социальных задач в период реформ, требующих особо пристального внимания со стороны государства, и создания системы гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина[823] [824].

В ходе административной и банковской реформ активно обсуждаются вопросы адекватного соотношения государственного регулирования и саморегулирования в той или иной сфере общественных отношений. Президент Ассоциации российских банков Г.А.Тосунян в ситуации обсуждавшихся проблем в банковской системе после отзыва лицензии у Содбизнесбанка в мае 2004 г. заявил, что одним из важнейших факторов иммунитета банков к кризису является саморегулирование, а потому он будет ставить вопрос о возврате представителей банковского сообщества в Национальный банковский совет. Руководитель Ассоциации региональных банков России А. Мурычев также разделяет такую позицию . Однако идея возвращения представителей банковских ассоциаций в

Национальный банковский совет воспринимается неоднозначно. Так, заместитель председателя комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам П. Медведев считает, что если в Национальный банковский совет войдут представители банковских ассоциаций, то «НБС попадет под влияние коммерческих банков и будет стремиться к воздействию на над-

76

зорную политику регулятора» .

Думается, учитывая двухуровневый характер банковской системы Российской Федерации, мнение о необходимости вхождения представителей банковских ассоциаций в Национальный банковский совет имеет право на существование и обсуждение, но это повлечет кардинальное изменение статуса Национального банковского совета в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Первый заместитель Председателя Банка России А.А. Козлов оспорил тезис руководителя Ассоциации российских банков Г.А. Тосуняна о том, что для «повышения иммунитета» банковской системы необходимо развивать ее саморегулирование. А.А. Козлов считает, что саморегулирование может привести к новому кризису банков .

На заседании рабочей группы по административной реформе в Российском союзе промышленников и предпринимателей (PClili) при обсуждении проблемы передачи ряда госфункций в банковском и финансовом секторе саморегулируемым организациям Банк России выступил категорически против передачи своих функций. Банковские саморегулируемые организации могут устанавливать правила корпоративного поведения, разрабатывать рекомендации по работе на рынке межбанковского кредитования, даже следить за системой кредитных бюро и системой гарантирования вкладов, но надзирать сами за собой вме-

по

сто Банка России они вряд ли могут . В проекте закона о саморегулируемых организациях есть норма, согласно которой регулирующий орган обязан представлять в саморегулируемые организации акты проверок участников рынка; [825] [826] [827] учитывая, что акты проверок Банка России фиксируют проблемы банка, если эта информация станет публичной особенно на фоне последних событий (ситуация с Содбизнесбанком в мае-июле 2004 г. и связанные с этим вопросы банковского кризиса - пояснения авт.) вопрос о последствиях является напряженным . На пояснения члена бюро правления РСПП, руководителя рабочей группы по административной реформе А. Шохина и одного из авторов законопроекта, председателя Комитета Государственной Думы по собственности В. Пле- скачевского о том, что права банковских саморегулируемых организаций будут регулироваться специальным законом, А. Козлов жестко ответил, что госрегулирование банковской системы в России выстроено по международным правилам Базельского комитета, в котором описаны функции госнадзора за банками,

и дискутировать о саморегулировании можно только за пределами этих пра- 80

вил .

Позиция А.А. Козлова в отношении невозможности передачи функций банковского надзора саморегулируемым организациям представляется разумной и обоснованной. Мнение В. Плескачевского о том, что саморегулируемые организации могли бы создать альтернативную государственной систему страхования банковских вкладов, а также заняться пруденциальным надзором за банка-

о і

ми , является необоснованным с позиций необходимости учета международного опыта государственного регулирования банковской сферы.

Против передачи саморегулируемым организациям функций Банка России высказалась и Ассоциация региональных банков, считая, что это внесет разлад в банковское сообщество .

Позиция Торгово-промышленной палаты на законопроект о саморегулируемых организациях также отрицательная. Вице-президент ТПП В. Исаков к принципиальным недостаткам законопроекта относит противоречие Конституции Российской Федерации, которая запрещает принудительное членство в ка- [828] [829] [830] [831] ких-либо организациях (а в проекте закона это предусматривается), а также то, что в проекте закона нет равноправия членов саморегулируемых организаций, наоборот заложен диктат сильного над слабым, в силу чего вполне легально одни участники рынка будут доминировать над другими. И самый главный недостаток, с точки зрения членов ТПП, закон создает благоприятную основу для

оэ

сговоров коррупции в саморегулируемых организациях . На наш взгляд, позицию Торгово-промышленной палаты, в которую входят более 200 союзов и ассоциаций производителей, нельзя не учитывать.

Вместе с тем идеи саморегулирования в банковском сообществе имеют право на существование. Вопрос состоит только в конкретной направленности форм выражения данных идей. Соглашаясь с А.А. Козловым в том, что в банковском секторе саморегулирование применяется гораздо меньше, чем в других секторах экономики, так как областей для солидарности в банковском секторе гораздо меньше, приведем его же тезис о том, что события банковского кризиса доверия в ситуации вокруг Содбизнесбанка мая-июля 2004 г. подтолкнут банкиров «к большему пониманию зависимости жизни всех от жизни одного» и что банки будут теперь активнее участвовать в установлении регламента своего

ал

поведения и контролировать его выполнение . Следует согласиться с Ю. Б. Зеленским в следующем: «Если Банк России ответственен за построение банковской системы заданного качества, законодательно наделен надзорными и регулятивными функциями по отношению к ней, то его ответственность солидарно должна распространяться и на результат деятельности всей банковской систе-

Of

мы с позиции достижения поставленных перед ней целей и задач» . В этом смысле справедливо утверждение: Банк России выполняет роль «главного органа самоуправления банковской системы»[832] [833] [834] [835].

Президент Ассоциации российских банков Г.А. Тосунян сообщил о том, что на совещании АРБ с Московским банковским союзом рассматривался вопрос о деловой этике банков с тем, чтобы принять соответствующие меры по отношению к банкам, переманивающим к себе клиентов в период нестабильности на банковском рынке . Данное предложение АРБ о документировании подобных случаев и публичным раскрытием указанной информации, на наш взгляд, заслуживает поддержки в аспекте развития саморегулирования в банковском секторе[836] [837] [838].

Развитие саморегулирования в банковской системе Российской Федерации проявляется в высказанной Ассоциацией российских банков идеи разработки банковских стандартов качества деятельности кредитной организации. Предлагается стандартизировать тексты типовых депозитных и кредитных договоров, выработать стандарт качества для активов, под залог которых Банк России будет рефинансировать кредитные организации. Банк России одобрил инициативы АРБ создать единые стандарты качества банковских услуг и корпоративного управления. После выработки подходов к регламентации качества деятельности банков Банк России намерен предложить банкам проходить аттестацию и рейтингование . Вопросы разработки банковским сообществом стандартов качества деятельности кредитных организаций рассматриваются в аспекте либерализации государственного регулирования банковской деятельности, развития новых форм взаимодействия Банка России при осуществлении им функции банковского регулирования и кредитных организаций при осуществлении банковскими ассоциациями функций саморегулирования[839].

Представляется, что подобный подход заслуживает внимания с точки зрения дальнейшего развития банковского законодательства, усиления банковского надзора, защиты прав вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, снижения административных барьеров в банковском бизнесе. В указанном аспекте следует поддержать законопроектные предложения Банка России по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы, сформулированные в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2004, 2005, 2006 г.г.[840] [841]. Дальнейшее развитие банковского законодательства в свете административной реформы обсуждалось банковским сообществом и правительственными кругами при подготовке проекта обновленной Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации , а также на XYI съезде Ассоциации российских банков при утверждении Стратегии повышения конкурентоспособности национальной банковской системы РФ[842]. Актуальность данных вопросов подтверждается и в ходе разработки Ассоциацией российских банков Программы «Национальная банковская система России - 2010, 2020»[843].

В последнее время усиливается влияние международных актов на функцию Центрального банка Российской Федерации по банковскому регулированию. Это вызвано необходимостью интеграции России в мировую финансовую систему. Например, Базельский комитет по банковскому надзору выделяет 12 категорий банковского риска, среди которых называются правовой и репутационный. Эти риски до недавнего времени почти не учитывались в деятельности российских кредитных организаций. 30 июня 2005 года Банк России в рамках функции банковского регулирования принял Письмо № 92-Т «Об организации управления правовым риском и риском потери деловой репутации в кредитных организациях и банковских группах», которым утверждены рекомендации об организации управления соответствующими рисками, что нашло отражение в нормотворческой и правоприменительной деятельности Банка России.

В связи с проблемами вступления России в BTO возрастает актуальность защиты национальной банковской системы от интенсивного вторжения иностранных конкурентов. Следует согласиться с мнением о том, что в экономическом и правовом смысле участие иностранных банков в банковской системе Российской Федерации является крайне острой проблемой[844]. В декабре 2005 г. в Новосибирске состоялось совещание, посвященное роли банковского сектора в решении задач социально-экономического развития регионов, в котором принял участие Президент России В. Путин, а также Председатель Банка России С. Игнатьев и Президент Ассоциации российских банков Г. Тосунян, руководители ряда банков, министерств и ведомств РФ. Президент России В.Путин выразил согласие с представителями банковского сообщества по вопросу ограничения деятельности филиалов иностранных банков на территории Российской Федерации[845] [846].

На необходимость обеспечения экономической безопасности России при вступлении в BTO и принятия в связи с этим энергичных мер по защите национальных интересов в финансовой сфере, и в первую очередь ускоренного развития банковской системы, обращалось внимание при обсуждении Стратегии повышения конкурентоспособности национальной банковской системы РФ на XYI съезде Ассоциации российских банков в апреле 2005 г. .

В Заявлении Правительства РФ и Центрального банка РФ «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» от 5 апреля 2005 г. № 983п-П13, №01-01/1617[847] отмечается, что создание в Российской Федерации филиалов иностранных банков на текущем этапе развития банковского сектора следует считать преждевременным, прежде всего исходя из необходимости поддержания равных конкурентных условий для всех кредитных организаций, оказывающих банковские услуги (пункт 46). Предусмотрено, что после достижения стратегических целей, предусмотренных настоящим документом, на следующем этапе (2009-2015 годы) Правительство Российской Федерации и Банк России будут считать приоритетной задачу эффективного позиционирования российского банковского сектора на международных финансовых рынках (пункт 6).

Участие иностранного капитала в банковской системе России является актуальным вопросом разрабатываемой Ассоциацией российских банков программы «Национальная банковская система России - 2010, 2020»".

Итак, рассмотрев вопрос о влиянии банковской и административной реформ на правотворчество Центрального банка Российской Федерации, можно сделать следующие выводы о тесной взаимосвязи процессов реформирования и правотворчества.

1. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом публично-правовом статусе Центрального банка Российской Федерации закрепляют статус Банка России по вопросам банковского надзора.

2. Надзор и иные рычаги Банка России составляют единое целое по обеспечению стабильности национальной валюты.

3. В деятельности Банка России сочетаются функции определения правовой политики в сфере денежно-кредитных отношений, нормотворческие полномочия по правовому регулированию в сфере денежно-кредитных отношений, осуществление контрольно-надзорных полномочий в банковской системе Российской Федерации и определенное оказание государственных услуг. Таким образом, наличие у Банка России нормотворческих и правоприменительных, контрольно-надзорных функций следует признать оптимальным.

4. В рамках административной реформы необходимо дальнейшее развитие законодательства о финансовом посредничестве с учетом положительно зарекомендовавших себя норм банковского законодательства о финансовой устойчивости в аспекте контрольно-надзорной деятельности.

99 Деньги и кредит. 2005. № 12. С. 73; Банковское дело. 2006. № I. С. 6.

5. Вопрос о регулировании денежно-кредитных отношений с помощью императивных норм тесно связан с вопросом о допустимых границах саморегулирования банковской деятельности.

6. Обосновывается мнение о наделении Центрального банка Российской Федерации правом законодательной инициативы.

7. Были приведены аргументы, почему нецелесообразно лишать Банк России надзорных полномочий.

<< | >>
Источник: Пастушенко Елена Николаевна. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов - 2006. 2006

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Функции Центрального банка Российской Федерации на современном этапе развития российского государства: основные проблемы установления и осуществления:

  1. ТЕМА 6. ПРАВО В СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЕ И ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ ЖЕНЩИН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  2. § 2. Возникновение и развитие парламентаризма в России, его особенности на современном этапе
  3. § 3. Становление и развитие отечественного законодательства о собственности
  4. § 2. Соотношение законодательной и исполнительной властей в современной России
  5. § 4.7. Проект «электронного государства» и проблема тотального контроля над человеком
  6. Раздел  I.   ГОСУДАРСТВО
  7. Глава 18. Конституционные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о правовом статусе республики
  8. Центральное управление в XIX - начале XX в.
  9. Объединения РОССИЙСКИХ ЗЕМСТВ
  10. Глава 5. Государство и рынок: специфика российской диалектики развития
  11. Глава 7. Основные формы переходного периода и пути их реализации
  12. 4. Финансовая политика государства
  13. Сущность, функции и структура рынка ценных бумаг
  14. ОГЛАВЛЕНИЕ
  15. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства
  16. § 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -