§ 1. Значение и критерии классификации правовых актов Центрального банка Российской Федерации

Классификация правовых актов Центрального банка Российской Федерации способствует разработке и применению правовых актов, а также их изучению и систематизации. Она является одним из основных средств более глубокого познания актов, раскрытия их содержания и определения назначения каждого из видов.

Разделение законодательства на виды и формы с учетом различных аспектов не менее важно по сравнению с построением иерархической системы правовых актов, поскольку изначально неправильно выбранные и установленные вид и форма акта могут негативно повлиять, в первую очередь, на общественную жизнь Российской Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности. Кроме того, это может привести и к некоторым несоответствиям, нестыковкам в системе российского законодательства.

Вопросами классификации правовых актов уже на протяжении длительного времени занимается большое количество ученых-правоведов и поэтому некоторые точки зрения заслуживают особо пристального внимания.

Проблема разделения правовых актов на виды была затронута в России еще в дореволюционный период времени. В конце XIX века в литературе устанавливается, что «повеление мест и лиц управляющих исходит в виде определений, предписаний, приказов или указов; но всегда не иначе, как в пределах того полномочия, какое дано им от верховной власти»^[449].

В научных доктринах советского права предлагается классифицировать акты исполнительной власти на: «а) акты-директивы; б) акты координации, особую группу которых составляют акты планирования; в) акты оперативного руково- детва; г) акты, содержащие технические нормы; д) административные постановления и решения»^[455].

Одним из главных критериев классификации актов считаются их юридические свойства, в соответствии с которыми они подразделяются на нормативные и индивидуальные по причине того, что акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти, так как в них находит свое выражение подзаконное административное правотворчество, что дает основание характеризовать их в качестве правоустановительных актов^[456].

Представляется в данном случае целесообразным согласиться с точкой зрения Р.Ф. Васильева, что под юридическими свойствами правовых актов можно подразумевать также и другие свойства их юридической природы, такие как их юридическую силу, сферу действия, форму. В связи с этим классификацию по этим основаниям также можно считать классификацией по их юридическим свойствам. А «подразделение правовых актов на нормативные и ненормативные, индивидуальные, точнее было бы назвать классификацией таких актов в зависимости от характера их содержания, от того являются ли они средством создания нормативно-правовой основы жизни и деятельности государства и общества или средством реализации правовых норм, образующих эту основу. Подразделение правовых актов на нормативные и индивидуальные можно считать классификацией этих актов по их юридической функции (установление правовых норм и их реализация)»^[457].

Таким образом, в зависимости от юридических свойств все правовые акты подразделяются на нормативный и индивидуальный виды.

К нормативному виду относят собственно нормативные акты, нормативные интерпретационные акты и нормативные договоры. Все они связаны с тем, что содержат обобщающие положения, распространяющиеся на неопределенный круг субъектов и ситуаций.

К индивидуальному виду можно причислить правоприменительные акты, акты казуального толкования и договорные акты. Всех их роднит то, что они содержат решения, распространяющиеся на конкретные лица и ситуации. Вместе с тем есть и исключение из деления всех правовых актов на нормативные и индивидуальные виды. Так, ежегодно принимаемые законодательными органами законы о бюджете (федеральные и региональные) на предстоящий финансовый год являются ярко выраженными смешанными актами, в которых одновременно закреплены нормативные и индивидуальные предписания.

Нормативные акты призваны устанавливать, изменять, отменять правовые нормы, изменять сферу их действия. Индивидуальные акты являются результатом реализации правовых норм (применения, исполнения, использования).

По срокам действия нормативные акты можно классифицировать на постоянные и временные.

Теоретико-правовые знания позволяют рассмотреть классификацию правовых актов под другим углом зрения, различая их по следующим основаниям:

1. По субъектам, осуществляющим применение права: акты государственных органов и общественных организаций; акты главы государства - Президента Российской Федерации; акты федеральных органов власти и управления; акты органов власти и управления субъектов Российской Федерации; акты органов правосудия; акты органов прокуратуры; акты органов надзора и контроля; акты коллегиальные и единоличные.

2. По предмету правового регулирования: акты конституционно-правовые; акты административно-правовые; финансово-правовые акты, акты уголовноправовые; акты применения материального и процессуального права.

3. По форме правоприменительной деятельности: акты исполнительные и охранительные.

4. По функциональному признаку: акты регламентаторы; правообеспечительные акты.

5. По форме внешнего выражения: акты-документы и акты-действия (словесные и конклюдентные).

6. По юридическому значению: основные и вспомогательные.

7. В зависимости от действия во времени: однократного действия и длящиеся^{[458] [459].}

В общей теории права существуют и иные позиции, в соответствии с которыми выделяются следующие виды государственных актов:

«1. По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум);

б) федеральные, региональные (субъектов Федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия — стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия — общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе — высшие (конституционные), законодательные, подзаконные.

6. По видам государственного управления - гражданские, военные...»¹ *. Эта классификация чрезвычайно важна, в первую очередь, для органов

государственной власти, в функциональные обязанности которых входит осуществление правотворческой деятельности, в том числе и для Центрального банка Российской Федерации. Она дает возможность учитывать действующие правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений.

Новым в классификации правовых актов исполнительной власти можно выделить предложенное Ю. Н. Стариловым разделение актов на виды в зависимости от функциональной роли и значения акта управления. К таким видам отнесены акты: 1) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов; 2) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления; 3) направленные на решение вопросов планирования; 4) реализующие функции организации; 5) содержащие элементы распорядительства; 6) обеспечивающие руководство, а также общее руководство, т.е. устанавливающие руководящие правила; 7) выполняющие функцию координации; 8) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях и сферах; 9) выполняющие регулирующую функ- 12

цию .

Конечно, представленная классификация правовых актов государственной исполнительной власти своеобразна по своему содержанию. Здесь каждый пункт указывает на определенное внутреннее содержание конкретного вида акта управления. К предлагаемому мнению можно присоединиться, поскольку оно отражает одну из сторон существования действующих правовых актов государственной исполнительной власти.

Целесообразно также проанализировать классификацию правовых актов в зарубежных государствах. Необычное разделение актов исполнительной власти на виды можно наблюдать в Федеративной Республике Германия.

I. В зависимости от содержания: постановляющие (приказывающие, запрещающие, разрешающие, отказывающие, ограничивающие, отменяющие), ^[460] устанавливающие, правоустанавливающие (публичные правоустанавливающие, частные правоустанавливающие), решающие споры.

2. В зависимости от действия в отношении затронутого лица: обременительные, благоприятствующие.

3. В зависимости от степени связанности правом: содержательные, рамочные.

4. В зависимости от содействия адресата: зависимость от административного акта того же ведомства (независимый, зависимый), зависимость от административного акта другого ведомства (независимый, зависимый), не требующий содействия, требующий содействия.

5. В зависимости от действия во времени: разовые, постоянные.

6. В зависимости от формы: со свободной формой, с предписанной формой.

7. В зависимости от полноты регулирования: частичный административный акт, полный административный акт.

8. В зависимости от окончательности решения: предварительный административный акт, окончательный административный акт^[461].

Некоторые положения предложенной квалификации могут быть заимствованы для теории правовых актов Банка России. Например, деление правых актов по содержанию на: правотворческие акты Банка России (нормативные акты Банка России), на постановляющие (например, акты, издаваемые в процессе выдаче лицензии Банком России); акты, разрешающие споры (например, акты об отзыве лицензии).

Однако, принимая во внимание разделение правовых актов, предлагаемое в российской правовой науке, можно прийти к выводу о том, что правовые акты Центрального банка РФ на основании их юридических признаков разделяются по правовой природе. Для классификации правовых актов Центрального банка РФ представляется обоснованным и перспективным избрать критерий их правовой природы (содержания). Так, в зависимости от их природы (содержания) правовые акты-документы Центрального банка Российской Федерации подразделяются на следующие виды:

- нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (документы правотворческих органов, содержащие юридические нормы, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц);

- правоприменительные акты Центрального банка Российской Федерации (документы компетентных структур, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные конкретным лицам);

- интерпретационные акты Центрального банка Российской Федерации (документы, полученные в результате официального толкования, содержащие правоположения, разъяснения смысла юридических норм);

- договорные акты Центрального банка Российской Федерации (документы, возникающие в результате соглашения между соответствующими субъектами).

Вопрос характеристики видов каждого правового акта Центрального банка РФ требует пристального рассмотрения. Ранее учеными детально не пояснялись содержания понятий указанных ниже видов правовых актов и не устанавливалось научного дефинирования указанных понятий. В диссертации предпринято формулирование определения понятий правовых актов Центрального банка РФ на основе положений юридической науки и практической правотворческой деятельности.

Под указанием, как видом правового акта, издаваемым Центральным банком РФ, следует понимать нормативный правовой акт, устанавливающий отдельные правила по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, рассчитанный на длительное или постоянное применение и адресованный неопределенному кругу лиц, а также содержащий положения об отмене, изменении или дополнении действующих нормативных актов Банка России.

Положение - это нормативный акт, принимаемый Центральным банком РФ, устанавливающий системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

В отношении инструкций следует отметить, что ими являются нормативные правовые акты, которые издаются с целью пояснения, уточнения деталей применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов (в том числе указаний, положений) по вопросам компетенции Банка России.

Распоряжение - правовой акт, носящий индивидуальный характер и направленный на организацию какой-либо стороны деятельности Центрального банка РФ с целью решения оперативных и других текущих вопросов правоприменительного ненормативного характера. Административно

распорядительными документами, издаваемыми в территориальных учреждениях Банка России, являются приказы и распоряжения^[462].

Заключение - индивидуальный (правоприменительный) правовой акт, принимаемый Центральным банком РФ по вопросам выяснения соответствия деятельности кредитных организаций нормативно установленным требованиям в банковской сфере.

Предписание - индивидуальный (правоприменительный) правовой акт Банка России, адресованный конкретному субъекту, содержащий указание на нарушения (недостатки) в деятельности кредитных организаций, срок для их устранения, принудительные меры воздействия.

Следующим наиболее распространенными среди правовых актов Банка России являются телеграммы. C точки зрения теории административного права телеграммы - не лучшая форма существования правового акта. Текст в них излагается телеграфным стилем, с соответствующими пропусками и сокращениями, что в принципе недопустимо для нормативного акта. Однако на практике банковская деятельность требует именно мобильного правового акта: например изменение ставки рефинансирования (учетной ставка) Банка России, данные о внесении в реестр или исключении из реестра кредитных организаций^[463], и т. д.

В любом случае законодатель обязывает Банк России направлять свои нормативные акты в полном объеме в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации (ст. 7 Закона о Банке России). А отказ от телеграмм, как формы правового акта, может произойти только после внедрения в практику иного способа достаточно быстрого доведения информации: путем обмена документами посредством электронных средств связи и т. п.

Международные договоры являются результатом согласования воль различных государств, принимающих участие в них. Таким образом, договоры представляют собой соглашение государств относительно содержания договорных норм (т.е. текста договора) и относительно признания таких норм в качестве юридически обязательных для государств - участников договора^[464]. Конституция РФ предусматривает, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (пункт 4 статьи 15 Конституции РФ).

Например, Согласно сообщению Департамента внешних и общественных связей Банка России 3 ноября 2005 года в городе Пекине (Китайская Народная Республика) в рамках десятой регулярной встречи глав правительств России и Китая подписано Соглашение (Меморандум о взаимопонимании) в области банковского надзора между Центральным банком Российской Федерации и Комис-

17

сией по регулированию банковской деятельности Китая .

При подписании данного Соглашения (Меморандума) Центральный банк Российской Федерации и Комиссия по регулированию банковской деятельности Китая руководствовались необходимостью достижения взаимопонимания при обмене информацией в целях эффективного выполнения своих функций и содействия надежности и стабильному функционированию банковских систем Российской Федерации и Китайской Народной Республики. Достигнутое взаимопонимание также соответствует рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору о принципах осуществления консолидированного и всестороннего надзора и сотрудничества между органами банковского надзора.

Подписание данного Соглашения (Меморандума) отвечает задачам, поставленным Планом действий по реализации положений Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой, который в том числе предусматривает ряд позиций в отношении сотрудничества между банками двух стран и в целом способствует расширению деловых связей российских кредитных организаций с китайскими банками.

Классификация правовых актов сделает законодательством более доступным, особенно для граждан, чтобы они могли использовать свои конституционные права для защиты своих интересов. В дальнейшем такое положение дел сыграет немаловажную роль в выборе вида правового акта, который необходимо издать, поскольку будет влиять на качество правотворческого решения, характеризующего степень соответствия вводимого механизма регулирования выявленной потребности, возникновение дополнительных обстоятельств в связи C введением этого механизма и их оценку с точки зрения предполагаемой цели регулирования.