ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные теоретические выводы, сформулированные в настоящем диссертационном исследовании, сводятся к следующему.

1. Центральный банк Российской Федерации независимо от других

органов государственной власти осуществляет конституционную функцию обеспечения и защиты устойчивости рубля.

рефинансирование кредитных организаций, регулирование их ликвидности, выпуск облигаций, валютные интервенции, установление унифицированных правил и форм расчетов и т.д. Таким образом, не только эмиссия денежных средств, но и валютное регулирование, и валютный контроль, надзор за деятельностью кредитных организаций, и иные функции Банка России направлены на обеспечение защиты и устойчивости рубля как

конституционной функции Центрального банка Российской Федерации.

2. В работе исследовано правовое положение Банка России с позиций финансового права как органа, осуществляющего банковское регулирование. Банковское регулирование, безусловно, является областью публичного финансово-правового воздействия, целью которого является оказание содействия решению общегосударственных задач.

Банк России, исходя из его функций, оказывает управляющее воздействие на банковскую систему и обладает необходимыми для этого полномочиями, в том числе и правом применения государственного принуждения и привлечения нарушителей к ответственности. В диссертации обосновывается целесообразность сохранения основных полномочий Банка России как отвечающих потребностям нынешнего этапа экономикофинансового положения страны.

Анализ позволил определить Банк России как орган государственной власти особого рода, не принадлежавший ни к одной из ее ветвей, осуществляющий государственное управление, банковское регулирование и банковский надзор в сфере функционирования денежно-кредитной системы. Исключительность компетенции Банка России и особый характер его деятельности обусловливают наделение его государственно-властными полномочиями: регулирование денежных потоков, пруденциальное

регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда законные требования не соблюдаются добровольно. Особым характером деятельности Банка России объясняется и наделение его правом издания нормативных актов.

Осуществляемая Центральным банком Российской Федерации деятельность по совершению конкретных сделок обусловлена необходимостью достижения публичных целей государственного масштаба в сфере бюджетнофинансовой и денежно-кредитной политики, формулируемых в федеральных законах о федеральном бюджете на текущий год, посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, заявлениях Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике на определенный период, Основных направлениях денежно-кредитной политики по очередной год, согласуемых Центральным банком Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Определение понятия правовых актов Центрального банка Российской Федерации должно исходить из общего понятия правовых актов государства и правовых актов управления. Являясь одним из видов правовых актов органов государства, правовые акты Центрального банка Российской Федерации имеют общие черты правовых актов государственных органов. Однако им свойственны и особенности, отражающие специфику банковского регулирования, как особого вида государственной деятельности.

В работе выделяются следующие характерные признаки правовых актов Центрального банка Российской Федерации:

- представляют собой решение, подготовленное и принятое по установленным правилам управленческого процесса (производства по принятию нормативных правовых актов Банка России; административнодоговорного производства; лицензионно-разрешительного производства); юрисдикционного процесса (процедуры реализации мер предупредительного характера и пресекательного характера; процедуры применения восстановительных мер, мер финансово-правовой ответственности);

- издаются Центральным банком Российской Федерации на основе закона в пределах законодательно установленной компетенции в области денежнокредитных отношений; не должны противоречить федеральным законам, в связи с этим носят подзаконный характер, нормативные правовые акты Банка России представляют собой в значительной части источники российского финансового права; являются преимущественно инструментом оперативного воздействия на общественные отношения, направлены, главным образом, на решение текущих задач в сфере финансовой деятельности государства;

- надлежащим оформлением как юридического документа является его письменная форма;

в них проявляются юридически властные волеизъявления, соответствующие государственно-властным полномочиям Центрального банка Российской Федерации; они выражают его властные веления в области денежно-кредитных отношений, обязательны к исполнению субъектами, в адрес которых они вынесены, носят официальный характер как вынесенные государственным органом в области денежно-кредитных отношений;

- представляют собой элемент правовой формы государственного регулирования денежно-кредитных отношений в сфере финансовой деятельности государства и реализации финансово-правовой политики, правовой жизни в области денежно-кредитных отношений.

4. Правовые акты Банка России содержат следующие элементы правовой системы - юридические нормы, индивидуальные предписания, интерпретационные веления, автономные решения лиц.

Роль правовых актов Центрального банка Российской Федерации проявляется в юридической практике не только Банка России, но и органов законодательной, исполнительной и судебной властей, что находит отражение в следующих направлениях:

- правовые акты Центрального банка Российской Федерации являются правовыми средствами внутрисистемного государственного регулирования банковской деятельности; они выступают в качестве юридических фактов, т.е. являются фактическим основаниями для формирования денежно-кредитных правоотношений;

- нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере банковской деятельности; занимают важное место в системе источников финансового права; могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других актов;

- правовые акты Центрального банка Российской Федерации являются юридическими документами, доказательствами в юридическом процессе, важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (в указанном аспекте особо следует отметить значимость такого акта Банка России как Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики).

5. Функции правовых актов Центрального банка Российской Федерации выражают их сущность, характер воздействия на общественные отношения в денежно-кредитной сфере и направлены на достижение целей, определенных в этих актах.

Нормативным актам Банка России присущи следующие функции: регулятивная, охранительная, государственной ориентации участника общественной жизни в социальной действительности, государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права, целевая функция.

Правоприменительные акты Банка России выполняют следующие функции: правообеспечительную, индивидуального регулирования

общественных отношений, конкретизации норм в процессе применения права.

К специфическим функциям актов толкования относят косвеннорегулятивную и обеспечительную функции, которые характерны и для интерпретационных актов права Банка России.

Договорные акты Банка России осуществляют правореализационную, структурно-организационную функции, функцию согласования интересов, государственно-обеспечительную, ориентационно-стимулирующую.

В диссертации раскрывается содержание упомянутых функций.

Особо выделена воспитательно-идеологическая функция, которая заключается в том, что, воздействуя на участников правоотношений, правовые акты Банка России способствуют формированию правомерного поведения в области денежно-кредитных отношений, развивают конкуренцию в банковской среде и расширяют виды банковских услуг, тем самым содействуют достижению социально-экономических целей развития общества, что в современных условиях приобрело особую актуальность.

6. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации только тогда будут выполнять свое предназначение, когда получат широкое применение в практической деятельности Банка России и кредитных организаций, содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос о требованиях, предъявляемых к правовым актам Банка России.

Под требованиями к правому акту Банка России предлагается понимать стандартные условия, при наличии которых правовой акт будет являться законным и отвечать интересам банковской деятельности. Правовой акт Центрального банка Российской Федерации должен обладать юридической силой, то есть его способностью выступать в качестве правовой формы реализации компетенции Банка России и полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Законность правовых актов Банка России должна обеспечиваться на всех этапах их подготовки, принятия и действия.

В диссертации разработан следующий комплекс требований, которым должна соответствовать процедура издания правовых актов Центрального банка Российской Федерации:

- Правовые акты Центрального банка Российской Федерации не должны противоречить следующим целям: поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков и кредиторов, противоречить Конституции РФ, международным договорам, федеральным законам;

- Центральный банк Российской Федерации должен принимать правовой акт только в пределах своей компетенции, предусмотренной Конституцией РФ и федеральными законами;

- правовые акты Центрального банка РФ должны издаваться при соблюдении нормативно установленного порядка его подготовки, издания, государственной регистрации, вступления в силу и опубликования;

- структура проекта правового акта определяется предварительно и должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и его обсуждение, а в его содержании указывается порядок вступления его в действие, куда входят дата или момент вступления акта в действие (со дня подписания, со дня официального опубликования, с момента, указанного в самом акте), период (продолжительность) его действия (указание календарного срока действия акта, официальная отмена акта, исполнение содержащихся в нем предписаний, прекращение обстоятельств, по причине которых акт был принят, другие обстоятельства);

- правовые акты Центрального банка РФ Российской Федерации должны быть целесообразными, то есть в них необходимо четко определять и указывать цели акта и ожидаемые результаты;

- правовые акты Центрального банка РФ Российской Федерации должны содержать в себе экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения;

- правовые акты Центрального банка РФ в обязательном порядке должны доводиться до сведения лиц, которые будут их исполнять и соблюдать закрепленные в них требования и положения путем опубликования в периодических изданиях, комментирования в средствах массовой информации, по радио и по телевидению, издания специальных сборников;

- правовой акт должен быть принят в надлежащей форме, несоблюдение которой приводит к тому, что действие такого акта может быть ограничено в отношении тех юридических последствий, которые имел в виду орган, его издавший, или же вообще не порождать никаких юридических последствий. В первом случае такой правовой акт называется дефектным, а во втором - ничтожным;

- действия правовых актов Банка России могут быть прекращены (приостановлены) на основании потенциального содержания в них основания прекращения действия (исчезновение предмета регулирования и поэтому исчезновение надобности в регулировании; истечение срока действия акта;

решение о его отмене или приостановлении действия) или в случае, если основания для прекращения их действия находятся за пределами правового акта (решение об отмене акта; принятие нового правового акта взамен действующего; решения суда о прекращении действия акта).

Перечисленная группа требований является основной и наиболее значимой при осуществлении правотворческого процесса с целью разработки и изданий актов Банка России. Эти требования нуждаются в их правовом закреплении.

7. Обосновывается преждевременность предлагаемой кодификации банковского законодательства. На данном этапе актуальной задачей является обеспечение стабильности банковского законодательства - как основы банковской системы, являющейся, в свою очередь, ключевым звеном рыночной экономики, а также разработка банковского законодательства, отвечающего потребностям экономической ситуации и отражающего ее перспективу, - задача объективная и актуальная. Необходимо принятие законодательных актов, поощряющих развитие банковской системы, повышающих ее надежность, обязательства и взаимную ответственность всех субъектов банковской деятельности. В качестве цели законодательного регулирования банковской деятельности на данном этапе, по мнению автора, необходимо рассматривать проблему заполнения пробелов в законодательстве соответствующими стабильными правовыми актами, и только после этого можно будет говорить о возможности кодификации отработанного и проверенного на практике нормативного материала.

8. Проведена классификация правовых актов Банка России (издаваемых в виде положений, инструкций, указаний и в иных видах, предусмотренных банковским законодательством).

В зависимости от их природы (содержания) правовые акты-документы подразделены на следующие виды:

- нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (документы правотворческих органов, содержащие юридические нормы, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц);

- правоприменительные акты Центрального банка Российской Федерации (документы компетентных структур, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные конкретным лицам);

- интерпретационные акты Центрального банка Российской Федерации (документы, полученные в результате официального толкования, содержащие правоположения, разъяснения смысла юридических норм);

- договорные акты Центрального банка Российской Федерации (документы, возникающие в результате соглашения между соответствующими субъектами).

В целях надлежащего осуществления конституционной функции защиты и обеспечения устойчивости рубля Центральный банк Российской Федерации издает нормативные акты, обязательные для всех субъектов права. В диссертации предлагается классификация правовых актов Банка России на внутренние и внешние.

Внутренние нормативные акты Банка России должны быть направлены на организацию деятельности в системе Банка России по реализации законодательно закрепленных функций, иметь обязательный характер только для системы Банка России. Внутренние нормативные акты Банка России могут приниматься вне зависимости от конкретного упоминания в законе, несомненно, с соблюдением правил о компетенции.

Внешние нормативные акты Банка России затрагивают субъектов, не входящих в систему Банка России, являющихся внешними по отношению к ней. Внешние нормативные акты Банка России в перспективе, по мнению автора, должны приниматься в случаях, прямо оговоренных в законе.

Различный порядок подготовки и вступления в силу внутренних и внешних нормативных актов должен получить закрепление в нормативном акте.

Индивидуально-правовые акты Банка России являются результатом его деятельности в сфере банковского регулирования и надзора. К ним относятся:

- акты - разрешения - например, выдача лицензии на осуществление банковских операций (признание или предоставление права осуществлять банковскую деятельность);

- акты - согласования - устанавливающие юридический факт согласования с Банком России (иными регулирующими органами) определенных действий, например, назначение на должности руководителя и главного бухгалтера кредитной организации определенных лиц;

- предписывающие акты - акты, содержащие предписания Банка России (принимаемые как правило, в порядке надзора или на основании результатов его) о совершении определенных действий в целях устранения недостатков в деятельности кредитных организаций, предотвращения совершения правонарушений в дальнейшем, или предписание об устранении правонарушения (констатация правонарушения). Предписывающие акты также могут носить регулятивный характер и содержать в себе меры воздействия, предусмотренные ст. 74 ФЗ о Банке России, санкции в виде требования об уплате штрафа, об ограничении на совершение отдельных банковских операций (ограничение круга совершаемых операций), запреты.

- правопрекращающие акты (приказ Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций).

Правоприменительные акты Центрального банка Российской Федерации можно разделить на внутренние и внешние. Внутренние правоприменительные акты направлены на применение норм права внутри системы Банка России. Внешние правоприменительные акты Банка России адресованы внешним субъектам - кредитным организациям, учредителям кредитных организаций.

Интерпретационная деятельность Банка России заключается в подготовке официальных разъяснений как актов толкования права, информационно-методических материалов и обобщений практики применения федеральных законов и нормативных актов Банка России в пределах его компетенции.

Среди правовых актов Центрального банка Российской Федерации можно выделить договоры. Банк России заключает договоры для достижения целей его деятельности по кругу вопросов, определенных федеральным законом. Воля и интерес при заключении договора Банка России определены федеральным законом.

Договорной акт Банка России имеет следующие специфические признаки: 1) это публично-правовой договор (разновидность финансовоправового договора); 2) обязательной стороной данного договора выступает Банк России или уполномоченный им представитель; 3) договор заключается в рамках осуществления банковской деятельности. Таким образом, под договорным актом Центрального банка Российской Федерации предлагается понимать публично-правовой договор, заключаемый в рамках осуществления банковской деятельности.

9. Проведен анализ процессуальных основ деятельности банка России по изданию правовых актов, а также его правоприменительной деятельности, которая осуществляется в рамках юрисдикционного и правонаделительного процессов.

Под юрисдикционным процессом в Центральном банке Российской Федерации предлагается понимать осуществляемую в процессуальной форме и регулируемую процессуальными нормами правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера Центрального банка Российской Федерации по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения. В диссертации выделены следующие производства и процедуры юрисдикционного процесса Центрального банка РФ: производство по делам об административных правонарушениях; процедура реализации мер предупредительного характера, процедура реализации мер пресекательного характера, процедура реализации мер восстановительного характера, процедура реализации мер финансово-правовой ответственности.

Правонаделительный процесс в диссертации рассматривается как вид процессуальной деятельности, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность Банка России по реализации принадлежащей компетенции в банковской сфере, включающего в себя: регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство, административнодоговорное производство и процедуру допуска банков в систему страхования вкладов.

10. Исследование показало, что общественные отношения в банковском секторе вызрели настолько, что объективно необходимым законодательное предоставление Банку России как надзорному органу права на суждение в аспекте качественной диагностики состояния кредитной организации. Кредитные организации, к которым Банком России применены меры надзорного реагирования, исходя из права на суждение, должны иметь возможность обжалования в административном и судебном порядке. Требуется внесение дополнений в федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности» в части законодательного закрепления права Банка России на суждение и соответственно обязанности кредитной организации принять во внимание указанное суждение. До принятия федерального закона о закреплении за Банком России права на суждение представляется возможным издание Банком России нормативного акта о понятии, принципах вынесения и форме выражения суждения Банком России.

11. Современная конструкция двухуровневой банковской системы, в которой Банк России наделен функциями надзора, отвечает требованиям рыночной экономики и характеризуется исторической преемственностью. Осуществление функций надзора Центральным банком Российской Федерации позволяет квалифицированно оценивать эффективность нормативно-правовых актов, оперативно вносить изменения и дополнения в эти акты, тем самым, совершенствуя надзор за кредитными организациями. Предлагается в целях улучшения качества нормотворческой функции Банка России проведить экспертизу нормативных правовых актов Банка России и их проектов на коррупциогенность.

Основным содержанием государственного регулирования в денежнокредитной сфере Российской Федерации должна быть качественная нормотворческая деятельность Центрального банка Российской Федерации. Нормотворческая функция Банка России направлена, прежде всего, на повышение эффективности банковской системы. Основные направления нормотворческой функции Банка России, как правило, определяются доктринальными документами, такими как Основные направления денежнокредитной политики, Стратегия развития банковского сектора, Программа Правительства РФ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Банк России по своему финансово-правовому статусу предназначен принимать нормативные акты, направленные на повышение финансовой устойчивости, увеличение конкурентоспособности российских кредитных организаций, усиление защиты интересов инвесторов, кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору.

Большое внимание Банк России в своем нормотворчестве уделяет совершенствованию банковского надзора. Им запланировано внесение изменений в нормативную базу по надзору в соответствии с рекомендациями, выработанными в результате действия совместного с ТАСИС и ЕС проекта «Банковский надзор и отчетность». Реализация поставленной задачи положена в основу нового Базельского соглашения по капиталу (Базель ТТ). Таким образом, при реализации нормотворческой функции Банка России учитывается международный опыт и международное право. В качестве примера можно также привести международные стандарты финансовой отчетности.

К важным направлениям совершенствования нормотворческой функции Банка России следует отнести совершенствование правовой базы страхования вкладов, борьбы с незаконным отмыванием (легализацией) доходов, полученных преступным путем, проведением сомнительных операций по обналичиванию денежных средств, развитию рынка финансовых услуг, в том числе финансового посредничества.

12. Необходимо законодательно усилить элементы публично-правового статуса Банка России, в частности, развивать законодательные положения о нормотворческой функции Банка России. Целесообразно закрепить правила подготовки и издания нормативных правовых актов Банка России на уровне федерального закона, при этом разделить их на внутренние и внешние с законодательным закреплением особенностей их подготовки, принятия и вступления в силу. Представляется важным соблюдение Банком России единых подходов к форме правового регулирования Банком России общественных отношений в денежно-кредитной сфере, так как по одним вопросам внутренней организации в Банке России по реализации возложенных функций издаются нормативные акты Банка России, а по другим вопросам, также касающимся внутренней организации в Банке России по реализации возложенных функций, издаются документы, не являющиеся нормативными актами Банка России.

Кроме того более обоснованным было бы перевести на уровень федерального закона практически целесообразные нормы, содержащиеся в нормативных актах Банка России.

13. В диссертации приведены аргументы о нецелесообразности лишения Банка России надзорных полномочий:

- правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом публично-правовом статусе Центрального банка Российской Федерации закрепляют статус Банка России по вопросам банковского надзора;

- надзор и иные рычаги Банка России составляют единое целое по обеспечению стабильности национальной валюты; в деятельности Банка России сочетаются функции определения правовой политики в сфере денежнокредитных отношений, нормотворческие полномочия по правовому регулированию в сфере денежно-кредитных отношений, осуществление контрольно-надзорных полномочий в банковской системе Российской Федерации и определенное оказание государственных услуг; наличие у Банка России нормотворческих и правоприменительных, контрольно-надзорных функций следует признать оптимальным;

- в рамках административной и банковской реформ необходимо дальнейшее развитие законодательства о финансовом посредничестве с учетом положительно зарекомендовавших себя норм банковского законодательства о финансовой устойчивости контрольно-надзорной деятельности.

- вопрос о регулировании денежно-кредитных отношений C помощью императивных норм тесно связан с вопросом о допустимых границах саморегулирования банковской деятельности.

В диссертации обосновывается предложение наделить Центральный банк Российской Федерации правом законодательной инициативы.

На основании проведенного исследования и полученных результатов разработана Концепция проекта Федерального закона о внесении дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (см. Приложение).