Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья определяет круг отношений, являющихся предметом настоящего Закона, и исходя из этого сферу его действия.

К ним отнесены:

• ведение государственного кадастра недвижимости;
• осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности.

Учитывая особенности объектов этих отношений и их правовое положение, они объединены в единый блок - кадастровые отношения.

2. Настоящая статья позволяет определить, что представляет собой государственный кадастр недвижимости. Если исходить из данного термина, то для его создания необходимо провести систематизацию и учет недвижимого имущества, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий и, кроме того, иных предусмотренных комментируемым Федеральным законом сведений.

Таким образом, объектами прав, регулируемых настоящим Законом, являются следующие сведения:

• об учтенном недвижимом имуществе. В соответствии со ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Также к недвижимым вещам относятся подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Но согласно п. 6 комментируемой статьи в государственный кадастр недвижимости не подлежат включению сведения об участках недр, воздушных и морских судах, судах внутреннего плавания и космических объектах, предприятиях как имущественных комплексах.
  Таким образом, после исключении указанных категорий объектов недвижимого имущества можно говорить о том, что в государственный кадастр недвижимости должны быть включены сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, объектах незавершенного строительства, что соответствует положениям п. 5 настоящей статьи;
• о прохождении Государственной границы РФ;
• о границах между субъектами РФ. Каждый субъект Российской Федерации имеет собственную территорию. Согласно п. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Поэтому указанные сведения о границах между субъектами РФ необходимо зафиксировать и отразить в едином документе - государственном кадастре недвижимости;
• о границах муниципальных образований. В федеральном законодательстве трактовки понятия "граница муниципального образования" не содержится. Но в соответствии с переходными положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в целях организации местного самоуправления на территории РФ органы государственной власти субъектов РФ должны были до 1 марта 2005 г. установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района. Допускается их утверждение в виде картографического описания, но при этом границы муниципальных образований подлежали описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.;

• о границах населенных пунктов. С 1 января 2007 г. вступили в силу изменения, внесенные в Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее - ЗК РФ), в соответствии с которыми в ст. 83 внесены положения о том, что границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Эти границы не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам;
• о территориальных зонах.
  В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее - ГСК РФ) территориальными зонами называются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с изм. и доп. от 4 декабря 2006 г.) иным образом трактует это же понятие. Согласно ст. 1 этого Федерального закона территориальная зона представляет собой часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ;
• о зонах с особыми условиями использования территорий.

Указанный перечень не является исчерпывающим, в него могут быть включены иные сведения при условии, что это предусмотрено комментируемым Федеральным законом.

Так как комментируемой статьей государственный кадастр недвижимости отнесен к категории федерального государственного информационного ресурса, то необходимо обратить внимание на нормы ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В соответствии с ней в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами создаются государственные информационные системы.

Они эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления.

В свою очередь, информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами, к которым отнесен и государственный кадастр недвижимости.

3. Изначально аналогичное определение термина кадастрового и технического учета (инвентаризации) объекта недвижимости содержалось в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - ФЗ "О государственной регистрации прав"). В соответствии со ст. 1 указанного Федерального закона кадастровый и технический учет (инвентаризация) (далее также - учет) объекта недвижимости представляет собой описание и индивидуализацию объекта недвижимого имущества (земельного участка, здания, сооружения, жилого или нежилого помещения), в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества. При этом учет объекта недвижимого имущества сопровождается присвоением ему кадастрового номера.

Толкование понятия, использованного в комментируемой статье, несколько отлично от приведенного ранее. В настоящем случае речь идет не просто о присвоении конкретных индивидуальных характеристик, но и о действиях уполномоченного лица по внесению в государственный кадастр недвижимости необходимых сведений об объекте недвижимости с учетом этих уникальных характеристик.

4. В настоящей статье приведено определение понятия "кадастровая деятельность". Выделяется лицо, обладающее полномочиями в сфере выполнения необходимых действий для проведения этого вида деятельности.
5. В п. 2 комментируемой статьи определены объекты, сведения о которых подлежат включению в кадастр. К ним отнесены земельные участки, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, сведения о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. При этом согласно настоящему пункту кадастровый учет осуществляется в отношении не всех указанных объектов, а только в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства.
6. Положения настоящего Федерального закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.

Так, согласно ст.

• воздушные суда. Согласно ст. 32 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ к воздушным суднам отнесены летательные аппараты, поддерживаемые в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды;
• морские суда. В соответствии со ст. 7 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ под судном в данном случае понимается самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях торгового мореплавания, под судами рыбопромыслового флота - обслуживающие рыбопромысловый комплекс суда, используемые для промысла водных биологических ресурсов, а также приемотранспортные, вспомогательные суда и суда специального назначения;
• суда внутреннего плавания. Кодексом внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ установлено, что судном является самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях судоходства, в том числе судно смешанного (река - море) плавания, паром, дноуглубительный и дноочистительный снаряды, плавучий кран и другие технические сооружения подобного рода;
• космические объекты. На основании Закона РФ от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности".

Поэтому комментируемый Закон изначально ограничивается условием о том, что в отношении указанных объектов, а также предприятий как имущественного комплекса настоящий Закон неприменим.

7. Кроме объектов, указанных в п. 2 комментируемой статьи, законодатель считает, что положения настоящего Закона подлежат применению в отношении подземных сооружений, но при этом оставляет право изменить данную норму путем принятия соответствующего федерального закона.

Статья 2. Правовая основа регулирования кадастровых отношений

Комментарий к статье 2

Комментируемая статья определяет состав законодательства, регулирующего кадастровые отношения, и устанавливает приоритет нормативных актов, составляющих основу этих отношений:

1. Конституция РФ - ее нормы служат правовой основой развития российского законодательства в целом, в систему которого входит и настоящий Закон.
   Она имеет высшую силу и прямое действие.
2. Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ - указанные Кодексы регулируют правоотношения сторон, касающиеся предмета регулирования комментируемого Закона, а именно объектов недвижимости. Сведения же об объектах недвижимости содержатся в базах данных систем государственного земельного кадастра, технического учета объектов градостроительной деятельности, а также водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров.
3. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Закон - это нормативно-правовой акт высшей юридической силы, принимаемый в предусмотренном порядке представительным органом государственной власти или решением народа на референдуме и регулирующий важные общественные отношения. Основными видами законов, в зависимости от уровня органа, его принявшего, являются:

а) федеральные законы, которые подразделяются на федеральные законы и федеральные конституционные законы. Данный вид закона является основным видом, принимается Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Для регулирования вопросов, указанных в Конституции, принимаются федеральные конституционные законы. К таким вопросам относятся: военное положение, чрезвычайное положение, изменение статуса субъекта Федерации, референдум, судебная система и другие;

б) законы субъектов Федерации. Они принимаются по вопросам исключительного ведения субъектов РФ и вопросам совместного ведения субъектов РФ и Федерации законодательными органами субъектов Федерации. Порядок и процедура их принятия конкретизированы в конституциях и уставах соответствующего субъекта.

Подзаконные нормативные правовые акты являются следующей разновидностью источников российского права.

К ним относятся на федеральном уровне - указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости").

Подзаконные акты подчиняются нормам закона и должны соответствовать друг другу. Структура системы права и соотношение закона и подзаконного акта обеспечивают верховенство закона и сокращают сферу регулирования подзаконных актов.