Международно-правовое регулирование свободы массовой информации.
Прямая имплементация международно-правовых норм закреплена в ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации. Тем самым не только закрепляется алгоритм разрешения возможных коллизий, но и устанавливается прямое действие общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров на территории Российской Федерации.
Правда, случаи непосредственного применения судами международно-правовых, как, впрочем, и конституционных норм пока весьма редки.Применительно к свободе массовой информации эти конституционные нормы означают прежде всего непосредственное действие на территории Российской Федерации ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Из положений ст. 10 Конвенции следует несколько важных выводов. Прежде всего, следует подчеркнуть, что свобода массовой информации выступает здесь в форме свободы выражения мнений и эта свобода в общем плане является правилом, а вмешательство со стороны государства в ее реализацию — исключением. Причем возможность вмешательства не означает необходимость вмешательства. Если демократическое общество не испытывает потребности в ограничении тех или иных форм свободы выражения мнений, то государство не обязано что-либо предпринимать в этом направлении.
Для правомерного вмешательства государства в сферу свободы выражения мнений, во-первых, должна быть законодательная база. Во-вторых, основанием для вмешательства могут быть только те основания, которые перечислены в п. 2 ст. 10. В-третьих, — и это главное — вмешательство должно быть соразмерно потребностям именно демократического, а не авторитарного или тоталитарного общества.
Обратим внимание на то, что собственно текст ст. 10 Европейской Конвенции значительно скромнее определяет границы свободы массовой информации, чем российский Закон о СМИ, который, например, не знает ограничений, вытекающих из необходимости обеспечения беспристрастности и авторитета суда.
Однако на уровне правоприменительной практики Совета Европы свобода массовой информации защищена на значительно более высоком уровне. В России, напротив, практика применения Закона о СМИ носит преимущественно ограничительный характер. Когда правозащитные органы Совета Европы раздвигают понимание свободы массовой информации, они компенсируют те опасности, которые таятся в ч. 2 ст. 10. Когда же российский правоприменитель реализует нормы Закона о СМИ, то он, может быть даже не всегда осознанно, вновь и вновь воспроизводит представления о свободе, характерные для тоталитарного правосознания.Поскольку критерии, содержащиеся в ст. 10 Конвенции, достаточно размыты, постольку решения по спорам о применении этой нормы сложились в довольно обширную, но неоднозначную практику Европейского суда по правам человека. Следует подчеркнуть, что прецеденты, складывающиеся в практике Европейского суда по правам человека, имеют самое непосредственное отношение к деятельности российских органов правосудия. В Федеральном законе «О ратификации Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод» от 30 марта 1998 года содержится заявление о признании обязательными для Российской Федерации как юрисдикции Европейского суда по правам человека, так и решений этого суда, а также заявление о праве российских граждан на обращение в названный суд за защитой своих нарушенных прав в течение шести месяцев после того, как исчерпаны внутригосударственные средства защиты этих прав.
Обратим внимание также на относительно многочисленные решения органов Совета Европы, касающиеся конкретного воплощения свободы массовой информации11. В качестве примера — помимо упоминавшихся выше — можно назвать рекомендации Комитета министров № R (94) 13 «О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации» и № R (99) 1 «О мерах по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации» .
Принципиально важные нормы, определяющие социальную роль свободы массовой информации, основные функции СМИ и журналистов в современном демократическом обществе, закреплены в Резолюции «Журналистские свободы и права человека», принятой в рамках 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 7—8 декабря 1994 года).
Здесь сформулированы принципы, которые в целом могут рассматриваться как система взаимодетерминированных тезисов, формирующих доктрину свободы массовой информации в современной Европе.Тезис первый: поддержание и развитие подлинной демократии требует наличия и укрепления свободной, независимой, плюралистической и ответственной журналистики.
Тезис второй: для реализации тезиса первого журналисты должны:
а) информировать аудиторию о деятельности органов власти и структур частного сектора, давая ей таким образом возможность сформировать собственное мнение;
б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности свои мнения, давая таким образом возможность органам власти и структурам частного
сектора, как и обществу в целом, ознакомиться с этими мнениями;
в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.
Тезис третий: журналистская деятельность по реализации тезиса второго основывается на свободе слова, как она гарантирована ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Тезис четвертый: чтобы журналисты могли реализовать тезис второй, им нужно гарантировать:
а) доступ без ограничений к профессии журналиста;
б) редакционную независимость;
в) доступ к информации в порядке обеспечения политики информационной открытости;
г) защиту конфиденциальности источников журналистской информации.
Тезис пятый: чтобы журналисты могли реализовать тезис второй, им нужно гарантировать также:
а) возможность профессиональной подготовки журналистов;
б) возможность диалога журналистов и функционеров СМИ с органами власти;
в) защиту журналистов, работающих в ситуациях напряженности;
г) прозрачность отношений собственности и контроля в сфере массовой информации.
Тезис шестой: вмешательство органов власти в деятельность журналистов по реализации тезиса второго путем ограничения гарантий, предусмотренных тезисом четвертым, может иметь место только в том случае, если ограничение соответствует всем перечисленным ниже условиям:
а) оно фигурирует в полном и исчерпывающем списке ограничений, предусмотренных ч. 2 ст.
10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод;б) оно необходимо в демократическом обществе и отвечает настоятельным общественным потребностям;
в) оно ясно и точно установлено законом;
г) оно ограничительно интерпретируется правоприменительной практикой;
д) оно пропорционально преследуемой цели.
Тезис седьмой: выполняя социальные функции, предусмотренные тезисом вторым, журналист должен занимать этичные и ответственные позиции, сохраняя прежде всего независимость и критический подход.
Тезис восьмой: выполняя социальные функции, предусмотренные тезисом вторым, журналист должен соблюдать следующие правила профессии:
а) уважать право аудитории получать точную информацию о фактах и событиях;
б) собирать информацию честными способами;
в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необоснованных обвинений;
г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной информации;
д) сохранять в тайне источники информации;
е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или дискриминации.
Тезис девятый: органы власти, рассматривая соблюдение правил профессии, предусмотренных тезисом восьмым, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции.
Наконец, следует принять во внимание серию деклараций о содействии развитию независимой и плюралистической прессы, принятых на региональных семинарах ЮНЕСКО в Виндхуке (Намибия, 1991 г.), Алма-Ате (Казахстан, 1992 г.), Сантьяго-де-Чили (1994 г.), Сане (Йемен, 1996 г.) и Софии (Болгария, 1997 г.). Упомянутые декларации содержат конкретные нормы, в целом составляющие комплексный план действий по укреплению свободы прессы в соответствующем регионе планеты. Так, Софийская декларация предлагает всем государствам Центральной и Восточной Европы:
«обеспечить или укрепить там, где они существуют, конституциональные и правовые гарантии свободы выражения убеждений и свободы печати и пересмотреть, изменить и/или отменить те законы, правила и меры, которые ограничивают эту основную свободу;
«облегчать передвижение и предоставлять визы иностранным журналистам», не делать различий между иностранными и местными журналистами, признавать их право работать по своему выбору — как в местных, так и в иностранных СМИ;
не чинить препятствий в плане «ввоза и использования профессионального оборудования;
«предоставлять доступ к информации», не допускать принуждения журналиста «к разглашению источников информации»;
устранить «любые правовые и административные препятствия для создания независимых журналистских организаций»;
признавать профессиональную независимость и издательско-редакционную свободу во всех СМИ, в первоочередном порядке реформировать принадлежащие государству органы вещания и информационные агентства и предоставить им «статус открытых общественных учреждений, пользующихся журналистской и издательской независимостью»;
поощрять «создание независимых информационных агентств, а также частных и/или принадлежащих общинам средств вещания»;
в случае создания регулирующих органов в области телерадиовещания обеспечивать их полную независимость «по отношению к органам власти»;
распространять защиту свободы выражения мнений, действующую в отношении традиционных СМИ, на новые средства информации;
рассматривать «споры, касающиеся средств информации и/или работников средств информации во время осуществления ими своих профессиональных обязанностей», исключительно в суде и «в соответствии с гражданскими, а не уголовными (или военными) кодексами и процедурами»;
«принять эффективные меры и ввести в действие законодательные акты, которые включали бы предотвращение чрезмерной концентрации собственности на средства информации или осуществление иного контроля, ограничивающего плюрализм, в том числе со стороны государства»;
обеспечить транспарентность и публичное декларирование отношений собственности «на все средства информации и их финансирование»;
содействовать «разнообразию форм собственности путем предоставления юридических гарантий», выделять государственные ресурсы, «исходя из равенства форм собственности и с учетом общественных интересов».
В Софийской декларации закрепляются также основополагающая деонтологическая норма в сфере массовой информации: «Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов».
Тем самым определяются границы государственного вмешательства и зоны профессионально-корпоративной саморегуляции.